LIVRE VI

CHAP. I Les Ministres.

§ 83. — Les ministres sont, certes, des fonctionnaires de VÉlaty des agents d'administration. Us ne sont pas que cela. Responsables des actes et des décisions du souverain, ils participent à l'exercice du pouvoir législatif. Par le choix qui leur est dévolu du personnel de la magistrature, ils ont une portion du pouvoir judiciaire, aussi grande qu'il est possible dans une organisation où ce pouvoir est délégué à des magistrats indépendants et inamovibles. Surtout, — et pour rentrer dans la réalité des faits, pour ne pas insister sur une distinction entre les pouvoirs qui ne s'est jamais acclimatée en Allemagne, — ils collaborent au Gouvernement, à la puissance publique, dont le monarque est détenteur et dont ils sont les organes inévitables, imposés. Leur rôle dans la vie politique, les devoirs qui leur sont assignés, les privilèges qui leur sont accordés veulent être étudiés en dehors des fonctions, du devoir et des droits des fonctionnaires placés sous leurs ordres.

2H LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

A l'exception de quelques petits États, les affaires de rÉtat sont réparties en départements, adminislrativennent indépendants Tun de Tautre, ayant à leur tête un fonctionnaire seul. Le Ministère, ou le Cabinet, connaît des affaires politiques, de gouvernement et, quelquefois, forme une sorte d'instance supérieure qui décide des recours contre la décision des ministres isolés. Il en est ainsi, du moins, dans les États grands et moyens. Les États moindres ont une organisation semblable en fait, différente surtout en apparence. Le ministère uni est remplacé par un ministre d'État, et les déparlements, qui prennent le nom de seclions, n'ont à leur tête qu'un directeur. Le côté spécial de cette organisation en Allemagne, c'est que, presque partout, elle y est récente. Il n'y a pas très longtemps, la haute administration était confiée à des collèges. Il en reste des traces, non pas seulement à Reuss. 1. a. et en Schaumbourg- Lippe où le ministère d'État est collégial, mais encore ailleurs, à Brunswick et à Detmold par exemple, où subsiste un régime mixte*.

Dans presque tous les États, et dans tous les États petits et moyens, deux ou plusieurs départements, ou sections, sont réunis dans les mains d'un même ministre, ou directeur. Gomme la quantité de travail que doit fournir un ministre dépend beaucoup moins du nombre des questions

' D'ailleurs, là-méme où le système collégial a été abandonné, c*est-àdire partout, sauf les deux exceptions de Reuss 1. a. et de Schaumbourg, existe ane organisation qui ne le fait pas revivre mais qui en fait subsister les avantages : celle des conseillers de Ministère.

Ceux-ci — qui n'ont pas d*existence et de responsabilité politiques — ont une action plus large que leur rôle purement administratif. Ce n'est pas seulement en accroissant, de leurs compétences spéciales, la compétence générale du ministre que les conseillers se rendent utiles ; cq n'est pas non plus uniquement en solidarisant la direction des services. Tout cela ne fait qu'accompagner une bonne administration. Mais Tinsiitution des conseils, inséparable de la stabilité ministérielle, la renforce et la créerait si elle n'existait pas. En droit, le ministère est formé d'une personne, le ministre. En fait, ses conseillers s*y joignent. Leur action est commune avec la sienne comme, bientôt, leur façon de voir et de concevoir. Un changement du ministère resterait sans efficacité, sans but, si Ton ne modifiait la composition de ce conseil mais ses membres participent à Tinamovibilité générale des fonctionnaires.

qui lui sont soumises que de la multiplicité des administralioDs qui lui sont subordonnées, que, d*un autre côté^ la division des départements, ou des sections, en directions et sous-sections ne diminue ni le labeur ni la responsabilité du chef, on se demande comment un homme peut venir à bout d*une telle tâche. On ne le comprendrait pas si Ton commettait Terreur d'assimiler un ministre constitutionnel à un ministre parlementaire.

L'essence du régime que possèdent la France et l'Italie, c*estque les ministres y gouvernent. C'est leur devoir principal, essentiel. Ils ne peuvent s'y soustraire puisque ni audessus, ni à côté d'eux, il n'existe un autre organe du Gouvernement. Le meilleur de leurs forces en est absorbé. Par une dérogation à la vérité du régime parlementaire, — si tant est que celui-ci trouve son archétype dans les insti* tutions anglaises, — ils administrent aussi. Ou plutôt, ils devraient administrer s'ils le pouvaient. Outre qu'ils n'en ont pas le temps, — car à leur qualité de gouvernants s'ajoute celle de chefs, au moins de « leaders » d'un parti à la direction duquel ils doivent .veiller, — ils y sont peu préparés. Leur choix s'opère dans des conditions spéciales et d'ailleurs très justifiées. Les fonctions gouvernantes dépassent tellement en importance les fonctions administratives que c'est l'aptitude à gouverner — danslesensréputé le meilleur par cette majorité qui représente le pays, qui incarne sa volonté— que l'on considère et non pas leur capacité spéciale. Aucun stage ne leur est demandé. Et, même en admettant comme évident ce qui n'est que possible, que les connaissances techniques sont superflues et qu'un ministre doit être uniquement un « administrateur », administrer n'est pas chose si aisée. Un avocat n'a guère commandé qu'à ses secrétaires; un propriétaire a dirigé desafifaires nombreuses mais peu complexes, minuscules. Ainsi de suite. Un publiciste, même possédant une très large instruction politique, ignore complètement l'état intérieur d'un .ministère quelconque. 11 n'est pas un commerçant, si hardi soit-il, qui voulut assumer la gestion d'une entreprise quelle qu'elle fdt, avant de s'être « mis au courant ». Nos minis-

très n'oot pas celte faculté. Comme ils sont tous inlaiUgenls, instruits et laborieux, ils viennent à bout de leur lâche^ mais au prix d'un effort décuple de celui qui serait nécessaire à un homme rompu à l'administration.

Les choses en Allemagne vont inversement. On n'ap«* pelle au ministère ni des orateurs, ni des savants, ni même des charmeurs. On n'en saurait que faire. On met, à la tête des administrations, des administrateurs éprouvés. Le plus souvent, ils ont dû subir des examens à Tentrée de leur carrière. Toujours, ils ont parcouru une carrière où les occasions d'acquérir une valeur, de démontrer la valeur acquise ont abouti. On chercherait en vain dans TErbprinzenstrasse de Carisruhe, dans la Gymnasiumstrasse de Stuttgart, dans la Neckarstrasse de Darmstadt des personnalités pareilles à celles que nous mettons à la place Beauvais ou au quai d'Orsay. Ce qu'on y trouve, ce sont des chefs pareils à ceux qui créèrent, sous Napoléon, cette administration que l'Europe nous a enviée, dont elle nous a dérobé le modèle. De ces chefs. Dieu merci, l'Allemagne n'a pas le monopole. Nos ministères en comptent beaucoup. Seulement, elle tire des siens un profit que nous ne voulons pas tirer des nôtres.

Ce n'est pas la seule différence, la seule raison qui empêche l'assimilation entre les ministres constitutionnels et les ministres parlementaires. Ces derniers sont les élus de la majorité, ses mandataires. Les premiers n'en dépendent en rien. Nommés par le souverain, ne relevant que de lui, leur rôle est purement administratif, ne devient politique que lorsqu'ils sont appelés à conseiller le chef de rÉIat et encore, reste consultatif, ne perd ce caractère que lorsque leurs conseils tendent à ramener le Souverain au respect de la Constitution dont ils sont responsables.

En Prusse, les ministres sont considérés comme des fonctionnaires d'État mais avec les particularités que voici : Le Roi peut les révoquer sans recourir à la procédure que nécessite la révocation des autres fonctionnaires. L^s lois disciplinaires, par une inévitable compensation, ne les

nyn>T-

LES MINTSTBE8. 217

concernent pas. Alors que leurs subordonnés ne sont responsables que de leurs propres actes, eux le sont à la fois de ceux qu'ils accomplissent, de ceux du Roi qu'ils contresignent etde ceux de leurs subordonnés. 11 y a cependant, dans cetle règle, une sorte de confusion de mots. La responsabilité des fonctionnaires est disciplinaire. Celle qu'ils peuvent faire encourir au'ministre dont ils dépendent est purement politique. Ils peuvent être punis par toute une série de peines. Le ministre en encourt une seule, à moins qu'on n'en voie une autre dans nn blâme des Chambres.

Ils peuvent se refuser à contresigner un décret et, en cela, sont dégagés de ce devoir d'obéissance qui est le premier parmi ceux des fonctionnaires et, afin que cette faculté ne soit pas entravée par de très légitimes préoccupations, leur droit à une pension de disponibilité n'est soumis ni à une période déterminée de service, ni à la justification d'une incapacité de travail.

On sait que le ministre des Affaires étrangères du ro jaume est aussi celui de l'Empire. Il y a, dans cette double mission confiéeàun haut fonctionnaire, plus qu'une économie de personnel. Il y a la démonstration que les mœurs des pays parlementaires ne sauraient s'implanter en Allemagne tant que d'autres coutumes ne seront pas modifiées. Quel serait, par exemple, le devoir du comte de Bûlow le jour où il aurait un vote de confiance au Reichstag et serait mis en minorité au Landtag prussien? A laquelle des deux assemblées donnerait-il la préférence en s'inclinant devant son vote?

Le caractère collectif du ministère, pour être moins prononcé que dans les États moyens, surtout que dans les petites monarchies, est plus accentué en Prusse qu'en France, et beaucoup plus qu'en Angleterre où le chef nominal et le chef réel du cabinet étalent actuellement leur désaccord. Le ministre de Tlntérieur, tout chancelier de l'Empire qu'il, soit, ayant récemment pris une décision agréable à l'Empereur* sans en référer à ses collègues, a été vivement

^ Août 1903, dans Tincideot bruyant des inondalions de Silôsie.

218 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

rappelé au respect de la collégial Verfassung^ dont le prince de Bismarck ne s'est jamais écarté.

La réunion des ministres forme, en Bavière, le premier organe consultant, le conseil ministériel. Il est présidé par le ministre de la maison du Roi et des Affaires étrangères, qui n'y est, d'ailleurs, que « prunus inter pares », n'y possède aucune autre autorité que celle qui est indispensable à l'efficacité des séances. Us sont, et ici nul ne le conteste, les agents du Roi, ne sont responsables qu'envers lui, ne le deviennent vis-à-vis du pays que s'ils commettent ou endossent un acte violant la Constitution ou les lois. Pour s'exonérer de la responsabilité provenant du contre-seing, ils ont la faculté de démissionner sans être assujettis aux. délais qui peuvent être imposés aux autres fonctionnaires. La même pensée qui a dispensé les ministres prussiens de conditions générales pour la pension de retraite a été plus largement interprétée en Bavière. Les ministres conservent après leur retraite au moins le traitement afférent à la dignité de conseiller d'État, dont ils sont revêtus obligatoirement lors de leur entrée en fonctions*.

Les ministres de la Saxe royale portent tous le titre de ministres d'État. La chose n'est pas indifférente car, à mesure que Ton parcourt les monarchies allemandes, en allant de la Prusse au Waldeck, on voit que ce titre est plus rarement accordé, plus généralement réservé au chef du Gouvernement. Le ministre des Cultes et deux, au moins, des autres, doivent être protestants.

Ils sont formellement responsables devant les Chambres et cette responsabilité se traduit soit, en cas de mauvaise administration, par une plainte à Sa Majesté, — qui reste d'ailleurs parfaitement libre d*y donner la suite qu'elle veut — soit, en cas de violation de la Constitution ou des lois, par une mise en accusation. Si par suite de divergence

1 La réduction du rôle du président du conseil en Bavière contraste singulièrement avec Tautorilô donnée à son égal, dans les pays où le «c gouvernement d'un homme a est considéré comme un fléau.

LES MINISTHES. 219

de Yues avec le souverain, ils se retirent ou sont invités à se retirer, ils reçoivent les 3/5 de leur traitement.

La collectivité des ministres a ici un nom spécial qui exprime bien qu'elle a une personnalité plus distincte, plus agissante encore que les conseils des ministres prussiens ou bavarois. Le aMinisière-Uni » comprend les minisr très chefs de département el les ministres sans portefeuille qu'il plait au Roi d'y faire entrer. C'est lui qui communique avec les Chambres, fait fonction de conseil de régence, approuve les projets de loi élaborés par les ministres, juge les différends entre les départements, étudie les affaires importantes. Son assentiment est nécessaire aux décretslois et il en a la responsabilité collective.

On a vu (§ 6t) qu'en Wurtemberg, jusqu'au début du XIX* siècle, le souverain el les États formaient deux pouvoirs juxtaposés, indépendants l'un de l'autre. Leur harmonie était assurée ou, du moins, devait l'être par Taulorité impériale, dont tous deux relevaient. Le Conseil privé était à la fois leur intermédiaire et leur organe exécutif commun. La disparition de TËmpire aurait rendu impossible la continuation de ce système, même si le roi Frédéric avait consenti à le laisser durer. Dès 1806, il fut remplacé par des ministères bureaucratiques, autrement dit unicéphales et spécialisés. Lorsqu'en 1819, la Constitution actuelle fut instaurée au prix de nombreuses transactions, ce fut par une de celles-ci qu'on rétablit le conseil privé. Cependant, on n'en revint pas à le demander à ce pouvoir propre des Étals, que la Constitution abolissait définitivement. On en donna la nomination au Roi, dont il dépendit entièrement. Mais si l'on diminua son indépendance, on ne retrancha pas grand chose à son autorité. Il réunissait les attributions d'un Conseil d'État, d'une Cour de justice administrative, d'un cabinet, tout en conservant le monopole des communications entre la Couronne et la Diète.

La fondation de l'Empire, en rendant plus intime le contact entre les États allemands, en doublant les liens du

220 LES FONCnONNÀIEES d'ÉTAT.

voisinage par ceux de Tassociation, donna une force plus grande à cette loi de l'imitation qui régit aussi bien les agrégats que les hommes. Dans sa forme, tout au moins, le conseil priyé était archaïque, alors que tous les autres États importants avaient depuis longtemps adopté les rouages modernes. De plus, et intrinsèquement, le gouTernemeat collégial ne convient guère à une époque où les décisions doivent participer de la rapidité avec laquelle le télégraphe les propage. Enfin, le suffrage populaire Tenait d'être élargi. En 1876, on créa des départements ministériels. Le conseil privé ne fut pas dissous. Virtuellement, il disparut. Mais, de l'organisation transformée, tout ne disparut pas. Le ministère d'État, — c'est<-à-dire la réunion, l'ensemble des ministres, — : conserva une sphère d'attribution plus large même qu'en Saxe. Il ne comprend, à la différence de la Bavière, que les chefs de département, et il est présidé, ou par le Roi ou par un des ministres choisi par Sa Majesté. Sa compétence peut se résumer ainsi : elle s'étend sur toutes les questions constitutionnelles, sur les lois et décrets organiques, sur les rapports avec TÉglise et les autres États, y compris l'Empire. 11 assure les rapports avec la Diète. De lui, et non pas des ministres respectifs, relèvent : la cour de justice administrative (V. § 201), les cours disciplinaires (V. § 92) et les plénipotentiaires wurtembergeoisau Bundesrat^

Les ministres, nommés par le Roi, ne sont révoqués que par lui et, en cas de révocation, conservent, sur leur traitement principal de 18.000 M., une pension d'au moins 7.200 (40 0/0), que le Souverain peut élever à 9.000 (50 0/0).

Bade et la Hesse ont une organisation à peu près semblable. Le ministère d'État y comprend, non seulement les chefs de département, mais les conseillers qu'y appelle le Souverain. Le Président porte seul la qualification de ministre d'État et la fait suivre de l'indication du départe-

1 L'organisation du ministère d'État en Wurtemberg et, quoique à un moindre degré eu Bavière, se rapproche de celle du « Comité des ministres » en Rus'sie (Korkounoft, op, cit., t. II, n. 119).

ment dont il a la direction. Par exemple, à Bade : « M. yod Brauer, ministre d'État, de Ja Maison Grand-Ducale et des Affaires étrangères » ; à Darmstadt : « M. C. Rothe, ministre d'Étal, ministre de la Maison Grand-Ducale, des Affaires étrangères et de Hnlérieur ». Les autres membres sont ministres, mais portent comme qualification celle de leur rang personnel. Ainsi, à Bade : « Le conseiller int. actuel Buchenberger, ministre des Finances ». — En somme, les mots « Ministre d'Étal » indiquent surtout un rang, un « tchin » diraient les Russes, tandis que c< ministre de Tlntérieur » ou « des Finances » énonce une fonction.

En matière admiDistralive, le ministre d'État dans les deux Grands-Dnchés ne s'occupe que des règlements d'administration publique ou des conflits entre les divers départements. En matière politique, il est le conseil responsable du Souverain, toujours consulté sur les projets de loi à présenter, sur la sanction des propositions volées par les Chambres, sur les décrets lois. 11 délibère à la majorité, mais sous cette réserve que la majorité ne peut imposer son avis au Souverain, — ce qui serait contraire à tout le droit politique de Hesse ou de Bade, — ni contraindre les dissidents à se ralliera l'opinion qui prévaut, ce qui est incompatible avec la responsabilité ministérielle. Aussi, sans en être empêchés par l'obéissance jurée au Souverain, ni par un principe de solidarité ministérielle, — souvent méconnu ailleurs, mais inconnu en Allemagne, — les membres de la minorité peuvent se retirer. Le Grand-Duc, de son côté, peut adopter l'avis de la minorité, à la condition qu'un seul ministre consente à rester et à contresigner la mesure qui résulte de celle décision.

Depuis 1849, Mecklembourg-Schwerin possède des ministères spécialisés. Lorsqu'après le jugement arbitral de 18S0*, la Constitution fut supprimée, on en conserva l'organisation ministérielle, tout en rendant impossible l'application de la responsabilité des ministres.

D'ailleurs, le Ministre d'État, en même temps qu'il pré-

222 LES Fonctionnaires d'état.

side et qu'il administre la Maison Grand -Ducale, est à la tête de deux des quatre départements ministériels. Le Gouvernement n!est plus collégial, mais semble à peu près réuni dans une seule main. C'est une occasion opportune de rappeler la similitude parfaite de ces deux modes si opposés, puisqu*aussi bien la forme collégiale que Tuaicité de ministère empêche la spécialisation des branches de la vie politique.

A Mecklembourg-Strélitz, le système collégial n'a pas été modifié. Un ministère d'État, composé d*un ministre et de deux conseillers, administre sans distinction de matière et de compétence. Les finances seules lui sont soustraites, et en conformité d'un traité de famille de 1772, sont gérées par une commission secrète qui ne publie aucun compte rendu, ni aucune statistique.

Le grand-duché de Saxe-Weimar a une organisation du travail ministériel que^l'on retrouverait en France. A la vérité, le président du ministère a seul le titre de ministre et ses deux collègues reçoivent celui de chefs de départements, mais les affaires politiques ou -de particulière importance sont seules soumises aux délibérations du Ministère- Uni. Quoique chaque chef de département soit personnellement responsable des décrets qu'il contresigne, le président, c'est-à-dire le ministre d'État, aie droit de surveiller» la marche de toutes les affaires, même si elles ne ressortissent pas du département qu'il dirige.

Dans le grand-duché de Saxe, comme dans ceux du Sud, il est bien stipulé que le ministère-uni ù'a comme tel qu'une autorité consultative, que ses délibérations n'engagent pas la volonté souveraine. Elles sont cependant et uniquement définitives^ dans, les cas fixés par la loi, lorsqu'il siège comme instance de recours administratif (V. § 207).

La spécialisation est au contraire presque parfaite à Oldenbourg, dont le ministère-uni n'agit guère que pour juger les recours contre les décisions des départements. — Les principautés de Lubeck et de Birkenfeld ont conservé un gouvernement collégial, mais cette appellation de « gouvernement » n'est qu'une survivance. Au sens poli-

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tique du mot, il n'y a dans le grand-duché, et pour ses trois fractions, qu'un gouvernement : celui qui siège à Oldenbourg. Les assemblées de Eutin et de Birkenfeld sont de simples conseils provinciaux *.

L'administration en Brunswick est conférée à un collège de trois membres. Leur chef est seul ministre d*État. Ils sont choisis parle doc, révoqués par lui. D'ailleurs, laresponsabilité est pareille pour tous. Les décrets souverains peuvent être contresignés par un seul des membres, qui en est alors seul responsable. En fait, on s'achemine, si Ion n'y est pas complètement arrivé, vers la spécialisation, tout en conservant le collège pour les affaires de gouvernement. L'étude de la loi de 1889 (sur leservice civil) le démontre. Le texte répète à plusieurs reprises « le ministre de la Justice » et non pointu le chef du département de la Justice ». Voilà pour la division de l'activité administrative. A l'art. 5, § 2, la même loi reconnaît que le ministère d'État a le droit • de promulguer des décrets, sortant les mêmes efifetsque s'ils étaient signés du Souverain, en faisant précéder le seing des ministres de la phrase « Par ordre souverain »• Voilà pour la compétence collective que le ministre gardera après que les départements auront reçu en droit, l'indépendance qu'ils ont en fait.

Le duché de Saxe-Meiningen a une organisation ministérielle très semblable à celle de Weimar. Les particularités qu'on y rencontre sont celles-ci : En cas de dissentiment entre deux sections — (on ne dit pas déparlement) — le « ministre d'État » décide, sauf recours au ministère, c'est-à-dire à l'assemblée des cinq chefs de section. Cesi le seul cas où un privilège appartienne au président. Il n'a même pas voix prépondérante dans les délibérations car, en cas de partage, l'avis du ministre intéressé l'emporte.

De même, Tactivité collégiale se restreint aux matières qui, relèvent ailleurs, du conseil du cabinet.

< La Const. oldenbourgeoise en Tigueur depuis le b novembre 1852, le dit expressément (art. 112) et il était nécessaire de le dire ainsi pour mettre fia au triple Landtag qui existait jusque-là (V. aussi Annexe IV de la loi).

224 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

La responsabilité d'un chef de section est mise à couYert s*il a fait consigner, par écrit, son vote contraire à la me^ sure incriminée. Lorsque le projet qu'il combat et qui l'emporte est dans son ressort, la majorité délègue un des autres membres pour veiller à son exécution.

C'est une disposition très remarquable. Elle a été, évidemment, dictée par un souci de la stabilité gouvernementale compréhensible et louable, mais elle s'allierait assez mal avec la conception qu'ont les Anglais de la responsabilité ministérielle. Un « chef du ministère de Tintérieur », — en fait « un ministre de l'Intérieur » — votant contre un projet et restant en fonctions pendant que ses agents, ses subordonnés, l'exécutent sous la direction d'un de ses collègues! La chose en théorie est au moins discutable. En réalité, elle n'a jamais eu lieu. Elle ne peut en effet se produire que sur un projet dont la constitntionnalilé est si douteuse qu'il doive mettre en jeu la responsabilité des ministres et, en ce cas, celui qui aurait continué à diriger, en toute autre matière, les agents qui exécutent la mesure suspecte serait-il vraiment couvert par son opposition d'un jour, même écrite? En tout autre cas, le chef opposant se résigne et exécute la décision à laquelle il ne s'est pas associé, sans rendre nécessaire cette espèce de mise en régie que prévoit la loi de Meiningen.

La Saxe-Altenbourg donne à son ministère d'État, formé d'un ministre et de deux chefs de département, un rôle consultatif pour toute une série d'affaires : Les projets de lois, les règlements généraux, les lois que le duc a la faculté dé promulguer sans la Chambre, la dissolution du Landtag. Sur tous ces points, il est consulté mais le Souverain reste libre de sa décision. Au contraire, il délibère et décide, comme organe administratif supérieur, sur Tautorisation aux communes de s'imposer, sur les conflits d'attributions et en qualité de seconde instance de justice administrative. Il est superflu de dire que le caractère purement consultatif de son rôle en matière gouvernementale n'exclut pas sa responsabilité. Le membre qui veut s'y soustraire en démissionnant ou qui est révoqué pour s'y être soustrait

en votant contre, conserva les 6/10 de son traitement s'il est ministre, les 8/10 s'il est chef de département.

L*organisation en Saxe-Cobourg et Gotha se ressent de la nature double de la monarchie. Le ministère d'État, au sommet de la hiérarchie, est commun aux deux duchés. Audessous de lui, deux sections : Tune pour Gotha, divisée en quatre départements; — ou, plutôt, en cinq, car celui des finances est subdivisé en deux directions : les finances proprement dites et les domaines et forêts; — l'autre pour Gobourg qui ne comprend qu'un seul département. £n règle générale, chaque chef réunit plusieurs départements. Actuellement, les cinq sections de Gotha n'ont que deux titulaires. La Constitution exigeant que le ministère d'État compte au moins cinq membres, le nombre se complète par Tadjonction de conseillers ministériels choisis par le Duc. Au ministre seul, reviennent les affaires communes et la section à laquelle il appartient devient le ministère cornnnlun. En ce moment, le ministre d'État est le chef de la section de Gotha. C'est donc celte section qui gère toutes les affaires que la Constitution ou les lois déclarent communes aux deux duchés.

Les conseillers ministériels adjoints aux chefs du département ont une égale responsabilité politique. Les uns et les autres, en cas de démission ou de révocation, si Tune ou l'autre est motivée par un .dissentiment dans le conseil, ont droit à leur entier traitementde disponibilité.

Dans le duché d'Anhalt, un ministre, seul responsable, est secondé dans ses fonctions administratives par trois chefs de section, plus semblables à nos directeurs généraux qu'à des ministres. En Schwarzbourg-Rudolstadt, au contraire, les collaborateurs du ministre sont responsables comme le ministre même, mais — et cela marque bien que la principauté est dans la période de transition, — il a le droit de suspendre l'exécution de leurs arrêtés, en attendant que le prince fasse connaître sa décision. De même, Schwarzbourg-Sondershausen a une organisation qui n'est plus complètement collégiale. Si lies afiaires importantes et celles qui intéressent deux sections sont soumises au collège des

226 LES FONGTIONNÂiaKS d'ÉTAT.

chefs de section, les affaires courantes sont administrées par ces cinq sections. Ce qui fait subsister encore le système collégial, c'est, d'une part, que trois sections sur cinq sont réunies dans les mains du minisire, chargé en outre de la maison princière et de la présidence au conseil ecclésiastique; de l'autre, que la responsabilité est collective et que tous les membres du ministère y sont soumis, s'ils ne se sont dégagés en notifiant leur opposition dans le délai de trois jours.

En fait, c'est le souverain qui gouverne et ses collaborateurs, restreints à leur rôle adm>nistratir, s'en acquittent dans les sections qu'ils dirigent.

Reuss I. a. possède une organisation devenue unique.

Il est probable qu'elle ne subsistera pas longtemps. Dès à présent, la principauté est gouvernée par le prince de Reuss 1. c. et, bien que celui-ci ait abandonné à son fils les rênes de son propre gouvernement, il résulte de ce fait un contact plus intime entre les deux pays. Lorsque Henry XIV aura disparu, que le prince Henry XXII réunira les deux couronnes, forcément une assimilation se produira. De multiples raisons, qu'on a lues plus haut\ empêcheront l'union des deux États ou, du moins, la restreindront à l'union personnelle, mais le régime archaïque de Reuss-Greiz ne pourra coexister avec le système moderne de Reuss-Schleitz lorsque les deux principautés n'auront qu'un seul prince.

A la place d'un ministre, existe le « Gouvernement du pays », un conseil de trois personnes qui, collectivement et sans spécialisation, administre les intérêts publics. Une fraction seulement de ces intérêts. A côté du « Gouvernement », sont : le cabinet du Prince, — dont relèvent, non seulement la maison Princière, mais encore le travail politique, — et le Consistoire, pour les Cultes et Tlnstruction. Le Gouvernement aurait donc l'Intérieur, la Justice et les Finances, si la Dette n'était pas gérée par une corporation spéciale, que nous retrouverons en étudiant l'autonomie administrative : la « délégation du pays ».

LES MWISTRE8. 327

La Constitution d*aille«irs ne restreint pad au « Gouvernement » la responsabilité qu'elle édicté. Tous les bauts fonctionnaires qui collaborent avec le prince, les « Mitwirkunden Oberbehùrden », y sont également soumis et les membres du consistoire la partagent avec ceux du cabinet ^

Reuss 1. c. est organisé, au point de vue qui nous occupe, comme la niajorité des états de Tburinge. Quatre sections : un ministre, chef de la première (affaires priucières et affaires étrangères), et d'une autre qui varie; deux chefsdes autres sections. La compétence du conseil est pareille à celle des ministères-unis : lois et règlements généraux, décrets organiques, etc.

La superficie occupée par la principauté de Schaumbourg-Lippe, le chiffre de sa population, surtout la composition sociale de cette population seraient d*accord avec l'histoire du pays et son organisation budgétaire pour faire de cet État surtout une seigneurie souveraine, si son incorporation dans l'Empire allemand n'y avait introduit des formes et des coutumes politiques nées dans des pays différemment constitués, créés par une évolution différente. Comme ailleurs, le Gouvernement est confié à un ministère, c'est-à-dire à un ministre d'État assisté de deux membres, sans aucune spécialisation de ressort et de compétence mais, à la différence de ce qui existe ailleurs, à côté de ce ministère, de cet organe politique, existent de nombreuses administrations qui le dépassent en importance. Il est très naturel que les affaires du Prince soient beaucoup plus considérables que celles de sa principauté : C'est l'administration delà Cour, surtout celle du domaine privé — beaucoup plus étendu que ses états, — celle de ses forêts, de ses mines. Le ministère étant, en même temps, chambre

* L*Anhalt a bien une organisation voisine de celle-ci. Son « gonvernement », autorité médiate, a aussi à administrer Tôtat tout entier, ne se rapproche donc pas de nos autorités régionales et cependant s'écarte des autorités centrales dont nous aTons coutume, par sa subordination au ministère d*Ëtat. De même, en Lippe. Mais Reuss 1. a. n*a pas un ministère d'État. Ses diyerses administrations ne se réunissent pas au sommet ou ne se réunissent qu'entre les mains du régent. C'est ce qui rend unique cette organisation.

228 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

des fiefs, aurait à ce litre une compétence très large si, depuis une trentaine d'années, les obligations féodales n'avaient été déclarées rachetables et n'avaient été en grande partie amorties.

Si le ministère schaumbourgeois a une importance très réelle, c'est parce qu'il ne se borne pas à la sphère que lui assigne l'organisation nouvelle et que les hommes qui le composent secondent le Prince dans sa très grande activité politique. Gomme ses domaines, elle dépasse de beaucoup les frontières de son État.

La principauté de Lippe-Detmold, qui clôt cette revue un peu longue, nous fournit une organisation toute spéciale. Un ministre d'État y est chargé des relations avec l'Empire, des rapports avec la Chambre, de la surveillance administrative des corps judiciaires, des recours administratifs, en un mot de ce qui est, d'ordinaire, remis ou aa conseil des ministres ou au ministère-uni. A l'inverse, la tâche purement administrative qui^ est d'habitude, partagée entre les sections est ici confiée à un collège de gouvernement.

En fait, d'ailleurs, celui-ci s'identifie avec le ministère d'État. 11 en résulte une organisation assez curieuse. Le ministre d'État a comme subordonnés : lui-même en tant que gouvernement, la cour de justice administrative et le consistoire.

§ 84. — Dans tous les États, la Constitution établit la « responsabilité ministérielle ». Est-ce une fiction? Est-ce une réalité? Ou encore, et l'hypothèse est très admissible, est-ce simplement une disposition de sûreté, à laquelle on ne trouve, en temps normal, ni occasion, ni possibilité de recourir, mais qui, dans une période troublée, pleine de dangers, peut servir à éviter une révolution, dût-on employer quelque violence pour s'en servir?

Une distinction s'impose. La responsabilité des ministres est politique et juridique. Dans le premier cas, elle résulte directement et nécessairement du droit qu'a la représentation du pays de contrôler l'administration. Elle

entraine pour les ministres le devoir d'exposer aux Chambres ce qu'ils ont fait et ce qu'ils comptent faire. Elle s'étend à toutes leurs attributions. Elle est la conséquence nécessaire dé la collaboration qu'établit le système constitutionnel, mais — et ici c'est un auteur allemand qui parle — elle ne rentre pas dans le droit politique et forme un principe de droit parlementaire, ou plutôt — pour ne pas défigurer l'idée — une « norme parlementaire ».

Cette affirmation n'est contestée par personne, mais elle est trop importante pour n'être pas discutée.

Cette responsabilité politique joue dans les États parlementaires, un rôle de toute première grandeur^ alors que l'autre, la responsabilité juridique, y est rarement mise en action, aussi bien, d'ailleurs, que dans les États constitutionnels. Sa conséquence est que le ministère blâmé par la représentation du pays doit se retirer et, qui plus est, que le cabinet qui le remplace doit se conformer à l'opinion émise par le Parlement^ au moins dans la question qui a motivé le Yote de défiance. Il serait difficile d'imaginer une res^ ponsabilité plus effective, entraînant une sanction plus rigoureuse.

Dans les États constitutionnels, ce rapport, ce lien entre l'existence du cabinet et la confiance de la Diète n'existe pas. Le ministère blâmé reste en fonctions tant qu'il possède l'approbation du souverain. La responsabilité politique, en effet, comme le dit le Pr. Meyer, ne relève pas

* Les deux ordres de responsabilité soat si différeats qu'ils semblent s'exclure réciproquement. Alors que Tétude des monarchies constitutionnelles noas montre que la responsabilité juridique y est considérée comme suffisante, nous voyons dans les régimes parlementaires qae la responsabilité politique y est seule en rigueur. Un ministre y viole-t-il la loi, de façon évidente, de son propre aveu? 11 ne relève que des Chambres, et môme d'une des Chambres. S'il obtient un vote de confiance, le fait qualifié crime lui est remis et la majorité d'nne des branches du Parlement a ainsi exercé ce droit d'abolition que Ton conteste aux souverains d'Allemagne, que l'on déniait à Louis XYIIL Est-il mis en minorité? Sa chute désarme la vindicte publique, équivaut à des lettres de rémission. Aucune sentence n'intervient pour mesurer sa faute et pour ouvrir la voie à l'action privée.

Le fait a été mis en lumière dans la discussion du budget français de la marine pour 1904.

230 LES FONCTIONNÀIBES d'ÉTÀT.

du droit politique allemand, mais ce pourrait bien être parce qu^elIe n'existe pas. Envers le Parlement, tout au moins. 11 est certain et incontestable que les ministres allemands sont responsables vis-à-yis de leur Souverain, qui peut les nommer et les révoquer sans aucunes conditions ni liniites, mais si cela les rend, dans une certaine mesure, responsables de leurs actes, comment peuvent-ils Tétre en fait pour ceux beaucoup plus importants, signés par le monarque, simplement contresignés par eux, et dont, en droit, toute la responsabilité pèse sur eux?

Cette question est une de celles, fort nombreuses, dont la solution pratique offre moins de difficultés que l'exposition théorique. Les textes constitutionnels allemands ne disent pas que les ministres peuvent rester en fonctions après un vote de défiance, de blâme émis par les Chambres. Tout au plus, se servent-ils, pour le dire, des mêmes expressions qu'employent nos lois constitutionnelles et le statut italien pour dire le contraire, puisque, comme eux, ils attribuent sans restriction au chef de TÉtat la nomination et la révocation des ministres. Mais en France et en Italie, au contraire, une norme parlementaire, — devenue partie intégrante de la Constitution, formant un de ces principes de droit public supérieurs en force aux prescriptions constitutionnelles, puisqu'ils en forment la base, qu'ils sont les conditions auxquelles ces prescriptions ont été acceptées par le pays — donne à la majorité des élus du pays la réalité du choix dont le chef de l'État reçoit l'apparence.

Comment une différence aussi profonde, aussi vitale, peut-elle exister entre deux régimes, alors que leurs chartes sont, sur ce point, copiées l'une sur l'autre? Comment, dans la liberté que leur laisse le silence de ces chartes, aucune monarchie parlementaire n'a-t-elle instauré les règles du système constitutionnel? Et comment aucune diète allemande ne s'estrclle emparée du choix effectif des ministres?

La raison en est simple. Cette différence est un effet, non pas une cause. Ce n'est pas d'elle que provient la diver-

LES MimSTlUiS» 231

site, la divergence des deux régimes poliliqoes* Elle ne fait, pour ainsi dire^ que résumer les caractéristiques opposées des organismes en jeu et les transmettre à des mœurs politiques qui doivent s'y harmoniser.

Naguère, quelques mois avant le crime de Monza, et déjà sous la présidence du général Pelloux, le bruit se repandit en Italie que le roi Humbert allait substituer au système actuel, le régime constitutionnel, tel qu*il fonctionne en Allemagne. Il voulait, disait-on, en finir avec le « parlementarisme », rompre ce cercle vicieux qui fait dépendre les cabinets de comités électoraux sans compétence ni responsabilité. Que fallait-il pour cela? Les partisans comme les adversaires de la mesure étaient d'accord, reconnaissaient qu'il suffisait de faire dépendre les cabinets, non plus de la confiance de la Chambre élue, mais du bon plaisir de la couronne.

Les uns et les autres avaient tort. Derrière la lettre du Stat tut, ils ne voyaient pas Tespritdes institutions, on voudrait dire le génie sous les auspices duquel Tltalie s'est formée.

Ce n*est pas la personne, ou l'entité, envers qui le cabinet est responsable qui différencie les deux régimes. 11 peut s'établir, et il s'établit fréquemment, une entente entre le chef de l'État et la Chambre, qui ne permet guère de savoir si c'est celle-ci ou celui-là qui décide du sort des ministres. La vraie caractéristique s'est montrée en 1900, lorsqu^in député français proposait de consacrer un jour par semaine — ou deux, il n'importe — aux travaux législatifs, ce qui implique que dans le cercle des travaux parlementaires il entre des travaux politiques, que le Parlement a une fonction gouvernementale, qu'il gouverne. Mieux encore, n'a-t-on pas vu les autorités en matière de procédure parlementaire décider que le ministère soumettrait aux Chambres les demandes en autorisation des congrégations, même s'il en proposait le rejet, et c'est en effet, la procédure qui a été suivie.

C*est admettre que si les deux branches du Parlement les accordaient, le Gouvernement serait tenu de les promulguer et, dès lors, que le pouvoir législatif est détenu.

232 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

saos partage, par le même Parlement dont le contrôle sur Texécutif est, au moins, une collaboration.

Dans les pays constitutionnels, il se produit précisément le contraire. En matière législative, la représentation nationale ne fait, en droit et en fait, que collaborer avec le Gouvernement. En matière politique, elle exerce un contrôle qui reste tel, qui est soigneusement limité. Elle veille à ce que le Gouvernement ne viole ni la Constitution, ni les lois du pays, au maintien de l'équilibre financier, de cette pondération des charges fiscales dont la recherche est l'origine des institutions représentatives. Ce serait dénaturer tout l'organisme que de mettre les ministres dans la dépendance des Chambres qui ne pourraient en juger Tœuvre politique qu'en transgressant la règle essentielle des monarchies allemandes : f< Le Landtag n'a d'autres pouvoirs que ceux qui lui sont accordés (ou donnés, ou reconnus), par la présente Constitution ». Au contraire, en France et en Italie, soustraire les cabinets à la dépendance des Chambres, ce serait organiser le conQit entr^ le Gouvernement — qui est le Parlement — et son organe, — qui est le chef de l'État.

§ 85. — La responsabilité politique des ministres — laissant de côté la sanction qu'elle peut recevoir — n'a donc pas en réalité de terrain où s'exercer dans les États constitutionnels. Les devoirs des ministres y sont explicitement déterminés. Non seulement ils doivent respecter les lois et la Constitution, mais la Constitution et les lois leur imposent d'obéir aux volontés des élus du pays. Dans une série donnée de leurs actes s'y conformenl-ils? Les Chambres ne peuvent exiger d'eux autre chose. Rompent-ils avec ce devoir? Leur responsabilité juridique est engagée. C'est — et notre trop longue exposition amène, croyonsnous, à cette conclusion — la seule qui puisse exister dans un État de droit, où Ton a cherché dans des règles précises, minutieuses, soigneusement obéies, ce respect des droits de chacun et de tous que d'autres demandent à l'inlassable vigilance de leurs députés.

Limilée, bien eoteadu, à leurs actes politiques et administratifs, n'étaut évidemment jamais mise en jeu à Toccasion de leurs actes législatifs qui ne peuvent être rendus parfaits que par l'approbation des Chambres, elle s'étend aux décrets qu'ils contresignent, aux arrêtés qu'ils signent, aux décisions qu'ils prennent. Sur ces conséquences, la doctrine s'est divisée. Les uns voulant qu'à l'imitation de l'Angleterre, on adoptât le système d'«impeachmeot» et Ton donnât à l'organe de jugement la faculté de prononcer non seulement la destitution, mais des peines du droit commun; les autres préférant le système américain qui donne à la Haute Cour la simple faculté de déclarer le coupable indigne d'exercer toute fonction publique. Mais, d'un autre côté, la Chambre des Lords n'est appelée à se prononcer que sur des délits caractérisés, tandis que le Sénat américain juge souvent l'entière conduite politique de l'accusé qui lui est déféré. Les considérations exposées plus haut ne permettaient pas'd'imiter^sur ce point l'Amérique. D'autres — et en particulier, l'abolition par l'empire de toute juridiction exceptionnelle — imposaient de restreindre à des peines purement politiques celles que pouvait prononcer la Haute Cour. Il a donc été généralement accepté que, seules, les violations de la loi constitutionnelle ou ordinaire seraient passibles de la Haute Cour ^, comme en Angleterre, et que celle-ci ne pourrait prononcer que le blâme, la suspension, tout au plus, la destitution du condamné. Bien que ce compromis entre les institutions des deux peuples anglosaxons, soit dicté par la nature des choses, on ne manquera pas de remarquer qu'il réunit ce qu'elles ont de moins sévère et écarte ce qu'elles ont de rigoureux.

§ 86. — La responsabilité juridique, seule effective, est strictement limitée. En Angleterre, tant que l'existence des cabinets fut indépendante des votes du Parlement, les Communes avaient faculté d'émettre un « Bill of impeach-

*■ Quelques constitutioas admettent des infractions moins précises (V. infrà).

234 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTÂT.

ment », non seulement à raison de faits délictueux et concrets, mais encore si les actes ministériels lésaient ThonDÂteté, la justice ou « entravaient Tutilité »• Cette faculté fat restreinte aux délits lorsqu'un vote de méfiance devint suffisant pour juger et punir la conduite politique des minis* Ires. En Allemagne, de même, on a touIu y voir un moyen donné aux Chambres de recourir contre l'interprétation donnée par les ministres aux articles de la Constitution. La thèse n'est plus soutenable — bieq qu'encore discutée — depuis que les États importants ont une juridiction dont ces interprétations relèvent et^ en tout cas, depuis que la fondation de FËmpire les a tous dotés d'une juridiction arbitrale commune, le Conseil fédérale

Si, par les conséquences qu'elle peut avoir (suspension, révocation), elle se rapproche de la responsabilité disciplinaire des agents de l'État, elle s'en distingue essentiellement : L'action disciplinaire émane des supérieurs et le Landtag n'est placé au-dessus des ministres ni par les textes ni par les coutumes; surtout, les faits prévus et punis par les lois sur les employés civils, — par exemple une gestion négligente, une vie privée honteuse — n'engagent pas la responsabilité juridique des ministres et trouvent une répression suffisante et adéquate dans le droit qu'a le chef de l'État de révoquer adnulum le ministre qui s'en rend coupable.

§87. — En résumé, et malgré les modiques extensions qu'elle a reçues en théorie, la responsabilité des ministres est uniquement une garantie donnée à la nation que ces ministres ne violeront pas, ne contribueront pas à violer la Constitution'. Elle n'a ni pour but ni pour effet d'accorder indirectement à la Chambre élue un pouvoir que la Constitution ne lui accorde pas.

Bien entendu, comme le crime de lèse-constitution peut

1 Si cette juridiction ne protège pas les individus, elle n*a jamais nié sa propre et entière compétence dans les divergences constitutionnelles entre Diète et souverains.

s La Bavière, la Saxe, le Wurtemberg, la Hesse, Oldenbourg, rétablissent dans le chapitre des u Garanties de la Constitution ».

se commettre autant en passant outre aux défenses que contient l'acte fondamental qu'en se dérobant à ses injonctions, les ministres répondent de leurs omissions comme de leurs actions ^

Un exemple célèbre a démontré qu'en Prusse la responsabilité politique des ministres ne s'exerce qu'envers le Roi» L'art. 61 delà Constitution établit leur responsabilité juridique, donne aux Chambres le droit de mise en accusation et renvoie à une loi future le règlement des détails. Cette loi n'a jamais été faite. De plus, l'art. 61 désigne comme organe de jugement la plus haute cour du « Royaume » et, delà, une obscurité nouvelle. Quelle est, depuis 1871^ la plus haute cour du « Royaume »? Est-ce celle de Berlin, bien que ses arrêts soient soumis à la cour d'Empire de Leipzig? Est-ce cette cour de Leipzig, bien que sa compétence embrasse, non pas le Royaume de Prusse seul, mais l'Empire tout entier? La question reste ouverte et ne parait urgente à personne, bien que la juridiction du tribunal à désigner soit en Prusse plus étendue qu'ailleurs, puisque la Constitution lui défère aussi les crimes de « corruption » et de trahison.

i Le Prof. Brie soulève une question intéressante : Les ministres sont-ils responsables des TiolatioDS de la Constitution et des lois de TBinpire? Si l'on réfléchit qu'ils supportent la responsabilité des actes de leurs souverains, on aperçoit Timportance du problème. U le résout affirmativement. Certes, la Constitution et les lois de TEmpire ne font pas partie intégrante de la Constitution et des lois des États mais, souvent, elles les suppléent et, par un article formel de la Constitution de l'Empire, elles remportent en cas de divergences. Elles entrent donc dans le droit particulier de chaque Etat. M. Brie cite à Tappui de son opinion Thudicum et von Sarvey. Les autorités sont considérables. On peut cependant discuter leurs conclusions. Les constitutions punissent les infractions à la Constitution et aux lois du pays. EUes ne parlent pas des violations du a Droit i>. Elles prévoient la désobéissance concrète à des actes formels et non pas ceUe à un corps de doctrine qui n'est pets rassemblé. Or, semble-t-il, toute disposition pénale ne peut être étendue. De plus, TBmpire possède les moyens nécessaires pour réprimer les délits dont ses institutions auraient à souffrir. Quant aux lois générales, comme le Code civil de 1900 par exemple, elles ont toutes été accompagnées de lois particulières, — dites d'application, — qui en font des lois particulières.

Que, demain, un souverain allemand veuille se détacher de l'Empire et renie les obligations que lui impose la Constitution de TEmpire, ses ministres, selon M. Brie, pourraient être mis en accusation par le Landtag I Gela semble inadmissible.

236 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

Celte procédure, incomplètement tracée, est, avec quelques modifications, celle qu'ont adoptée, en la complétant» les Étals à système bî-caméral. Nous la retrouvons en Bavière, du moins en partie.

La loi bavaroise de mars 1850 veut que les deux. Chambres aient voté la mise en accusation, étaient fait parvenir au Roi l'expression de leur vote. L'accusé est suspendu <ie ses fonctions. Le président de la Cour supérieure est saisi, reçoit l'acte d'accusation des mains du délégué choisi par les Chambres, le communique à l'accusé et convoque la Cour d'État.

Celle-ci n'est pas, comme en Prusse, un tribunal de droit commun. Elle est formée du président, de six conseillers de la cour et de douze jurés, tirés au sort sur une liste de cinquante choisis chaque année par les Landrâlhe dans la liste générale.

La sentence de condamnation peut entraîner la perte du grade, puisque les ministres sont élevés à celui de conseiller d'État avant leur entrée au ministère, et la privation de l'emploi, avec ou sans traitement de disponibilité. Elle est sans appel et le Roi ne peut faire remise de ses efifets.

§ 88. — La responsabilité devant les Chambres est, en Saxe royale, plus étendue qu'en Prusse et en Bavière. Elle donne lieu à une double action de la Diète qui peut, soit adresser au Roi des « plaintes constitutionnelles », soit mettre en accusation les inculpés, qu'ils soient ministres ou chefs d'administrations indépendantes des ministres*.

La mise en accusation doit être votée par les deux Chambres et le jugement est conféré à la « Cour de justice d'État». On retrouvera dans d'autres monarchies cette juridiction, dont le seul défaut est de ne pas être mise assez fréquemment à l'épreuve mais qu'il est excellent de pos-

1 Elles peuvent aussi saisir le Roi de « plaintes administratives », à raison d'une fausse application des lois. A la différence des plaintes constitutionnelles, ces recours peuveot émaner d'une seule des Chambres et ne peuvent viser que les ministres.

LES MINISTBES. 237

séder. Elle est composée d'uo président choisi par le Roi parmi les hauts magistrats, de six magistrats désignés aussi par le Gouvernement et de neuf membres élus dans son sein, par chacune des Chambres. L'accusation est soutenue par Tavocat de la Diète. La peine prononcée peut être le blâme ou la destitution avec ou sans traitement.

La Cour de justice d'État est aussi compétente — et c'est ce qui la rend précieuse — pour l'interprétation de la Constitution. De plus, elle conndt des différends que font surgir les conditions spéciales de la Constitution d'Oberiansitz.

Nous trouvons en Wurtemberg une organisation semblable. Les différences sont de pur détail. Les six juges élus par la Diète le sont en séance commune et ne peuvent être choisis parmi les membres. Deux, au moins, doivent être gradués en droit.

Le grand-duché de Bade^ à l'inverse, a donné aux procès ministériels une base toute différente. Avant tout, il ne limite pas les cas de mise en accusation aux violations • formelles des textes. L'art. 67 de sa Constitution punit, outre « les violations de la Constitution commises sciemment ou par faute lourde », la « mise en péril de l'État ».

La formule est largement compréhensive. Dans le sens le plus élevé du mot, c'est la responsabilité politique qu'elle peut mettre en jeu. En Prusse, en ajoutant aux cas de responsabilité juridique deux crimes de droit commun, on a en quelque sorte rabaissé cette responsabilité, diminué la juridiction qui en connaît. Bade, au contraire, en l'étendant à des faits qui ne peuvent être définis, mais que seuls les gouvernants peuvent commettre et que la conscience nationale peut seule qualifier, a élevé cette responsabilité si haut que sa mise en œuvre perd son caractère procédurier et constitue un acte politique.

D'autant que la procédure elle-même s'accorde avec ces bases. L'accusation est décidée par la deuxième Chambre seule. Elle doit être proposée par dix députés au moins,

238 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTÂT.

Totée à la majorité des deui tiers, comme les amendements coDslitutionDels, et peut être retirée à la majorité simple. Le jugement est remis à ia première Chambre à laquelle sont adjoints : le président de la cour d'appel et huit magistrats (membres d'un tribunal collégial, c*est-* à-dire d'un grade supérieur à celui déjuge de paix.) choisis par le sort. La cour ainsi constituée doit réunir au moins dix-huit présents, dont douze membres de la première Chambre. La condamnation ne peut être prononcée que par les deux tiers des suffrages. Elle est sans recours, entraîne la révocation. Le condamné ne peut recevoir de grâce qu'avec Tassentiment des Chambres. L'application des dépens est décidée à la simple majorité'.

En Hesse, les ministres, mis en accusation par le grandduc sur une demande votée par les Chambres en séance commune, sont jugés par la Cour d'appel. C'est assez dire qu'ils ne peuvent être poursuivis que pour infraction à un texte explicite.

Le grand-duché de Saxe possède une cour de justice d'État, comme la Saxe-Royale et le Wurtemberg. Si le Landtag signale au grand-duc, par voie de plainte administrative, un fait de mauvaise gestion, le Souverain y donne, seul, la suite qu'il choisit. Si les députés croient reconnaître une infraction de droit, ils peuvent ou adresser au grand-duc une plainte administrative ou mettre le ministre en accusation. Celle-ci va à la Cour de justice d'État, à laquelle le monarque peut aussi renvoyer les plaintes constitutionnelles qu'il trouve fondées.

La Cour de justice composée, comme à Dresde et à Stuttgard, moitié de magistrats royaux, moitié d'élus du Landtag, non seulement prononce la révocation du coupable, mais peut le déclarer civilement et pécuniairement responsable, tant envers l'État qu'envers des particuliers, sauf l'obligation pour la partie civile de faire liquider ailleurs l'indemnité dont le principe est reconnu.

1 II n'a pas encore été fait usage de cette loi.

L£8 fiimiSTRES. 239

Le grand-duché d'Oldenbourg a beaucoup étendu les cas de mise en accusation mais n'a pas admis, comme celui de Bade, le crime imprécis de « mise en danger de rÉtal ». D*après l'art. 20 de sa Constitution, le Landtag peut mettre en accusation les ministres qui ont violé la Constitution, soit consciemment soit par négligence grossière, ou qui se sont rendus coupables de trahison, de corruption, de divulgation du secret d^office ou — et c'est important — d'arrestation illégale.

Bade, possédant deux Chambres, a pu donner à la première la mission de juger ces accusations. Oldenbourg, pays unicaméral, devait ou attribuer compétence à la justice ordinaire ou constituer une Cour d'État. On y a pris ce dernier parti. La Cour de justice d'État demande 3 membres au grand-dqc, 3 au Landtag, son président au sort.

La procédure offre une particularité. Non pas la faculté qu'a la Cour de réduire les dépens et d'accorder au condamné tout ou partie de son traitement de disponibilité, car nous l'avons déjà trouvée ailleurs, mais celle qu'elle donne à ce condamné de faire appel. Partout ailleurs, qu'elle soit prononcée par une des Chambres ou par une cour spéciale, la sentence est définitive. A Oldenbourg, l'appel est admis. Mais devant quelle instance? La difficulté était grande. On l'a tournée. Deux membres de plus sont adjoints à la Cour d'État, dont le président est changé. C'est, en somme, plutôt le droit d'invoquer une nouvelle délibération que celui d'appel.

Il est évident que si la Cour d'État doit connaître de crimes comme celui de trahison^ par exemple, elle se bornera à prononcer la culpabilité et renverra le coupable devant la juridiction ordinaire. La loi d'Empire de 1879 est formelle. Aucune juridiction pénale ne peut agir, en dehors de celles qu'elle orii^anise.

A Cobourget Gotha, une question naissait de la coexistence de deux Landtag, de deux Constitutions. On Ta résolue en ce sens : Chacun des Landtag particuliers — ou sa délégation permanente — peut déférer au duc tout

240 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

chef de département qui a transgressé la Constitution, même s'il appartient au ministère commun, si le Landtag^ se croit lésé par la violation qu'il dénonce. Au bout de quatre semaines, si le Souverain n'a pas statué, la partie plaignante saisit Torgane de juridiction.

Celui-ci, pour Cobourg et Gotha, Alteobourg, Schwarzbourg-Rudolstadt et les principautés de Reuss, est la cour d'appel dléoa. Sa chambre pénale juge en première instance. A chambres réunies, elle forme instance d'appel. A Meiningen, la procédure est à peu près pareille, aveé cette exception que la première instance est soumise à un tribunal du pays même, désigné par la cour d'appel, et la seconde par cette cour d'appel.

En Brunswick, le Landtag aie droit de mettre en accusation non seulement les ministres, mais les membres de sa propre délégation qui auraient violé une prescription constitutionnelle « évidemment applicable à l'espèce envisagée »S dans un délai de six ans après que la violation a été commise. L'imputé est déféré à une cour spéciale, nommée « cour commune », même si les faits qui lui sont reprochés tombent sous le coup de la loi pénale. En ce cas, la justice ordinaire aura son cours postérieurement.

Cette cour comprend sept membres; trois d'entre eux sont désignés par le sort parmi les magistrats de la cour d'appel de Brunswick. Deux par le Gouvernement, deux par la Chambre. La présidence appartient au magistrat le plus élevé en grade et en cas d'égalité, au plus ancien^.

A l'inverse de ce qui a lieu dans les États de Thuringe, la juridiction de cette cour commune est sans appel. On ne s'y est pas résigné sans opposition. Dans l'impossibilité de trouver dans le duché une autorité plus haute que celle de

1 Le même article de la loi fondamentale prévoit la mise en accusation des sabordonnés des ministres et précise à quelle condition elle sera possible. La loi sur les fonctionnaires civils est venue rendre superflue cette limitation, en « couvrant » les sabordonnés par la responsabilité de leurs chefs.

'^ La loi de 1832 remettait le soin de former cette « Cour commune » au tribunal supérieur de cassation. Depuis la promulgation de la loi sur Terganisation de la justice, est intervenue la loi brunswickoise « du 30 mars 1894 », qui substitue au tribunal la Cour d'appel de Brunswick.

la courd'appely et comme, d'un autre côlé, on tenait à ne pas soumettre des questions essentiellement bru nswickoises à u n juge étranger, on avait proposé de choisir comme seconde instance un collège de professeurs de droit. Le Gouvernement n'adhéra pas à ce projet; comme dans la majorité des monarchies, les ministres accusés en Brunswick ne peU"* vent ni faire appel ni recourir en cassation.

§89. — Celte revue des diverses procédures de mise ea accusation offre tout au moins, un intérêt. Elle montre quelle diversité a conservée cette institution. Lorsque deui ou plusieurs États lui ont donné une même modalité, c'est qu'il existe entre eux un lien qui s'ajoute à celui de leur participation à l'Empire. Le fait se produit, par exemple, pour les États de Thuringe, qui sont unis entre eux pour l'administration de la justice, pour les douanes, pour les unions d'assistance, même sans rappeler les liens successoraux qui unissent le» maisons souveraines des duchés saxons, ou celle des principautés ^

En outre, on y voit ^impossibilité de parler de la responsabilité politique des ministres allemands. Passe encore dans les grands États où, en cas d'accusation, ils comparaissent devant la Chambre Haute, surtout si, comme à Bade, on a rendu imprécis le cercle dans lequel devaient se renfermer les griefs. Lorsque l'organe de jugement est une Cour de justice, d'État ou ordinaire, il ne peut être question que de manquements à des textes explicites, que de « délits constitutionnels )>.

Quelle est l'importance vraie, l'efficacité réelle de ses dispositions? La question est très malaisée à résoudre. De ce que l'on ne cite pas d'exemple — moderne — do mise en accusation, il ne s'ensuit pas que les articles qui la permettent et l'organisent ne servent de rien. Parce qu'une barrière n'a jamais été- franchie, parce qu'un coiïre-fort n'a

< lien dont rexistence est attesté par un fait, d*aillear8 insignifiant. Les duchés de Saxe ont un ordre commun, celai de la maison Bmestine. Nous avons TU que les quatre branches de cette maison ont le droit de saccession réciproque. L*UniTersité d*Iéna est commune à la Thuringe entière.

G. DE L. iê

242 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

jamais subi même une tentative d'effraction, on ne peut pas affirmer que les vagabonds n'auraient pas envahi le chemin si la barrière n'y eût mis obstacle ou que l'argent n'eût promptement disparu, si de solides parois de tôle ne l'eussent protégé. On peut moins encore affirmer le contraire et soutenir que, seule, la menace d'une action judiciaire ait contenu les gouvernants dans le respect de la Constitution. 11 est vraisemblable que les textes qui édictent ces menaces réfléchissent l'opinion générale au sujet de Timpérieuse nécessité du respect de ces pactes et qu'à leur tour, ils ont exercé une action éducative sur les esprits venus après leur mise en vigueur. Leur abrogation donnerait lieu à un raisonnement inverse.

CHAP. II Les fonctionnaires.

§90. — Oa lirait avec difficulté et sans profil réaumératioQ des multiples fonctionnaires qui assurent la marche des affaires publiques dans les vingt et une monarchies étudiées ici. Il est donc nécessaire de choisir dans les diverses catégories celles qui semblent offrir un intérêt général et de laisser de côté celles auxquelles un spécialiste seul s'intéresserait. Dans ces dernières, comme exemple, on peut ranger les travaux publics, les contributions indirectes, etc. Les premières comprennent : la justice, les finances, surtout Tadministration proprement dite. Celle-ci a, dans sa sphère, selon un texte que Ton retrouve immanquablement dans les règlements organiques de tous les pays, « tout ce qui n'est pas explicitement attribué à une autre ». En outre, c'est de la répartition de compétence entre ses agents que dérivent les divisions et subdivisions des États. Les autorités administratives, dans tous les États, quoique à des degrés divers, pourront se ranger en trois groupes :

Les autorités centrales, nommées par le Souverain et agissant sous la seule réserve de ses ordres et des prescriptions légales;

Les autorités régionales qui collaborent avec les élus des populations;

Les autorités communales, élues et soumises uniquement à la surveillance des autorités régionales et centrales*

Le royaume de Prusse est divisé en douze provinces,

dans aucune desquelles n'entre Berlin dont rautonomie n'a d'autres limites quecellequ'y apporte directement Tautorité centrale.

A la tète de chacune des provinces est un k Président supérieur». Il est assisté d'un «conseil présidial», dont les membres sont ses auxiliaires, ses collaborateurs, mais qui ne constitue en aucune façon une autorité collégiale. On ne doit pas plus le confondre avec le conseil provincial qu'un conseil de préfecture français avec un conseil général. Le président supérieur représente TÉtatdans la province, dirige tous les services qui concernent l'État. Il ne fait que présider leconseil provincial qui dirige en réalité les intérêts provinciaux.

. Chaque province se divise en deux ou trois « Regierungs- Bezirke », littéralement « districts de gouvernement », sauf .le Schleswig-Holstein qui n'en forme qu'un. Casselet Wiesbaden sont les seuls districts — sur les trente-cinq que comprennent le royaume et la principauté de Hohenzollern réunis,— quisoientdes corporations ou, pour employer la plus précise expression allemande, des communes ^ Tous les autres sont de simples divisions administratives, sans intérêts spéciaux, sans organes propres et, naturellement, sans autonomie possible. La comparaison s'imposerait entre ces .divisions et nos arrondissements, n'était la grande dififérence de leur importance moyenne*. Ils ont à leur tête un « président de gouvernement » et un « gouvernement de districts ». Les attributions de cesautoritésembrassentd'abord tout ce qui n'est pas donné à une administration spéciale /par une loi formelle. M. Schullze fait observer avec raison qu'on leur a donné ajuste titre la qualification de « gouvernement », car elles sont vraiment une délégation avec .pleins pouvoirs du gouvernement'. Jusqu'en 1880^ elles

1 Les districts de Cassel et de Wiesbade sont, donc, de véritables provîn- '*ée9, dqoIqs grandes que les autres, mab ayant en somme les mêmes attributions.

. ^ 34.500.000. -, „ 38.600.000. « En Prusse, — ^ Bn France, — —-

s Cependant, on traduit quelquefois par « régence » le mot de « regierung •, (quand il leur est appliqué.

avaient un caractère puremeDt collégial. Dans chaque district, le président était à la tête de trois collèges, l'un pour: l'intérieur, le second pour les finances, le troisième pour, les affaires ecclésiastiques et scolaires. La loi de cette époque a supprimé le collège de Tintérieur. Ses attributions sont exercées désormais par le président seul.

A côté du gouvernement de district, est placée la délégation de district. Elle comprend six membres : le Roi en nomme deux (dont un doit avoir subi les examens de magistrat et l'autre ceux de la haute administration); les quatre autres sont désignés par la délégation provinciale parmi les habitants du ressorl. Us reçoivent une indemnité journalière, des frais de voyage. C'est surtout une instance de justice administrative ^ Comme organe d'administration, elle est chargée : 1* de donner son avis sur les règlements de police du président et sur les mesures que prend celui-ci en vertu de son droit de surveillance des communes; 2"* d'examiner les recours contre les décisions des cercles ou villes assimilées.

En Hanovre, les gouvernements et les districts ont conservé les noms de « Landrostes » et districts de « Land rostes », sans que la conservation de ces appellations modifie en rien les attributions de ces organes.

Le cercle, ou Kreis, qui est la subdivision du district au point de vue administratif, est surtout celle de la province. Comme elle, il constitue une corporation, une commune. Comme elle, il est doté delaselfadministratioo: Asatéteest le Landrat. De tous les fonctionnaires prussiens, c'est peutêtre celui dont le nom est le plus familier à une oreille française. On le traduit trop aisément par « sous-préfet», et Terreur est absolue. Le Landrat est la tète d'une circonscription autonome dans la mesure du possible, ayant en tout cas tout ce qui constitue une individualité administrative. Le souspréfet administre cette fraction amorphe qu'est un arrondissement. Dans sa gestion désintérêts distincts, et parfois con-

246 LES FONCTHyHHânOB •*Ér4T.

sidérables du Kreis, le Laadratne fait qu'exécuter lesdécisions d*un conseil élu. Le sous-préfet n*a pas à compter avec cette ombre d'assemblée qu'est un conseil d'arrondissement.

Les Landrâthe sont nommés par le Roi sur la présentation de rassemblée du cercle (du Kreistag). Ce qui est plus important, car cette présentation n'engage pas le Roi, c^est qu'elle ne peut porter que sur une personne habitant le cercle ou y possédant des propriétés depuis au moins un an. Et, de plus, nul ne peut être ni présenté ni nommé, s'il n'a pas subi avec succès les examens imposés aux magistrats ou aux hauts fonctionnaires et s'il n'a pas fait un stage de trois ans, en règle générale, de deux ans au moins, soit dans une administration provinciale ou communale soit dans l'administration.

De même que Berlin ne fait partie d'aucune province, les villes de plus de 25.000 habitants peuvent être déclarées indépendantes du cercle qui les contient, et être considérées comme des cercles indépendants dans leurs rapports avec les circonscriptions supérieures.

Entre le cercle et les communes, est TAmt. Ce n'est pas le canton. C'est, — et il est plus sûr de ne pas risquer une comparaison, — c'est une union de communes et on Tétudiera avec les communes. Le chef de ces unions, rAmtvorsteher, est nommé pour six ans, par le président supérieur sur la présentation de l'assemblée du cercle. Ses fonctions sont principalement le maintien du bon ordre, la vigilance sur la sécurité publique. En réalité, il est moins fonctionnaire de l'État que des corporations locales.

En Bavière, l'administration proprement dite n'est pas entièrement distincte de celle des finances. Les deux se confondent, non pas seulement aux degrés supérieurs comme en Prusse, mais sur plusieurs points.

La terminologie administrative est le contraire de ce qu'elle est en Prusse. Ce sont les cercles qui se divisent en

districts et non pas les districts en cercles. Les huit^ cercles ont chacnn à leur tête le Kreisregieruag, le gouYernement de cercle. C'est l'agent exécutif des trois ministères de TIdtérieur, des Finances, de llinstruction publique et des Cultes. Collégial par excellence, ce gouvernement se divise en deux chambres : Tune pour l'intérieur, l'autre pour les finances; toutes deux présidées par le président du gouvernement, et contenant chacune un directeur assisté du nombre utile de référendaires et d'auxiliaires*. C'est presque l'organisation des gouvernements de district en Prusse, avant 1883. Pourtant, une différence importante les sépare. Le cercle bavarois est une « commune » dotée de la personnalité juridique. La direction de ses intérêts, leur représentation plutôt, est confiée à un conseil tout entier électif, dont l'action est rendue constante par la délégation permanente qu'il nomme. Mais cette autonomie est infiniment supérieure à celle du district prussien, et très inférieure à celle des districts bavarois. M. von Seydell prétend que ceux-ci, comme les communes municipales, ont un régime républicain et que le cercle a un régime monarchique. Le mot est juste, parfaitement juste, mais ne dit pas assez. Le Kreis est monarchique à la façon bavaroise. Le Roi y est seul détenteur de Tautorité. Lui seul gouverne, administre, légifère. De même que son pouvoir législatif dans le royaume doit s'exercer d'iiccord avec les Chambres, de même dans le Kreis, il doit avoir l'assentiment du conseil. De même que les prérogatives de la Diète

Cercle. CapiL KiL car. Pop. Nomb. de dittricU.

« Haate-Bavière Munich 16.725 i.187.000 26

Basse-Bavière LaodthuL... 10.756 673.500 22

Palatinat Spire 5.927 716.000 14

Haat-Palatinat Batisbonne.. 9.652 546.400 19

Haute-Fraoconie Bayreath.... 7.000 586.061 19

Moyenoe-Franconie... Ansbach 7.583 737.600 16

Bassc-Franconie WurUbourg. 8.401 632.588 21

Sonabe Aagsboarg.. 9.824 687.500 20

^ La chambre des finances comprend une section presque autonome : celle des forêts.

'■■WV, III.VU^

248 LES F0MCT10NNJLIHE8 d'jÊTAT.

bavaroise sont plus précises, plus étendues, en matière de finances, de même c'est en matière de budget que leLandrat, le conseil de cercle, a le dernier mot, si tant est qu'il Tait jamais.

Peut-être appréciera-t-on plus exactement le rôle de ces a gouvernements de cercle », en voyant comment est composé Tun d'entre eux, pris au hasard. 'Le président est chambellan et Excellence. La chambre de Tintérieur comprend dix membres, sur lesquels trois appartiennent à de grandes familles bavaroises, un est le médecin du cercle» deux sont ingénieurs. La Chambre des finances, outre son directeur, a quatre conseillers, huit commissaires des comptes, tous agents de carrière ^

Dans les districts, le Bezirksamlmann est seul, avec un assesseur. Ici, l'autonomie est infiniment plus grande. Le conseil de district a des facultés au moins aussi étendues que celles de nos 'conseils généraux et le fonctionnaire gouvernemental n'a pas d'attributions plus étendues qu'un de nos sous-préfets.

Les grandes villes forment à elles seules des districts indépendants. Les autres sont administrées uniquement par les municipalités qu'elles élisent.

Depuis 1900, le royaume de Saxe est divisé en cinq cercles (Dresde, Leipzig, Chemnitz, Zwickau et Bautzen). A leur tète est un Kreishauptmann (littéralement capitaine, ou chef de cercle'), délégué immédiat du ministère de rintérieur. Ses fonctions sont surtout de surveillance. 11 contrôle l'administration des districts et des villes qui, d'après la loi nouvelle, sont considérées comme équiva-

t La chambre de Tintérieur est instance inférieure de joridiction administra tive pour tontes les afiaires qui ne sont pas exclusivement fiscales. Bn ce dernier cas, la chambre des finances exerce ses fonctions juridictionnelles.

> Dans un ouvrage précédent, j*ai aussi traduit « Kreishaoptmann » par « Capitaine de cercle » et cela m'a valu des protestations de mes lectears allemands. Cependant, outre que « Hauptmann », dans Tannée se traduit toujours par capitaine, les deux mots viennent de la même racine, de tête (haupt, caput). Bien entendu, cela n'implique aucune équivalence de grades. Ne dit-on pas que Napoléon était un grand « capitaine » ?

lentes à des districts. La délégation qui est à ses côtés, formée de membres élus par et dans les délégations de districty a surtout un rôle consultatif. Son assentiment n'est nécessaire que dans les affaires concernant exclusivement les villes ou pour certaines autorisations.

Les chefs de district ont une sphère d'action infiniment plus large. Ce sont les districts, en effet, qui constituent les unités administratives supérieures, comme nos départements. Le cercle n*est qu'une collection d'unités. Comme les chefs de cercle, leis chefs de district exercent la surveillance sur les communes, moyennes ou petites mais, surtout, ils sont l'organe exécutif à la fois de l'autorité supérieure et des représentants du district, soit l'assemblée, soit sa délégation.

Le Wurtemberg est divisé en quatre cercles^ qui ont à leur tête un « gouvernement de cercle », Kreisregierung, formé d'un président et du nombre utile de conseillers, quatre d*ordinaire. Comme en Saxe, ces gouvernements sont les autorités immédiates placées entre le ministère et les chefs de district. Ils forment plutôt une délégation, un fractionnement du gouvernement central, qu'ils ne constituent une autorité locale. Leur action est dans la plupart des cas, bureaucratique, exercée par le président seul ou assisté d'un rapporteur, et le collège n'intervient que lorsqu'il y a désaccord entre le président et le rapporteur, ou dans des cas que détermine la loi.

Bien que destinées surtout à surveiller et à coordonner l'administration des Oberâmter, les autorités des cercles ont le pouvoir réglementaire, peuvent édicter et infliger (sauf appel) des peines de police si leurs règlements sont transgressés. Elles sont compétentes pour les appels contre les peines prononcées par les Oberâmter, sauf le recours à la Cour de justice administrative, lorsque l'amende dépasse 50 M.

« Neckar (697.000 habit.). Forêt-Noire (48S.000), lagst (400.000), Danube (496.000).

250 LES FONCTIONNAIRES D*ÉTÂT.

Le district, TOberamt^ est administré par uq Oberamtmann, qui a le plus souvent un auxiliaire, mais qui exerce seul et indépendant les fonctions qui lui sont dévolues et qui sont pareilles à celles des chefs de district saxons.

Les quatre commissaires badois sont des autorités centrales, des fonctionnaires du ministre de Tlntérieur, qui résident à Mannheim, Carlsruhe, Fribourg et Constance où ils représentent le ministre lui-même. Ils remontent au temps de Toccupalion française et, sH fallait leur trouver un équivalent, devraient être rapprochés des éphémères commissaires généraux de la République. La seule circonscription administrative est le Bezirke, le district, qui a à sa tète un fonctionnaire très semblable à notre préfet comme lui secondé par des fonctionnaires de carrière mais soumis à ses ordres.

Les trois provinces hessoises n^ont d'importance qu*au point de vue de Tadministration financière. La seule circonscription administrative est le Kreis, équivalent au B<*zirk badois ou à TOberamt virurtembergeois. Son chef, le kreisrat, est à la fois plus et moins que notre préfet. Plus, parce qu'en ce qui concerne les intérêts généraux, il dépend moins du conseil du cercle qu'un préfet de son conseil départemental. Moins, parce qu'il est surtout l'agent d'exécution de ce conseil en ce qui regarde les intérêts du cercle.

Le ministère de l'Intérieur, en Mecklembourg comme ailleurs, a une importance énorme. L'Annuaire officiel en u mère vingt-neuf catégories d'afifaires qui en relèvent

i 63 Oberâmter plus la ville de Stattgard.

Dans Je Cercle du Neckar, TOberamt le plus peuplé — abstraction faite de Stuttgardqui a 160 mille habitants — est Heilbronn avec 58.000 habitants; le moins peuplé, Vaihingen, qui en compte 21.500. Moyenne : avec Stattgard 41.000 ; sans Stattgard, 31.700.

Cercle de la Forét-Noire. Oberamt le plus peuplé : Reutlingen (46.000), le moins peuplé : Sparchingen (15.000). Moyenne, 28.700.

Cercle de lagst. Oberamt le plus peuplé : Heidenheim (39.000), le moins Welzheim (20.S00). Moyenne, 28.400.

f. Cercle du Danube. Oberamt le plus peuplé : Ulm (62.000), le moins Blauberren (20.000). Moyenne, ai. 000.

LES FOlîCTIAmàlHB. 251

wm r« aAmtnMration », au contraire, n'a ni fonctionnaires ni attributions. Le grand-duc, sur ses terres, est noa seulement propriétaire mais détenteur de l'autorité publique. Les seigneurs fonciers, sur leurs biens, sont « autorités administratives ». Ils ont le pouvoir réglementaire et, en première instance, celui d'appliquer les pénalités édictées. Les villes, bien entendu, ont ces attributions sur leur terpitoire. Dès lors, les fonctionnaires administratifs d'État ne trouveraient aucun aliment pour leur activité et il n*y en a pas. Ceui à qui convient ce titre et qu'on appelle en Mecklembourg « Standesherrlicb-stândisch » pour indiquer qu'ils relèvent et du seigneur du pays et des États, sont des agents financiers cbargés d'administrer les caisses que les dépenses croissantes ont amené le Souverain à rendre communes entre lui et les États.

Les fonctionnaires administratifs de Saxe- Weimar sont les « directeurs de district », véritables représentants de rÉtat auprès des conseils de district, dans ce pays qui a poussé aussi loin que possible la décentralisation administrative.

Dans le grand-duché d'Oldenbourg, il faut distinguer. Le duché est divisé en douze Mmier, dirigés chacun par un amtshauptmann. Ces fonctionnaires ont perdu, depuis la loi de 1879, les attributions judiciaires qu'ils avaient reçues en 1857. A Birkenfeld, les bourgmestres de la capitale, d'Oberstein et de Idar sont en même temps fonctionnaires de l'État, pareils à nos sous-préfets, mais élus. A Lubeck, le bourgmestre d'Eutin a les droits et les devoirs des bourgmestres des grandes villes, assure l'exécution des devoirs de l'État sans assurer le respect de ses droits.

Brunswick est divisé en six. cercles, soumis à un kreisdirector. La capitale ^est exceptée de cette division et est placée sous l'autorité immédiate du ministre d'État. Depuis 1900, la Saxe-Altenbourg est divisée en trois circonscriptions de Landratsamt; le cercle de l'Est, le cercle de rOuest et la capitale qui forme le troisième.

Dans la Saxe-Gobourg et Gotha, on a supprimé tout intermédiaire entre les autorités centrales et les administrés,

en ce sens du moins que les roactionnaires y ont une mission spéciale comme les receveurs techniques, comme les ingénieurs, mais aucun n'a le mandat général donné ailleurs aux « autorités administratives ».

Meiningen a quatre Landrâtbe à la tête de ses quatre cercles.

Outre ses cinq cercles et ses cinq Kreisdirector, TÂnhait possède des Âmtsbezirke, des districts, en dehors desquels restent les deux capitales (Dessau et Bernbourg) et les châteaux ducaux. A leur tète sont les Âmtsvorsteher qui, comme leurs homonymes prussiens, ne sont qu'en partie des fonctionnaires d'Etat. Ils sont nommés par le Duc, sur la présentation du conseil de cercle*

Cependant, Thomonymie ne doit pas masquer la différence essentielle entre les fonctionnaires prussiens et ceux de l'Anhalt. L' Amtsvorsteher prussien est surtout chargé de la police, de surveiller Texéculion des ordres du Landrat. L'Amtsvorsteher d'Anhalt est plutôt, un véritable Landrat qui n'a pas, pour le seconder, le fonctionnaire exécutif qui, en Prusse, est subordonné au chef de Kreis.

Les trois Landraith de Schvirarzbourg-Rudolstadt connaissent des recours contre les autorités communales en même temps qu'ils veillent à l'accomplissement des fonctions de l'État et l'on pourrait dire exactement la même chose de Sondershausen. Reuss 1. a. offre une particularité qui serait unique, si Lippe n'en présentait une pareille.'Audessous du ministère, est un Landrat unique, dont l'autorité s'étend ,à toute la principauté et collégial comme le ministère lui-même. Pour le munir d'un organe consultatif, on lui a donné la « délégation du pays », élue dans tout l'État, de sorte qu*il y a, en fait, un sous-ministre et un SOUS' Landtag. Les deux assemblées, — Landrat et délégation — surveillent les communes rurales et répartissent les impôts directs. En dehors d'elles, Reuss 1. a. n'a d'autres autorités intermédiaires que les c< éphories »^ qui relèvent du consistoire.

Reiiss 1. c. a deux circonscriptions de Landrath. De même, Schaumbourg-Lippe. Lippe-Detmold remet aux

mutiicipalités et aux chefs qu'elles élisent les fonctions d'État, sous la surveillance et Tautorité du a gouyernement » subordonné au ministère d*État.

§ 91. — Dans la majorité des constitutions, on trouve une clause essentielle. Elle dit, en substance, que le Souverain délient la totalité de la puissance publique, à la condition de collaborer avec la représentation du pays pour une sphère d^attribution» donnée et d'en user au moyen des organes prescrits par la loi. Donc, non seulement le Souverain ne peut légiférer à lui seul, non seulement les actes exécutifs doivent être contresignés et endossés par les ministres responsables, mais leurs dispositions doivent être réalisées au moyen de fonctionnaires dont le choix, il est vrai, lui appartient, mais dont les droits et les devoirs, les privilèges et les responsabilités, sont établis par la loi. L'organisation administrative s'élève à la dignité de ffein constitutionnel. Aussi, ne doit-on pas s'étonner que les textes législatifs qui la régissent soient extrêmement nombreux dans tous les pays. Ils tendent, non pas simplement à améliorer le service, mais à djonner aux populations toutes les garanties compatibles avec le service môme contre une administration saltuaice et arbitraire ^

Les publicistes allemands, surtout en Prusse,, discutent cette question : Les fonctionnaires de l'État forment-ils une classe spéciale? — La réponse ne varie que parce qu'on n'est pas absolument d'accord sur ce qui constitue une «classe spéciale », dans des pays dotés de légalité devant la loi. Ils forment, en tout cas, une classe, une corporation nette^ ment déterminée, et par les droits qui lui sont attribués et par les devoirs auxquels elle est soumise, délimitée du reste de la nation par des barrières très précises. On n'est pas fonctionnaire de l'État sans avoir subi des examens dif-

* Poar mieux apprécier l*idée fondamentale de Torganisatioa administrative, on pent. envisager Tidée inverse, soutenue longtemps et qui trouve encore des partisans : « Un fonctionnaire n^est qu*un mandataire de la nation. L*État doit Tindemniser mais peut toujours le révoquer : la confiance ne sd commande pas ».

ficiles, un stage laborieux. On l*est entièrement, ou pas du tout. Surtout, on Test toute sa vie.

Il n'y a pas très longtemps, les journaux français rapportaient une conversation, une « interview », prise dans le port de Marseille à l'ex-gouverneur d'une de nos colonies. « Je me soumets, disait-il, à une révocation dont j'ignore les causes. Le ministre est le maître. Son prédécesseur, voilà quatre ans, m'avait fait gouverneur. Lui fait de moi « rien du tout ». Je n'ai qu'à obéir ». C'est précisément pour qu'on ne puisse pas, de « rien du tout », devenir gouverneur, et réciproquement, que la législation allemande est si féconde en ce qui touche les fonctionnaires civils. On ne le devient que dans des conditions minutieusement préétablies. On ne cesse de l'être qu'en devenant indigne, et l'indignité doit être prononcée par un corps judiciaire^ spécial ou non.

L*organisation administrative s'adapte nécessairement aux conditions de chaque pays. Elle varie selon l'étendue, l'activité économique, la composition sociale de chaque Étajl. Les lois sur le service civil, — c'est-à-dire les garanties données aux fonctionnaires, et par là même aux administrés, — sont une partie essentielle du type allemand de monarchie constitutionnelle, et doivent être pareilles partout où fonctionne ce régime, c*est-à-dire dans tous les États allemands sauf les Mecklembourgs. C'est ce qui se produit. Il semble que ces lois, dans les dix-neuf monarchies, soient copiées les unes sur les autres, et l'on peut, sauf à citer les divergences, n'envisager qu'une quelconque de ces lois *.

§ 92. — Presque toutes définissent le fonctionnaire d'Etat. Elles visent surtout ceux que la Bavière appelle les « pragmatiques », du nom de la loi qui les organisa en

1 II serait long et quelque peu difficile de décider quelle est celle dont les autres sont la copie. Incontestablement, c'est la loi prussienne qui a servi de « formulaire » à toutes les autres, mais elle-même s'est incorporé des règles qui fonctionnaient ailleurs, soit en vertu de textes, soit par une coutume respectée.

LES fOUcrfmKAiREs. 255

1805. Ce sont le^fiMcfiofinaires civils de l'État, ea dehors — des magîrtwfe jugeants (ou plus brièvement des juges) — qoàtfcmt nommés autrement que pour un temps fixé. D'ailleurs, les fonctionnaires « des communes » lato sensu^ — c'est-à-dire des provinces, des cercles, des districts et des municipalités, — s'ils réunissent les conditions essentielles d'être nommés de façon permanente et de consacrer exclusivement leur activité à la fonction dont on les revêt, profitent de ces lois ou les subissent. En règle générale, elles ne concernent pas le corps enseignant, bien que fréquemment leurs dispositions lui soient rendues applicables, mais par une loi distincte et qui n'a pas ce caractère de se retrouver dans tous les États.

Tous les Allemands sont accessibles à tous les emplois^ mais ils le sont seuls. Bien entendu, aucun étranger ne peut être « fonctionnaire d'État » en Allemagne, — du moins avec les conditions de permanence et d'inamovibilité des fonctionnaires pragmatiques, — mais tous les Allemands peuvent le devenir dans tous les États. L'art. 3 de la Constitution de l'Empire veut que dans chaque pays, les Allemands qui n'en sont pas nationaux soient sur un pied de parfaite égalité avec ceux qui le sont. On ne doit pas se méprendre sur la portée réelle de cette disposition. Elle n'implique pas que le roi de Saxe devait nommer un Mecklembourgeois plutôt qu'un Saxon^ si le premier a une supériorité de mérite, si légère soit-elle, sur le second. Il est bien évident que la quasi^totalité des fonctionnaires d'un État sont nationaux de cet État, que ces nationaux sont, avec peu d'exceptions, préférés dans les nominations. Mais, dans l'exemple choisi, si la fonction était mise au concours, le Mecklembourgeois ne l'enaportât-il que d'un point, il devrait être choisi. Surtout, et pour rentrer dans la pratique, l'art. 3 signifie que l'extranéité n'est pas un motif d'exclusion, et que les souverains ont une latitude que les lois particulières ne pourraient restreindre, de nommer des Allemands sujets d'un autre Etat.

Tous les aspirants doivent subir un examen, — souvent deux, séparés par un stage. En général, pour être adnii^ à

256 LES FONCTIONNAIRES D^ÊTAT.

ces épreuves, dont le programme varie selon les carrières et, beaucoup moins, selon les pays, on doit justifier d'un cours d'études déterminé ou dans un gymnase ou dans une Université.

La nomination est aussitôt définitive en Prusse et en Wurtemberg. Elle le devient après une période probatoire de trois ans en Bavière, de deux ans en Saxe', pendant laquelle ils sont révocables, moyennant un préavis ou l'allocation d'une indemnité modique.Le droit de présentation, là où il existe, ne lie pas le Souverain, dont le choix reste libre. En principe seulement, car l'usage de cette liberté ressemblerait trop à celui du summum jus condamné par Tadage pour qu'il soit fréquent. Aussi bien pour les Landrftthe que pour les membres de la Chambre des Seigneurs, le roi de Prusse sanctionne d'ordinaire le choix du corps, ou entité, ayant droit de présentation. La liberté qui lui est laissée, de faire le contraire, signifie simplement que ce droit de présentation ne se confond pas avec celui de nomination que le Souverain possède seul.

Leurs devoirs sont ceux de tous les fonctionnaires d'État et n'ont de caractéristique que la minutieuse précision avec laquelle ils ont dû être précisés par des lois qui font de leur transgression l'objet d'une instance judiciaire. Ils doivent mener une vie régulière et conforme à leur rang. La Prusse ajoute qu'en force de leur serment constitutionnel, ils ne peuvent se mêler à une campagne électorale menée contre le Gouvernement. Et cette prescription, que ne contient d'ailleurs pas la loi, qui se base seulement sur une interprétation de la loi, donne aux théoriciens ample matière à discuter. Elle montre, en effet, combien diffèrent les choses dans un régime comme celui qui est en Prusse et dans un régime comme le nôtre, puisque les mêmes espritslqui la trouvent, tout au moins, conséquente et logique en Prusse, déclarent qu'elle serait unique en France. A l'exception de nos fonctionnaires politiques, comme les préfets et sous-préfets, tous les autres doivent jouir des

1 Dès le décret de nomination dané les Etats de Thurkige et à Lippe.

droits communs à tous les citoyens, peuvent préférer un ministère à un autre, soutenir de toutes leurs forces tel candidat contre celui que soutient le cabinet au pouvoir. Pion seulement c'est dans Fesprit de nos institutions, mais c'est inévitable en fait. Nous avons plusieurs centaines de mille fonctionnaires et ce serait les rabaisser grandement que de leur ôter toute influence sur les scrutins, comme il serait illusoire — et offensant, — de les supposer capables de changer d'avis sur toutes les questions vitales dès qu'un incident de séance au Palais-Bourbon amène le remplacement d'un ministère par un autre.. Mieux vaudrait les priver du droit électoral et stipuler que les candidats du Gouvernement ne pourront être battus que par une majorité des 3/5! Mais ce mot même, «candidat du Gouvernement», est banni de notre actuelle langue politique. Non seulement, le Gouvernement n'en recommande aucun aux prérérences des fonctionnaires mais il impose seulement la neutralité à ses agents politiques, à ses préfets. Sauf erreur, c'est bien ainsi que les choses se passent en France, et elles ne peuvent se passer autrement. Pour nous en convaincre, nous avons non seulement les lois constitutionnelles et leur esprit, mais encore le plus irréfutable des commentaires, celui que leur ont donné les paroles et les écrits des fondateurs du régime. Aucun des hommes que vénère notre loyalisme républicain n'a manqué de flétrir les candidatures officielles et la « pression administrative ».

A la vérité, depuis que la Constitution n'est pas révisable, le Gouvernement peut imposer à ses fonctionnaires de se tenir à l'écart d'agitations entre républicains. Là seulementestl'équivalent de l'injonction faite aux fonctionnaires prussiens. Le « gouvernement », en Prusse, a la stabilité que doit avoir, non pas notre « gouvernement », mais notre « forme de gouvernement». L'électeur prussien ne peut pas parvenir à renverser le ministère en contribuant à élire une majorité hostile à ce ministère, puisque le sort de celui-ci ne dépend pas de celle-là, et toute action tendant à rendre forcée la retraite du ministre est en fait dirigée contre le pouvoir royal, contre la Constitution.

S58 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

Les fonctionnaires sont tenus à accomplir leur tâche, et non pas seulement d*une façon matérielle, mais en y consacrant toutes leurs forces, toutes leurs capacités. Le secret professionoel leur est imposé, avec uoe rigueur que les temps actuels rendent fort louable. Ils sont tenus à l^obéissance complète et immédiate, dans les limites de la Constitution et des lois. Ici, l'accord n'est pas unanime. En Wurtemberg, par exemple, le texte oblige le subalterne à en référer à une autorité plus haute « s'il a un doute sur la légalité de l'acte ». Il lui est si facile de n'avoir pas ce doute et d'éviter ainsi toute une procédure qui peut le desservir. En Prusse, on a étéefifrayé des complications qu'entratneraitla faculté donnée aux plus modestes agents d'examiner, de peser la constitutionnalité, la légalité des actes qu'ils contribuent à exécuter. La règle constante est désormais de les obliger à s'assurer uniquement de la régularité formelle de Tordre qu'ils reçoivent : Le chef dont il émane avait-il qualité .pour le donner? Est-il établi dans les formes voulues par les lois? Et, par exemple, si c'est un ordre du chef de l'État, est-il contresigné par le ministre? — Le droit public trouve ainsi sa garantie sans que l'administration soit constamment entravée. La responsabilité ministérielle équivaut amplement à celle d'un humble fonctionnaire local.

Ils ne peuvent contracter mariage sans l'autorisation des supérieurs dont le refus, s'il se produit, doit être motivé. La disposition semble partout dériver de celle qui impose aux fonctionnaires une existence « conforme à leur rang ». On peut y joindre la nécessité de prévenir chez les agents diplomatiques des unions dangereuses en cas de conflits internationaux. A ces raisons générales, la Prusse en ajoute une plus particulière, en prescrivant que les fonctionnaires devront, dans leur demande, fixer la somme qu'ils peuvent verser à la Caisse des secours au nom de leur future épouse*.

* On peut rapprocher cette disposition de celle qui exempte nos officiers de l'obligation de la m dot réglementaire »•

LKH FONCTIONNAIAES. 259

Naturellement» ils ae peuvent exercer aucune professioa accessoire, car cette prohibition est une des importantes caractéristiques du service de l'État. Sans autorisation, ils ne peuvent faire partie du conseil — de surveillance ou d'administration — d'une société doat le gain est le but. 11 s'ensuit qu'ils le peuvent avec cette autorisation, et la chose n'est pas indifférente. Lorsqu'un peuple teate cet effort inouï de conquérir en quelques lustres la primauté industrielle dans le monde, il ne peut pas éloigner de parti pris les intelligences les meilleures, lès capacités les plus éprouvées, du travail qu'impose son espoir à la nation tout entière *. I

Ce n'est que sous cette réserve d'autorisation que les fonctionnaires peuvent recevoir des honneurs, c'est-à-dire des titres ou des décorations — ou des cadeaux des gouvernements étrangers. Pour les « honneurs », la prohibition s'applique à tous les sujets. En ce qui concerne les cadeaux, elle est spéciale aux fonctionnaires. Ceux-ci, de même, n'ont pas le droit de recevoir des dons de leurs administrés. En Wurtemberg, on précise l'exception : à moins que ce ne soit des livres offerts par leur auteur ou un objet valant au plus 2 M. Cette précision est moins insignifiante qu'elle ne le parait. Elle prouve l'absola de la règle et lui permet d'être sévère. Dans un pays où l'autorité des supérieurs a toute latitude de juger la conduite des inférieurs, cela ferait rire ; on se contente, si les usages ne permettent pas de supprimer les cadeaux aux fonctionnaires, d'exiger qu'ils soient « sans grande valeur » et les supérieurs décident quel est le sens de la restriction, en tenant compte du plus

1 La qaestion ne peut être traitée accident^ement. Elle est, dans sa modestie apparente, une des plus grosses parmi celles dont la solution s'impose, à une époque qui mérite si bien la qualification d'industrielle, que lui a donnée Spencer. N*y a-t-il pas un danger redoutable à élever une bairière infranchissable entre les fonctions politiques et les fonctions productrices? N'est-ce pas soustraire à la production ses forces les plus grandes ou priver la politique des éléments les meilleurs? Pendant les périodes de l'histoire contemporaine où la France a joui de la plus grande prospérité économique et pendant laquelle elle a marché d'un pas ininterrompu vers la véritable démocratisation, ses gouvernants étaient, en grande partie, mêlés aux entreprises productives, disons-le mot redoutable : aux affaires.

360 LES FONCTIONNAIRES d'ÉTAT.

OU moins de spootanéité de l'offre, de la fréqueace, etc. En Wurtem))erg, comme dans toutes les monarchies allemandes, une transgression de cette règle amène l'agent devant un tribunal qui décidera de sa carrière et un peu de son honneur. Puisqu'on ne voulait pas, en prohibant absolument tout présent, tarir une source de relations cordiales entre administrateurs et administrés, on a donné à ce tribunal un chiffre précis, où l'arbitraire ne trouve pas d'aliment.

§ 93. — La responsabilité des fonctionnaires est, ou civile, ou spéciale, ou disciplinaire. Lorsque l'acte incriminé a été accompli en suite du devoir d'obéissance, et dans les conditions sans lesquelles ce devoir disparait, aucune responsabilité ne subsiste, de quelque ordre que ce soit.

Les responsabilités, tant pénales que civiles, peuvent être recherchées sans autorisation préalable. Le jugement qui les constate ne donne pas matière à conflit.

La responsabilité disciplinaire, engendrée par les manquements aux obligations énumérées plus haut, a pour sanction les peines réglementaires et les peines disciplinaires proprement dites. Les premières sont les amendes (dont le maximum est, en général, un mois de traitement ou, pour les fonctionnaires non rétribués, de 90 à 100 M.) et les arrêts pour les agents inférieurs. La réprimande et l'avertissement en font partie mais, d'ordinaire, ne sont pas envisagés comme des peines et rentrent dans l'exercice du devoir de surveillance attribué aux supérieurs. La suspension, au contraire, rentre dans cette catégorie mais elle a, par définition, un caractère provisoire. Les peines réglementaires sont infligées paries supérieurs, sous réserve d'appel, soit, comme en Wurtemberg, à la cour de justice administrative, soit, et c'est la règle la plus ordinaire, au ministre compétent ou au ministère-uni.

La privation d'emploi, — qu'elle consiste à faire rétrograder le fonctionnaire dans un poste dont le traitement est inférieur d'au plus 1/5, ou que ce soit la révocation, — ne peut être prononcée que par une cour de justice soit spéciale

soit ordinaire, après une instruction écrite, des débats oraux et une procédure semblable à celle des procès pénaux*. — Les fonctionnaires congéables eux-mêmes ne sont révoqués que sur l'avis du conseil du collège qui dirige la branche à laquelle ils appartiennent, mais il est logique qu'en aucun cas ils n'ont à recourir à la cour disciplinaire.

A ces prescriptionSyS*en ajoutent d'au très, simples applications des principes juridiques. Si Tinstruction qui précède un procès disciplinaire relève des faits délictueux, Tinstance est suspendue jusqu'à la décision de la justice pénale. Si le procès pénal est terminé par une absolution, la juridiction disciplinaire ne peut frapper que des faits punissables en dehors de tout délit. Si, au contraire, une peine de droit commun est prononcée, mais qui n'entratne pas l'incapacité de servir, l'autorité disciplinaire reste libre de sa décision.

§94. — Excepté quand ils en sont privés par la juridiction compétente, les fonctionnaires ont un droit inamissible à leur rang, à leur titre, à leur traitement. Rang et titre ne se confondent pas. Dans plusieurs États, on a conservé, et même rétabli, une classification des fonctionnaires de tout ordre analogue à l'échelle des tchins russes et cette comparaison absolument exacte montre que le rang, quoique dépendant de la fonction, ne varie pas avec elle. Dans tous, à côté du titre indiquant l'emploi, en existe un

* Cette coor est formée en Prusse de onze membres, dont qaatre magistrats, pour les fonctionnaires nommés par le Roi ou les ministres; de sept membres, dont deux magistrats, pour les autres. Les appels sont jugés pip* le ministère d*État. En S.-Altenbonrg, la cour disciplinaire est le ministère d*État, renforcé d un conseiller à la cour d'appsl, jugeant coBégialement et après aroir prélé le serment judiciaire. En S.-Gobourg et Ootba, la cbambre pénale de la cour d'appel en fait les fonctions, lorsque Taccusation demande la destitution. Dans les autres cas, les supérieurs appliquent les peines disciplinaires, sauf appel administratif. En Anhalt, aux chefs des départements s'adjoignent sept magistrats nommés par le Duc. Dans les deux Scbwarz* bourg, la procédure disciplinaire a deux instances, Tune devant une cour de' trois membres dont un haut magistrat, la seconde devant une cour de cinq membres, dont deux hauts magistrats. A Schaumbourg, cinq membres, trois magistrats, deux fonctionnaires. A Lippe, la révocation est soumise à la juridiction ordinaire.

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autre, personnel à Tagent, qui le plus souTent s'énonce « Conseiller de... » ou « Conseiller privé de... ».

Le droit irrévocable au traitement subit une exception, en dehors de la révocation par la cour de discipline. Au cas où une réorganisation administrative diminuerait le nombre des postes — et quelques États ajoutent : « si le bien des services Teiige incontestablement^ », — les fonctionnaires peuvent être mis dans la position de repos '.Tous les États n'imitent pas le Wurtemberg* qui, en ce cas, ne laisse à l'agent que la moitié de son traitement plus 1 ,33 0/0 par année de service au-dessus de quinze, s'il a moins de 2.400 M., 1,16 0/0 si son traitement est supérieur. Beaucoup lui laissent son traitement tout entier mais, naturellement, sans les indemnités accessoires de logement, représentation^ voyages, etc.

§ 95. — La mise à la retraite peut être prononcée sur la demande du fonctionnaire ou d'office, lorsqu'il a 65 ans ou que ses facultés sont évidemment diminuées ou, encore, lorsque sa santé entraîne une incapacité de travail de plus d'un an.

Le droit à la pension ne commence d'ordinaire*, qu'après une période de services déterminés, variant de 3 à 22 ans. Le fonctionnaire retraité d office peut recourir au ministère sur le bien-fondé de la mesure. S'il l'estime illégale, la voie du contentieux administratif lui est ouverte.

. 1 Le Brunswick, par exemple.

3 Même sans aucun de ces motifs, les fonctionnaires non magistrats pen> vent fitre transférés dans on poste égal comme grade et traitement, avec allocation des frais d'installation.

s Beaucoup imitent la Bavière où le traitement est divisé en deux parties : Tune afférente au grade et invariable, l'autre qui concerne l'emploi et cesse ' avec lui. La proportion obéit aux règles suivantes : si le traitement total est en numéraire, pendant les premiers dix ans, le traitement de grade irréductible est des7/i0» pendant la seconde période décennale des 8/10, plus tard des 9/10. S'il comprend des indemnités accessoires , la proportion est de 8/10 ou ^/lO. En Anhalt, ils ont le traitement intégral. En Brunswick, le 1/3 du traitement (après trois ans de service et 1 1'/2 0/0, par année au-dessus de 5). A Lippe, la mise en disponibilité laisse les 4/5 du traitement.

^ 10 ans en Prusse, 9 ans en Wurtemberg, 3 ans on Brunswick.

Quant au montant de sa pension, c'est aui tribunaui civils de le fixer, s'il se croit lésé *.

Les veuves et les orphelins ont une pension servie ici par la Caisse de TÉtat, là par une caisse autonome alimentée par les versements des agents et une contribution des deniers publics. La loi qui régit ces pensions contient une prescription assez originale. Le « quantum » décroît en raison inverse de la diQérence entre Tâge du mari et celui de la femme. En Wurtemberg, par exemple, si cette différence dépasse 18 ans, la pension de la veuve est diminuée de 1/6 et cette diminution progressive atteint 5/6, c'est-à-dire que la veuve n'a plus que la sixième partie de la pension normale. Elle ne reçoit absolument rien si elle a trentehuit ans de moins que son mari défunt'.

§ 95 bis. — C'est une exposition bien sommaire des conditions faites en Allemagne aux fonctionnaires et aux employés. Elle aurait pu être abrégée encore, car bon nombre de nos administrations donnent de pareilles garanties à leurs collaborateurs et l'on aurait pu se borner à renvoyer à nos règlements. Le propre de l'organisation étudiée ici est qu'elle s'étend à toutes les branches, à tous les genres de services publics. Les lois auxquelles on s'est référé ne concernent pas, il est vrai, ies employés provinciaux ou municipaux, mais les provinces et les communes ont établi des règlements qui les copient mot à mot. Les agents politiquesne font pas exception. Si, dans les grands États, le Gouvernement a gardé la faculté de mettre eu disponibilité les hauts fonctionnaires dans lesquels il doit forcément placer la confiance la plus absolue -^ présidents supérieurs, soussecrétaires d'État, Landrâthe, agents diplomatiques, — il ne peut pas aller au delà. C est en somme, l'inamovibilité avec l'indépendance qui doit en dériver et, aussi, avec la

1 La retraite est, en général de 40 à 50 0/0 du traitemeat, plus d'un tantième Tariant de 1 à 1 2/3 0/0 par année de service, à dater de celle à partir de laquelle le droit à la retraite est acquis. Le maximum, lorsqu'il y en a un, est de 75 0/0 du traitement.

3 fin Prusse, si la diflérence dépasse 15 ans, la pension est réduite de 1/20 par année en sus, jusqu'à 25 ans où la diminution cesse.

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subordinalioD qui peut Taccompag^ner. Les conditions mises à rentrée dans ces fonctions dont on ne peut être prÎTé sont rigoureuses et efficientes. En Allemagne, tous les foDctionuaires le sont « de carrière »\

* L'organisation spéciale da grand -duché de Mecklemboorg ne permettait guère de régler par une loi les conditions faites aux « fonctionnaires de l*État ». La tradition assure une sorte d'inamovibilité aux fonctionnairâs grand-ducaux, à ceux des Etats, à ceux qui sont nommés d'accord par les trois pouvoirs (souverain, propriétaires et villes), mais en droit ils dépendent absolument de Tautorité qui les a investis. Les lois communes aux deux grands-duchés du 22 avril 1879 et du 26 février 1887, comme les lois séparées du 25avril 1879, concernent uniquement les magistrats et ne font qu^exéouter la loi impériale sur la justice. Les fonctionnaires des postes et de l'administration militaire relèvent de l'Empire et leur situation de la loi impériale sur les fonctionnaires civils. Celle-ci n'a pas été envisagée plas haut, à la fois parce qu'elle sort de notre cadre et parce qu'elle reproduit en substance les dispositions des lois particulières.

CHAP. III Autorités centrales Indépendantes des ministères.

§ 96. — II semble y aToir, dans TéDoncé de cette rubrique, une hérésie politique puisqu'il implique Teustencede fonctionnaires actifs et dont les actes ne dépendent pas du ministre responsable. Si Ton considère qu'en Allemagne les pouvoirs du Souverain sont absolus tant qu'un texte précis ne les limite pas, on admettra Texistence possible de catégories de fonctions ne tombant pas sous le coup de la responsabilité juridique, la seule réelle, et pouvant être confiées à des agents non responsables. En outre, la Constitution elle-même établit parfois l'irresponsabilité, lorsqu'elle dispense du contre-seing ministériel la décision royale en matière militaire. Enfin, ces autorités indépendantes ne sont forcément pas telles pour être exemptées des contrôles des Chambres et, au contraire, le plus souvent leur but et leur raison d'être sont de garantir les populations contre l'arbitraire des gouvernements, ou même de mettre les Chambres en rapport immédiat avec l'organe qui rend effectif leur droit de contrôle. Il en est ainsi, par exemple, en matière financière. La Prusse et legrandducbé de Bade, celui de Hesse, exonèrent leurs Cours des Comptes de toute subordination, envers les ministères mais n'ont certainement pas eu en vue de diminuer la responsabilité des ministres'.

< La Bavière, la Saze'et d^autres États ont placé leurs Cours des comptes sons la dépendance, non pas du ministère des Finances, mais dn ministère Uni. Le but poursuivi est différent. On a voulu augmenter le rang et le

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Eq dehors des chambres fiDancîères, nous trouvons, comme autorités indépeadanles du ministère, les administrations religieuses — conseils ecclésiastiques ou consistoires, — les cabinets des Souverains et, surtout, le Conseil d'État en Prusse et en Bavière, le Conseil privé en Wurtemberg.

Après avoir été depuis 1604 le véritable organe du Gouveroemeot, ou du moins le collège sans Tavis duquel aucune mesure importante n'était prise, le Conseil d'État prussien se vit réduit, lors de la réorganisation du royaume, à un rôle simplemeot consultatif. Cependant, son importance n était pas nulle. Dans Tœuvre législative, énorme, accomplie de 1815 à 1848, sa contribution fut considérable. Les nombreux projets de lois qui aboutirent avaient été discutés, amendés, rédigés dans ses séances. Les réformes de 18i8 ne pouvaient laisser subsister une assemblée dont Tinfluence en matière de législation eût dominé celle des Chambres électives qu'elles créaient. Le Conseil d*État ne fut pas supprimé en droit. On ne le tua pas, mais on lui enleva toute raison de vivre. En fait, il disparut. La Constitution de 1851, cependant, suppose son existence et un Édil royal de janvier 1852 le reconstitua.

Il est formé des princes majeurs de la Maison royale, des hauts fonctionoaires à qui leur grade confère le titre de conseillers d'État (feld-maréchaux, premiers présidents, etc.), des ministres en fonctions et des membres que désigne Iç choix royal. Comme attributions, il n'a que celle de formuler un avis sur les questions qu'on lui soumet et la loi existante n'oblige en aucun cas le gouvernement à recourir à cette formalité.

Il n'en est pas de même en Bavière. Sans doute; la loi n*y précise pas les points qui doivent être discutés par le Conseil d'État, mais elle lui donne voix délibérative dans certains

prestige de la Goar toot en ne créant pas de rapports directs entre elle et la représentation du pays.

AUTORITÉS GENTfiAUCS INDÉPENDANTES DES MINISTÈRES. 267

cas. Il doit se prononcer sur les plaintes du Landtag qui signalent une violation de la Constitution; il connaît des recours des fonctionnaires contre les mesures disciplinaires prises envers eux par les ministres respectifs, des recours provenant des cercles du Palatinat, dans certains cas. Par le seul fait que Tautorité du Conseil d'État est reconnue, que sa collaboration est exigée par la loi, même dans une mesure réduite, ses attributions consultatives ont une tout autre autorité que là où cette assemblée est oubliée par le législateur. Et, en effet, nous voyons qu'il est de règle de lui soumettre les projets de lois que présente le Gouvernement, de demander son avis au sujet des vœux émis en commun par les deux Chambres, que le budget est confectionné avec son concours et son approbation.

En somme, le titre<le « conseiller d'État » est, en Prusse, hautement honorifique, certes, mais il y ressemble beaucoup à ce qu'il est en Russie, où les conseillers d'État, fussent-ils <c actuels », ont une dignité et non pas une fonction, par la puissante raison qu'il n'y a pas de Conseil d'État. En Bavière, il n'en est pas ainsi et le Conseil d'État y remplit pleinement le rôle qu'indique son nom, pris littéralement.

Présidé par le prince-régent, il comprend six membres ordinaires, chacun d'eux représentant en fait un ministère ou une administration autonome (celle de l'amortissement de la dette, par exemple) ou une cour de justice. A côté de ces conseillers d'État « effectifs », quatorze membres extraordinaires, tous hauts fonctionnaires, s'ils ne sont pas grands seigneurs. L*an dernier, un de ces membres était Altesse Sérénissime et dix autres avaient conquis par de longs services administratifs le titre d'Excellence.

Quelque exact que soit le titre de ce conseil, il le parait difficilement à un Français, qui songe à l'organisation de notre « Conseil d'État». La comparaison n'est pas possible. C'est de notre ancien conseil privé qu'il faudrait rapprocher les hauts collèges allemands. Ce nom est précisément celui que porte la plus haute autorité consultative en Wurtemberg.

Elle a conùu des deslioées plus hautes et peut-être, de toutes les organisatious qui survivent à leur gloire, aucune n'offre uri tel abime entre ce qu'elle fut et ce qu'elle est. Jusqu'à rérectioD du Wurtemberg en royaume, le conseil privé était le seul gouvernement concret, mandataire des deux pouvoirs rivaux, et non ennemis, — le Duc et les États, — mais mandataire obligé, indépendant de ^es mandants. Dès que la Constitution de 1819 fut venue donner une règle à la vie collective des Wurtembergeois, le conseil reprit, sinon son importance d'avant, du moins une importance presque égale. Le Roi gouvernait par lui. Il se survit à lui-même. Réunissant les ministres en exercice, quatre conseillers ordinaires et deux extraordinaires, il est comme une extension du ministère même. Sauf dans les matières ecclésiastiques, il n'intervient avec* efficience que pour former le conseil de tutelle du Roi mineur et orphelin.

Les monarchies moindres n'ont pas de rouage comparable, si ce n'est, tout à l'autre extrémité de Péchelle, la principauté de Reuss 1. a.

Le Cabinet princier, qui est en même temps « curie des fiefs », ^ est indépendant du ministère d'État, tout comme le consistoire auquel sont subordonnées les administrations scolaire et ecclésiastique. Mais le Cabinet ne dirige guère que les affaires personnelles du Prince. Ce ne sont pas uniquement des intérêts privés, mais ce ne sont des intérêts généraux que dans la mesure où le régime monarchique rend la confusion — ou la fusion — inévitable.