C. DE L

50" l'empous.

Lorsqu'un citoyen d'un des États se plaint d'un déni de justice, soit que tous les juges se déclarent incompétents*, soit que le gouyernement de cet État viole le principe de rindépendance de la magistrature, le Conseil fédéral est saisi du recours. 11 peut obliger t*État soit à modifier sa législation de foçon à terminer le conflit négatif, soit à cesser Texcès de pouvoir qui lui est déféré.

Les différends qui peuvent surgir dans Tordre du droit public entre deux États peuvent être terminés par le Bandesrat de deux manières : La haute Assemblée essaie d'abord de les concilier, en .amiable compositeur. A défaut, elle las juge par une sentence sans appel.

Quelques États possèdent, comme on le verra, un organe spécial destiné à décider dans les aonflits constitutionnel». Les autres soumettent au Bundesrat les difficultés de ce genre qui peuvent être ou bîeii^ des divergences entre le souverain et les chambres ou d^s cemf^tiDions av trône ou kla réfij^nce'^.

L'exécution d'Empire n'offrÎTait guère de différence» avec cette exécution fédérale dont on parlai telkmenfr dan» les dernières années de la Confédération germanique, sans une de ses conditions les plus importante». Le Conseil fédénd n'a plus la latiiude de charger de cette exécution tel on tel État Le soin en est toujours remis àKËmpire méffie^.

§21. — L'assemblée de Francfort a voté, proclamé les « droits fondamentaux du peuple allemand ». Ni le votc^ ni

i' Si Tarticle était pris à la lettre, il pouryoyerait d'une jaridiction les requêtes basées sur les droits coastitulioanels. 8i Ton suppose une législattiv» transgressant la constitution particulière, et un sujet s'en plaignant, il est certain que les cours de justice se déclareront incompétentes à connaître de son recours. Le Bundesrat derrait, alors, obliger TÉtat en question soit à créer une conr constitutioaaelle soit à roTeniv sur la mesure attaquée.

11 n'en est pas ainsi et c'est la justice ordinain» qjae cette disposition' se borne à garantir.

s Ce dernier cas, — celui de compétitions au trOlne ou à la régence — a d^à donné lieu à une jurisprudence et à une Tolmniaea se doetiine; Le» discussions de celle-ci portent principalement sur la façon' dont le Bundesrat peut désigner le prétendant qu'il croit légitime.

< C'est un des indices les plus significatifs dt9 la modification profèndè qWa 8«bie le lien fédéral.

la proclamation ne relèveot du droit positif. Ce joar-là, où' ne fonda pas une institution, on énonça uae doctrine. Doctrine dont Tinfluence a été très considérable, à laquelle SB rallia Tesprit public, qui fut Tiaspiratrice d'un grand nombre de dispositions constitutionnelles, qui est la base 90us-jacente de mainte disposition législative mais, en ellemême, doctrine et rien de plus. On ne pourrait pas plus opposer cette promulgation à une loi qui serait votée aujourd'hui qu^on ne pourrait se refuser à obéir à une des nôtres par la raison qu'elle va contre un des principes de Rousseau ou une des idées de Montesquieu.

Mais, et sans que la comparaison un peu forcée devienne inexacte, les nombreuses clauses constitutionnelles qui en dérivent ont force impérative et peuvent se grouper, selon leur objet, en un certain nombre de faisceaux correspondant plus ou 'moins aux <( droits fondamentaux ». Les uns accordent aux citoyens cette part dans le gouvernement qu'on appelle les « droits politiques ». Les autres leur donnent directement ces garanties que quelques peuples demandent, indirectement, aux c droits politiques » et leur assurent : la liberté de domicile, le droit i la protection de leurs biens et de leur personne^ et enfin, la liberté personnelle.

On ne considère ici que les rapports des individus avec l'Empire et on ne trouve donc pas la triple distinction qui s'impose dans Tétude particulière des Etats entre : étrang'ers à l'Empire, sujets de l'Empire étrangers à l'État, sujets de l'État. Pour l'Empire, il n'y a que deux classes de particuliers : les allemands et les non-allemands. Les premiers ont un égal droit de séjourner et de s'établir dans toutes le» parties de l'Allemagne et d'y être traités sur un pied d'égalité absolue avec la population locale ^ Les étrangers, an contraire, peuvent être expulsés du territoire par décision administrative.

Le droit à la protection de l'État n'est partagé par les

1 Incolumitas penonsB.

2 Stiuf ce <iui découle de la l i d'assistance publique.

52 , l'empire,

non-allemands qu'en ce qui touche la justice. Les tribunaux allemands accueillent les instances sans souci de la nationalité du demandeur. Mais, bien entendu, les nationaux de l'Empire peuvent seuls espérer d'être protégés par lui contre ou dans les autres États, comme ils peuvent seuls solliciter ces mesures d'assistance ou d'encouragement dont les étrangers résidant en Allemagne profitent cependant, directement ou non.

Ce n'est pas là une considération sans importance. Le droit de tout Allemand, à quelque État qu'il appartienne, de requérir la protection des diplomates impériaux si une puissance étrangère le lèse injustement, a eu une influence considérable dans l'acceptation de l'unité par une fraction des esprits qui lui étaient rebelles. Déjà, en 1875, on entendait mettre au nombre des grands mérites que l'organisation nouvelle offrait aux sujets des petits États, la sécurité beaucoup plus grande que trouvait à l'étranger un Nassauvien ou un Lippois devenu allemand. A côté de bien d'autres éléments, celui-là a contribué beaucoup au développement inouï du commerce allemand à l'étranger.

§ 22. — Les garanties données à la liberté personnelle se trouvent surtout dans les constitutions particulières. Cependant, la loi impériale sur la procédure pénale contient les dispositions qui la protègent également sur toute l'étendue de l'Empire et, bien que ces dispositions s'appliquent aux rapports des habitants d'un État avec les magistrats de cet État; du fait que l'Empire veille à leur exécution, on peut les considérer comme données parTEmpire.

Nul ne peut être mis en état d'arrestation sans un mandat écrit du juge ou par la police en cas de péril ou, enfin, par des particuliers en cas de flagrant délit. Les deux derniers cas constituent l'arrestation préventive, qui doit être ratifiée le jour même par l'amtsrichter, — nous dirions le juge de paix.

Les garanties données au domicile, aux correspondances, sont les mêmes que celles qu'édictent nos lois.

L'émigration hors de l'Empire est parfaitement libre.

LA LÉGISLATIOiN. S3

sauf aun émigraais à justifier de l'accomplissement de leurs devoirs militaires. La loi de TEmpire oe met aucun obstacle à la liberté de contracter mariage, comme d'ailleurs celle de tous les États, sauf la Bavière pour une fraction de son territoire.

La loi sur la presse ne distingue pas entre étranger et allemand. Chacun est libre de fonder et de publier un journal, en observant des prescriptions tendant toutes à empêcher la circulation clandestine d'écrits qui ne peuvent réclamer la liberté qu'en demeurant publics. Cette liberté, comme celle de la circulation, a subi une atteinte considérable par le vote de la loi sur les socialistes, en 1878, loi qui, d'ailleurs, n'a pas été incorporée aux constitutions. On n'a jamais nié son double caractère de loi de circonstance et d'exception. L'étude détaillée de ses articles est donc sans intérêt ici. En revanche, le fait qu'elle a régi pendant vingt-cinq ans une grande partie de l'activité des individus, diminué dans une large proportion les garanties que Ton pouvait croire intangibles en les voyant écrites dans les textes constitutionnels, ce fait porte en lui un enseignement. 11 ne doit pas être oublié en examinant les garanties que les divers Etats ont mises dans leur pacte national et cellesci doivent être réputées opérantes pour autant que des circonstances équivalentes à celles qui ont modifié la loi de 1878 ne viendraient pas à se reproduire*.

f Noas nous permettons d'insister. Nous allons tenter d*ezposer les organisations de tons les États monarchiques de TEmpire d'Allemagne. Nous n^arriyerions qu'à en donner au lecteur une idée fausse si, à côté de ce que le droit écrit nous permet de lui montrer, il ne mettait les corrections qu'apporte à ce droit le devoir d'assurer la conservation de l'État.

CHAR III Instltatlons oommanes à tons les États.

Entre les institutions d'Eoipire et celles des États, se place la série, assez nombreuse, des institutions qui ap«partiennent aux États, sont mises en œuvre par les fonctionnaires de ces États, mais sont identiques dans tous et sont ou créées ou voulues par l'Empire même.

La plus importante est, de beaucoup, l'organisation de la justice.

§ 23. — La majorité des États avaient conservé les juri* dictions patrimoniales. Non pas, certainement, dans leur intégralité. Lespays qui s'étaient le mieux préservés del'invasion des idées modernes n'avaient pu, cependant, em^ pêcher que le principe : « Toute justice vient de l'Étal » ne les pénétr&t en partie. La punition des crimes, le jugement des conflits d'intérêts importants avaient été attribués à des magistrats nationaux, mais les « seigneurs » conservaient encore la juridiction de simple police, les pouvoirs d'un juge de paix. Souvent même, ils retenaient un droit de présentation aux emplois supérieurs. La Confédératton avait établi une juridiction fédérale, — impériale, ponrrait-on dire. Les crimes de haute trahison étaient déférés à la Haute-Cour d'appel commune aux trois villes libres qui devenait, en pareil cas, comme une Haute-Cour fédérale. Tout te reste de l'organisation judiciaire était réglé par les lois propres à chaque État.

Sans recourir à l'exposé des motifs de la loi d'Empire du 27 janvier 1879, on voit tout de suite les multiples et

msTituTioNs comiimis a tous les états. SS

j^ottsantes Faisions qui rendaient utile une organisation jndkâaire -uaiforine dans tous les États. Avant tout, elle constîfaiaii <iia /acteur 4e .premier ordre d'unification politique «et seoÂaie. Elle était, en quelque sorte, rendue obligatoire par l'article de la Constitution impériale qui assure à tout AUeflfiand^BUJet ou non d'^un État, Tégalité devant ks tri- ^naux de cet État et dont le corollaire nécessaire est que, da-M tous les États, la ji^stice devrait avoir une valeur égale. Commercialement ou, mieux, économiquement, TEmpire me (wme qu'un territoire et la diversité de juridiction eAt Moda, siooa illusoire, du moins efficace à on moindre de- ^pé, ia liberté de séjour, de circulation, d'industrie assurée À tout Âllomand.

Enfin, c'était le prélude indispensable de l'unification des ioisciviJ^s. La grande œuvre qui se préparait alors ne pou- ^t 6tre expesée au danger des déformations, des déviations résultant de différences d'interprétation nées elles-mêmes des diversités dans Torigine des interprètes'.

§ 24. — Elle a laissé de côté d'abord ce que les Allemands appellent la juridiction volontaire, ou non contentieuse',

I L'art. 4 de la Constitution impériale, ordonne que les lois dviles et pé- Aftles, la procédure des deux ordres, seront communes à tous les États et l'exercice de la justice soumis à la surveillance impériale.

> Le prof. Bohm la définit ainsi : « Elle comprend surtout les fonctions Ôndiciaires qui ont pour but, soit d*éTiter de possibles lésions de droit en jooatière privée, soit de protéger des personnes gênées ou limitées dans Texercice de leurs droits. » La première scrte de juridiction non conten- Heuse s'appelle aussi « volontaire » et concerne surtout le notariat; de la «econde, ressortissent les tutelles, les adoptions, les successions » (DicU du 4rwt adm, ail. Sw^U^ II, p. 146). Son organisation varie dans chaque État et, souvent, au sein môme de ces États.'Les peu nombreuses règles édictées par l'Empire en pareille matière sont les suivantes :

La loi du 6 février 1876 prescrit un mode identique de tenue des livres <l*état civiL

Celle du 4 mai 1870 soumet à des conditions et à des formes pareilles le juariage de tous les Allemands à l'étranger. La majorité légale est iisée dans tout l'Empire à vingt et un ans.

I^BS syndicats, sociétés et compagnies sont soumis à des formes pareilles 4e oonstitution.

NctonUemeat, à T'étnMkger tous les Allemands doivent obswyer oneméme procédure pour les opérations de juridiction volontaire. L'adoption d'ua

56 L*£MPIRE.

les tutelles^ inventaires, homologations, etc., et a laissé subsister, en réduisant leur compétence à de minimes proportions, les juridictions communales. Sauf ces exceptions, la juridiction civile et pénale est organisée par cette loi fondamentale.

Son art. i proclame Tindépendance et l'inamovibilité des magistrats. « Le pouvoir des juges, dit-il, sera exercé uniquement par des juges ne dépendant que de la loi ». Toute juridiction privée, toute immixtion du gouvernement, ou même du souverain, dans les choses judiciaires sont donc supprimées ou prohibées. Les dispositions qui suivent dérivent de celle-là et concernent les garanties données à cette indépendance des magistrats. L'art. 15 déclare que rÉtat ne reconnaît que les décisions de la justice d'État. Il s'ensuit que, sans interdire aux autorités religieuses de prendre toutes les décisions qu'elles croient utiles, par exemple en ce qui touche les questions matrimoniales ou l'exercice du sacerdoce, l'État considère comme non existantes les sentences qui n'émanent pas de lui, ou plutôt des pays, auxquels il remet le soin de « dire le droit ».

§ 25. — La juridiction inférieure est celle de TAmtsgericht^ à peu près semblable à cette de nos justices de paix. L'amtsrichter est compétent pour les procès civils dont l'objet n'a pas une valeur supérieure à 300 marcs et, sans limite, pour un certain nombre d'affaires qui nécessitent une solution rapide. Il a, de plus, la direction des affaires de faillites ^ La juridiction volontaire ne lui étant pas soumise, sa besogne est assez diminuée pour qu'il puisse s'acquitter aussi bien de cette tâche civile que de celle que lui

code ciyil commun pour tout TEmpire rendait nécessaire nne règle pareille pour les actes de « juridiction volontaire prévus par ce code ». Une loi d*Empire du 20 mai 1898, a pourvu à cette nécessité. Toutes les affaires non contentieuses que le nouveau code civil défère à la justice auront un règlement unique.

1 Les Amtsgericht riverains du Rhin connaissent, en Prusse, Alsace- Lorraine, Bavière, Bade et Hesse, des affaires de navigation sur ce fleuve. De même, celle de TElbe donne matière à la juridiction d'Âmtsrichter de Saxe, Prusse, Anhalt, Mecklembourg-Schwerin et Hambourg.

donne sa compétence pénale. Assisté de deux jurés^ — de deux échevins, — il connaît des délits punis de peines allant jusqu'à 600 marcs d'amende et trois mois d'emprisonnements Les fonctions du ministère public sont alors remplies par TAmtsanwalt, magistrat d'ordre spécial, nommé tantôt par le chef du parquet de la cour du ressort, quelquefois par l'autorité administrative, et auquel il n'est pas défendu d'occuper un autre emploi public.

Les Landgericht correspondent assez exactement à nos tribunaux de première instance. £n Allemagne comme en France, les ressorts ne sont pas égaux. On a recherché, en les délimitant, tout autre chose qu'une égalité parfaitement inutile. Les Landgericht sont formés d'un président et du nombre de juges nécessaires au service des chambres civiles et correctionnelles. Le ministère public est représenté par un procureur d'État assisté d'un ou plusieurs substituts. La plupart comportent une « chambre commerciale », dont les attributions sont égalera celles de nos tribunaux de commerce mais qui ne comprennent que deux juges consulaires, sous la présidence d'un des magistrats du tribunal. La compétence des chambres civiles et correctionnelles est à peu près semblable à ce qu'elle est en France. Le Gode de procédure dispose qu'en certaines matières, au civil comme au pénal^letribunaldoitcomprendrecinq juges.

Les Cours d'appel, « Oberlandesgerichte », sont juridictions de deuxième et de troisième instance, tant au civil

< Ijà juridiction des échevins, la « Schôffengericht », a été Tobjet d*étades fort remarquables des pnblicistes français. Elle mérite vraiment Tattention. Soit qu'on lui reproche /l'apporter dans la répression des contraventions et de la plupart des délits les nombreux et grands défauts dont on taxe notre jury criminel, soit, au contraire, qu'on la loue de délivrer les tribunaux de procès correctionnels insignifiants et de leur permettre ainsi d'apporter des soins consciencieux à la décision de ceux qui exigent un examen, qui offrent des obscurités, Tinstitutiondu juryprîmaire est féconde en enseignemçnts.^lln cbiffre, tout global d'ailleurs et qui appellerait de nombreux commentaires pour être décisif, est pourtant utile à connaître. En 1899, en dehors des coniraveniions, les échevins ont jugé 344.732 délits, les chambres correctionnelles 48.000 en chifires ronds. Les moyennes respectives sont 314.000 et 45.000.

S6 L'vnnBe.

'qu^au crimmel. Composées d'au moins deax chambres .ajpipelées «Sénats »., elles fonctionnent comme organe d'appel dee jugements rendus par les tribunaux. JLeur «énat criminel sonnait des appels des jugements de première instance, ai ces appels ne sant pas de la compétence de la chambre Qorrectionnell-e du tribunal.

La loi de 1879 a donné aux Étals qui possèdent plusieurs cours d'appel la lacuUé d'ériger l'une d'entre «Ues «o a cour supérieure d'appel »» ou, littéralement, en « très kmii kribttfial ». La Bavière, seule^ «n a usé et aa cour «npérietire eiLerce une partie considérable des foactions que les autres États laissent, de commun accord, à la Ck>ur d'Empire dé Leipzig (V. § 8). Elle connaît des recours en cassation des arrêts civils. Les arrêts criminels ne peuvent être déférés qu'à la Cour d'Empire.

Les cours d'assises n'offrent aucune caractéristiqu« spéciale. Les jurés sontau nombre de douze, la cour comprend trois Magistrats. Elles connaissent des crimes étde certains délits spéciaux. Le Uwt comme en Franoe.

§ 26. «^L'organisation judiciaire, pénale comme civile, a donc à son sommet une cour commune i tous les États, • doDtles magistrats sont nommés par l'Empereur et devant laquelle sont portés les arrêts criminels et les jugements correctionnels rendus par les cours et tribunaux partien^ tiers. Déplus, il peut arriver, il arrive souvent que la cour d'assises ait un ressort formé de plusieurs États, de fractions de divers États, que la cour d'appel siège dans un État différent de celui où le délit a été commis.

De là, plusieurs difficultés surgissent quant à Texercice du droit de grâce ou de commutation. Quel sera le souverain compétent?

La loi de 1879 ne répond pas seule à ta question, car elle se borne à préciser les cas où cette compétence revient à TEmpereur. C'est en la rapprochant des lois et oonstilu* tiens particulières qu'on trouve la solution.

Â VEmpereur, appartient le droit de grâce pour toutes les peines prononcées par la cour d'E^npire jugeant en

première instaoce, — en vertu de Tart. 484 du Gode de procédure pénale ou de l'art. 136 de la loi sur TorgaDisatioa judiciaire pour le» infractione relevant des administrations impériales et pour tous les délits, crimes ou contraven«tioos commis dans les colonies ou protectorats allemands, ou dans le pays d'Empire.

Dans tous les autres cas, c'est le souverain au nom duquel a été rendu le jugement de première instance qui possède le droit de grâce et sa décision a son effet dans l'en^ tier territoire allemand. Le problème qu'offre un jugement correetionDel d'un État confirmé par la cour d'appel d'un autre État est ainsi résolu. Par exemple, si la cour d'appel d'iéna confirme un jugement du tribunal de Meiningen, le duc de Saxe-Meiningen pourra seul remettre ou commuer la peine.

Le cas des peines criminelles est différent. Ces juridictions jugent en première instance. Sera-ce l'État où elles siègent, ou celui où le crime a été accompli, qui exercera le droit de grâce? On peut se poser une question identique pour des cas comme celui-ci : Le canton de Saalfeld, — partie intégrante de Saxe-Meiningen depuis 1S26, — • ressortit du tribunal de Rudelstadt. A qui s'adresseront les demandes en grâce ou en diminution de peine? Les deux questions se résolvent d'elles-mêmes si l'on considère que les Cours d'assises communes à plusieurs États sont, pourrait-on dire, îaternatianales et que le fait de siéger dans un d'entre eux n'enlève rien à leur neutralité. Leurs arrêts, de même queles jugements des tribunaux communsy sont rendus au nom des souverains respectifs. Dans l'espèce choisie, c'est le duc de Meiningen qui mitigera la peine que les juges de Rudolstadtm'ont pu prononcer qu'en vertu d'une délégation qu'il leur a donnée.

Les souverains n'ont pas seulement le droit de grâce. La plupart, du moins, possèdent aussi celui d'abolition. Nous en avons oublié même le nom, en France où le Gouvernement ne peut plus, comme sous l'ancien régime, donner des « lettres d'abolition »', Quelques-uns ont même le droit

< Louis XYIII aoeorda quelques lettres d'abolition mais il reconnut lui-

60 l'empire.

plus large de « dispensation ». L'Empereur allemand n^a que celui de remettre ou de commuer les coodam nations déjà prononcées. Il va de soi que l'abolitibn ne peut être accordée que par le souverain dont felëve la juridiction devant laquelle vient le délit en première instance. Cela résulte de la nature même de Tabolition.

§ 27. — Tout en réservant pour une autre partie de ce livre Tétude des rapports divers entre les citoyens et PÉtat, c'est ici le lieu d'indiquer les organisations non seulement communes à tout l'Empire mais établies par des lois impériales. La première, qui fonde véritablement Tunité, prescrit la liberté de circulation (la Freizugigkeit). Tout Allemand a le droit de résider dans toute commune allemande, en justifiant de sa nationalité. Son exclusion ne peut se baser que « sur son impossibilité actuelle de subvenir aux besoins des siens et non pas sur la possibilité qu'il puisse tomber dans le dénuement ». Cette règle ne trouve d'exceptions que pour ceux qu'une condamnation pénale a rendus passibles de l'interdiction de séjour et — le rapprochement est singulier — aux membres de la Société de Jésus. En vertu de la loi du 4 juillet 1872, on peut interdire ou, au contraire prescrire, à tout jésuite allemand de résider dans un lieu donné. Quant aux jésuites étrangers, le séjour de l'Empire peut leur être interdit ^

La loi sur la liberté de circulation relève de la politique pure. Les exceptions qu'elle souffre sont des mesures de police. Avec les règles sur le domicile de secours nous entrons dans le domaine des lois sociales.

Avant la loi actuelle, l'indigent avait son domicile de secours dans la commune où il était né et cela s'harmonisait parfaitement avec le très grand rôle que joue la commune dans la vie publique. Les facilités de communication

même que les lettres d*al>oHtion avant le jugement, contre lesquelles les magistrats les pins distingués n*avaient pas cessé de s*élever autrefois, étaient contraires aux règles » (Enq/clopédie du droit; r. Amnistie, par Dupuis).

^ On sait que Tappllcation de cette loi est suspendue depuis plusieurs années et que des négociations sont engagées pour son abrogation entre le Gouvernement impérial et les divers partis du Reichstag.

actuelles ont élargi considérablement l'horizon de chacun de nous mais un temps exista, en France comme ailleurs, où la commune était pour ses habitants une petite patrie, aimée aussi ardemment et, surtout, aussi jalousement que la grande. En France, cela n'existe plus depuis un siècle et demi. Gela existait naguère en Allemagne. Dans mainte partie de l'Empire, cela existe encore. La commune allemande ne se sentait de devoirs d'assistance qu'envers ceux qui avaient acquis en naissant le droit d'en faire partie. Actuellement, tout Allemand âgé d'au moins dix-huit ans a son domicile de secours dans la commune où il réside au moins deux ans. U ne perd ce domicile que par une absence noi) interrompue de la même durée, parce qu'il en acquiert un autre. Il peut cependant se produire que l'indigen-t, tout en restant deux ans éloigné d'une communie, n'ait pas résidé pendant tout cet intervalle dans une autre. 11 n'a, en ce cas, qu'un domicile de secours provisoire, là où il se trouve au moment où il a besoin de l'aide publique, et il est traité comme le sont les non-Allemands en pareille situation. Les secours qui leur sont donnés sont à la charge de l'Etal particulier où ils sont et accordés par l'union d'assistance du pays (Landarmenverbande). Les indigents domiciliés, ont droit à des secours permanents et relèvent des unions locales d'assistance (Ortsarmenvérbânde), qui peuvent comprendre une seule commune ou en embrasser plusieurs ^ Les conflits entre deux unions locales relèvent dans chaque Étal de la juridiction administrative ou de ce qui en tient lieu. Ceux qui mettent en présence deux unions nationales sont décidés en dernière instance par l'office fédéral des questions de domicile, séant à Berlin^ (V. § 7).

§ 28. — Les fonctions qu'assume la collectivité^ et qu'elle exerce au moyen des unions locales ou nationales d'assis-

> Ainsi qae des biens ne relevant d'aacune commune dont les propriétaires exercent les droits municipaux (Qutsbezirke) et que dous trouverons plas loin.

2 La Bavière a une organisation particulière qui sera exposée en son lieu.

9St l'empire.

tance, n'ont été répudiées par aucun des gouvernements européens. Elles appartiennent en France à notre assistance publique ou à nos bureaux de bienfaisance. Si grande qtie soit leur importance sociale, elles ont été remplies bien avant que les idées dont elles dérivent eussent reçu cette qualification d' « idées sociales. » Au contraire, lorsque S. M. Guillaume I publia le célèbre Édit du 17 novembre 1881, il fut évident que le vieil empereur et son puissant conseiller voulaient, plus qu'étendre les oeuvres de solidarité, inaugurer une politique sociale. La première étape fut l'assurance obligatoire contre la maladie. Tout travailleur, — et non seulemeutTouvrier, mais le travailleur au sens large du mot, y compris les clercs d'huissiers, — doit être assuré contre la maladie, ou plus exactement contre ses conséquences économiques. Les législations particulières pèu^ vent étendre cette protection, en garantir les bienfaits aux travailleurs de la terre, augmenter l'indemnité prescrite par la loi d'Empire. Elles sont tenues à en faire respecter les conditions minima. Tout assuré doit recevoir, au moids, les soins médicaux et les médicaments gratuits et, après le troisième jour de maladie, la moitié de son salaire normal. Les mêmes caisses fonctionnent comme assurances en cas de décès et donnent à la famille du travailleur qui disparaît au moins 20 fois le salaire local moyen.

L'employeur doit verser une contribution égale à la moitié de celle de l'employé.

En 1899, les caisses diverses auxquelles les travailleurs pouvaient recourir pour contracter l'assurance obligatoire, en vertu des lois du IS juin 1883 et du 10 avril 1892, étaient les caisses communes ou locales, les caisses d'usine, — car il est loisible aux industriels de se faire les assureurs de leurs ouvriers, — celles des entreprises de constructions, celles des corporations ou syndicats professionnels, et enAn Ifes caisses approuvées et celles instituées par les législations particulières. L'Annuaire statistique impérial donne, au sujet de leurs opérations, des chifn*es dont Tintërét est considérable.

INSTITCTIONS COMMUNES A TOUS LES ÉTA.TS.

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INSTITUTIONS COBUIUNES À TOUS LES ÉTATS. 6â

Au point de vue technique, pourrait-on dire, ce tableau montre Jes différences de composition sociale entre lea divers États, par la différente proportion entre les assurés et la population totale. Il porte la trace, et cela nous intéresse davantage, des diversités politiques subsistantes, dans la répartition variable des caisses d'assurances entre les diverses catégories. Par exemple, les 4.543 caisses qui réunissent, les 853.000 assurés bavarois sont municipales pour les 9/10, pendant que les communes gèrent moins d'un tiers: des 2.400 caisses saxonnes. C'est pour recueillir ce témoignage des chiffres, cette preuve évidente d'une diversité trop mise en doute, que ce tableau a été cité. Pour le compléter, il suffit d'y ajouter le résumé des opérations des diverses catégories, pour tout l'Empire {Voir page 64).

§29. — La dénominatipn « d'assurance » ne convient peut-être pas exactement à la prévoyance d'un événement aussi inévitable que la maladie et il semble que nos sociétés de secours mutuels aient désigné avec plus de précision les immenses services qu'elles visent à rendre. Au contraire, c'est bien une opération d'assurance, empreinte de l'aléa qui est le fonds caractéristique de ces contrats, que nous trouvons dans les deux institutions qui ont suivi et, — dans la pensée de l'Empereur, — <- complété celle dont on vient de voir les résultats.

La loi de 1884, amendée en 1900, exige que, dans les industries ou professions dont elle donne une longue liste, tout ouvrier ou tout employé subalterne soit assuré contre les accidents du travail entraînant la mort ou une incapacité de plus de 13 semaines. Sous la garantie de l'Empire, les assurances sont gérées par les entrepreneurs, divisés par groupes professionnels et sur la base de la mutualité. La surveillance de ces groupes appartient à l'Office Impérial des assurances^ également chargé d'assurer les ouvriers travaillant pour le compte de TËtat, et qui est assisté par des offices nationaux dans les États assez importants pour comprendre un groupe professionnel entier. Le fonction* nement de cette institution n'est pas de notre ressort, mai»

66 l'empire.

nous devons releyer une clause particulière. Afin de diminuer la probabilité d'accidents dont ils subissent les conséquences, les groupes professionnels ont la faculté de prescrire telles ou telles précautions, de nommer des inspecteurs pour s'assurer que le règlement est exécuté. Cette délégation de la puissance réglementaire à des corporations qui se forment automatiquement, dont la composition échappe enlièrementà l'autorité publique, estextrêmemeffi remarquable*.

En 1895, 65 groupes professionnels réunissaient 465.554 entreprises, assuraient 6.638.571 travailleurs et distribuaient 52.821 .100 M. d'indemnités, 1.448.800 M. de secours provisoires, après avoir dépensé 1.043.000 M. en mesures préventives. C'est une moyenne de 45M.par mille assurés.

Les 48 groupes agricoles, — qui comprennent le nombre énorme de 4.687.000 chefs d'exploitations — assuraient 11.189.000 ouvriers, auxquels ils n'ont eu à payer que 17.969.000 M. d'indemnités, 976.000 de secours. En moyenne, 9 M. 6 par 1.000 assurés.

Les frais généraux ne sont insignifiants dans aucune de ces deux catégories. L'administration a dépensé de ce chef 5.910.600 M., ou 8 0/0 des recettes totales, dans la catégorie industrielle, 2.310.700 M., ou 12 0/0^ dans celle des agriculteurs.

Le gouvernement impérial, ensemble avec les gouvernements particuliers^ assuraient 687.000 personnes et ils dépensaient : en indemnités. 6 millions 1/2, en secours 39.000 M., avec une moyenne de 47 M. 4 par mille assurés.

L'examen de ces chiffres amène d'inévitables réflexions. De 1890 à 1899, le nombre des assurés est passé de 13.619.750 à 18.604.124, avec une augmentation de 50 0/0

* Les bénéfices de Tassarance ont été récemment étendus aux détenus astreints à l'obligation du travail, dans les cas où un ouvrier libre aurait droit à une indemnité. En ce cas, Tassureur est l'État intéressé. Il en résulte pour les groupes professionnels, ou pour les caisses communales, la faculté d*assujettiT les établissements pénitentiaîres à contribuer à la mutualité.

t^W^.fm

eoTÎnit. Dans la même période, les dépenses totales d'assorancescoolrt k& accidents diitrayail, de moins de 40 millions en sont venues i dépasser 92.000.000, avec une augmentation de 130 0/0. On ne peut en donner la responsabilité à l'administration, l'accuser de frais excessifs, caries indemnités qui, de 20 millions en 1890, sont devenues de 98 millions en 1899, ont augmenté, elle«, de 290 0/0 ! La dépense par 1.000 assurés passait de 14 M. 6 à 23^7.

Ce rapide développement des charges qui pèsent sur les entreprises du fait des accidents de travail, dans un pays où les sinistrés ont moins de facilités qu'ailleurs pour peser sur les décisions des arbitres et sur celles de l'administration, doit engager les législateurs des autres pays à entourer la création de pareilles caisses de nombreuses et minutieuses précautions, afin qu'un jour n^arrive pas où TÉtat, caution des groupes professionnels, serait écrasé par le fardeau qui lui en reviendrait.

§ 30. — Un pas de plus a été fait et l'Empire possède les assurances contre la vieillesse et l'incapacité permanente de travail. Les ressources nécessaires proviennent des contributions des intéressés et des patrons, auxquelles se joint une subvention de TÉtat. Arrivés à soixante-dix ans, les travailleurs reçoivent une rente annuelle variant de 110 à230' marcs suivant les classes.

La rente allouée en cas d'incapacité définitive est modifiée par de nombreux coefficients. Son minimum est de 60 M. pour la V" classe, de 100 M. pour la 2% pendant que son maximum est de 185 M. 40 pour l'une, de 450 M. pour l'autre.

A moins qu'il n'y ait dans l'État ou dans la commune une institution spéciale et approuvée par le Bundesrat, les assurances de cette catégorie sont confiées à des établissements qui se partagent le territoire sans trop considérer les divisions politiques. Il existe neuf institutions approu-vées et 31 établissements, dont Tun ne comprend que Berlin, 5 fonctionnent en Bavière pendant qu'un autre

68 « l'empire.

groupe tous les États de Tburinge, un autre encore les trois villes haoséatiques. Chacun d'eux, est dirigé par un comité, où sont représentés les patrons et les ouvriers, et qui est assisté d'une délégation élue par )es intéressés. C'est cette délégation qui élit les membres non fonctionnaires du co<mité, les assesseurs du tribunal arbitral. Elle examine les comptes, les projets pour les exercices futurs.

L'assurance a débuté, ea 1892, en distribuant 713.600 M, aux invalides, 12.618.800 aux septuagénaires; les deux chiffres étaient devenus, en 1899, 24 millions et 16 millions.

Le nombre des septuagénaires ne s'est accru que d'an tiers. Celui des invalides s'est multiplié 35 fois.

§31. — Ces institutions de prévoyance et de solidarité semblent, tout d*abord, former de puissants facteurs de rapide unification. La réflexion rend la chose moins évidente. Certes, si l'idée de patrie était aujourd'hui encore ce qu'elle fut jadis, si elle ne pouvait exister qu'accompagnée de la haine de tout ce qui n'est pas cette patrie, on la concilierait malaisément avec ces institutions que ne bornent pas les frontières des États. Mais ce n'est pas seulement en Allemagne que la conscience nationale a perdu ses côtés âpres qui la rendaient nuisible ou, tout au moins, diminuaient son utilité sociale. En dehors de toute théorie, par la seule habitude, tout au plus par une obéissance inconsciente à la loi de Timitation, chacun divise sa vie, ses intérêts de tout genre. La portion qu'il n'en retient pas pour soi seul, qui sort du domaine individuel, se fractionne entre ses concitoyens et ses semblables.

Pour une part, sans que nous ne le voulions et même quoique nous ne le veuillions pas, nous sommes citoyens de l'humanité. 11 n'en résulte pas que nous aimions moins notre pays, même pas que notre amour soit moins exclusif. Les liens qui nous attachent au monde civilisé dans son entier n'ont pas été ourdis au détriment de ceux qui nous solidarisent avec nos compatriotes. Ils sont nés de besoins nouveaux, rendent possibles des relations nouvelles. Notre

activité, en s'éleodant prodigieusement sous l'influence des inventions du siècle passé, a trouvé des débouchés nouveaux, qui ont pu constituer uùe interdépendance nouvelle, laissant parfaitement intacte celle qui nous unit à nos concitoyens. Tout cela s'applique manifestement aux sujets des monarchies allemandes. Ces institutions de solidarité sociale peuvent les attacher à cette union, à cet Empire qui les rend possibles, sans diminuer en ri«n leur patriotisme, leur particularisme. Si celui-ci décroit, ce sera par d'autres causes et c'est en examinant d'autres côtés de la vie politique que l'on pourra utilement rechercher si le fait se produit.

§ 32. — Des traits communs à toutes les monarchies de l'Empire allemand, le plus important, c'est précisément qu'elles sont toutes des monarchies, de ce type qu'on a appelé par excellence le type allemand. Les régimes de gouvernement qui ne relèvent que d'un seul principe ou, ce qui est la même chose, qui ne font participer au pouvoir qu'un seul des éléments sociaux, ne varient pas et, si Ton n'envisage que le droit positif, sont partout pareils, toujours semblables. Au contraire, si un système est basé sur une combinaison, sur une alliance, il peut varier autant que les conditions de cette alliance^ que les proportions de cette combinaison. Le type de la monarchie allemande, — malgré de légères différences dans les textes constitutionnels des divers États et des différences plus importantes dans les interprétations que reçoivent ces textes, — ce type est assez constant, surtout se distingue suffisamment des autres modalités de la monarchie constitutionnelle, pour qu'on puisse en former une classe à part dans la nomenclature politique \

De cette communauté d'institutions fondamentales, doivent aussi dériver des similitudes de détail, expliquées comme elle par l'identité de la race et le long partage des mêmes destinées historiques. Les différences qui subsistent

* Les deux monarchies mecklemboargeoises forment une exception bien mndiée. V. infrà.

70 l'empirk.

au point de vue du droit public, celles plus considérables encore et plus durables que Ton trouverait dans une sphère qui n'est pas la nôtre, sont attribuables aux conditions spéciales du climat, du sol, de la topographie, mais aussi en partie à cette fraction du passé qui ne fut pas mise en commun et dont le souvenir forme les traditions spéciales à chaque peuple.

Une assimilation complète se heurte à bien des obstacles. Celui de la différence d*étendue entre les divers États, par exemple. A la vérité, la Prusse a conservé à chacunç de ses provinces une constitution spéciale qui, — la question politique mise à part — en fait comme des États distincts et cela atténue la disproportion entre elle et les monarchies minuscules. Même en acceptant jusqu'à Texagération les conséquences de cette autonomie provinciale, comment assimiler la province Rhénane avec ses six millions d'habitants et Schaumbourg-Lippe? Si Ton donne aux six millions de sujets du royaume de Bavière, une organisation toute pareille à celle de la principauté de Reuss 1. a., cette organisation fonctioonera-t-elle de même dans les deux pays?

On répétait jadis dans les universités allemandes, comme condition du beau, la formule « Diversitas in uniformilate, uniformitas in diversitate ». Non pas pour apprécier l'état de l'Allemagne actuelle, mais pour le décrire, le caractériser, on pourrait mettre cette phrase en épigraphe.

§ 33. — La monarchie constitutionnelle allemande n'a pas pour unique caractéristique le fait que les Parlements n'y défont pas les ministères. C'est certainement une condition fort importante. Il en provient une masse de conséquences fort graves. Dans les États où'le sort des ministres dépend uniquement du vote des Chambres et, le plus $ouvent, d'une des deux Chambres, l'expérience a prouvé que le pouvoir exécutif passait fatalement entre les mains des législateurs, même si le souverain conservait le pouvoir gouvernemental, très important mais de si rare exercice. Si les États allemands différaient des autres États monarchiques par ce seul point, la différence serait grande, mais U

suffirait d'une modification dans les usages, de la mise en présence d'un monarque faible et d'un parlement ambitieux et persévérant, pour la faire disparaître. Les constitutions parlementaires portent^ toutes, cette règle que le chef de TËtat nomme et renvoie les ministres. Le consentement général a fait une fiction de cette clause qu'on n'a abrogée nulle part, et il pourrait arriver au même résultat en Allemagne.

Du moins, si le système allemand n'avait que ce côté particulier. Mais, au contraire, Tinterprétation qu'il donne à la responsabilité ministérielle est la résultante de tout un ensemble de conditions propres.

En Belgique, la souveraineté réside essentiellement dans la nation. Tous les pouvoirs émanent d'elle. Le roi n'a que ceux que lui attribuent formellement la constitution ou les lois promulguées en vertu de la constitution ^

En France, <( la souveraineté appartient au peuple qui ne peut renoncer à son pouvoir. Il a seul la faculté de se donner des lois et il a le droit inaliénable de les changer. » Chaque Français est citoyen. Tout citoyen est électeur. Tout électeur est souverain.

Le contrat est à la base de la monarchie belge. Le roi Léopold 1 était, par droit de naissance, membre de la maison de Gobourg. 11 devint roi des Belges en acceptant très explicitement la constitution que s'était donnée le nouveau royaume et n'a jamais prétendu à d'autres prérogatives que celles que lui donnait le texte formel qu'il avait signé. Les mots « par la grâce de Dieu » qui figuraient, je crois, sur ses décrets, étaient une invocation louable, mais non pas l'expression d'une vérité. Léopold 1 régnait, sa dynastie règne par la volonté du peuple.

, Napoléon III représentait aux Tuileries cette souveraineté populaire sans limites ni conditions. M. de Lamartine et le gouvernement provisoire ne l'avaient ni établie ni fondée. Ils n'avaient fait, en instaurant le suffrage uni-

t Art. 25 et 78 de la Goostit. belge.

72 LEMPIRE.

verseU que donner un moyen d'expression à cette toute puissance proclamée le 20 avril 1792. M. Taine était d'une logique absolue en s'inclinant en janyier 1852 devant ce pouvoir, auquel il avait refusé son vote un mois auparavant, mais en acceptant comme établi que ce pouvoir, délégué par la masse souveraine, lui reviendrait le jour où elle le revendiquerait.

Cette origine contractuelle et la nature révocable qui en résulte sont évidentes en Italie. La situation, bien qu'inverse de celle de la Belgique, y est pareille. C'est la dynastie qui a proposé un contrat à la nation, la nation qui la accepté et souscrit. Mais il y a eu contrat. En Angleterre, de même. Ce n*est pas par droit de naissance que règne S, M. Edouard Vil, caria règle de primogéniture, — cette règle de sa maison, cette loi fondamentale de sa dynastie — aurait mis sur le trône les descendants du fils atné d'Elisabeth du Palatinat * et non pas ceux de Sophie, sa dernière fille.

Les « Acts of Settlement » n'ont pu sanctionner cette modification des règles de l'hérédité que parce que la souveraineté du Parlement qui les a votés a été reconnue par le monarque auquel ils remettaient le pouvoir.

En .Allemagne, rien de pareil. Aucune monarchie ne vient d*une élection. Toutes existent de « droit divin », ou, si l'on veut une expression plus moderne, par droit patrimonial. Ne régnant pas par la volonté du peuple, les monarques ne peuvent être détrônés par elle.. Leur pouvoir

t Le caractère électif de la couronne d'Angleterre remonte plus haut. 11 est évident dès Tavënement d'Henry VII. Ce roi put bien obtenir du pape une bulle reconnaissant et consacrant son droit héréditaire, considérant le trône comme a jure heredUario ad te legitimum in illo prwdecessorum tucrum successorem pertinent m, mais il jugea plus sûr d'obtenir un acte du Parlement qui, ex novo, appelait au trône lui et sa postérité. L!esprit public n'aurait pas supporté qu'on reconnût un titre légitime à celui dont il acceptait Tusurpation.

Onze ans après, la distinction subsistait entre le roi de facto et le roi dé iure et ce fut pour l'empêcher de produire ses effets que fut passa l'Acte singulier (Stat. 11, H. 7. c. 1) qui garantissait contre une poursuite en haute trahison ceux qui obéissaient au roi de fait (V.Blackstone, 1 V. c. et Hallam, V. I, p. 23).

est UQ pouvoir propre^ qui ne lui a pas été délégué et qui ne peut leur être relire *.

La différeuce n'est pas simplement académique. Elle le devient évidemment si Ton envisage le droit révolutionnaire^ c'est-à-dire Thypothèse du renversement de toute règle, de toute coutume. Aussi en 1848, le peuple allemand a prouvé que l'insurrection était aussi facile contre un pouvoir propre que contre un trône électif. Mais la science politique étudie des régimes existants, l'évolution qu'ilsont suivie, Tavenir dont ils contiennent les germes. Elle ne peut s'occuper des formes brutales et inorganisées qui les supprimeront peut-être.

Cette différence, en tout cas, est accompagnée de beaucoup d'autres, moins théoriques qu'elle-même. Les monarchies historiques ont réuni tous les pouvoirs. Leurs chefs ont été les dépositaires de l'entière puissance publique. Tous les pouvoirs qu'ils ontdélégués ou partagés l'ont été par un texte formel. Et, alors que dans les monarchies contractuelles le souverain n'a que les facultés qui lui sont dévolues par la constitution ou les lois, les monarques allemands ont un droit exclusif à tous les pouvoirs qu'un texte formel ne leur enlève pas, en tout ou en partie, dans leur essence ou dans leur usage.

Cette éviction ou ce partage, en règle générale et pour synthétiser les nombreuses dispositions impérantes à cet égard, peuvent se résunoler ainsi : Le souverain ne peut légiférer que d*accord avec les Chambres. L'impôt ne peut être établi qu'après avoir été voté par les Chambres. Le pouvoir exécutif, dont aucune parcelle n'est enlevée au souverain, doit respecter, dans son exercice, la Constitution, — c'est-à-dire les deux premières conditions — et les lois*.

* Lorsque se posa la question de saToir si le Duc de Cumberland pouvait monter sur le trône de Brunswick quoique se refusant à adhérer à la Constitution de TEmpire, deux souverains — le grand-duc de Mecklembourg-Strelitz et le prince de Reuss,*L. a. — se prononcèrent pour Taffirmative, les droits de rhéritier légitime d'un trône étant intangibles, sans exception ni réserve. > On remarquera que ce sont précisément les trois limitations que Mattnriay dit avoir été assignées au pouvoir des rois d'Angleterre, presque dès *<krigiJie (H. d'Ang., t. III, 407-8»).

74 l'empire.

§ 33.^^ Dans une moDarcbie coatractuelle, quelle que soit la voie qu'elle suive à son début, ravénement du régime parlementaire est prochain. Pour s'opposer longtemps à la volonté de la majorité, le roi — qui tiendra d'elle sa couronne— n'aura que cet argument, très puissant, mais trop subtil pour être entendu, qu'il est l'élu non pas seulement du nombre qui l'a acclamé, mais de toutes les forces sociales qui l'ont accepté et que, celles-ci ne pouvant se prononcer, il continuera à les servir selon sa conscience, sans se croire tenu à déférer aux volontés de la masse. Gomme ces forces sociales ne sont intervenues que tacitement à Télection, elles ne se manifesteront que de la même manière pour soutenir le trône attaqué et n'aboutiront qu'à retarder sa chute si le roi ne cède pas. Surtout si l'on prend ce mot de majo* rite dans son vrai sens et qu'on y voie plutôt la majorité des opinions que celle des votes, il sera évident qu'un pouvoir qui n'a pas d'autre base que la volonté nationale résistera difficilement à un antagonisme avec cette volonté.

Le régime. parlementaire une fois établi ne dure que pendant une phase assez courte de la vie publique. La division qu'il veut respecter entre les divers pouvoirs ne subsiste guère. Le Parlement qui possède tous les pouvoirs, moins ceux expressément confiés au chef de l'État, ne se résigne pas longtemps à voir cette fraction déléguée gêner l'exercice de l'intégralité qui lui reste. Le parlementarisme survient. Il ne faut pas donner à ce mot l'acception péjorative qu'on lui prête le plus souvent, en faire l'expression d'une maladie de notre corps politique. Il désigne simplement une évolution inévitable, la suppression de complications artificielles,, le retour à ces principes de souveraineté populaire que proclamait la Législative^ et d'où sortent les trônes contractuels. Il met fin à cette singularité d'un souverain omnipotent, — le peuple, — déléguant ses pouvoirs à deux mandataires distincts et donnant à celui dont le

t N*écrivait-on pas alors : « Ëa somme, il faut que le pouvoir exécutif exécute les lois proprement dites et, dans les affaires dont il a la gest^pu» suive l'impulsion de rassemblée »?

mandat est le plus ancien la suprématie sur celui dont ^investiture a été le plus récemment renouvelée.

La monarchie allemande ne porte en elle aucun de ces germes d'évolution. Elle peut, progressivement, être in* ,duite, ou obligée, à consentir une délégation plus grande de ses pouvoirs souverains. Si Ton veut, par hypothèse, porter les choses à Textréme, sa destinée logique est de voir, peu à peu, se restreindre son domaine propre. Jusqu*à la fln, et si petit soit-il, elle y demeurera indépendante, parce que son pouvoir ne cessera pas d'avoir une origine différente des autres pouvoirs, qu*il n'est pas un mandat, mais Texercice d'un droit. Celui-ci peut se diminuer, élre restreint par la force, sans perdre son essence.

§ 34. — L'obligation de collaborer avec le Parlement pour la confection des lois, de n'établir les impôts ^ qu'avec son autorisation, est constitutionnelle. Elle transforme la monarchie absolue en « monarchie limitée ». Celle de gouverner d'accord avec les lois est beaucoup plus ancienne. Le mérite n'en peut être revendiqué par aucune forme moderne. Seuls, les despotismes et les dictatures éphémères en sont dispensées. Tous les autres régimes, la monarchie absolue de l'ancienne France, l'autocratie russe, aussi bien que les régimes constitutionnels, y ont été ou y sont soumis'. En Allemagne, cette prescription, beaucoup plus ancienne que les textes qui l'énoncent, a une portée plus grande qu'ailleurs. Le fonctionnement des organismes gouvernementaux et surtout administratifs est réglé avec une extrême minutie, de façon à ce que les droits que chaque citoyen reçoit de la loi soient soustraits à tout arbitraire, que le rôle du plus humble des dépositaires de la puissance publique soit à la fois parfaitement déterminé et indépendant dans la plus large mesure possible. De tous ces rouages destinés à servir l'État, le souverain ne

1 Cette obligation se relrpare dans tons les États. Elle est accompagnée sourent de celle dont il faut la distinguer, de ne percevoir les impôts établis qu'avec l'assentiment de la Diète. V. S. 148, 153, 157, 163, 168, 173, 186.

s V. ma Rustie économique et sociale, p. SO et s.

76 l'empire.

peut pas faire des instruments. De plus, — et sans rechercher en vertu de quelles forces les peuples allemands possèdent presque Tautonomie locale — en s'engageant à respecter les lois qui créent cette autonomie, les souverains ont limité leur pouvoir avec une efficacité hien plus grande, d'une façon bien plus durable qu'en se soumettant à une majorité parlementaire qu'ils auraient aidé à former^

Sous un aspect plus large, on voit, dans ces particularités des monarchies allemandes, une division du travail politique portée extrêmement loia. Le peuple, — la nation si l'on veut, — ne collabore pas à la direction des affaires publiques. Le souverain collabore pour les lois avec les représentants des diverses classes, qui ne songent aucunement à empiéter sur les pouvoirs qu'il a conservés. Parmi ceux-ci, le pouvoir politique, le pouvoir exécutif. Quant au pouvoir administratif, il est en substance confié à ce corps de fonctionnaires dont le recrutement est soumis à des conditions précises, dont le fonctionnement suit des règles minutieuses. Mais s'ensuit-ilque les individus en soient réduits à n'envisager que des buts individuels, que l'opinion y soit sans force? Pas plus qu'il n'est vrai que la politique soit la forme unique, ou même la force principale, de la vie collective. Dans les États particuliers allemands, on ne trouverait pas de partis politiques proprement dits. D'abord, parce que ceux qui tendraient à renverser le tr6ne viseraient à la suppression, à la confiscation de droits qui sont extérieurs à la constitution. Puis et surtout, parce qu'un parti ne saurait exister là où ses aspirations et ses prédications ne peuvent amener de résultats. Mais il y a des partis éco* nomiques, des partis religieux, des partis sociaux. Ceuxlà sont permanents. Qu'une question se soulève oh les Chambres aient le droit d'intervenir et aussitôt Topinion se décide, soutient telle ou telle solution.

Quelque prononcé que soit le type monarchique allemand, il n'est pas partout identique. L'étude des constitutions particulières nous montrera quil admet des variantes, des gradations. La Bavière, par exemple, est restée, plus

INSTITUTIONS COBiHUNES A TOUS LES ÉTATS- 77

que tout autre État important, fidèle à Tancien type. Le grand-duché d'Oldenbourg pourrait être placé à l'autre extrémité de la série * . Si l'organisation de ce dernier se rapproche de celle des pays parlementaires, c'est d'ailleurs et uniquement par le plus grand nombre d'attributions données à la représentation du pays, par les restrictions plus fortes que le souverain a mises à son pouvoir. Le fait subsiste que ces attributions ont été déléguées par lui, que ces restrictions ont été édictées par lui. Cette considération devait être placée au début de notre étude et ne doit pas être perdue de vue pour que les recherches de cette étude apparaissent sous la juste lumière.

1 Ea concurrence arec le Wurtemberg, quand celui-ci possédera les lois actuellement en discussion.

CHAP. IV Divisions et subdivisions territoriales.

§ 35. — Les divisions el subdivisions territoriales portent des noms divers et, ce qui est pire, ne sont quelquefois pas identiques tout en portant des noms semblables. La Prusse est divisée en douze provinces, en dehors de Berlin qui jouit de tous les privilèges d'une province. Le nom de chacune d'elles rappelle son histoire. Ce sont : la Prusse orientale (2.000.000 h.), la Prusse occidentale (1.563.000), le Braodebourg, le berceau de la dynastie (3.100.000), la Poméranie (1.634.000), Posen (1.900.000), la Silésie (4.700.000), Ta Saxe prussienne (2.830.000), le Schleswig- Holsteiu (1 .390.000), le Hanovre (2.600.000), la Westphalie (3.180.000), la Hesse-Nassau (1.900.000) et, enfin, la Prusse rhénane et ses 5.780.000 habitants.

Les provinces sont les divisions les plus importantes. Outre leur étendue, chacune d*elles a son origine propre, ses traditions, son histoire, sa personnalité. Elles se subdivisent en districts de gouvernement ou en régences de district, comme on voudra traduire le mot « Regieruogsbezirke ». Sauf le Schleswig-Holslein, chaque province contient au moins deux districts. Berlin de même n'en forme qu'un. Aux 35 districts ainsi obtenus, il faut ajouter celui que constituent les anciennes principautés de Hohen* zoUern, devenues depuis 1849 partie intégrante de la Prusse et dont les 66.000 habitants actuels n'ont pas obtenu une constitution provinciale.

A leur tour, ces districts ou Bezirke se subdivisent en Kreis^ ou cercles. Au-dessous, les communes, sans

Divisions ET SUBDIVISIONS TERRIT

qu'une unité pareille à notre uMlim vienne s'interposer. En Bavière, la termMMrfogie est inverse. Le royaume est divisé géogiafArquement en deux fractions, la Bavière à droite de Rhin et le Palatiaat. Administrativemenl, il comprend 8 cercles, relevant tous directement de Tétat central: la Haute et la Basse-Bavière, le PalatinatetleHaut- Palatinat, la Haute, la Moyenne et la Basse-Franconie et la Souabe. En Prusse, les districts se partagent en Kreis. Le Kreis bavarois, au contraire, se partage en bezirke et le royaume entier en contient 457, environ 20 par cercle en moyenne. De même en Saxe, où les 5 cercles de Bautzen, Chemnitz, Dresde, Leipzig et Zwickau se divisent en 27 districts. Ceux-ci, à la vérité, ne sappellent pas des bezirke, mais des aemter, comme en Wurtemberg, où les 64 aemter se groupent dans les 4 kreis du Neckar, de la Forêt-Noire, du Jagst et du Danube.-

Le grand-duché de Bade a une division particulière : les commissariats nationaux. Il y en a quatre dans le^'pays :\h Mannheim, Carlsruhe, Fribourg et Constance. Leur rôle est minime ; leurs titulaires n'administrent pas directement et sont en quelque sorte des référendaires du ministère de l'intérieur. La division fondamentale badoise.l c'est le bezirke, le district. On en compte 53, moins grandsf en moyenne que nos arrondissements. En dehors des capitales, îe plus peuplé est celui de Lôrrach (40.000 h.], le moins important celui de Saint-Blasius (9.500). On a remédié à cette trop faible étendue des Bezirke eu les groupanten onze Kreis, dont lapopulation moyenne est de 170.0001iabitants. Mais, alors qu'en Bavière le Kreis se divise en Bezirke, en Bade, ce sont les bezirke qui, en se groupant, forment des Kreis.

En Hesse, nous retrouvons trois provinces : Starkenbourg (490.000), la Hesse inférieure (282.000), la Hesse rhénane (350.000), mais le rôle de ces divisions est aussi insignifiant dans ce grand-duché qu^l est important en Prusse. La Traie et l'unique division hessoise, ce sont les dix-huit Kreis

80 l'empire.

entre lesquels de partage le graad-duché qui ne connaît pas le Bezirke.

La Saxe-Weimar, au contraire, ne connaît que lui et Tunique division du Grand-Duché sont les cinq districts administratifs de Weimar, Apolda, Eismarch, Deraibach et Neustadt. Les Kreis reparaissent à Meiningen qui en a quatre (Meiningen, Hildbourghausen, Sonnebourg etSaalfeld); à Altenbourg, séparé en Kreis occidental et Kreis oriental; dans les duchés de Brunswick et d'Anbalt^ où on les nomme des directions de cercle. Ils y sont le seul intermédiaire entre TÉtat et les communes, de même que les 42 aemter entre lesquels se répartit le duché d'Oldenbourg. Reuss 1. aio. a deux Landratsaemter : Géra et Schleiz. Schau m bourg- Lippe appelle de même ses deux arrondissements de Buckebourg et de Stadthagen. Lippe*Oetmold a cinq circonscriptions, qu'on appelle tantôt Bezirke, tantôt Kreis : Detmold^ Brake, Blomherg, Schoettmar et Lipperode. Schwarzbourg-Rudolstadt en a trois (Rudolstadt, Prankenhausen et Kônigsee). Schwarzbourg-Sonderhausen qualifie de Bezirke ses trois arrondissements (Sonderhausen, Arnstadt et Gehren), à la tête de chacun desquels est le landrat. Reuss 1. a. n'a pas jusqu'ici divisé son territoire. Pour des raisons bien diverses, les deux grands-duchés de Mecklembourg n'ont pas de fonctionnaires intermédiaires entre le ministère et la municipalité, ni de circonscriptions qui soient des fractions du pays et des groupements de communes.

Une certaine habitude est donc nécessaire pour éviter des méprises entre les divers ordres d*unités que l'on considère, pour ne pas confondre le Kreis Wurtembergeois et le cercle de Weimar, l'humble Bezirke badoiset le très important Bezirke prussien. Même en n'envisageant qu'un seul État, on arriverait difficilement à comparer ses circonscriptions et les nôtres. Ce serait tout à fait impossible si l'on essayait de rapprocher ces derniers de cw divisions allemandes qui ne se laissent pas rapprocher entre elles.