C. DE U

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se fera de cette haute fonction une image un peu trop agrandie par le souvenir de son premier titulaire. Elle est certainement d'une importance difficile à exagérer et Ton peut s'en convaincre par la phrase qu'on vient de lire.

Occuper le sommet de la hiérarchie administrative d'un eitapire de 56 millions d'hommes, où sont contenues tant de forces et de volontés, c'est incontestablement être placé très haut et il est inutile de défigurer une puissance aussi grande en se la représentant comme absolue.

Le chancelier est, en fait, le représentant de TEmpereûr. Non seulement son représentant au Bundesrat, qu'il préside en vertu du droit de la Prusse à la présidence, mais son délégué aux soins de l'administration impériale. En cette dernière qualité, il est responsable, dit la Constitution. Mais de quelle nature est sa responsabilité? Une controverse entre deux publicistes allemands, M. Laband et M. G. Meyer, la précise assez bien. Le chancelier partage avec tous les fonctionnaires allemands, — qu'ils soient impériaux ou nationaux, — là responsabilité qu'entratne la violation des lois dans l'exercice des fonctions publiques. Làdessus, pas de doute. Le professeur Meyer, dans le texte de son ouvrage, s'était borné là et son collègue lui reproche d'avoir méconnu la responsabilité spéciale du chancelier devant le Reichstag. Mais aucune disposition constitutionnelle ne réglant soit retendue de cette responsabilité, soit la façon de la mettre en jeu, on ne peut parler ici de « responsabilité ministérielle » sans encourir une équivoque. L'expression serait prise dans le sens que lui donnent les régimes parlementaires, ferait supposer que le Reichstag peut, par un vote de blâme, déterminer le chancelier à se retirer, ce qui serait absolument faux. Le gouvernement de TEmpire est constitutionnel, la puissance publique y est limitée; il n'est pas parlementaire, la puissance publique n'y est pas partagée. Toutes sortes de raisons veulent qu'il en soit ainsi et empêchent qu'il n'en soit autrement. Le « gouvernement » n'est pas, dans TEmpire, entre les mains d'un monarque pouvant faire céder ses vues et ses préférences à celles de l'Assemblée élective,. mais appartient à

Tingt-cinq gouverDemeats, doat aucuo ne consentirait à s'incliner devant une majorité de députés, probablement élus en dehors de ses propres sujets.

lin autre obstacle, également fort, vient de la situation prépondérante de .la Prusse. Qu'adviendrait-il si la couronne prussienne, ou le Landtag prussien, approuvait la conduite du chancelier et le Reicbstag la condamnait, si cette condamnation Tobligeait à se retirer? Quelles consé* quences aurait cet antagonisme entre les deux êtres politiques, FEmpire et la Prusse, alors que celle-ci est l'élément principal de celui-là?

La responsabilité du chancelier, — en dehors de celle qu'il a en commun avec tous les fonctionnaires allemands, — est donc unique. Les ordres de TEmpereur, constitutionnellement irresponsable, ne le couvrent pas et, en cas de violation de la loi ou de la Constitution, il doit en supporter toutes les conséquences.

Gomme plénipotentiaire prussien au Bundesrat, il est, comme tous les plénipotentiaires, responsable envers son souverain, mais envers lui seul, de sa fidélité aux instructions qu'il en reçoit.

§ 7. — Tous les fonctionnaires administratifs de l'Empire lui doivent obéissance. Sous son autorité immédiate, sont placées les administrations suivantes. Elles constituent, à la vérité, comme des ministères. Leurs chefs spéciaux ont le titre de secrétaires d'État :

A. Le bureau d'Empire pour l'intérieur, auquel ressortissent toutes les affaires qui ne sont pas explicitement assignées à une autre administration.

6. Les affaires étrangères avec leurs quatre sections : politique^ commerciale^ judiciaire et coloniale.

G. La marine impériale.

D. L'administration du fonds des invalides.

E. L'office impérial des chemins de fer.

F. L'administration de la Banque de l'Empire, c'est-àdire la direclion et le conseil de surveillance formé du chancelier et de quatre membres.

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H. L'office impérial de la justice.

P. Les postes et télégraphes, divisés en quatre départements.

K. L'office des chemins de fer de l'Empire. L'office impérial des chemins de fer s'occupe de la surveillance et des contrôles de toutes les voies ferrées. Celui-ci dirige le réseau de l'Empire.

M. Et, enfin, latrésorerie^

Le ministère prussien de la Guerre fait les fonctions de ministère de la Guerre de l'Empire. L'administration de la dette de Prusse administre la dette impériale et la Cour des comptes prussienne examine les comptes de l'Empire.

§ 8. — Les magistrats du Parquet sont considérés comme des fonctionnaires administratifs. Leur devoir fondamental est celui d'obéissance aux ordres du chancelier. Leur situation aies mêmes garanties que celle des employés civils, mais n'en a pas d'autres.

Au contraire, les magistrats « jugeant » forment une classe spéciale des fonctionnaires, dont les obligations et les droits sont fixés par des règles particulières, toutes basées sur le souci de leur indépendance et le soin de leur dignité. Ces règles, d'ailleurs, sont communes à tous les corps judiciaires de TAUemagne depuis la loi de 1879 et nous les retrouverons en étudiant l'organisation de la justice dans les États.

Comme juridiction qui lui soit propre, l'Empire possède la Cour d'Empire qui siège à Leipzig. Sa compétence est celle de notre Cour de cassation et son ressort embrasse celui de toutes les cours d'appel, mais il s'y joint des attributions que n'a pas notre Cour suprême. Elle instruit et juge en dernière instance les procès de haute trahison et les attentats contre l'Empereur. Elle reçoit les appels des

1 Dans ces dix adzniaistrations ou ministères, il existe des sections collégiales, et en fait autonomes, qui délibèrent librement. Ce sont : Toffice pour les affairés de domicile, la commission judiciaire des chemins de fer, celle des rayons militaires, le bureau des brevets, la commission supérieure maritime, le bureau impérial des assurances et les cours disciplinaires pour les employés de TEmpire.

décisioDs du bureau des Brevets. Les lois de plusieurs Étais lui défèrent des questious où l'indépendance des magistrats nationaux pourrait être entravée, celles par exemple où sont intéressés les souverains et leurs familles.

De l'attribution i l'Empire des afiTaires étrangères, de l'administration militaire et du commandement de la flotte, il résulte que les tribunaux consulaires, les conseils de guerre maritime et Te tribunal de revision militaire relèvent de lui.

■*«|ip^:

CHAR H La lôQlslatloDu

§ 9. — Les conveniioDs entre les Étais et TEmpire, ainsi que la doctrine et la jurisprudence, sont parfaitement d'accord pour donner aux lois d*Empire la prédominance sur les lois particulières. La législation des États ne peut décider sur les points qui appartiennent à celle de TEmpire. Leur activité concurrente étant inadmissible, les lois d'Empire priment les lois d'État. Les législations d'État ne légifèrent que sur les points non prévus par le législateur d'Empire et celui-ci peut abroger leurs décisions.

La force des choses voulait qu'il en fut ainsi, mais on n'a pas suffisamment éclairci les rapports des lois d'État et de celles d'Empire lorsqu'on a dit que celles-là ne valent que dans le silence de celles-ci. Il reste à préciser leur sphère respective et il faut, pour cela, remonter aux principes généraux. La législation de l'Empire ne peut se prononcer que par règles générales, communes à tous les États. Elle doit respecter et la Constitution et les conventions particulières, spéciales. Cette dernière obligation est concrète. La première l'est beaucoup moins et son observation serait difficile à assurer.

§ 10. — De même que la grande majorité des constitutions allemandes veulent, pour la confection des lois, l'accord du souverain et de la représentation nationale, les lois d'Empire donnent le pouvoir législatif au Bundesrat d'accord avec le Reichstag. La position des deux assemblées n'est cependant pas égale. Le Bundesrat, souverain, revêtu

t A. LÉGISLATION. 39

de rentière puissance publique, assujetti uniquement à un mode de l'exercer, possède un droit de sanction et, par suite un droit de veto que ne diminue en rien son acceptation du projet devenu loi.

« Les membres de Tune et Tautre assemblées ont le droit d'initiative, dans les limites de la compétence de l'Empire, » dit l'art. 23 de la Constitution. Nous retrouvons la question qui se posait plus haut. Cette compétence a-t-elle une autre limite que les conventions particulières intervenues avec certains États ^ et les traités passés avec les puissances étrangères? La coutume semble répondre que non et accorde tant au Reichstag qu'au Bundesrat la faculté d'initialive en matière constitutionnelle, c*est-à-dire celle de proposer les modifications du pacte social, sauf, bien entendu, à observer, lors du vote, les conditions mises à une sembla^ ble modification, qui ne peut être adoptée si quatorze voii du Bundesrat la repoussent.

Excepté dans les débats constitutionnels, les deux assenu blées délibèrent à la simple majorité des voix. Si l'initiative provient d'un membre du Bundesrat, le projet est transmis au Reichstag par le chancelier et, s'il est adopté par la Chambre élective, revient au Conseil dont il émane pour ^ recevoir la sanction nécessaire, indispensable. Dans l'in- 4ervalle qui sépare le vote des deux assemblées, il peut toujours être retiré par le Bundesrat.

'. L'Empereur n'a aucune autre participation au pouvoir législatif que celle qu'il possède, comme roi de Prusse, aux -travaux et délibérations du Bundesrat* Celui-ci, par sa sanction, rend la loi parfaite* L'Empereur et, par lui, le chancelier ont le devoir de la publier aussitôt, et on a très justement taxé d'incorrection la forme de publication adoptée. Il y est parlé du consientement du Bundesrat et du Reichstag. Ils ne consentent pas à la loi. Ils la font.

§11. — Les publicistes lés plus compétents et, parmi euXt ceux qui ont été les vaillants champions des droits

, t par exemple, Im BaTiëre pour les ajSaires , militaires et les chemins de fer, la Banère et le Wurtemberg poar les post^ et télégraphes, eto.

40 l'empire.

particuliers des Élats, admelient que les amendemeols à la CoDstilulion peuvent être iolroduits par voie législative. Pourtant, les variations que le temps peut conseiller d apporter au pacte fédéral doivent, en respecter lesseoce. Oa ne saurait, par exemple, expulser un État de la Confédération, ou renforcer le lien fédéral jusqu'à la suppression complète de l'autorité des gouvernements particuliers. A l'inverse, ce lien ne saurait être affaibli jusqu'à la restitution aux États de leur complète autonomie. Les traités qui assurent certains privilèges à quelques États ne peuvent, d'après la Constitution même, être modifiés que de consentement mutuel.

On aperçoit aisément la différence de nature des deux limitations. L'une est toute de principe, théorique pourraiton dire, et, dans son application, peut être interprétée selon la dictée des circonstances. La prohibition d'expulser uo État est explicite, mais à l'inverse, qui fixera le point où le pacte fédéral se rapproche trop du régime unitaire, celui où il va s'assimiler à une simple alliance, à une simple association? Le respect des traités imposé par l'art. 78 a une tout autre portée, mais il est prescrit par un droit plus haut que le droit constitutionnel.

Si, par un oubli momentané de la véritable nature de l'Empire^ on le considère comme un État^ comme une monarchie, on est frappé du peu de puissance que laisse à son chef, à l'Empereur son exclusion complète du pouvoir législatif \ C'est précisément cette considération qui, rap*prochée de l'autorité que tous savent appartenir à l'Empe^ reur, donne l'idée la plus exacte de la véritable essence de l'empire d'Allemagne.

§ 12. — L'Empereur y reçoit la plus large part du pou-

1 M. Burgess {Political science, toI. II, p. 90 et note) dit que : « rfimperear peut déclarer que tout acte législatif qui Tise ses prérogatiTes représente un amendement de la constilutioa et en empêcher l'adoption au moyen des Toix dont il dispose au Conseil fédéral ». 11 fait proTenir cette faculté de la combinaison des art. 6, 17 et 18 de la Gconstitution de TBmpire. Nous n'y trouTOOs risn de pareil.

Toir régiemeataire. S'il appartieat au Buûdesral de preodre les règlements relatifs aux douanes, par exemple, et aux impôts de coosommation, le soin de les Taire exécuter reyleot à l'Empereur qui, d*aulre part, réglemente toutes les autres matières soit immédiatement, — comme en ce qui touche les forces militaires, — soit au moyen de ses fonc* tionnaires.

Les règlements d'administration publique, ceux auxquels retient vraiment ce a titre de législation secondaire n qu'affectionnaient nos juristes, ne peuvent être pris qu'en vertu d'une délégation des organes législatifs, délégation qui, d'ordinaire, désigne le délégué. Cette désignation ne peut porter que sur le Bundesrat — en laissant l'exécution à l'Empereur — sur l'Empereur même ou ses hauts fonctionnaires ou, enfin, sur les gouvernements particuliers. En ce dernier cas, l'Empereur conserve le droit de surveillance, de contrôle*

Les règlements d'exécution relèvent du Bundesrat, en Tertu de la généralité des pouvoirs qui lui appartiennent. Il dérive de la nature du pouvoir réglementaire que les règlements ne peuvent contredire la loi, ni dans sa lettre, ni dans son esprit.

Deux questions sont controversées. La première — qui oe mérite que d*être signalée — est de décider si le Bundesrat a, ou non, le pouvoir de prendre des règlements d'administration publique obligeant lea particuliers, sans une loi spéciale lui déléguant cette faculté et à la seule condition de ne pas enfreindre les lois existantes. La seconde est relative aux « décrets-lois ».

La Constitution ne prévoit pas ceux-ci. Aucune loi régulièrement votée et promulguée ne les a autorisés. Fautil en conclure qu'un tel acte soit impossible? On s^appuie, pour soutenir l'affirmative, sur deux arguments a contrario. La loi du 25 juin 1873 a donné à l'Empereur la faculté de faire, pour l'Alsace- Lorraine et avec l'assentiment du Bundesrat seul, des règlements ayant proyisoirement force de loi. Nombre d'États particuliers accordent au gouvernement la faculté de promulguer ce

42 L*KltPIAE.

que leurs constitutions appellent des « lois de nécessité^ ». Il semble donc malaisé de ne pas interpréter le silence de la Constitution de l'Empire comme une interdiction de ces mesures oh le pouvoir exécutif se substitue au pouvoir législatif, où, tout au moins, le pouvoir exécutif s'affranchit des conditions mises à son exercice. L'argument est spécieux mais n'est pas irréfutable. Outre que l'exception faite pour l'Alsace- Lorraine vient après bien d'autres en vigueur dans le pays d'Empire, l'organisation de TEmpire est trop différente de celle des États particuliers, unitaires, pour que les arguments a eanirario aient, de même que ceux par analogie, une portée considérable. Les décrets-lois, ou les lois de nécessité, répondent à des besoin^ dont on peut bien prévoir Texistence, mais dont on ne peut d'avance déterminer la nature ou l'intensité* Nul législateur, nul pays ne peuvent affirmer qu'à un jour quelconque, ces mesures ne seront pas rendues nécessaires par le but principal de l'État, le salut public. De ce que l'Empire n'a pas organisé la procédure qui mettrait d'accord ces nécessités extraordinaires avec les formes prescrites ordinairement, il est téméraire de déduire qu'il ait rendu impossible ce qui est inévitable. Plutôt, des deux voies. qui s'offrent pour que ces dérogations aux lois écrites n'aient pas une réper* ' cussion sur les bases mêmes de la Ck)nstitution et de la loi^ on s'est arrêté à celle que Ton nomme le bill d'indemnité. Il est évident que, si grave que soit l'infraction aux textes commise par le gouvernement, il suffit qu'elle soit amnistiée par le 3undesrat et le Reichstag, non seulement pour échapper à toute répression, mais pour la validité de toutes les mesures qu'elle aura déterminées.

§ 13* — L'Empire ayant pour seul organe judiciaire important la cour de Leipzig, pendant que toutes les autres juridictions relèvent des États particuliers, l'étude dé ses fonctions judiciaires est plus que simple. En revanche, il est intéressant de résumer [l'opinion dominante, — Ton

« Notamment la Prusse (Const., art. "63), la Bavière (art. 9j, la Saite (§ 88), le Wurtemberg (§ 73, L. 15 jnilL 1862), Bade (§ 66). \

êm cufiitimipéinepl acceptée, — sur le rôle que remplit le juge yis-à-vis du pouYoir législatif et réglementaire ou, autrement dit, la part qu'il prend dans Teflet coactif des lois et des règlements. Doit-il appliquer toutes les lois, tous les règlements d'eiéculion ou de police? Gonsenre-t-il un droit d'examen?.

Sur « la constitutionnalité » ou, mieux et pour éditer ce termebarbare, sur l'accord entre les lois et la Constitution, certainement non. Il examine au contraire si toutes les conditions nécessaires à la confection de la loi et i sa promulgation ont été remplies, mais doit s'en tenir là '. Sauf une exception, les organes législatifs et constitutionnels sont exactement identiques dans l'Empire et ce serait une subtilité plus qu'inutile, celle qui permettrait au juge d'opposer le Bundesrat et le Reichstag légiférant au même Bundesrat et au même Reichstag constituant.

Il a qualité pour examinera la légalité »d'un règlement. En cette matière, son devoir est d'assurer l'observation de cette règle fondamentale que la loi domine toujours le règlement et qu'elle serait violée par le fait seul qu'un règlement serait pris en dehors des formes qu'elle prescrit.

Le contentieux administratif ne trouve sa place ni dans la sphère d'activité de l'Empire ni parmi son organisation. Les rapports de l'administration et de la justice se bornent donc :

au droit qu'a l'administration, lato sensu^ dénommer les magistrats et de surveiller, non pas eux, car ils relèvent de leurs pairs, mais le corps judiciaire ;

à participer à l'action de la magistrature par les fonctionnaires du parquet. La loi de 1879 a d'ailleurs réduit et précisé « les devoirs des procureurs de l'État ». Aussi bien

* Nous retrotiTeroas cette obserration en exposant la compétence des tri« bOhanx ordinaires et des cours d'appel. Les garanties que des constitutions accordent aux indiridus n'ont par suite d'autre sauvegarde que le droit de contrôle accordé aux Chambres. Contre les actes législatifs, aucun recours ^>st possible, faute d'organe pour les accueillir. Cette lacune, si habituelle dans les pays od la Tolonté de la majorité n*est pas tenue de respecter une constitution précise, est incompatible aTec TÉtat « de droit », que Teulent être les monarchies allemandes.

44 t*£HPlRE.

dans la magistrature d'Empire que dans celle des États, ils oQt cessé d'exercer une surveillance sur leurs collègues assis. Us n'interyiennent dans les procès civils que dans les questions d'état civil.

§ 14. — En matière d'administration pure, on doit distinguer, dans ce que fait l'Empire, ce qu'il fait par ses propres fonctionnaires. Le pouvoir réglementaire des autorités impériales, le pouvoir exécutif qui appartient à l'Empereur donnent à l*autorité centrale une part considérable dans l'administration en général mais, à l'exception des hauts fonctionnaires des bureaux ou offices impériaux énumérés plus haut, il existe peu d'agents impériaux et moins encore qui soient en contact immédiat avec les populations*. Les membres des corps diplomatiques et consulaires, les employés des ambassades, légations et consulats sont à peu près les seuls, — si Ton n^envisage pas l'armée, la marine et leurs auxiliaires^ — qui relèvent directement de l'Empire.

L'administration impériale des finances a, en propre, une compétence, une personnalité, des fonctiobnaires. Les revenus de l'Empire comprennent ceux que lui donnent soo domaine et le produit des impôts. Son domaine se compose et de terrains qui lui ont été cédés en emphytéose par des États particuliers, à charge delesemployer à un usage déterminé, et de biens acquis, ou formés, au moyen de ressources qu'a données la guerre de 1870-1871 : les chemins de fer d'Alsace-Lorraine, le trésor quigtt dans la forteresse de Spandau, le « fonds des invalides ».

Les dépenses de l'Empire nous sont indiquées par l'Annuaire statistique. EUessont réparties en dix-sept chapitres dont rénumération n'est pas inutile :

Les trois premiers concernent le Bu ndesrat, le Chancelier et le Reichstag. On sait que l'Empereur ne reçoit aucune dotation, aucune indemnité. Les affaires étrangères forment le chapitre IV, avec une dépense de 13.810.800 marcs. L'Office impérial de l'Intérieur amène une dépense de 55

* Les employés des chemins de fer de TËmpire rentrent pourtant dins cette catégorie.

Là Législation. . 45

millions à peu près, au chapitre V, et défraye, entre autres, lesbureauK des assurances, de jaugeage, des affaires de domicile, des sinistres maritimes, de statistique, etc. L'administration militaire (chap. VI) dépense 496 millions, aux* quels on doit ajouter les 62 dépensés en Bavière. La marine, y compris radministration*du territoire de Kiautschau, 80 millions.

Le chapitre VIII, celui de la Justice, est de 326.000 M. pour l'administration centrale, de 1.806.700 M. pour la cour d'Empire. Le Trésor, au chapitre IX, donnerait un total de dépenses de 578 millions, mais il faut en séparer celles intitulées : « Répartition àux États des excédents d'impôts », c'est-à-dire 570 millions dont nous trouverons la contre-partie en recettes dans les contributions matriculaires. Le bureau impérial des chemins de fer dépense 395.000 marcs. La dette d*Empire en exige 88 millions 1/2. La Gourdes Comptes paie, avec 914.000 marcs, les frais que cause à la Cour prussienne l'attribution qui lui est faite des comptes de TEmpire. Le fonds général des pensions, chapitre XIII, absorbe 71 millions dont moins de' 2 en pensions civiles. Le fonds des invalides dépense 30 millions. Les postes et télégraphes, 364 millions. L'imprimerie d'Empire, 5 millions 1/2. Enfin les chemins de fer, 65 millions. Le total serait de 1.914.922 marcs si nous ne défalquions pas les 571 millions répartis aux États particuliers K

La comparaison des recettes et des dépenses acquiert ici un intérêt particulier, en ce sens qu'à la plupart des chapitres de sortie correspond un chapitre d'entrée.

Au chapitre I, en joignant au produit des impôts indirects perçus pour le compte de l'Empire, les sommes forfaitaires payées par les États qui ne font pas partie du consortium, 810 millions de marcs. Les taxes perçues au moyen de timbres donnent (chap. II) 114 millions très inégalement répartis, l'impôt sur les cartes à jouer n'en

* L'examen des dépenses « une fois faites » ordinaires ou extraordinaires, serait ici sans ntilité.

46 l'empire.

rapportant que i million 1/2, tandis que les timbres mis sur les valeurs, les contrats, les billets de loterie en ont produit 100 millions. Les postes et télégraphes ont encaissé 420 millions pour 364 de dépenses. L'imprimerie, avec 7.777.000 marks de recettes, a eu un bénéfice de 2.164.000 M. L'administration du chemin de fer (chap. V} a reçu 93.676.000 M. avec 28.660.000 M. de bénéfices, ce q'u? met les frais d'exploitation à 70 0/0 des recettes. La Banque a donné à l'Empire 15 millions pour sa part de bénéfices. Les divers biens administrés, 26 millions. Lé fonds dès Invalides une somme de 30 millions, égale à la dépense. L'aliénation douvrages déclassés, 390.000 marcs. Les contributions matriculaires, 571 millions, précisément la même somme que la trésorerie distribue aux États ^ Du budget ordinaire, il faut donc défalquer ces contributions, le produit des postes, en grande partie celui des chemins de fer, les 26 millions rapportés par les biens administrés, les recettes de l'Imprimerie nationale. Toutes compensations faites, il ne dépasse guère un milliard, dont la partie de beaucoup la plus grande est fournie par les impôts indirects (douanes, tabacs, sucre, alcool et bières), et une fraction importante par la vente des timbres fiscaux *.

§ 15. — L'Empire forme un territoire douanier unique. Les exceptions sont sans grande importance : Hambourg et Brème ont des ports francs; quelques communes prussiennes et badoises ont été laissées en dehors de la ligne douanière, pour la facilité de la surveillance. La langue technique les appelle des « exclaves ». Ces dernières d'ailleurs peuvent être incorporées par décision du Bundesrat. A l'inverse, le territoire douanier possède des eoclaves qui n'appartiennent pas à FEmpire : le grand-duché de Luxem-bourg et deux communes autrichiennes dont le terri->

1 G*e8t UQ fait occasionnel et cette égalité ne s'est rencontrée que dans Texercice dont on cite les résultats.

s Les chiffres rapportés ne sont intéressants que parce qu*ils montrent rimportance relative des services, fonctions qu*a assumées Tempire.

toire esL àeSh car. et la population de i.400 habitants.

Ce soQt les États qui perçoivent es droits de douane^ sous la surveillance des hauts fonctionnaires impériaux et qui en versent le montant dans les. caisses de TEmpire» en prélevant un pourcentage déterminé à titre d'indemnité de perception*.

Il en serait tout à fait de même pour les impôts de consommation qui grèvent la bière, Talcool, le sel, le tabac et le sucre, si les deux royaumes du sud et le grand-duché de Bade n'avaient conservé leur indépendance en ce qui concerne rétablissement et la perception de la taxe sur la bière. Tous les autres États et, pour les autres matières imposables, tous les États, ont transmis à TEmpire le droit exclusif de taxation et ils lui versent chaque année les impôts qu'ils ne perçoivent que pour son compte.

Les timbres qui servent à percevoir les impôts sur les titres, contrats, billets de loterie sont vendus par Tadministration des postes, quelquefois par celle des finances, moyennant une commission déterminée.

L'administration de la dette de TEmpire esrt confiée à celle de la dette prussienne et obéit à des règlements identiques.

§ 16. — La contribution matriculaire est la somme que chacun des États doit verser à TEmpire pour les dépenses communes, au cas où l'élévation imprévue des dépenses ou la diminution extraordinaire des recettes ne permettrait pas d'acquitter les charges de l'Empire avec le jet des impôts qu'il est autorisé à percevoir. De même, l'Empire doit répartir aux États l'excédent de ses recettes sur ses dépenses.

* L'organisatioD douanière de TEmpire est, à très peu près, semblable à celle du ZolWerein qui existait avant 1871 et rien n*a été écrit de plus clair ei de plus profond à ce sujet que le livre de M. Emile Worms, professeur à lllniversité de Rennes. Nous n'avons pas voulu encombrer ces pages de l'indication des sources si nombreuses auxquelles nous avons dû puiser, ni des références aux « auteurs à consulter », et nous nous bornons à signaler les ouvrages qui ne figurent pas dans les bibliographies des traités allemands.

48 L'EMP[Re.

C'est avec les finances particulières que nous étudierons ce procédé financier dont les conséquences importent infiniment plus aux budgets des monarchies qu'à celui de l'Empire. U n'a d'autre effet, vis-à-vis de celui-ci, que de lui assurer une marge énorme, disproportionnée aux déficits possibles dans le jet des impôts, et qui ne serait utilisable qu'en cas de nécessités imprévues et subites.

L'excédent de la contribution sur la somme répartie doit être consacré à l'amortissement et, pour le calculer, il faut compter dans la contribution des sommes payées par quelques États en compensation des impôts indirects qu'ils conservent par devers eux. Sauf l'exception qu'ils constituent, la contribution et la répartition sont établies d'après la population de chaque État.

§ n. — Les impôts actuellement perçus par l'Empire ou à son profit ne sont pas les seuls qu'il lui soit permis d'établir. Il peut, le jour où le besoin en sera reconnu, imposer soit de nouvelles taxes indirectes, soit des taxes directes.

§ 18. — Les attributions des pouvoirs publics de l'Empire en matière financière sont réparties en parfait accord avec sa constitution politique. De même que la puissance de l'État appartient au Bundesrat, sous la condition de collaborer avec le Reichstag dans l'œuvre législative, le vote du budget, le contrôle des finances appartiennent aux deux assemblées, chacune en sa qualité. Elles l'exercent par des moyens semblables à ceux des États particuliers. On a vu que la Cour des comptes de Prusse examine les comptes de l'Empire, soumis aux règles prussiennes de comptabilité ; de même pour l'administration de la dette.

§ 19. — La nature du lien qui unit l'Empire et ses membres, la nature même de cette grande entité politique qui diffère, en quelques points, de toutes les unions d'États qu'on voudrait lui comparer et dont l'organisation s'écarte même des unions ou fédérations qui l'ont précédée en

Ailemagûe, sont bien connues. La trop riche littérature qui les a étudiées a, peut-être, insuflSsaniment contribué à leur élucidation. Son moindre défaut est d'avoir voulu rattacher des institutions qui, pour une partie du moins, sont empiriques et transactionnelles, à des théories impérieuses^ rigides, dont elle les fait naître. Mais, depuis trente ans, l'empire d'Allemagne existe et son activité se développe sous l'œil du monde, qui ne peut se tromper sur la nature d'un organisme dont la classification ne* paraît malaisée que parce qu'il est unique.

Cette nature, ou, — pour employer un mot qui permet réquivoque mais qui, pris dans son vrai sens, est le mot propre, — cette constitution n'établit pas, n'engendre pas de façon spontanée et inéluctable les relations entre l'Empire et les États, ientre le tout et ses parties. L'Allemagne peut continuer à rester à égale distance de l'unité et de la simple ligue, à donner à tous les États qui la forment des droits et des obligations proportionnellement identiques, à confier le dépôt de la puissance publique aux princes réunis, en un mot à vivre sous le régime et par les organes qu'elle a adoptés tout en faisant varier dans de larges limites, les rapports entre les deux entités.

L'Empire, — et c'est là une de ses caractéristiques que les théoriciens de droit public ont très justement mises en. avant, — a autorité, non seulement sur les États qui le composent, mais sur les individus, les citoyens de ces États. De là deux ordres d'idées à envisager : les relations d'Empire à États, les rapports de l'Empire et des citoyens. Il est malaisé de les considérer séparément.

§ 20. — L'Empire peut promulguer des lois qui, ne concernant pas les individus, obligent seulement les États, dans la sphère constitutionnelle dont le Bundesrat est gardien. Le pouvoir exécutif impérial, l'Empereur, a non seulement la faculté (\e surveiller l'exécution de ces lois, de s'en faire rendre compte, mais de prendre tous règlements utiles à leur observation.

Le Bundesrat possède une attribution plus haute encore.