LIVRE VII SELBSTVEHWALTUNG

§ 97. — Le regret a été souveot exprimé qu'on ne puisse traduire eiactement par un mot et sans périphrases le <( SelbstverwaltuDg » allemand, le « self-administration » anglais, le « samooupravlénié » russe. L'expression qui s'en éloigne ]e moins est évidemment celle d'autonomie locale ou régionale ^ Elle dit trop, ne rappelle pas le lien de dépendance, de subordination qui unit à TÉtat, à la collectivité nationale, la fraction des pays dotés de l'institution qu'il s'agit de qualifier. On serait tenté de proposer soit « auto-administration », en dépit de l'eurythmie, soit — et avec plus d'espoir — l'expression « autonomie administrative », l'adjectif étant là pour montrer que cette liberté, cette indépendance, sont à la fois spéciales et limitées.

D'ailleurs, et même exprimée par uji terme qui lui est propre, cette institution a besoin d'être définie si l'on ne veut pas courir le risque de se méprendre sur sa portée. Tous les publicistes ne sont pas d'accord sur la définition à choisir, ce qui démontre bien la nécessité d'en établir une.

L'un y voit l'exercice du pouvoir administratif par des fonctionnaires non professionnels et appartenant euxmêmes au nombre des administrés, ou, encore, par les

1 On a essayé du mot « autocratie »• Il est moins efpressif encore et conduit à une confusion non seulement de degré, mais de nature.

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a corporations de droit public » subordonnées à TÉtai. La première définition ne fait que montrer une des formes les plus usuelles que revêt l'usage de l'autonomie administrative mais ne répond pas à la première règle d'une définition, puisqu'elle s'applique aussi à ce qu'elle ne cberche pas à définir. Non seulement l'État lui-même employé en Allemagne les servîcesde fonctionnaires non professionnels mais dans d'autres pays, en Russie par exemple, et en dehors de l'administration, nous voyons qu'un nombre considérable de fonctions sont confiées à des agents qui, non seulement, ne sont pas professionnels, mais qui encore, comme pour le prouver mieux, ne reçoivent aucun traitement. De plus, cet essai de définition se heurte à celle que l'on propose en même temps et qui est meilleure. Si l'on voit dans l'autonomie administrative l'exercice de l'administration par les entités de droit public subordonnées à l'État — et c'est très probablement exact — rien n'empêche ces entités d'administrer au moyen de fonctionnaires professionnels et, par surcroît, rétribués et, en fait, c'est ce qui a lieu dans toutes les corporations de quelque importance. M. von Savary, lui aussi, donne deux définitions mais a soin d'avertir que la première est théorique, trop générale. Si l'on voit dans le « Selbstverwaltung, l'antithèse du régime dans lequel une personne en représente une autre, dans l'exercice d'un pouvoir extérieur au cercle administré », le mot devient synonyme de liberté administrative. Ainsi étendu, ce que nous dénommons autonomie administrative est parfaitement incompatible avec l'unité de l'État, est absolument irréalisable à une époque où les limites des communes, les frontières des provinces sont de pures abstractions, où Tintercourse social réunit dans une vie communejournalière sinon toutes les divisions du pays, au moins celles qui sont voisines et exige, non pas qu'elles aient une administration commune, mais que leurs administrations soient semblables. La seconde définition de M. von Savary, moins compréhensive, moins théorique peut, à l'inverse, être adoptée sans modification : « L'autonomie administrative, dit-il, est la gestion, par ceux qui

composent une fraction déterminée du tout qui est TÉtat, des intérêts qui leur sont propres et, en vertu d'une délégation, de ceux que possède TÉtat dans l'étendue de leur circonscription. »

Il emprunte au professeur Laband un exemple dontTimportance n'est pas seulementdémoostrative. Il assimile l'autonomie administrative^ à celle qu'a laissée la Constitution de l'Empire aux États particuliers. Ceux-ci dirigent tous les intérêts qui leur sont propres, sans que l'autorité impériale intervienne autrement que pour assurer la similitude et la coordination nécessaires et ils sont les délégués de l'Empire dans la gestion des intérêts que possède l'Empire sur leur territoire, par exemple pour les douanes, les postes et, çà et là, l'administration militaire. Bien que l'exemple soit excellent, il ne faudrait pas en conclure que l'autonomie des « corporations de droit public envers l'État » est de même importance que celle des États envers l'Empire. Il suffit, pour éviter cette conclusion, de noter que ces « corporations » aptes à recevoir et à exercer Tautonomie administrative, ne sont pas seulement, en fait et en droit, les circonscriptions territoriales, les unités de la nation, mais aussi des corporations professionnelles, comme celle des avocats, des associations d^inlérêts^ comme les unions de propriétaires, des classes sociales, comme la noblesse. L'exagération du rapprochement apparaît dès qu'il amène è voir dans le groupement des avocats un État dans l'État, comme la Bavière forme un État dans l'Empire.

Ce n'est d'ailleurs que pour empêcher un exemple excellemment démonstratif d'insinuer une idée erronée que nous avons rappelé que l'autonomie administrative peut être accordée à des groupements non politiques. Ceux-ci sortent absolument du cercle de notre étude, où rentrent seulement les fractions territoriales qui seules font de l'indépendance laissée à leur gestion un facteur politique de premier ordre. Leurs membres, leurs citoyens, participant à l'administration, s*attachent à la chose publique. L'auto-

< Encore une fois, cette traduction n'est qu*ua « à peu près ».

272 SELBSTVERWALTUN6.

rite rnunicipaley ou provinciale, étant mise entre lears mains, toute usurpation du pouvoir central est rendue, ne disons pas impossible, mais immédiatement perceptible^ Certes, Tautonomie communale ne saurait empêcher les attentats à la Constitution, mais elle prévient les lésions minuscules et journalières à la propriété et à Tindépendance des citoyens.

Ces effets se retrouveraient dans des pays autrement constitués que les États d'Allemagne. II est pourtant très naturel qu*on ne s'y en rende pas compte. L'esprit public allemand — et non pas uniquement celui des publicistes — établit la distinction, la différenciation entre les gouvernants et les gouvernés. D'un côté le Souverain, détenteur de la puissance publique, tenu uniquement à l'exercer dans certaines conditions, avec la collaboration de certains organes, de l'autre, la nation. Celle-ci a pris des garanties mais veille incessamment pour les faire respecter* L'essence d'un pouvoir est de vouloir s'étendre. Les sujets savent que la meilleure barrière contre l'extension de ce pouvoir, dont l'origine est en dehors d'eux, est de former des groupements organiques et organisés, ayant la plus large activité possible. Au contraire, lorsque la différenciation est disparue, que les individus ne sont soumis qu'à leur collectivité, la crainte s'efface^ si le danger s'accrott. Ne voit-on pas les ouvriers, si prompts à s'alarmer devant une mesure quelconque prise par le patron, accepter sans mot dire les injonctions des syndicats? Dans tout Etat l'autonomie locale a deux effets : le premier, d'assurer le respect de la Constitution, dans son texte et dans son esprit; le second, de protéger les intérêts locaux contre l'écrasement par les intérêts nationaux. On aperçoit les deux dans une monarchie constitutionnelle; l'État démocratique ne voit pas le second.

Elle n'est pas une panacée. Si elle garantit les membres d'une commune contre les abus de l'autorité gouvernementale, elle les prive en partie de la protection de l'État contre les abus de l'autorité municipale. Et ceux-ci sont autrement douloureux à supporter, sont autrement res-

sentis par leurs yictimes. Par ce fait même, parmi uoe population éclairée, consciente du but de Tautonomie administrative, ils ne seront pas tolérés si, même, ils se produisent. Mais, et c'est ce qui fait de cette autonomie une mesure qui doit être adoptée avec prudence et par degrés, une population ignorante, impulsive mais sans force de résistance, en subira dans leur plénitude tous les inconvénients. Pour elle, le pouvoir dont les abus sont à craindre sera simplement rapproché et ces abus, au lieu de n'entrer que dans la sphère des droits politiques, la léseront ou la' blesseront dans le détail de son activité.

§ 98. -^ D'ailleurs, la protection de TÉtat contre les abus de Tautorité municipale ne fait pas défaut. L'autonomie administrative n'existe pas sans une surveillance d'autant plus efficace que les pouvoirs de ceux qui l'exercent ne proviennent pas de la même source que celui dont l'abus doit être réprimé. Ailleurs, le suffrage qui a instauré le maire a aussi élu le député dont le vote a désigné le ministère au choix du chef de l'État. Blâmer ou punir le maire, c'est, pour le ministre, se déclarer contre le parti auquel il doit d'exister, sans lequel il ne saurait subsister. S^il Tonbtie, le député est là pour le lui rappeler: Ce cercle, ou cette courbe, ne relie pas, en Allemagne, les autorités des communes et celles de l'État.

La circonscription fondamentale, Vtmité administrative est, en Allemagne, comme en France, comme en Italie, la commune*. Son organisation est partout purement municipale. Tous ses organes procèdent d'elle-même. L'État — sauf les cas exceptionnels, et toujours amenés par une faute des élus locaux, où il doit nommer un commissaire gouvernemental — se borne à surveiller l'exercice de cette pleine autonomie.

« Nous reocontroQs une petite difficulté de terminologie. Les Allemand» nomment « groupement communal », « Kommunalverband », tous les groupements politiques partiels, ayant la personnalité : Provinces, cercles, ailleurs districts, et non pas seulement nos « communes », « gemeinde ». Une traduction littérale eût amené des amphibologies.

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Ses fonctions sont ou propres ou déléguées. Les premières sont relatives à l'organisation corporative de la commune, à la gestion de son patrimoine, à l'exercice de Tautorité réglementaire purement locale. Les secondes impliquent l'accomplissement des devoirs de TÉtat que celui-ci a spécialement et strictement délégués aux autorités com^ munales pour en assurer et en faciliter le fonctionnement.

Les circonscriptions plus grandes, dont un chapitre précédent donne l'énumération en étudiant la hiérarchie des fonctionnaires administratifs, sont ou des corporatioûs^ ayant la personnalité (Kommunalverband) ou de simples divisions administratives\ En ce dernier cas, elles sont administrées uniquement par les agents de TÉtat. Au contraire, si elles forment une corporation, elles possèdent et des biens, et des droits. Elles gèrent Içs uns, exercent les autres par les représentants qu'elles se donnent, les agents qu'elles choisissent.

Alors que les communes sont des unités naturelles dont les limites, d'ordinaire, ont été fixées avant que l'État n'e&t pris naissance', les unités supérieures sont des créations de la loi' et le législateur a pu librement doser l'autonomie qu'il leur donnait et qu'elles ne retiraient pas de la nature des choses. 11 ne l'a pas fait partout de façon uniforme mais, sans exception, et de quelque étendue que soit le domaine qu'il leur a reconnu comme propre, il ne leur a nulle part délégué de fonctions de l'Etat. Celles-ci, dans les provinces, dans les cercles ou dans les districts, sont toujours confiées à des agents du pouvoir central, fonctionnaires de carrière, et rétribués.

Récemmenti on leur a donné pour collaborateurs des fonctionnaires non rétribués et élus par les éléments locaux» Cela ne constitue pas une dérogation au principe« Avant tout, ladécision,rautorité,apparliennent aux agentsde l'État

< Le Regierungsbezirke prussien pat exemple.

2 Sauf les exceptions amenées par les variations ou le déplacement de la population.

s De même, en règle générale. En Prusse, au contraire, les provinces sont délimitées par Thistoire.

auxquels les élus locaux apportent les lumières nécessaires à une application efficace. De plus, ce nouveau rouage correspond clans le personnel administratif à une catégorie de la matière à administrer. La démarcation entre ce qui relèye de l'État et ce qui met en jeu Tautonomie locale est loin d'être bien nette et un terrain neutre réunit les deux domaines. De même, les représentants régionaux qui concourent à l'administration déléguée sont, dans une proportion indéterminée, des agents et de TÉtat et delà corporation qui leschoisit^

§ 99. — C'est à la loi des États particuliers qu*il appar*tient de fixer et rorganisatioo et l'attribution des communes. De même que, dans un même pays, les communes doivent avoir une constitution à très peu près pareille et des règlenients qui ne diiTèrent pas trop, de même il était utile, à un degré d'ailleurs bien moindre, que Porganisation communale dans les divers États de l'Empire, n'empruntât pas des types trop divers. Le résultat a été facile à obtenir. La commune est née pour ainsi dire spontanément et son évolution a été guidée par des facteurs qui influaient en même temps sur une partie considérable de TAllemagne.

Deux systèmes cependant, se trouvent en présence. Dans Tun, les communes urbaines, les villes, ont une constitution différente de celle des campagnes. Dans l'autre, cette diversité n'existe pas et toutes les communes de l'État ont la même organisation.

C'est la première classification- à établir ; c'est la première possibilité de groupement qui se présente. Avant d'observer en détail les diversités qui accompagnent en pratique cette ressemblance, on trouve que ces deux systèmes principaux ont des variantes, même en théorie.

§100. — Dans le premier système — celui des constitutions différentes, — le premier point est de savoir quelle

1 Les Bezîrksrat badois, les délégations prassiennes de district sont surtout des organes consaltatifs, en dehors de leur compétence juridictionnelle. La seule Ttaie dérogation à cette règle se trouvera en Wurtemberg, lorsque la nouvelle organisation des Oberamter 7 sera en vigueur.

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commune est urbaine, quelle autre est rurale. Sauf de rares exceptions, ce sont des circonstances historiques qui en décident et rarement on a eu recours au procédé qui fait intervenir le nonibre des habitants^ et qui a été adopté par la Prusse, dans la plupart de ses provinces, et par la majorité des États du nord-est. Il est en vigueur dans les provinces orientales, dans celles de Hanovre, de Westphalie, de Schleswig-Holsteio et de flesse-Nassau, dans la Saxe royale, la Saxe-Altenbourg, Oldenbourg, Brunsveick, Anhalt, Lippe et Schaumbourg-Lippe; au centre, dans Saxe-Cobourg et Gotha ; au sud, dans la Bavière à droite du Rhin.

Dans les villes, Tadministration comprend deux orga-nés :

Le (c Magistrat collégial » ou « Conseil de la ville » comprenant un bourgmestre et son suppléant, — qui prend quelquefois le titre de second bourgmestre — et un nom- .bre variable de membres;

Le collège des députés de la ville.

Le « Magistrat » détient, pour ainsi dire, le pouvoir exé* cutif et Texerce par le bourgmestre auquel reviennent et la police locale, si le Gouvernement n'y pourvoit pas par des agents spéciaux, et là représentation de la commune.

Les députés ont le contrôle. Leur assentiment est nécessaire au budget, à la création d*impôts nouveaux, à la suppression d^impôts établis*, aux actes importants de gestion, comme les aliénations d'immeubles, les emprunts'.

S'ii survient un différend entre ces deux corps, il est tranché en séance plénière et commune et cela suffit à empêcher toute assimilation entre Torganisation des communes et celle des États.

< Pour les exceptions, v. infrà.

^ On remarquera, incidemment, que la question de savoir si les impôts durent jusqu'à leur suppression formelle, sans qu'il soit besoin d'un vote nouveau à chaque période électorale, a été résolue de façon afArmatiTe en matière municipale partout, même là où elle reçoit une autre solution en matière politique.

3 Les exceptions seront signalées en étudiant les diverses organisations communales.

Ce type fondamental subit des modifications peu importantes. Signalons pour Tinstant qu'elles portent sur le caractère collégial du « magistrat » et sujr Tintervention de rassemblée de tous les citoyens, prévue en Bavière et en Saxe-Cobourg et Gotha.

Les communes rurales, au lieu du magistrat collégial, ont un chef unique, le bourgmestre ou le Schultze avec un ou plusieurs adjoints. Le collège des députés de' la ville s'y retrouve, sous le nom de Conseil de la commune, mais sans changer d'attributions. Dans la majorité des provinces prussiennes ou des États, il est remplacé, pour les communes à faible population, par l'assemblée de tous les bourgeois. D'ailleurs, même dans les communes rurales importantes et dotées des ^deux organes, — bourgmestre et conseil, — l'assemblée générale doit être convoquée pour certaines affaires de particulière gravité.

Sans même tenir compte d'exceptions isolées, comme celles qu'offrent la Bavière et Hesse-Nassau, voilà déjà des types bien divers. Dans les villes, l'administration est collégiale ou non, rassemblée populaire peut, ou non, être convoquée. Dans les campagnes, le contrôle est donné soit à un conseil élu directement, soit à rassemblée. Nous en trouverons d'autres.

§101. — Le second système, celui de l'uniformité de constitution entre villes et campagnes, peut recevoir deux applications différentes : Ou le modèle unique est copié sur l'organisation assignée partout ailleurs aux communes rurales ou, au contraire, il donne à celles-ci l'organisation moins simple ailleurs réservée aux villes.

Le premier mode, qu'on appelle le type français, existe dans les provinces prussiennes rhénanes, dans le Palalinat bavarois, la Hesse, et dans les États de Thuringe que nous n'avons pas rencontrés dans le premier système (Weimar, Meiningen, les deux Reuss et les deux Schwarzbourg). Il est en effet pareil à notre organisation : Un maire, élu, le nombre utile d'adjoints, un conseil municipal. Pour que la ressemblance soit parfaite, beaucoup de

278 SELBSTYERWàLTUNG.

conseils municipaux déUbèreDt, comme celui de Paris, non pas sous la présidence du maire^ mais sous celle d'an président spécial qu'ils se donnent.

Le second mode ne s^obser^e que dans deux États mais tous les deux fort importants, le royaume de Wurtem^ berg et le grand-duché de Bade. Gomme les villes du Nord-Ouest, toutes les communes de ces deux États ont un organe exécutif collégial, pareil au « magistrat » bien que décoré d'un autre nom, et dont l'action est tantôt con« trôlée, limitée par le conseil des députés (Gemeinde ou Burgerausschuss).

§102. — Si Ton excepte celle du Palatinat bavarois \ toutes les législations allemandes rendent obligatoire Tac* ceptation des fonctions communales. Toutes édictent des peines — qui vont de la privation de l'éligibilité à une amende basée sur le chiffre d'impôt payé par le coupable, — contre un refus, ou une démission, que ne justifie pas une circonstance spéciale (maladie, âge avancé, exercice de la profession médicale, absence permanente ou prolongée ou, encore, le fait d'avoir été déjà revêtu, depuis un temps déterminé, d'une charge municipale).

C'est, en règle très générale, Télection qui désigne les représentants des communes, mais on ne saurait aller plus loin sans se heurter à des exceptions plus nombreuses que les cas réguliers.

§ 103. — Ges dispositions générales, typiques, pourraiton dire, ne s'appliquent à toutes les communes d'un même pays que sous la réserve de variantes nombreuses. Si, en Bavière, nous trouvons à droite du Rhin la différence entre villes et campagnes et, dans le Palatinat, l'organisation uniforme qualifiée de française, en Prusse, non seule^ ment la province Rhénane est seule à ne pas faire cette distinction, mais, dans les autres, la constitution des communes offre une douzaine de types, sans compter les or*

* Et c'est un trait laissé par notre domination.

gaaîsatioQs particulières issues de la liberté donnée, eo certaines régions aux villes, de s*organiser à leur gré^ Leur énuméralion pourra sembler longue, mais elle per* mettra une rapidité plus grande dans Tétude de ]*organi* sation communale des autres États, qu'il suffira de rapprocher d'une de celles que présente la Prusse.

Le type général est celui des provinces orientales, il suffira de noter en quoi les autres en diffèrent.

Avant tout, qui est membre d'une commune urbaine? Tout habitant de la ville qui y réside depuis assez longtemps pour avoir droit au service des établissements publics et pour devoir contribuer aux charges communales. Tout membre n'est pas bourgeois, ou citoyen. Le droit de bourgeoisie — qui implique Télectorat et l'éligibilité aux emplois communaux — appartient à tout Prussien, membre de la commune, qui ne reçoit pas de secours publics depuis un an, n'est pas en retard chez le percepteur et qui, en outre, possède une habitation ou paye un impôt direct. Dans l'ancien duché de Nassau, les seigneurs médiatisés, leurs fonctionnaires', et aussi les fonctionnaires de TËtat, ne peuvent devenir bourgeois. Ils sont d'ailleurs exemptés des impôts communaux dans une large mesure.

Les villes peuvent prendre tous les règlements qu'elles jugent utiles pour compléter la loi communale. Cette faculté ne va pas évidemment jusqu'à frauder cette loi et, pour s'assurer qu'il n'en est pas ainsi, le Gouvernement examine

* Siaon douze, da moins à peu près : i^ Loi urbaine des provinces orientales; 2« L. u. pour la Nouvelle>PoméFanie etTile deRugen;3« L. u. pour la Westphalie ; 4^ L. u. pour la province Rhénane; 5o L. u. pour le HanoTre; ^ Hesse-Nassau; 7« Francfort; 8» Schleswig-Holslein; 9^ Heligoland; 10» la ville d'Orb. Et il faut y ajouter les dispositions particulières au district de Cassel et à celui de Wiesbaden, les deux lois pour HohenzoUern. Ce ne sont que les lois urbaines. Nous trouverons plus loin celles sur les communes rurales.

* On voit combien la situation faite aux familles qualifiées de médiatisées se rapproche de celle qui est reconnue aux familles devenues souveraines. Leurs employés sont qualifiés de « fonctionnaires » et possèdent à ce titre un caractère officiel.

280 SELBSTVERWALTUNG.

ces règlements, au moyen de la délégation de district pour les provinces, du président supérieur à Berlin.

Les organes administratifs des villes sont : le magistrat et rassemblée des députés. Ou, plutôt, car le nom change souvent, un conseil qui exécute, un conseil qui administre. En Hesse électorale, il s'j en ajoute un troisième, une délégation communale, représentant, ou mieux, tenant la place de l'assemblée générale des bourgeois. Elle compte de douze à quarante-huit membres et se divise en deux moitiés : la moitié permanente et la moitié extraordinaire. Elle est élue parles bourgeois avec la condition que la moitié de chacune des fractions doit être prise parmi les plus imposés. En Nassau^ ce troisième organe existe de même mais dans une forme différente : au-dessous de l.SOO habitants, c'est l'assemblée générale elle-même qui est convoquée. Au-dessus, il y a une délégation comme en Hesse, mais en nombre six fois égal à celui du conseil. Elle est élue pour six ans, par le système dit des trois tiers, et est renouvelable par tiers.

Les députés — c'est-à-dire le quasi-équivalent de nos conseillers municipaux — sont en nombre variant avec la population. Dans les provinces de TEst, douze conseillers au-dessous de 2.500 habitants, soixante de 90 à 120.000, six par excédent de SO.OOO, sauf modification par le statut local. En Westphalie, le nombre reste constant jusqu'à 30.000 habitants et augmente de six par 20.000 habitants en sus. 11 est, en Hanovre, de quatre à vingt-quatre, à Francfort, de cinquante-quatre. Eu Schleswig-Holstein, de six à trente.

Ils sont élus par les bourgeois, auxquels s'ajoutent les individus qui, n'ayant pas cette qualité, paient en impôts directs d'État ou communaux plus qu'un des trois bourgeois les plus imposés, ainsi que les personnes juridiques imposées dans la commune en une proportion donnée.

Sauf en Schleswig-Holstein, où les élections ont lieu au scrutin direct et verbal, et à Francfort, où le scrutin est direct, le vote se fait par le système des trois tiers, chaque catégorie devant prendre la moitié de ses élus parmi les propriétaires d'immeubles. En Nassau, les députés doivent,

pour être élus, réunir une majorité des deux tiers des votants. La Hesse prussienne a le suffrage le plus indirect possible/ Le « plénum » de la délégation, qui y remplace l'assemblée générale, nomme les conseillers municipaux (de deux à douze) parmi les bourgeois de vingt-cinq à soixantedix ans et en en prenant la moitié dans les fort imposés.

Sont éligibles tous les bourgeois, sauf : V les fonctionnaires auxquels est délégué le pouvoir de surveillance de l'État; 2* les membres du magistrat ou les employés communaux rétribués; 3*" les ecclésiastiques et les instituteurs primaires; 4*^ les magistrats judiciaires; 5"* les fonctionnaires du parquet; 6"* les employés de police.

Les députés sont élus partout pour six ans, renouvelables par tiers^ chaque deux ans, excepté en Schlesv^rig-Holstein où ils le sont par sixième et par an. On a prévu en Hanovre le cas où leur nombre ne serait pas exactement divisible par trois. Les élus le sont alors pour quatre ans et renouvelables par quart.

Le conseil, ou l'assemblée, juge les protestations contre l'élection de ses membres, sauf recours à la juridiction administrative.

§ 104. — Le « magistrat », à un ou plusieurs bourgmestres réunit un nombre d'échevins (ailleurs : membres du magistrat) variant de deux à dix, parmi lesquels un ou plusieurs peuvent être rétribués. Les échevins portent, en Hanovre, la qualification de « sénateurs » et, ce qui est plus important, une partie doit eu être prise parmi les éligibles appartenant ou ayant appartenu au commerce ou à l'industrie. Si cela est jugé utile, il leur est adjoint un syndic, rétribué, bien entendu, et parmi les sénateurs qui ont subi l'examen pour la carrière judiciaire, un ou plusieurs peuvent aussi recevoir un traitement.

Les membres doivent être éligibles comme députés mais n'être ni députés ni rémunérés. Au-dessus de 10.000 ha* bitants,le receveur municipal lui-même ne peut faire partie du magistrat. On est plus rigoureux en Westphalie où cette exclusion a lieu, quel que soit le nombre des habitants.

282 SEtBSTYfiBWALTUlTG.

L'éleclioa des échevios affecte des ofiodes divers. Dans les sept provinces, rassemblée des députés ootnme les échevÎDS et ips assesseurs non rétribués pour six aas, le bourgmestre et les membres rétribués pour douze. L'élection de ces derniers peut être faite à yie. L'une et Taatre doivent être sanctionnées par Tautorité supérieure. Si la sanction est refusée, il est procédé à un nouveau scrutin. Si le conseil ne consent pas i y procéder, ou si son choix soulève encore Topposition du Gouveraemeat, celnî-cî envoie un commissaire royal pour suppléer au magislnt inej^istant.

En Hanovre, le bourgmestre, le syndic, les sénateurs sont nommés à vie mais peuvent être révoqués, après an délai de douze ans, par les deux conseils décidant d'accord ou, en cas d'incapacité physique, misa la retraite par le mi-* nistre de Tlntérieur. — A Francfort, le premier bourgmestre est nommé par le roi pour douze ans sur une liste de trois candidats que lui soumettent les députés et qui, d'ailleurs, ne lie pas son choix. — Dans le Schleswig-Holstein, la procédure est plus originale. Les membres du « magistral» sont élus parle même corps électoral que les députés, c'està-dire par lesbourgeoisetassimilés, mais sur une liste triple dressée par une commission formée des échevins sortants et d'un nombre égal de députés. Le bourgmestre, quoique rétribué, n'est élu que pour six ans. — En Hanovre, le choix du bourgmestre et des échevins est confié aux con* seillers assistés de délégués élus spécialement par les bourgeois en nombre triple de celui du conseil. C'est, enHesse, la délégation permanente qui remplit ce rôle et qui, unie au Conseil, nomme le bourgmestre pour huit ans au moins, ou même à vie avec l'agrément royal.

§ 105. — Le conseil des députés de la ville a les attribu* tiens énumérées plus haut et qui se résument en deux mots : «contrôle administratif, législation financière». Il délibère en outre sur les matières que lui soumet l'autorité supérieure. En cas de désaccord, ou simplement de divergence, entre les deux collèges, on recourt à une séance commune,

m.wv*jp n\:m V. ■• * ,

et, si un avis commun n'a pu être adopté, à la décision d^ la délégation de district (Bezirkausschuss). La législation spéciale au Scbleswig-Holstein ne prévoit pas cette dernière voie et prescrit qu'en cas de dissentiment persistant, les choses restent en I*élat.

Il y alàun fait digne d'être remarqué : Le « magistrat » est toujours en nombre inférieur à celui des députés. A suivre rigoureusement la théorie majoritaire, cette délibération commune serait parfaitement inutile puisque, au scrutin, l'avis de l'assemblée des députés prévaudra tou-^ jours\ Mais on a prévu que les votes n'ont pas toujours une simple valeur arithmétique; on s'est rendu compte que dans toute assemblée, grande ou petite, les chiffres donnés par le dépouillement des scrutins ne font que traduire l'opinion des personnalités dirigeantes les plus influentes, quel que soit leur nombre ; on a voulu prendre l'opinion, non pas au moment où elle aboutit sous forme de votes, mais à celui où elle se crée^ se constitue sous forme d'échange, de com-> municatioUy de formation d'idées. La même procédure se retrouve souvent en Allemagne où le même collège, légè-> rement modifié, presque insensiblement élargi, est constitué juge d'appel de ses premières décisions et c'est là, nous Je répétons, une démonstration du caractère factice du dogme majoritaire.

L'assemblée nomme son président et son secrétaire annuels. Si son droit de contrôle lui assure la faculté de prendre connaissance de tous documents, pièces et registres, elle ne peut procéder à aucun acte exécutif. En Scbleswig-Holstein, elle ne délibère que sur convocation du bourgmestre et en commun avec le « magistrat».

Celui-ci, au contraire, agit partout de façon indépendante. Il est à la fois autorité locale, — chargé de l'intégralité des fonctions que l'État a déléguées à la commune —

< Sauf dans le cas où il serait adopté dans le conseil à une très petite majorité et repoussé par le magistrat à la presque unanimité. Même en ce cas, il suffirait d'établir que les votes seront totalisés.

284 SELBSTVERWALTCNG.

et admiDistraiion commuDale. Ses principales attribuiioQs sont: rexécuiion des loiset règlements; les préparations des délibérations et Texécution des décisions du conseil à moins que, et c'est son devoir strict, il n*y appose son veto, les jugeant nuisibles à TÉtat ou à la commune; l'adiministration des établissements et des biens communaux, la représentation de la ville, la répartition des impôts et près* tations. Ses délibérations sont prises à la majorité des voix sous la présidence du bourgmestre qui, à son tour, doit s'opposer aux mesures qu'il condamne et en référer à la délégation de district.

Le bourgmestre dirige ou surveille toutes les affaires de la ville et, s'il n'y a pas de fonctionnaire royal, y est le chef de la police.

§ 106. — La règle, universelle en Allemagne, qui rend obligatoire l'acceptation des fonctions municipales, se précise en Prusse où les contrevenants voient leurs impôts directs majorés de 1/8 jusqu'à 4/4.

Le principe fondamental du système de la diversité de constitution entre villes et campagnes, est l'opinion très juste que la même organisation ne peut pas produire de bons effets dans une capitale de 300.00Ô âmes et dans un bourg minuscule de 1.200. Son application est moins aisée. On a bien séparé les villes des campagnes, mais on n'a pas pu, dans la première catégorie, faire des démarcations suffisantes. Pour rendre le système plus élastique, on a accordé aux villes de moins de 2.500 habitants la faculté de substituer au « magistrat » un bourgmestre individuel, assisté du nombre convenable d'adjoints pris parmi les députés. Il préside le conseil sans y conserver, bien entendu, le droit de veto qu'a le magistrat. En même temps, le nombre des députés est réduit à 6. Cette simplification doit simplement être approuvée par la Bezirkausschuss. '

En Weslphalie et en Schîeswig-Holstein, le même droit est donné à toutes les villes, quelle que soit leur population, .si les députés le demandent dans deux délibérations séparées par un intervalle déterminé et, même, cette orga-

nisation simplifiée peut être imposée aux^ villes dont les ressources sont trop modestes pour supporter les frais inhérents à une municipalité collégiale \

Le droit de bourgeoisie, même pour les membres qui réunissent les conditions auxquelles il ne peut être refusé, doit être au moins reconnu par le conseil municipal, s*il ne provient pas de Thérédité. Sa collation donne droit à une double perception : celle d'une taxe modique, avec un maximum légal, qui représente le droit de collation ; celle d'une somme représentant l'équivalent des utilités auxquelles la nouvelle qualité de bourgeois fera participer l'impétrant. Les biens « bourgeois » des communes, les (c allmend », sont seuls envisagés dans la fixation de cette taxe et il est interdit de tenir compte des utilités dont profitent tous les membres de la commune, bourgeois ou non, comme, par exemple, les services de l'assistance publique.

§107. — Ce sont les organisations des communes urbaines — dans les provinces prussiennes où des villes ont une constitution distincte — dont on vient de voir un résumé très sommaires. 1) nous reste à voir celle qui est commune aux villes et aux campagnes dans la Prusse rhénane et celle qui, ailleurs, est spéciale aux campagnes.

La première ne motive pas une exposition détaillée, car elle ressemble trop à la constitution simplifiée que les villes de TËst ont le droit de se donner. Il est remarquable que les communes rhénanes aient, à l'inverse, la faculté de rendre collégiale leur administration avec les formalités imposées ailleurs pour la rendre individuelle.

L'organisation des communes rurales dans le reste de l'Empire ofi're une particularité essentielle. En France, en Italie, en Allemagne* même dans plusieurs grands États, l'entier territoire est divisé en communes. Aucune parcelle, si petite soit-elle, qui n'entre dans une circon-

^ Peut-être cette élasticité des règles générales est-elle une des formes, ou plutôt une des conséquences, les plus importantes de l'autonomie administiative.

* Qui laisse de cÔtéTile de Rugen, la ville d*Orb, eto.

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scription communale. Tous les citoyens appartiennent i une commune dès qij*ilp ont un domicile et, en tout cas, nul ne peut posséder une parcelle de terre qui ne soit soumise aux charges et à Tautorité communales. En Prusse^ et de façon générale, il n'en est pas de même. Les grands domaines, surtout s'ils sont depuis longtemps possédés par la même famille, les forêts, forment des communes particulières, des« circonscriptions de propriétés », même si une commune ordinaire les enclave de toutes parts. Le propriétaire ou son représentant y reçoit la délégation des fonctions de rÉtatqui revient ailleurs au chef de la municipalité; il est absolument assimilé à celui-ci, quant à cette fraction de ses devoirs. Au contraire, comme administrateur de la commune, il est naturellement soustrait i tout devoir et à tout contrôle de l'État. Ces 'c gutsbezirke », ces « communes de domaine », offrent un intérêt d'autant plus grand que le pays où elles se trouvent est moins important, car leur rôle est proportionnellement plus considérable et elles seront plus opportunément étudiées en les rapprochant des communes politiques des États où elles sont nombreuses.

En Prusse, les communes rurales, « Landgemeinden », ne font pas la différence entre les membres et les bourgeois. Elles renferment les habitants, c'est-à-dire ceux qui y résident autrement que de façon passagère, — en dehors des militaires qui n'y sont appelés que par leur service et n'y possèdent rien — et les « membres ». Ces derniers senties habitants auxquels appartiennent Téligibilité et l'électorat municipaux. A la différence de ce qui a lieu pour les villes, ces droits ne leur sont ni conférés, ni même reconnus. Leur obtention ne donne donc lieu à aucune taxe. Ils appartiennent, de piano j à tout Allemand — et non pas simplement à tout Prussien — jouissant de ses droits civils, habitant la commune depuis un an sans avoir eu recours à l'assistance communale et ayant satisfait aux charges qui lui incombent, s'il réalise en outre une des trois conditions suivantes : ou posséder une habitation dans la circonscription, ou

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payer un impôt foncier de 3 M. annuels, ou supporter l'impôt afférent à 600 M. de revenu.

Le droit de vote, qui est une partie du droit communal, est accordé) sous certaines conditions, à ceux que la loi nomme des forains, c'est-à-dire aux personnes étrangères à la commune mais qui y possèdent des biens ou des éta* blissements. Il appartient aussi aux personnes juridiques, notamment aux sociétés par actions et aux entreprises minières. Le fisc lui-même, en raison de ses intérêts dans la commune, est appelé à l'exercer.

§ 108. — Lorsque Je nombre des membres de la commune ne dépasse pas 40, en règle générale — en Westpha^ lie, 18 -^ les fonctions normales du conseil municipal sont exercées par l'assemblée générale directement. Si tous les membres y participent, les votes n*y ont pas tous la même valeur ou, plutôt, les votants n'y ont pas tous la même in* fluence. Les propriétaires fonciers dont le revenu dans la commune est supérieur à 20 M. et inférieur à SO, ainsi que les patentés de troisième catégorie, ont deux voix. Les propriétaires de 50 à 100 M. de revenu foncier et lespaten* tés de deuxième catégorie, trois voix. Les propriétaires de plus de 100 M. de revenu foncier, les patentés de première catégorie, quatre voix. Deux conditions générales complètent cet essai de représentation proportionnelle des intérêts. Les 2/3 des voix, au moins, doivent appartenir à des propriétaires fonciers; aucun votant ne peut réunir plus de 1/3 des voix.

Au-dessus de 40 membres, et de 18 en Westphalie, l'assemblée communale n'a d'autres fonctions que d'élire une délégation, généralement désignée comme « représentation de la commune ». Le conseil (Comprend le chef de la commune et ses assesseurs, plus un nombre de conseillers triple au moins de celui du nombre de la municipalité^ avec un maximum de 24. En Westphalie, ce nom* bre estîtioins arbitraire et varie de 6 à 18. Dans la province rhénane, il est de 6, 12, 18 ou 24, mais, là, se trouve une prescription particulière : Les propriétaires qui paient 150 M. d'impôt foncier et possèdent, d'autre part, la qualifi-

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catioQ électorale y ont accès et yoîz délibérative. Partoot, le conseil est élu pour six ans, par le système des trois tiers, les conseillers devant être, pour les 2/3 dans les villes i organisation rurale, pour la moitié dans les campagnes, pris parmi les propriétaires. Tous les électeurs sont éligibles, à Teiception des femmes, des ecclésiastiques et des employés communaux.

Le chef de la commune, Féquivalent du maire, reçoit des titres divers selon les régions^ quelquefois selon l'importance de la commune. Qu'il soit « Schultze », ccScholze», « Richter », ou même qu'il porte, comme en Schleswig- Holstein, la qualification archaïque de « Lehnsmann », ses fonctions ne diCfcrent en rien, qu*en proportion, de cellesdu bourgmestre là où la municipalité n'est pas collégiale. Avec une exception cependant : lorsqu'une ville demande, ou doit accepter, une municipalité individuelle, le bourgmestre n'y a plus ni le devoir, ni le droit de suspendre l'exécution d'une décision du conseil, soit jusqu'à nouvelle délibération soit en attendant l'avis de l'autorité supérieure. Au contraire, le maire rural est muni de ce droit et ce devoir lui incombe. Il conserve, naturellement, l'un et l'autre, s'il est à la tête d'une commune importante qui — et la loi le permet -r- rende collégiale sa municipalité.

Les statuts locaux peuvent lui donner jusqu'à six assesseurs. Le nombre normal est de deux, partout ailleurs qu'en Schleswig où la loi n'en prescrit qu'un; comme lui ils sont élus par rassemblée, ou la représentation, pour six ans. Leur élection doit être ratifiée par le Landrat qui ne peut s'y refuser que sur l'avis conforme de la délégation du cercle. Le chef de la commune est nommé pour six ans. En Hanovre, il peut l'être pour douze; de même en Westphalie, mais après une période probatoire de trois ans.

La seule particularité qui doive encore être notée estque l'assemblée, ou les assemblées là où existe une représentation, délibère avec une publicité limitée. Peuvent assister aux séances les hommes majeurs en possession de leurs droits civils et appartenant à la commune, même s'ils n'y ont pas le droit communal dévote et d'éligibilité.

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§ 109. — Gomme la Prusse^ la Bavière n'a pas une organisation identique pour toutes ses communes mais elle n*offre que deux types : ia dÎTersité dans la Barière proprement dite, TuniTormité dans le Palatinat.

Adroite du Rhio, il existe, comme en Prusse, des fraclions du territoire qui n'appartiennent à aucune commune, mais ce ne sont que les grandes forêts, les lacs, la cime inhabitée des montagnes. Vient-on à y élever des constructions permanentes et habitables^ elles sont aussitôt incorporées à une commune voisine. La Bavière ne compte donc pas de sujets qui ne soient agrégés à une commune et il est inutile d'établir une distinction entre les communes politiques et les « circonscriptions de biens », au point de vue qui nous occupe.

Dans les autres, on distingue les simples habitants et les bourgeois. Quelles sont les prérogatives et les charges spéciales à ces derniers? Aucun texte ne le dit et renonciation qu'en fait la loi communale n'est pas limitative.

La bourgeoisie est conférée par les autorités communales et exige les conditions suivantes : nationalité bavaroise, sexe masculin, majorité d'âge, séjour permanent, paiement d*un impôt direct. Les personnes juridiques et les propriétaires non résidant peuvent Tobtenir, sous la réserve que les femmes et les mineurs ne peuvent exercer les droits qui en résultent que par l'intermédiaire d'un roprésentant bavarois et majeur. Ceux des contribuables non résidant qui acquittent une des trois cotes les plus élevées ont ce droit. Les communes peuvent l'imposer aux Bavarois qui résident depuis cinq ans sur leur territoire et qui paient

5 M. 40, dans les villes au-dessous de 20.000 habitants,

6 M. 86 au-dessus. En ce cas, elles peuvent prélever une taxe d'entrée.

Les communes — et les règles ci-dessus s'appliquent à toutes — sont de trois catégories : Les villes dites immédiates, qui relèvent pour la surveillance de rÉtatdes autorités <lu cercle et sont, en face d'elles, équivalentes à un district; les villes médiates soumises à la juridiction du district ety enfin, les communes rurales.