C. DE L

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comme loi pour objet principal la défense des intérêts de classe contre les empiétements du pouvoir royal ou princier ; la dernière, au contraire, pouvant se comparer au comité q'u'un conseil d'administration choisit dans son sein pour faciliter Tœuvre commune que personne ne hieuace.

La délégation wurtembergeoise remonte plus haut que la constitution actuelle, à l'époque où lesfeudatairesdes ducs de Wurtemberg devaient se protéger contre les tendances unificatrices de ces dynastes. La Diète qu'ils formaient n'estimait pas prudent de désarmer entièrement pendant les Tacances qu'elle s'accordait. Elle était constamment représentée par l'Ausschuss, la délégation, et, en 1819, la couronne dut maintenir cet organe qui assure, dit le texte constitutionnel, la « représentation ininterrompue du pays ».

La délégation est formée de douze membres : les présidents des deux Chambres, deux seigneurs et huit députés. Les dix derniers sont élus par leur chambre respective, avec cette exception remarquable que, si l'une des Chambres n'est pas en session lorsqu'une vacance vient à se produire parmi ses délégués, c'est l'autre qui y pourvoit.

De ces douze membres, six, y compris les deux présidents, doivent résider à Stuttgard. Ils constituent la « Délégation restreinte », « Ënger Ausschuss ». En réalité, comme nous le verrons en considérant le fonctionnement des Diètes, c'est cette délégation restreinte qui exerce l'intégralité des fonctions confiées « au plénum »^

En Bade, la commission de permanence comprend le président et trois membres de la première Chambre, six membres de la seconde. Elle a des attributions presque exclusivement financières '•

Wurtemberg et Bade sont les seuls pays à système bicaméral qui aient cette délégation, dont la caractéristique

1 Le président de la Chambre des seigneurs a un traitement de 12.857 M., celui de la deuxième chambre, de 8|571 ; les autres membres de la délégation restreinte reçoivent chacun 3.000 M. environ.

^ Elle peut autoriser des emprunts argents, jusqu'à concurrence de 857.142 M., la levée d'impôts de guerres, certaines opérations d'amortissement

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est de représenter les deux Chambres, d*étre leur organe commun. Caractéristique remarquable, qui s*ajoute à la composition du Landtag pour prouver que, là où deux Chambres existent comme là où il n'y en a qu^une, la repré«sentation du pays est considérée comme iodivisible. Le fait politique qui ne se produit en France que lors des réunions du Congrès est, en Bade et Wurtemberg, d'ordre normal- Les autres délégations permanentes sont, sans exceptions, formées du bureau de la Chambre assisté d'un nombre variable de députés élus par elle. A Schwarzbourg-Sondershausen, il s'y joint un « syndic du pays », un jurisconsulte pris en dehors des fonctionnaires et qu'avec l'agrément du prince, le Landtag choisit pour le conseiller et le guider ^

§ 78. — Le rôle attribué aux Landtag, la fonction qu'ils remplissent dans l'organisation politique des monarchies allemandes peuvent se déduire facilement de la prescription, énoncée ou sous-entendue dans toutes les constitutions, que la puissance publique réside tout entière dans le monarque, — astreint seulement à l'exercer en partie avec la collaboration des Chambres — et du fait que tous les États ont passé de l'absolutisme ancien au régime actuel, non par une révolution, mais par une évolution qui a laissé intact tout ce qu'elle n'a pas abrogé formellement.

Encore une fois, ces constitutions ne connaissent pas le dogme ou la fiction de la séparation des pouvoirs'. Leur but, tel qu'il ressort de leur texte et qui en dicte l'esprit, c'est de donner ou aux classes ou aux citoyens des garanties précises contre un pouvoir dont elles laissent la plénitude au souverain. Et comme des garanties sont nécessaires dans toutes les branches de la vie publique, il était indispensable que la représentation nationale, qui a pour mission de leur donner vie et effet, eût la faculté de contrôler celle des branches auxquelles elle ne peut participer.

t V. note p. 883.

^ Où le verra nettement au chapitre de la j ustice administratÎTe.

Partout, en conséquence, nous trouvons la Diète investie d'un rôle quadruple : Elle veille au maintien et à l'observation de la Constitution, ici sans autre moyen d'action que les plaintes ou les remontrances, là avec la faculté de provoquer une décision judiciaire; elle collabore à la législation et aucune loi ne peut être promulguée, abrogée, amendée sans son consentement. Elle collaboré, c'est-àdire que les dispositions qu'elle a adoptées ne deviennent des lois qu'après avoir reçu, — ou sous la forme de sanction explicite ou par une promulgation qui tient lieu de cette sanction, en la supposant — l'adhésion du souverain; elle participe à la gestion des finances, non seulement envolant les impôts^ les dépenses, les emprunts, les aliénations, mais par un contrôle que rend réel l'admission de ses délégués dans les commissions qui gèrent ou surveillent le service de la dette et de Tamortissement. Enfin, et c'est la partie imprécise de leurs attributions, sous des formes diverses, elle participe à l'administration générale.

Les trois premiers groupes d'attributions, — constitutionnelles, législatives, financières — seront mieux exposés aux chapitres consacrés aux garanties données aux sujets, à la législation, aux finances. Le quatrième mérite Tattention.

Le fait que les Chambres s'occupent des choses administratives n*est-il pas le propre des régimes parlementaires? Et, même, ne rappelle-t-il pas cette déviation de ce régime que l'on nomme le parlementarisme, et qui se définit : Tintervention des députés dans l'administration?

Loin de là, car il n'y a rien, en principe, dans l'organisation allemande qui ressemble à cela. Que se passe-t-il, dans lespaysatteintsdu parlementarisme? Un député, — non pas la Chambre, mais un député individuellement, — adminis-^ tre, gouverne sa circonscription par l'intermédiaire des autorités publiques. Celles-ci ne se soustrayent pas à Texécutioa de ses ordres déguisés en requêtes, parce qu'elles sont subordonnées au ministre qui les met à la disposition de ce député. Et le ministre, lui-même, se montre aussi déférent parce qu'il est le mandataire de la majorité delà Chambre. Or^ cette majorité est formée de députés tout pareils à

celui pris comme exemple, qui veuleal, comme lui, diriger leur arrondissement ou leur département et qui ne toléreraient pas nue résistance dont ils pâtiraient prochainement* Tous ces éléments font défaut en Allemagne. Les fonctionnaires n'y sont pas dépendants des ministres, comme ik le sont ailleurs. Le ministre n'est en aucune façon le mandataire de la majorité de la Chambre et, enfin, ne dépend pas d'elle. Donc, le parlementarisme ne peut s'y développer. S*il s'y produit des abus d'influence, ce qui est très possible, le mal peut être aussi grand, mais est d'une nature différente ^

L'intervention des Chambres dans la sphère administrative ne constitue pas davantage un rapprochement vers le régime parlementaire. C'est évident en théorie, puisque c'est une négation de cette séparation des pouvoirs, qui est la base du régime parlementaire. On peut objecter que, en fait, les pays indiscutablement parlementaires font bon marché de cette séparation et donnent à leur parlement la plénitude de tous les pouvoirs. Même en entrant dans le domaine des faits, on doit remarquer qu'en Allemagne, les Diètes ne peuvent qu'exprimer des vœux et, ce faisant, restent fidèles à leur nature de représentants de la nation, — non pas du tout considérée comme souveraine mais, au contraire, envisagée en opposition avec le monarque, — et à leurs fonctions de conseillères de ce monarque^. Il en est de même

1 Dans tous les pays où fleurit le parlementarisme, — résultat logique, inévitable de la démocratie parlementaire, — on sait qu'il suppose un cercle vicieux. Les électeurs votent pour le candidat qui leur assure les faveurs administratives. Le député ne soutient le ministère que s*il lui accorde toutes ses demandes. Le ministre révoque le fonctionnaire qui ne favorise pas les électeurs biens pensants. Il suffit qu'un anneau manque à la chaîne pour que le système ne fonctionne pas. En Allemagne, on a enlevé deux anneaux : Pamovibilité du fonctionnaire et la nomination du Cabinet parles Chambres.

* Une forme nouvelle et particulièrement grave du « parlementarisme » vient de se manifester en Italie (a). Le ministre des Affaires étrangères, après avoir exposé son programme devant la Chambre, a déclaré, en substance, qu'il , était prêt à se retirer si ce programme n'avait pas Tassentiment de la majorité m car c*est au parlement quïl appartient d'orienter la politique étrangère du pays ».

Cet exemple, excessif à la vérité^ prouve d'abord, que le régime parlement

(a) Décembre 1908.

lorsqu'elles exercent leur faculté de plaiates^ de pétitions^ ;de remontrances, qui rentre dans les garanties coastitatiooiielles.

Le vole des Diètes a'est pas purement négatif. Outre qu'elles peuvent provoquer la présentation des projets de loi qu'elles jugent utiles, et même l'adoption démesures adminislratiTes, toutes possèdent la faculté d'amendement. Surtout, et c'est le point important, elles représentent le pays, ses vœux, ses besoins, ses désirs. En dehors de leurs actions formelles, ellesen exercent une, — imprécise, mais plus considérable encore, — en rapprochant le gouvernement de la masse dont elles sont i la fois Timage et la personnification. Lorsqu'un projet législatif et financier leur est soumis, il est modelé sur l'opinion qu'on sait être la leur. Le vote qu'elles émettent dit surtout si le (iouvernement a bien interprété cette opinion, à moins qu'il ne soit une manifestation d'un conflit au devant duquel a voulu aller le Gouvernement.

C'est une faiblesse inhérente au système constitutionnel que la difficulté deréglerdes conflits de ce genre. Les constitutions les ont prévus, précisément pour enlever aux Chambres Tarme qui y mettrait fin, le refus du budget, tout en leur laissant le moyen de les prolonger. Dans les gouvernements parlementaires, ces conflits sont régulièrement impossibles puisque le chef de l'État ne peut agir que par l'organe et sous la responsabilité du ministère, formé des chefs de la majorité parlementaire. Au contraire, rien n'est plus admissible qu'une divergence absolue de vues, <ians une question fondamentale entre le pouvoir souverain et la représentation nationale.

Avant de reconnaître que cette infériorité évidente est grave, réfléchissons que le régime parlementaire peut amener d'autres conflits, entre les deux Chambres, par exem-

taire ne peut se faire un titre de la séparation des pouvoirs, puisque ce régime confond et réunit ces pouvoirs dans les mains des députés. On y voit, en outre, la disparition du pouvoir gouvernemental, car c*est bien Tanniliiler en fait que le confiera une assemblée nombreuse, et c'est l'abdiquer en théorie que le joindre au pouvoir législatif.

pie, entre les Chambres et leurs électeurs, sans posséder un organe qui puisse y mettre fin. De plus, la nature des choses yeut qu'il en soit ainsi. Dans toute organisation où le pouvoir est confié à une seule personne ou à un seul corps, les conflits sont évidemment impossibles. Lorsqu'on sub^ ordonneTexercice de ce pouvoir à un contrôle, ou à une collaboration, c'est précisément pour que Torgane contrôleur et collaborateur puisse refréner, limiter le pouvoir principal, lui tenir tête, pour employer une expression vulgaire. Le but cherché serait manqué si Ton donnait, soit au souverain la faculté de passer outre à la résistance du Landtag, soit au Landtag la possibilité de substituer sa volonté à celle du souverain. Ce n'est pas soutenir un paradoxe que voir dans un conflit précisément le résultat cherché, puisque ce résultat^ c'est l'impossibilité pour une des deux parties <l'agir sans l'agrément de Tautre.

Les écrivains allemands, dont quelques-uns sont les chauds admirateurs du régime dit anglais, reconnaissent «n grande majorité que l'adoption de ce régime n'est pas possible dans les États particuliers. De cette impossibilité, le professeur Meyer donne deux raisons, dont Tune au moins est très discutable.

Certes, il voit très juste en coni^idéranl que les change^ ments de cabinets au gré des majorités particulières sont tout à fait incompatibles avec l'unité nécessaire de la politique impériale. Il suffit pour le reconnaître de se rappeler la composition et le rôle du Conseil fédéral. Au contraire, M. Meyer est-il sûr que le manque de deux grands partis soit un obstacle tout puissant à l'adoption du régime parlementaire? L'expérience ne prouve-t-elle pas que cette division en partis principaux se produit dès que ce régime est intronisé? S'il n'y a pas groupement selon les opinions, il y a groupement derrière les individus. Et d'ailleurs, est- il absolument nécessaire que ces partis soient compacts, que leurs membres soient liés d'un lien aussi solide et aussi étroit que celui qui attache entre eux les soldats d'une armée? Naguère, M.Herbert Spencer nous montrait qu'on peut parfaitement avoir un gouvernement parlementaire

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même si « chaque membre du Parlement reste fidèle à sa propre conyiction et se résout à ne pas y mentir, même s'il cesse de regarder comme une vertu Tabnégation envers son parti, et décide d*obéir à sa propre conscience, sans se demander quelle suite en viendra pour le cabinet »\

D'autres raisons s'opposent à ce que les monarchies constitutionnelles allemandes deviennent des états parlementaires et, peut-être, chaque division de cet ouvrage en suggérera une au lecteur.

§ 79. — Sauf en Saxe-Altenbourg et en Schwarzbourg- Rudolstadt, l'initiative législative appartient à chaque membre dès deux Chambres. Le Wurtemberg en excepte tout projet tendant à amener un nouvel impôt, une nouvelle dépense, un nouvel emprunt. Bien entendu, le Gouvernement a aussi cette initiative et, partout, dégagée de restrictions.

Les règles qui président à l'œuvre législative sont plutôt de droit parlementaire que de droit constitutionnel, et il suffira d'en donner une rapide indication.

En Prusse, les projets et propositions de loi sont adoptés s'ils réunissent la majorité des membres présents, respectivement dans chaque Chambre. La diète saxonne, même en matière purement législative, a une pratique plus compliquée. Si les deux Chambres qui la composent sont d'avis différent sur un projet, une commission commune cherche à établir l'entente. Si elle n'y réussit pas, le projet est adopté lorsque les deux tiers au moins des voix dans une des Chambres ne se prononcent pas pour son rejet.

La.Saxe n'est pas seule à recourir à une action commune des deux branches de la Diète pour mettre fin aux divergences de vues. La Constitution hessoise prescrit que les deux Chambres se réuniront en séance plénière, mais à la vérité seulement lorsque le dissentiment se produit à regard des lois de finances. Le règlement de la Diète, sti-

A Herb. Spencer (Facts and Comments, 1902, p. 97 et sj. Le grand philosophe ajoute même que c'est U condition nécessaire pour qae les hommes au pouvoir -soient vraiment soumis au contrôle du Parlement.

LES CHAMBRES. 20t

pulaotdans la mesure que permet la Constitution, a établi des exceptions assez curieuses à la règle que, tant qu'il ne s'agit pas de lois constitutionnelles, il faut et il suffit pour être adopté qu'un projet réunisse la majorité des votants de chaque Chambrd et au moins 12 voix dans la première, 27 dans la seconde :

Si une seule Chambre réunit le quorum indiqué, son ayis est considéré 6omme partagé par l'autre. Dans le cas où la première Chambre réunirait 15 votants (2 de plus que le quorum), si 4 soutiennent l'avis de la seconde Chambre, celui-ci est adopté, malgré les il opposants. En cas d'égalité des voix, s'il s'agit d'un projet du Gouvernement, il est adopté. Tout autre est considéré comme rejeté.

L'initiative des députés est quelquefois indirecte. En Brunswick, par exemple, le Landtag peut, sur la proposition d'un de ses membres, transmettre au Duc un projet de loi qui est examiné par le Gouvernement. S'il n'y est pasdonnésuite, cette décision est transmise en mèmetemps que les motifs qui l'ont inspirée.

La disposition se retrouve dans la plupart des petits États. Elle équivaut à la pleine reconnaissance de l'initiative parlementaire, avec une réserve plus étroite du droit de sanction^

§80. — A l'exception des États dont les souverains ont seuls l'initiative des lois, les Diètes ont des règlements fort semblables à ceux qui nous sont familiers. Dans la plupart des monarchies, on a défini, avec raison, ce qu'est une loi, afin d'éviter tout conflit sur retendue du domaine delà représentation nationale. On a rangé, sous ce nom de « loi », ce qui concerne la constitution, le territoire et les

1 L'art. 105 de la const. brunswickoise ne s'arrête pas là. Le Landtag peut demander, non pas seulement le dépdt d'un projet de loi, mais la publication d'un règlement, l'institution d'un établissement d'intérôt public. La liberté du sonverain reste entière et cet article, loin d'autoriser une intrusion des députés dans le gouTernement, ne fait que consacrer le droit de pétition. I. montre que la Diète estUen le représeotant, non pas de la nation souveraine, mais du peuple gouveméL

domaines de TÉtat, la sûreté et les propriétés des citoyeQS, enfin l'abrogation ou la modification des lois précédentes. Cette énumération, car ce n'est pas une définition, aurait dû entrer, selon ses rédacteurs, dans le texte même de la Constitution saxonne. Leur proposition fut examinée et repoussée. Dans les autres Etats, même dans ceux dont la Constitution contient cette énumération, celle-ci n'est pas limitative. A côté des mesures auxquelles elle attribue expressément le caractère de lois, s'en placent d'autres, nombreuses, qui, de l'assentiment général, ont ce caractère bien que la Constitution ne le leur donne pas. 11 ea résulte que, théoriquement, le problème n'est nulle part résolu en entier et que la question est remise au droit cotituinier*

En Prusse*, sont considérées comme ne pouvant être réglées que par voie législative :

Les matières qui, lors de la mise en vigueur de la Constitution, étaient réputées comme telles.

Celles que la Constitution désigne comme « constitutionnelles » ou réserve formellement à la loi.

Celles enfin que a loi a déjà réglées, même si leur nature ne les faisait pas rentrer dans son domaine.

Il en est à peu près de même partout. La déclaration un peu vague dont on n'a pas voulu en Saxe et qu'ont adoptée de nombreux petits États, n'ajoute rien en fait à cette énumération, tout en ayant le grand inconvénient de prêter, par son dogmatisme, à des controverses dont des temps plus agités feraient aisément des conflits.

La procédure législative ressort plutôt du droit parlementaire. Elle a cependant été réglée, dans beaucoup d'États, parla Constitution elle-même. Elle ne diffère guère en général de celle que suivent, par exemple, la France et l'Italie, tant qu*il ne s'agit pas de lois de finances. Le point essentiel, celui sur lequel il faut insister, en bravant le danger de répétitions fastidieuses, est que le pouvoir législatif appartient au monarque. Celui-ci est tenu à l'exercer

1 Baron v. Stengel, Droit public prussien^ Coll. M|u?<|uardtsen, p. 16S.

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jun commun avec la représentation des pays, mais cette obligation, en sa qualité d'exception, ne peut être étendue. Elle ne porte absolument que sur les matières que lés textes indiquent, explicitement ou implicitement. Et, afin <le bien marquer cette situation, la plupart des pays exigent que les projets de lois votés parla Diète obtiennent la sanction du souverain, même s'ils émanent de son initiative, même s'ils n'ont subi aucun amendement. Il peut, en effet, avoir changé d*avis pendant les délibérations. Le refus de cette sanction peut être tacite et se manifester par la simple Don-promulgation. En dehors du droit de pétition, les Chambres n'ont aucun moyen d'amener le Gouvernement à promulguer une loi, s'il en vient à la considérer comme inopportune. Aucun délai ne lui est fixé^ Seuls, le royaume de Bavière et le duché de Saxe-Cobourg et Gotha ont paré à l'inconvénient d'une loi indéfiniment suspendue. Dans le premier, il est stipulé que le Roi devra faire con* nuitre sa décision avant la fin de la session pour les projets qu'il a présentés; dans l'année, pour ceux qui émanent de l'initiative parlementaire. En Saxe*Gobourg et Gotha, la sanction est considérée comme refusée si elle n'est pas accordée dans les huit semaines qui suivent le vote.

Naturellement, puisque partout les lois proviennent de la collaboration du souverain et des Chambres, il doit se produire le phénomène habituel' aux collaborations. Le travail ou, pour mieux dire, l'autorité ne peut pas se répartir partout également entre les collaborateurs. En Oldenbourg, par exemple, la Constitution délègue simplement au grand-duc la tâche de publier les lois. Elle ne lui en fait pas une obligation. La diQérence est plutôt dans l'expression que dans le sens de la disposition, mais elle suffit pour dénoter une différence très réelle dans l'esprit de ce statut et de ceux des États voisins. En Brunswick, la sanction n'est pas nécessaire. Elle s'identifie avec la promul-

^ Cependant-, en Prusse, on juge que le Roi ne pourrait promulguer une loi après la dissolution du Landtag qui Ta approuvée. La loi doit être le produit des trois « factears législatifs » et rien ne prouve que le Landtag nou- Toau partage l'opinion de celui qui Ta précédé.

gation, que le duc peut faire ou ne pas faire à son gré.

En Saxe-AItenbourgy — et nous nous rapprochons de Tautre extrémité de la série — Tinitialive des lois, quelle que soit leur nature, appartient uniquement au gouvernement ducal. De plus, les lois sont divisées en deux catégories'.celles qui touchentsoit à la Constitution, soit à la liberté, à la propriété des citoyens, soit, enfin, au service militaire, requièrent le consentement du Landtag; les autres ne lui sontsoumises qu'à titre consultatif. Si Ton adopte pour caractériser une loi les conditions énoncées pour la Prusse par le baron von Stengel, on trouve que, dans une importante fraction de vie publique^ le souverain d*Âltenbourg est législateur sans partage\ Les publicistes vont même plus loin et lui accordent ce droit de « dispensalion », qui partout ne peut être exercé que par la réunion des éléments qui font la loi. Ils le lui accordent, en force d'un raisonnement qu*il faut citer. Selon eux, ce droit lui appartient parce qu'aucun texte ne le lui enlève et que les chefs des monarchies allemandes ont tous les pouvoirs qu'une disposition explicite ne leur retire pas. L'assertion est intéressante, parce qu'elle met en lumière, une fois de plus, le caractère de ces monarchies allemandes qu'on est tenté de qualifier d'absolues avec des /imites. Bien entendu, elle n'est soutenable que si Ton restreint ce droit de dispensation aux lois que le duc a faculté de faire sans l'assentiment du Landtag. Sinon, on trouverait qu'il lui est enlevé par un « texte précis », puisque c'est bien légiférer que soustraire un individu, une corporation, une cause à l'action de la loi *.

Les mêmes règles se retrouvent dans le duché d'Anhalt, dont le Landtag ne possède pas non plus le droit d'initia-

1 Certes non pas sans limites. En dehors de la constitution Altenbourgeoise, le Duc est tenu à observer celle de l'Empire et, surtout, les lois impériales.

s Excepté, bien entendu, si cette faculté a été préventivement déléguée par le législateur. Cette remarque. sert aussi pour Saxe-Cobourg et Gotha où Von a voulu reconnaître au Duc ce pouvoir de dispensation et en vertu de Targument rapporté ici. La loi cobourgeoise ne distinguant pas entre les lois, les soumettant toutes à Tassentiment du Landtag, le Duc ne peut évidemment exercer en aucun cas le pouvoir de dispensation qu'une exégèse subtile veut lui accorder.

LES CHàUBRES. 20&

tive, sinon sous la forme d'une pétition au souverain tendant à la présentation de tel ou tel projet\ Gomme en Saxe- Altenbourgy sou consentement n'est nécessaire qu'aux lois constitutionnelles ou intéressant la liberté et la propriété des citoyens. En fait, le gouvernement ducal ne profile pas de la latitude qui lui est laissée et n'a, depuis des années, promulgué aucune loi contre l'avis de la représentation du pays *.

Sans qu'il soit besoin d'y insister, on voit nettement dans l'organisation du pouvoir législatif de ces deux États, un « moment », de l'évolution, un anneau de la chatne qui relie la monarchie représentative à l'ancienne monarchie autocratique et même à la plus récente monarchie bureaucratique. On y trouve la preuve que les constitutions ont beaucoup moins appelé la nation à collaborer au Gouver* nement qu'elles ne lui ont donné des garanties contre les abus de ce Gouvernement.

§ 81. — Comme on doit s'y attendre, le pouvoir législatif s'exerce, dans les grands-duchés deMecklembourg,de façon toute spéciale. 11 n'est ni partagé, ni commun entre le souverain respectif et les États. Sauf lorsque ceux-ci ont leurs droits et leurs intérêts mis en question, le grand-duc est le législateur omnipotent, exempt de toute collaboration, dispensé de tout assentiment. Par exemple en ce qui concerne le domaine; la terre est à lui, l'administration ne dépend que de lui. Sur ses 500 à 600 mille hectares, il dispose du pouvoir le plus illimité qui soit en Europe et, encore, les limites que rencontre ce pouvoir sont extérieures, lui sont imposées par les lois de l'Empire.

D'un autre côté, la nature contractuelle de l'organisation par États veut qu'aucun droit acquis ne puisse être modifié ou supprimé que sous la forme de l'acceptation par

*■ Cest, en substance, la disposition brunswickoise rapportée plos haut. Et, cependant, on a coatume de ranger le Brunswick parmi les monarchies où existe riaitiative parlementaire et TAnhalt parmi ceux où elle n'existe pas.

* Gela n'enlève pas sa Taleur à la distinction faite par la constitution d'Anhalt entre les lois sur lesquelles le Landtag doit être consulté et celles qui doirent aroir « son assentiment ».

LIS 42flA«MtlS.

les Étals des propositions du graod-duc. Tous les projets de loi intéressant les États, et spécialement ceux qui tendent à élargir les attributions du souverain, donnent matière à des contrats de ce genre. La procédure observée peut, à la vérité, prêter à l'assentiment de la Diète l'apparence du vote d'une loi; en réalité, c'est une adhésion à un contrat. En revanche, et par analogie avec l'usage prussien, lorsqu'une loi, ou un accopd^ attribue à la Diète la compétence sur des matières jusque-là réservées au souverain, son droit est acquis ; il ne peut plus être légiféré sur ces matières sans sa participation.

Le pouvoir législatif des États ne s'étend pas plus loin. Le souverain est absolu non pas seulement dans son domaine mais dans tout ce qui concerne les fonctionnaires de l'État, qui sont les siens. Il doit consulter les propriétaires sur ce qui concerne les propriétaires, les villes sur ce qui concerne les villes, les Etats réunis sur ce qui concerne les propriétaires et les villes. Dans les autres questions, il leur démande leur avis, dont il tient évidemment grand compte mais qu'il est absolument mattre de ne pas suivre. Cette consultation est obligatoire, tellement que, danâ l'intervalle des sessions, c'est au Landtag ou à la Délégation (§ 76) qu'on la demande. De son omission, il ne dérive pourtant pas que la loi serait nulle, dépourvue d'efficacité.

En effet, les droits des États ne relèvent pas du droit public. Ils forment un faisceau de droits privés, collectifs certes, mais privés. Les tiers ne peuvent s'en prévaloir et, à leur égard, la loi irrégulière est parfaitement valable, absolument exécutoire jusqu'à ce qu'elle soit abrogée par son auteur, soit proprio motu, soit à la suite d'une procédure compromissoire. L'exposition de celle-ci va être résumée. Mais toute tentative de faire entrer dans la description de l'organisation mecklembourgeoise dans le cadre commun serait évidemment si vaine qu'il est inutile de la poursuivre.

Après les guerres napoléoniennes, on chercha, là comme ailleurs, à donner ou à prendre contre le pouvoir des garanties qui tinssent lieu de celles qu'offrait autrefois la juridiction et l'autorité de l'Empire. En 1817, survint la

loi compromissoire, qai régla la procédure dans les conflits éventuels entre le grand-duc et les États. Elle institua un tribunal composé, soit d'arbitres nommés de commun accord, soit, à défaut, de trois jurisconsultes, dont deux nommés respectivement par deux souverains allemands choisis par les parties et le troisième élu par les doux premiers.

Une fois seulement, cette procédure a été employée. En 1848, le grand-duc de Schwerin avait accordé une constitution, qui substituait l'élection à la propriété comme base de la représentation nationale. Une partie des propriétaires, auxquels se joignirent non seulement les agnats de la Maison régnante mais aussi la Maison royale de Prusse, — à laquelle un traité de 1442 réserve la succession en cas d'extinction de la dynastie, — recoururent à cette juridiction arbitrale. Le grand-duc pria le roi de Hanovre de désigner un arbitre. La noblesse demanda au roi de Prusse de nommer l'autre. Les deux jurisconsultes investis appelèrent à les présider le docteur von Langen. Le 17 septembre 1850, une sentence prescrivait la remise en vigueur de l'organisation de 1755'.

Tant que cette juridiction ne s'est pas prononcée, la justice ordinaire ne peut se préoccuper de savoir si l'avis des États a été, ou non, demandé. La mention de ce consentement, sur les décrets, est usuelle, mais n'est pas obligatoire.

En dehors de ce pouvoir législatif, exercé par le souverain, tantôt avec le concours des États, tantôt à lui seul, s'en place un autre^ celui qui appartient aux villes maritimes de Rostock et de Wismar, en vertu de leurs traités d'accession. Cette autonomie législative ne diminue pas l'autorité du souverain ; les lois générales qu'il promulgua

1 La même solution a prévalu plus tard quoiqu'elle fût combattue avec une sincérité plus grande. En 1871 et en 1873 le député Biising, en 1875 le député Baumgarten firent adopter par le Reichtafç un projet tendant à contraindre le Meclilembourg à adopter une représentation élective, en vertu de l'article 3 de la constitution de TËmpire. Le Bundesrat, en 1875, le rejeta en reconnaissant que la Constitution mecklembourgeoise dérive d'un contrat et ne peut être modifiée que sous les conditions que prévoit le droit pour les modifications des contrats.

sont appliquées dans ces deux \illes comme ailleurs mais, — en ce qui touche les droits locaux, les rapports de citoyeo à citoyea, de citoyea à muoicipalité, — les autorités de Rostock et de Wismar ont des attributions yraimeat législatives qui ne sont diminuées qu'en cas d'abus'.

§ 82. — Bien que la prise d'avis de la Diète soit bien peu gênante, il a été jugé nécessaire, on vient de le voir, d'en dispenser le gouvernement grand-ducal, plutôt que de le contraindre à attendre la réunion des Étals pour leur soumettre une mesure urgente. Dans toutes les monarchies allemandes, et d'ailleurs sous tous les régimes qui ont pour base la discontinuité du parlement, un problème semblable s'est posé et il a été partout résolu au moyen de ce que les nations latines nomment les dé.crets-lois et que la terminologie allemande appelle les « règlements d'urgence »*.

Les duchés d'Ânhalt et de Saxe-Âlten bourg, dont les souverains ne sont tenus à collaborer avec le Landtag dans l'exercice de leur pouvoir législatif que pour certaines matières, sont aussi les seuls où la Constitution ne donne pas au Gouvernement la faculté d'émettre des décrets-lois* Ce serait parfaitement inutile puisqu'il peut légiférer valablement sans recourir à la procédure parlementaire. Quant aux matières qui requièrent l'assentiment du Landtag, dans ces deux ductfés comme partout ailleurs, on les a réservées à la représentation nationale, quelque inconvénient que puisse présenter un retard*.

1 Dans la principauté de Ratzebourg, aucun impôt ne peut être établi, ni levé, rien ne peut être changé à son assiette sans l'assentiment de TAssemblée. Celle-ci doit être, en outre, consultée sur tout règlement administratif concernant la Principauté. Le pouvoir législatif proprement dit appartient sans réserve, au souverain, grand-duc de Mecklembourg-Strélitz.

Kn réalité, ce pouvoir iégislalif se réduit à bien peu, depuis que l'Empire a son Code pénal, son Code civil, ses Codes de procédure civile et criminelle, si Ton en retire les lois de finances et les mesures administratives. Le peu qu*il en reste disparaît, en se confondant avec l'autorité que possède le grand-duc comme propriétaire du sol.

^ « Notverordnungen ». M. Spiegelles définit : Règlements ayant force de loi provisoire.

En regard des « décrets- lois i» ou o lois d'urgence >», on peut placer les

Ko Prusse et ea Saxe, le Gouvernement — et il faut entendre ici le monarque sous la responsabilité collective du ministère tout entier — peut pourvoir par des règlements ayant force de loi à un danger public, à un besoin imprévu, à la condition naturelle que les Chambres ne soient pas en session et que le décret ne viole aucun article de la Constitution. En revanche, ces décrets, étant absolument assimilés à des lois, peuvent abroger, compléter, amender des lois ordinaires, — de celles pour l'abrogation desquelles aucune procédure spéciale n'est requise {V. § 62). — Si, à leur première session, les Chambres les adoptent, ils restent en vigueur, sans qu'il soit besoin d'une sanction déjà donnée. Si elles les repoussent, ils ne sont pas annulés t/750 /ac/o et le Gouvernement doit les révoquer. En aucun cas, l'annulation n'est rétrospective et le décretloi est réputé régulier, valable, loi de l'État depuis sa promulgation jusqu'à son annulation.

Le gouvernement bavarois est à peu près soumis aux mêmes conditions. Uife autre s'y ajoute : il est nécessaire qu'aucune loi existante ne pourvoie au besoin qui motive la mesure. Celle-ci doit être être soumise aux Chambres dès leur convocation. Â défaut, elle est réputée abrogée, sans autres formalités.

La Constitution wurtembergeoise est moins rigoureuse. Pourvu qu'il y ait vraiment urgence, elle ne requiert aucune autre condition à la promulgation de décrets-lois. Que la Diète soit ou non réunie, le Gouvernement peut légiférer et ses lois restent en vigueur, tant qu'une autre

lois temporaires. Les Diètes allemandes et môme les Assemblées d'empire ont souvent recours à cette forme de législation qui a deux grands mérites.

L'un, c'est de laisser sa liberté à chacun des facteurs législatifs. L'abrogation d'une loi perpétuelle requiert le consentement du souverain et de la Diète. En cas de désaccord, la loi subsiste. La loi temporaire perd d'ellemême toute sa viguear, les deux pouvoirs restant libre de la proroger.

Telle mesure législative que n'accordera pas la Diète pour un temps indéfini, sera consentie pour une période brève et déterminée.

Le second, qui n*est pas moindre, c'est de permettre « Texpérimentation » en politique. Et ce mot rappelle l'admirable ouvrage de Léon Donnât auquel je me borne à renvoyer.