C. DR L

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Les yiiles, (Qu'elles soient médiates ou non, ont une organisation semblable. Leurs organes sont : pour TadmiDistration, un bourgmestre et un « magistrat » ; pour le contrôle et la représentation des habitants^ les députés.

Le magistrat comprend de un à Irois bourgmestres, selon que les villes ont moins de tO.OOO bab., de 10 à 50.000, ou plus que ce dernier chiffre. Dans les villes immédiates seulement, un des bourgmestresdoil être gradué en droit. Les autres membres du « magistrat » sont en nombre variable avec la population.

Les députés urbains, trois fois plus nombreux que la municipalité, sont élus pour neuf ans par les bourgeois et se renouvellent par tiers. Ils élisent pour sii ans le magistrat qui se renouvelle par moitié.

Les bourgmestres gradués, c'est-à-dire ceux qui, en outre des conditions générales d'éligibilité, possèdent le diplôme nécessaire pour entrer dans la magistrature ou l'administration, sont assimilés aux employés d'État, il en résulte qu'après trois ans ils sont irrévocables ou, du moins, ne peuvent perdre leurs fonctions qu'en conservant l'intégralité de leur traitement.

Les deux conseils — la municipalité et les députés — délibèrent séparément. En cas de dissentiment, on recourt à une séance commune mais purement délibérative, les décisions étant renvoyées aux séances particulières. Si le désaccord persiste, les choses restent en l'état, sauf en matière de budget ou d'examen des comptes ou la décision appartient aux seuls députés.

Dans les villes, même, le collège du t< magistrat » est autorité de police. De plus, à la différence de ce qui se passe en Prusse, c'est à lui, et non pas aux députés, qu'appartient la présomption de compétence.

Les communes rurales — toujours dans la Bavière proprement dite — - ont un bourgmestre, une délégation communale qui remplit le rôle de nos adjoints et l'assemblée générale. Le rôle de celle-ci est de première importance. Elle admet, en outre de tous les bourgeois, les gros contribuables dans certaines conditions : si le tiers de tous les impôts

us» comiJDiifis. 291

d*état dans la commune est pajé par ciûq personoês au plus, elles ont le droit, résidant ou non, d'intervenir aux délibérations financières. Elles peuvent --^ ou doivent suivant les cas, — se faire représenter. Dans le$ voles d'oii peut résulter une modification des charges communes^ tout contribuable dispose d'une voix par 47 M. 40 d*impôt qu'il paie^ avec la réserve habituelle qu'il ne peut réunir plus dvt tiers des voix.

Cette organisation des communes rurales de Bavière est, à très peu près, celle de toutes les villes du Palatinat, avec une exception. La loi Bavaroise rend obligatoire Tacceptalion des fonctions municipales gratuites; à Timitation de la nôtre, celle du Palatinat ne contient pas cette injonction.

Nous trouverons, entre la commune et le district en Bavière, ailleurs entre la commune et le cercle, une corpo* ration plus grande que Tune, moindre que Tautre. Ce sont les a unions de communes », les « Landburgmeisterei », qu'on pourrait appeler une commune étendue. La Bavière possède des communes restreioles, des « Ortschaften ». Ce sont nos hameaux, nos écarts, dotés d'une administration propre. La délégation peut nommer des « Ortsfuhrer »,qui ne sont pas tout à fait nos adjoints délégués ,car leurs attributions concernent exclusivement la section et ne leur confère en aucun cas juridiction sur le reste de la commune. Si la délégation n'y pourvoit pas, TOrtschaft s'administre elle-même en élisant soit un curateur, soit un conseil de curatelle de trois à cinq membres ou, encore, en gérant directement ses intérêts spéciaux. Dans le Palatinat, le curateur se nomme € administrateur » et le conseil qui peut le substituer a de deux à quatre membres. Ce sont là des différences insignifiantes. Il en est une plus importante, c'est que l'autorité du Bourgmestre est formellement réservée, d'oii diminution — non pas de l'autonomie qui est un bien grand mot, incompatible avec le caractère présumé de la commune même — mais de la liberté de gestion de la minuscule collectivité.

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§ 110. — Les États qui, comme la Prusse — il ne serait pas tout à fait juste de dire à son exemple — et la Bavière, ont une constitution différente pour les communes urbaines et les communes rurales sont, on Ta vu, la Saxe royale, le grand-duché d*01denbourg, les duchés d'Anhalt, de Brunswick et de Cobourg et Gotha, les principautés de Lippe-Detmold et de Schaumbourg-Lippe« Dans aucun, la division entre les deux catégories de communes n'est basée sur un chiffre déterminé d'habitants ou sur un total d'impôts payés. C'est le passé qui décide de ce fait présent. Dans le royaume saxon, par exemple, toutes les villes, sauf une exception, sont telles depuis le xvm* siècle. L'importance relative des agglomérations s'est modifiée et ce ne sont pas les moins considérables qui ont encore la charte des campagnes, et qui offrent encore cette particularité de ne pas comprendre tout le territoire qu'elles embrassent. Les villes, en effet, ne connaissent pas ces parcelles soustraites à leur autorité, exemptes de la participation à leurs charges, qui sont les Gutsbezirke, alors qu'à l'exception d'Oldenbourg, nous trouvons dans toutes les communes rurales ces terres indépendantes.

La population des villes dans les Etats envisagés se divise en <i habitants » et bourgeois. L'(( habitant » se définit aisément et il suffit pour l'être de résider de façon stable. La bourgeoisie qui, dans les villes n'entraîne pas la participation à des biens bourgeois ou à des utilités spéciales, et dont la prérogative se borne à l'éleotorat et à Téligibilité, s'acquiert par le fait même que les conditions nécessaires sont remplies ou bien elle exige la délivrance d'un diplôme spécial. Ces conditions sont : vingt-cinq ans d'âge, un domicile dans la commune de deux ans au moins, un certificat de bonnes vie et mœurs, le paiement d'un impôt direct, la capacité de disposer. La loi allemande n'admet pas qu'un homme déclaré, par sentence de justice, inhabile à gérer ses propres affaires puisse sagement décider de celles d'autrui. Oldenbourg et Lippe refusent la bourgeoisie auxserviteurs et ouvriers nourris par leurs patrons. La clause est moins surprenante si l'on songe que l'ensemble de cescon-

dîtions forme ce que les législateurs appelleot : l'indépeivdance. Dans leur pensée, — qui n*a d'ailleurs rien de dogmatique et qui a visé à codifier les coutumes alors existantes, — la commune est plutôt une agrégation de ménages que d'individus et c'est, dans la limite du possible, aux chefs de ménage qu'ils ont confié la direction de ses intérêts. Oldenbourg, Anhalt et Lippe-Detmold donnent la bourgeoisie à tout Allemand qui possède ces conditions. La Saxe la ré* serve aux Saxons, Altenboui^ aux Altenbourgeois, Brunswick aux Brunswickois. C'est une différence de tendance, insignifiante en fait. L'art. 3 de la Constitution de TEm-^ pire prescrit l'égalité parfaite, dans tous les États, entre tous les Allemands. Admit-on que cette disposition ne rende pas nulle l'exigence des trois derniers pays» elle la rend inefficace en fait, puisque l'Allemand non national peut, en possédant les conditions nécessaires à la bourgeoi-* sie, exiger sa naturalisation, sans frais, et par suite surmonter l'obstacle qu'on suppose resté debout.

La bourgeoisie n'est pas qu'une prérogative. Si elle apporte le droit d'élire et d'être élu aux fonctions communales, elle entraine l'obligation d'accepter et d'exercer ces fonctions. Beaucoup se déroberaient à l'honneur pour se soustraire aux devoirs. On y a pourvu. La bourgeoisie peut être imposée. Généralement, on ne contraint à leur accep*tation que les habitants acquittant des impôts plus élevés, ayant une résidence plus longue que ce qui est exigé pour l'obtention du droit qu'on les force à revêtir. Ailleurs, qui peut être bourgeois, doit l'être.

En Saxe, en Oldenbourg et dans les deux principautés <)e Lippe, l'administration est confiée à deux organes : le conseil de ville ou « magistrat » — lés deux termes sont équivalents — et l'assemblée des députés.

Dans le royaume saxon, le bourgmestre — rétribué — est élu par le conseil de ville, réuni à l'assemblée des députés. Ceux-ci élisent seuls les autres conseillers pour six ans. S'ils usent de leur droit d'en rétribuer un qui sert d'adjoint au bourgmestre, il est souvent nommé à vie.

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Quelquefois, aussi bien le bourgmestre que son adjoint rétribué ne sont nommés que. pour douze ans, à l'expiration dest[uels ils doivent être nommés à vie ou recevoir la moitié du traitement comme pension de retraite.

Les députés sont élus par tous les bourgeois, au scrutin direct et secret, sans divisions ni classes, avec la seule réserve que la moitié des élus doit être domiciliée. Aux électeurs s'adjoignent les sociétés par actions, les corporations possédant ou exploitant dans la circonscription.

Dans le conseil de la ville, comme dans l'assemblée des députés, un membre au moins doit être avocat. Inutile de dire que la condition est toujours surabondamment remplie.

Le fait que le bourgmestre reçoit un traitement a pour conséquence logique et, d'ailleurs, légale, qu'il doit toute son activité aux choses de la commune. 11 le place dans une situation desupériorité « envers son conseil » qui ne permet guère à l'administration de rester purement collégiale. Cette remarque est vraie ailleurs qu'en Saxe, mais sa justesse est moins généralement reconnue. Les publicistes saxons ont recouru à une comparaison à laquelle il n'y a rien ni à ajouter, ni à retrancher, et ont assimilé l'assemblée des députés à l'assemblée générale des actionnaires d'une compagnie, le conseil de ville à son conseil d'admi* nisiralion, le bourgmestre à un directeur statutaire.

Oldenbourg, comme la Bavière, a deux catégories de villes. La distinction, d'ailleurs, n'a de réalité qu'en ce qui touche l'exercice de la tutelle de l'État.

L'assemblée, de six à vingt-quatre membres, est élue directement par les bourgeois. Les deux tiers des élus dol* vent être propriétaires fonciers et payer soit 15 M. d*impôt foncier, soit 16 M« d'impôt sur les bâtiments. Si le nombre de contribuables de la commune imposés à ce chiffre n'égale pas au moins quatre fois le nombre des députés à élire, le cens est réduit proportionnellement. Ils sont tous élus pour quatre ans, renouvelables par moitié, et l'on nomme en même temps des suppléants afin de ne pas

recourir à des élections partielles et de maintenir rassemblée au complet.

Celle-ci n'élit un bureau que dans les grandes villes.' Elle est ailleurs présidée parle bourgmestre ou un membre de la municipalité qui est composée d'un bourgmestre et d'au moins deux membres dont un a qualité pour le suppléer.

La loi (c renvoyé au statut de chaque ville » (art. 30, § 3) pour les prescriptions plus détaillées, mais elle pose lé principe général que les bourgmestres des grandes villes doivent être diplômés en droit, se soumettre aux dispositions de la loi sur les fonctionnaires civils et, aussi, que rÉlat prend à sa charge la moitié de leur pension de retraite. Les bourgmestres sont nommés par la réunion des députés et de la municipalité, soit pour huit ans, soit à vie^ Les autres membres de la municipalité le sont par les députés seuls et pour huit ans, renouvelables par moitié.

Les villes de la principauté de Lippe — huit agglomérations y portent ce titre — ont une assemblée de douze à vingt-quatre députés élus, non plus par le suffrage égal, mais par le système des 3/3, avec la réserve que chaque catégorie doit réunir au moins vingt électeurs. Ils élisent le « magistrat », formé d*un bourgmestre et d'au moins deux membres. Le bourgmestre, élu d'abord pour six ans, ne peut, en cas de réélection, Tètre pour moins de douze. S'il Test à vie, il acquiert les droits et devoirs des fonctionnaires d*État ; s'il l'est pour douze ans, à l'expiration de ce temps, ou en cas d'invalidité, il reçoit comme retraite le tiers de son traitement.

Schaumbourg-Lippe ne compte que deux villes, Buckebourg et Stadthagen. Ce sont les sièges des deux Laodrâthe et elles sont administrées, au point de vue municipal, par un magistrat collégial. Les communes rurales ont un « Vorsteher » et un conseil communal formé des électeurs eux-mêmes, c'est-à-dire des <i habitants indépendants u âgés de vingt-cinq ans, s'ils ne sont pas plus de dix-huit; de leurs élus, s'ils dépassent ce nombre.

Cette monarchie, la plus petite de l'Empire, a des arti-

28# SEJLBSTVEaWALTUX^G.

cl6s qui appelLenl Tattention dans sa constitution des communes. Cette constitution laisse au statut propre à chaque commune le soin de régler comment sera réglé le coefficieot électoral eu proportion des impôts payés et se boroe ji prescrire que « Nul ne pourra réunir plus du tiers dc^s yoix. Cependant si un contribuable paie la moitié, ou da- \antage> des impôts de la commune, il pourra revendiquer la moitié des voix ». Il fait partie de droit du conseil communal élu.

Ce conseil, ou la réunion des électeurs» nomme le VorsU eher pour six ans, et, après une épreuve de trois ans, peut le nommer pour douze*

Une caractéristique plus importante, c*est qu^aux communes n appartiennent ni les biens du souverain et de ses parents, ni leur^personnes. Cela complète la nature particulière de cette seigneurie souveraine. A côté des soixantesix communes politiques, le Domaine a créé douze communes « domaniales » dont le territoire est aussi étendu que le leur. Pour tout exprimer d'un mot, elles ne ressortissent. des autorités, ni du ministre d'État et ne relèvent que de la Chambre de la Cour.

Les Yorsleher sont les agents de l'autorité supérieure dans les limites de leur commune, sous les ordres du Landrathe. Les « Magistrats^» au contraire, sont exclusivement organes municipaux. ^

Les trois duchés d'Âltenbourg, d^Anhalt et de Bruns*; wick possèdent un organe particulier. Ils ont d'abord rassemblée des députés, élue au système des3/3, le magistrat composé d*un bourgmestre salarié et de plusieurs membres et, enoutre, la réunion de ces deux conseils qui devieiit le conseil de ville. Cette assemblée plénière élit, en Brunswick, tous les membres du magistrat, ailleurs le Bourgmestre de carrière, mais ce n'est là que la moindre partie de sa compétence. L'assemblée <les députés ne conserve guère quele^contrôle sur l'administration du magistrat. Touies les décisions que ce dernier ne peut prendre seul doivent provenir de l'assemblée plénière. Elle seule peut, to Bruos<wick, adresser des vœux an Souverain, ses représeniaUons

à la0iète, statuer sur radznission de nouveaux bourgeois. D'elle dépeadent, en Aahalt, la collation de la bourgeoisie active ou bouoraire, la proraulgation de statuts, raliénatîoa ou racqaîsitioo de bieos immeubles, l'émissioa d'uD emprunt, rétablissemeot d'impôts commuaaux et « tputes les affaires qui coucernent le patrimoine commuaal et soa administration ».

L'organisation mérite l'étude. Elle s'éloigne de celle dont nous avons coutume. La majeure partie du magis-^ trat est élue par les députés et pourtant ceux-ci ne peuvent agir dans les affaires de quelque importance qu'avec le concours de ceux qu'ils ont élus. D'un autre côté^ la différence de durée des fonctions amène fréquemment la con* séquence que les membres des magistrats ont été choisi^ par une assemblée de députés qui n'existe plus. Le bourg* mestre, en outre/ est rétribué, possède une capacité spéciale; sa nomination pour une longue durée a été ratifiée par le Gouvernement. Il semble être plutôt en face du consi^l qu'à côté de lui. Ce sont deux pouvoirs différents, sinon divergents, qu'on réunit pour une délibération com-r muoe, prise ptf tête. Ne parait-il pas évident que les députés, en grande maprité, remporteront toujours? que, s'ilétait^^ipédientde donner au magistrat la faculté de se faire entendre^ il était illusoire de lui donner un droit de suffrage inopérant, vu les proportions respectives? Et que dire de la compéieùce, donnée en Brunswick à rassemblée pléiiièjre, de connaître des appels contre les décisions des députés de la ville? Peut^n espérer qu^une assemblée reviendra sur la volonté qu'elle a exprimée, par le seul fait qu'elle se joindra les détenteurs d'un pouvoir qu'elle aconféré peut-être mais qui ne dépend plus d'elle, qui limite le sien?

Cette liypothè^ invraisemblable se réalise si sauvent en fait que la théorie n'a plus le droit delà déclarer déraisonnable. Pour comprendre ce phénomène, il suffit de renonner ptMKr un instant aux habitudes de notre vie publique, de retourner aux coutumes de notre existence privée. En

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dehors des parlements contemporains^ des assemblées municipales de quelques capitales et aussi de groupements d'intérêts qui ont adopté les usages parlementaires, les questions ne se résolvent pas par l'arithmétique élémentaire. Personne n'a jamais songé que tel individu est honorable parce que 101 passants le saluent et que 99 le regardent avec mépris. Nul n'a jamais songé à engager ses capitaux dans une entreprise qui séduisait dix mille capitalistes et en effrayait neuf mille. De ce que les grandes assemblées politiques ont dû recourir au vole numérique pour synthétiser l'opinion de leurs membres, il ne s'ensuit pas que ce moyen, adopté faute d*autres^ puisse s'élever à la hauteur d'un principe et s'opposer à la nature des choses, dans un autre domaine. Une administration communale doit ressembler plutôt h ongroope familial, où les opinions se fondent, qu'à une chambre politique, où elles se comptent.

§ m. — La constitution des communes rarales offre une diversité moins grande. Un bourgmestre administrant, la. législation et le contrôle appartenant à rassemblée générale ou, si la commune a une populatian déleraiiaée, à une délégation qui la représente. Le bourgmestre n*est tenu à la possession d'aucun diplôme. Quoiqu'il puisse recevoir une indemnité pour^son travail, il ne doit pas tout son temps à la commune, et a faculté d'exercer une profession, sauf celle de cabaretier ou d'aubergiste.

C'est surtout dans les États qui nous occupent que l'on voit nettement le caractère artificiel des communes rurales si on les compare aux villes urbaines. En Oldenbourg, par exemple, les villes existaient depuis longtemps et ce n'est qu'au début du xix* siècle qu'y naquit la commune telle que nous la concevons. Jusque-là, de rares seigneuries, des paroisses, des . associations de paysans où l'on voit poindre le germe du système électoral', mais qui laissaient

1 « Le soin des intérêts et la représentation des droits de la « paroisse » étaient conférés par le règlement de 1753 aux associations paysannes qui formaient le souverain. Leurs chefs avaient, comme indemnité, Tezempiion

LES GOMMUIIES. 299

eû dehors d'elles les habitants d'une autre classe, communautés plutôt que communes. Çà et là, sans plan bien précis, surtout sans entente suffisante, quelques efforts avaient été faits avec de modiques résultats. Le sénatusconsulte du 13 décembre 1810, en annexant l'Oldenbourg à la France^ y établit notre organisation. Napoléon ne s arrêtait pas devant les résistances, vinssent-elles de la formidable inertie des choses, et l'effet de ces décrets était déjà visible lorsque ses troupes durent le rejoindre vers le Sud. La monarchie d'Oldenbourg restaurée ne songea pas, — et ceci soit dit à sa gloire — à renoncer à un progrès évi* dent, par cela seul qu'il était dû à l'envahisseur. Elle con^ tinoa Tœuvre. Les bailliages firent place aux aemter, les paroisses aux communes. Celles-ci furent pourvues d'un Amtsmann qui devait être, disait la loi, « le père de ses administrés » et que la loi munissait vraiment de tous les droits paternels. Peu à peu, le système acheva de se moderniser. La loi de 1873 a supprimé les associations de paysans comme «ntités politiques. Elle les a laissé subsister en en faisant de simples sections de là commune. Les bauérschafflen d'Oldenbourg ressemblent fort à l'Ortschaft de Prusse. Elles élisent un bailli, ou chef paysan, qufreprésente auprès d'eux le maire trop éloigné et est leur interprète auprès des autorités. Si elles ont des intérêts particuliers, elles participent à tous ceux de la commune et ne ressemblent en rien aux nombreuses communes indépendantes de l'Anhalt*.

de la corvée pour eux et leurs attelages. Avec le bailli et Técrivain du bourg, ils surreillaient les foires ensemble — c'était la part d'autorité déléguée ^ et administraient chacun son association. Le restant des membres délibérait sur la place publique, choisissait des mandataires pour eœécuter ses décisions» Les chefs de la même paroisse se réunissaient pour les intérêts corn* muns a toute la paroisse et prenaient les mesures nécessaires, maïs, depuis 1771, après avoir demandé avis de V association qu'ils présidaient »(D' Kollmann, Description des communes d'Oldenbourg, Oldenbourg, 1897. Lettmann, éd.).

i Les communes rurales oldenbourgeoises ne sont qu'exceptionnellement composées d'une agglomération entourée d'un territoire plus ou moins étendu. En règle. générale, elles réunissent un certain nombre d'habitations isolées, éparses dans les limites de la circonscription, quelquefois des ha-

909 SEiaSTVERWALTUNG.

Dans ce dernier duché, les autorités commuQalee ont des atlributioDs particalièremeixt larges et on est sarprîs <k les Toir conférer, oudéléguer, à un propriétaire. D'autant que quelques-unes de ces communes indépendantes ont une population assez nombreuse. Il se produit des cas étranges comme celui que nous avons relevé à Ballensted où voisinent une commune -château et une commune-forét qui ont un maire commun.

§ 112. — Les États qui ne possèdent qu'une Joi monicipale unique, applicable aussi bien aux villes qu'auii campagnes, et qui ont choisi le typerural ou français, c'esl-à-dtre un maire individuel et non collégial, sont, répétons-le^ avec la Prusse rhénane et le Palatinat bavarois, les grands* duchés de Hessc et de Weimar, le duché de Meioingen, les deuiL Reuss et les deux Schwarzbourg.

La Hesse ne met entre les deux sortes de commune que la différence du mode de nomination des municipalités* Pour décerner le titre de « ville », elle a une mesure plus précise que la tradition. Toute commune de phisde iO.OOO habitants est toujours une ville. De 3 à 10.000, elle peut eu recevoir la qualification par le grand-duc. Au dessous de 3.000, elle est toujours commune rurale.

Le grand-duché possède aussi des « Gutsbezirke », soui le nom do « finages autonomes ». Elles ont les mêmes devoirs que les communes politiques mais le propriétaire

meaux. C'est ce qui a fait conserver en partie riDstitution des BauerschaAen, ces corporations paysannes qui élisent leur ch«f auquel sont conférés certains devoirs de police rurale.

On ne peut que signaler l'existence des communes spéciales, ecclésiastiques et scolaires. On les retrouve partout en Allemagne mais à Oldenbourg, leur très-utile étude est rendue aisée par la clarté des textes qui les régii> sent. Leur territoire ne coïncide p9s forcément avec celui de la commune politique. Elles peuvent en embrasser deux, et davantage, ou réunir des fractions de plusieurs. Pour démon tcer que ce sont bien des communes, au sens propre du mot, — quelque difficulté que fasse notre ^esprit poar Taccepter — un détail suffit : Leur organisation, leurs attnbutions, leur représentation sont réglées par la loi du 15 avril 1873, faite pour las communes politiques mais dont toutes les dispositions leor sont rendues applicables.

est seul tenu à leur aceomplissemeot, seul responsable de ieur transgression.

Une particularité de la commune hessoise est la triple qualité que peuvent revêtir ses membres. Ils en sont les habitants, du fait qu*ils y résident; les bourgeois, s*fls reçoivent cette qualité d'une délibération de Tautorité municipale ou s'ils rhéritent d'un père bourgeois ou fonctionnaire, sans qu'on puisse la leur imposer; ils en sont enfin les citoyens, s'ils réunissent les qualités nécessaires au droit électoral.

Les prérogatives bourgeoises ne sont donc pas, ici, Télectorat et l'éligibilité, mais le droit de participer aux « AUmend ». Il en résulte — l'observation est du prof. Cosack — que là où les a Allraend » font défaut, la bourgeoisie joue un rôle in^gnifiant, constitue un titre nu que personne ne se soucie de revendiquer.

Les citoyens ou, si l'on préfère, les membres de la commune politique sont les habitants de nationalité allemande, mâles, âgés de vingt-cinq ans, contribuables communaux, depuis deux ans en possession de leur domicile de secours, ce qui implique quatre ans de résidence. Eu outre, ils doivent offrir les conditions habituelles, avec cette clause que le retard dans le paiement des impôts doit être de plus de deux mensualités pour leur enlever le droit électoral.

Les villes — car leur similitude avec les campagnes n'est pas absolue dans la forme — ont, comme celles de France, un conseil municipal qui élit un maire et des adjoints. Le conseil est élu pour neuf ans, renouvelable par tiers, an scrutin direct, général et secret. Le but que la Prusse poursuit par la division des électeurs en curies est visé ici par l'obligation de prendre la moitié des conseillers parmi le tiers des contribuables les plus imposés. Le maire est rétribué et ne peut exercer aucune autre profession. 11 peut ne pas être Hessois, pourvu qu'il soit Allemand. Il est nommé pour douze ans d'abord et â vie en cas de réélection. Les adjoints, qui doivent être Hessois, sont nommés pour six ans^ à moins qu'ils ne soient rétribués, auquel cas ils sont élus dans les mêmes conditions que le maire.

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Dans les campagnes, le conseil esl élu sans éf^ard à la réserve faite dans les villes pour le tiers le plus imposé; Eo revanche, le plus gros contribuable, s'il paie à lui seul le quart des impôts communaux, ou plus de 1.500 florins, y a vorx délibérativc. Ce sont les électeur», et ûon pas le conseil» qui nomment le maire et les adjoints. Le maire n'est pas payé, peut exercer librement une profession, sauf à en demander la permission à la délégation du cercle s'il est hôtelier ou cabaretier. Il doit être non seulement Hessois, mais domicilié dans la commune qu'il administre.

Dans le grand-duché de Saxe, nous ne retrouvons pas la division tripaVtite des membres de la commune hessoise* On n'y distingue que les habitants et les bourgeois, et ceuxci sont les habitants qui réunissent les conditions habituelles. Pour le devenir, point n'est besoin de Thérédilé. Cependant les a Âllrheod » ont, en Saxe-Weîmar, une importance assez grande pour qu'il y ait iniquité à y faire participer trop de nouveaux bourgeois sans aucun sacrifice de leur part. La difficulté a été assez ingénieusement tournée. En oulre de la taxe d'entrée, qui est au maximum de 10 florins, on peut exiger du néo-bourgeois, soit qu'il paie dix fois la somme annuelle qui représente les utilités qui lui reviendront, soit — car ce serait en bien des cas élever une barrière infranchissable — qu'il renonce à cette participation pendant quinze ans à dater de son admission.

L'assemblée communale se compose, non pas seulement de tous les bourgeois mais des personnes résidant dans la commune et, même, de celles dont le domicile est ailleurs^ si l'impôt communal qu'elles acquittent est égal à celui d'un des trois bourgeois les plus imposés. Dans les grosses et moyennes communes, urbaines ou non, cette assemblée a pour mission principale d'élire les députés et la municipalité. En ce cas, chaque votant a un vote égal. Dans les communes moindres, c'est l'assemblée qui tient lieu de conseil municipal et chaque votant a une voix parSOO M. de revenu soumis à Tirnpôt communal.

Le bourgmestre est, comme en Hesse, élu soit pour an

LES COMMUiNES. 303

délai fixé, soit à vie. De mêmef ses adjoints, s'ils sont rétri-bues.

C'est, à très peu près, Torganisation de Saxe-Meiningen, dont il convient de citer l'article qui permet à un ou plusieurs citoyens de déférer à la justice administrative toute décision municipale ayant pour effet de faire peser sur eux seuls une charge nouvelle.

A Schwarzbourg-Rudolstadt, les domaines du Prince ainsi que les forêts des particuliers au-dessus de quarantesix hectares ne font partie d\iucune commune. Les hiens équestres forment des circonscriptions indépendantes. Les communes rurales n'ont qu'un maire et un adjoint, si elles ne dépassent pas trois cents habitants. Au-dessus, l'assemblée élit un conseil de quatre à six membres. Dans les villes, les bourgeois nomment le conseil pour six ans, le bourgmestre, qui est de carrière, le plps souvent à vie.

De même, en Schwarzbourg-Sondershausen et en Reuss- Greiz. — En Reuss 1. c, pas de Gutsbezirke. A Texception des princes du sang, tous les habitants ont les droits et devoirs municipaux. Dans les deux capitales. Géra et Schleiz, la municipalité est collégiale. Ailleurs, à côté du conseil, est rassemblée, organe d*élection et de référendum.

§ 113. — Le royaume de Wurtemberg et le grandduché de Bade ont pris, pour type unique^ le type collégial.

En Wurtemberg, sans réserve, toute terre appartient à une commune. Gomme en Uesse, la classification est purement arithmétique et les trois classes de municipalités, — qui ont leur importance pour la nomination du maire, pour la compétence de la juridiction municipale et pour les impôts,— dérivent du chiffre des habitants (jusqu'à 1.000, de 1.000 à 5.000, au-dessus de S.OOO).

Les bourgeois, seuls électeurs et éligibles, le sont par hérédité, mariage ou collation. Une des conditions de celle-ci est la nationalité wurtembergeoise et paraît être supprimée par la constitution de TEmpire. Il faut de plus

âd4 SELB8TVERWALTUN6.

avoir vingt-cinq ans et payer un inipôt direct. Cependant, est bourgeois de droit celui qui est élu chef de la municipalité.

Les organes sont au nombre de trois r le chef de la manicipalité (Schultheiss dans les campagnes, Stadtschultheiss dans les villes secondaires, Oberbùrgmeister dans les grandes villes), le conseil municipal et la délégation des bourgeois. Sous l'ancien droit, les membres du conseil étaient nommés à vie. La délégation était là poursurveiller ces administrateurs indépendants de leurs administrés. L'organe a survécu au besoin.

Le conseil municipal administre toutes les affaires de la commune, la représente devant TÉtat et en justice, veille à Taccomplissement des fonctions déléguées par TÉtat. Le chef de la municipalité n'est que son agent exécutif. D'ailleurs, rÉlat exerce sur le conseil une tutelle plus étroite qu'ailleurs. Par exemple^ son approbation est nécessaire lorsqu'il s'agit de rétribuer, ou de rétribuer mieux, un membredu conseil, de lui allouer une indemnité. Il ne s'en est pas remis uniquement à la délégation du soin de protéger les intérêts des contribuables.

Le conseil, de 9 à 24 membres, est élu pour six ans par tous les bourgeois. Ceux d'entre eux qui ne résident pas ne sont électeurs que s'ils paient un chiffre d'impôts variable, mais en général de 25 M.

Au-dessus de 10.000 habitants, c'est-à-dire dans la première classe des villes, on peut nommerunouplusienrsconseillers salariés. Leur élection est faite par le conseil réuni à la délégation, pour six ans ou à vie. Ils doivent avoir subi l'examen ordinaire, ou de's finances, ou de l'administration. En outre des fonctions de conseiller, ils sont aptes à suppléer le maire et à présider le conseil en son absence. Les autres conseillers ne reçoivent pas de traitement mais perçoivent les taxes afférentes aux services rendus aux particuliers. On doit remarquer que les mairies wurtembergeoises ont des attributions que n*ont pas les nôtres, par exemple la tenue des livres fonciers et des registres hypothécaires. Ce n'est qu'un exemple de ce qui peut donner lieu à taxation.

D'ordinaire, le droit payé par le particulier intéressé est divisé entre tous les conseillers, rétribués ou non. Si le maire, ou un membre du conseil, fait les fonctions de secrétaire, il prend une part double dans le produit dés inscriptions hypothécaires. Le tout, cependant, si ]à délégation n*a pas prescrit, en instituant des conseillers payés, que les taxes profiteraient à la commune.

Ce sont là, semble-t-il, des détails bien minimes, déplacés dans une étude qui doit négliger toutes les particularités sous peine d*être démesurée. A la vérité^ rien ne peut mieux prévenir une confusion inexacte entre nos conseillers municipaux etceux du Wurtemberg. Rien ne montre mieux comment, dans ce royaume, est comprise Tautonomie administrative. On ne l'attend pas uniquement de fonctionnaires accidentels, ne consacrant aux affaires publiques que ce qui leur reste de temps après qu'ils ont soigné leurs affaires privées, ne justifiant d'aucune des capacités exigées des professionnels. On y est convaincu que la meilleure garantie de cette autonomie, le plus sûr moyen de Texercer avec profit, de ne pas avoir à regretter de la posséder, c'est de recourir à des fonctionnaires égaux sous tous les rapports à ceux de TÉtat mais élus par l'entité autonome.

Le maire est un de ces fonctionnaires, supérieur en degré, pareil en essence à tous les fonctionnaires communaux. Il préside le conseil et il en est Tagent. A lui revient l'exercice des fonctions déléguées par TÉtat, la police locale au nom de la commune, la police générale au nom du gouvernement.

La juridiction de simple police lui appartient et il peut infliger, dans les villes de !'• classe, six jours d'arrêt et 36 M. d'amende, dans celles de seconde, quatre jours et 24 M., dans les autres, deux jours et 12 M.

H est élu, toujours et partout,' à vie par les bourgeois, doit être Allemand et, sauf dispense, âgé de vingt-cinq ans. Son élection doit être sanctionnée par le Roi pour la première classe, ailleurs parle Kreisregierung. Si le Roi refuse, ou si le ministre de Tlntérieur confirme le refus du gouvernement du cercle, on procède à une nouvelle élection.

306 SËLBSTYEBVALTUNG. i

La sÀBction refusée encore amène l'envoi d'un commissaire royal. Mais dans tous les cas, si Télu a obtenu les 2/3 des votants, le refus de sanction doit se baser sur une décision de la cour disciplinaire spéciale.

En principe il est rétribué, en fait il n'a de traitement que dans les villes; ailleurs, il reçoit une indemnité et participe au produit des taxes. Ses fonctions cessent parla mort, la démission ou la révocation par la cour disciplinaire des corporations.

La délégation comprend autant de membres que le conseil. Élue pour quatre ans, renouvelable par moitié, elle se réunit au moins une fois par an pour examiner le budget communal. Elle a, de plus, le droit d'exprimer ses plaintes et ses vœux. Toute mesure financière importante doit lui être soumise. Si en pareille matière elle est d'un avis opposé à celui du conseil, une séancecommune décide. Le soin qu'on a eu de composer les deux collèges d'un nombre égal de membres rend l'expédient plus simple qu'en Brunswick, par exemple.

Par analogie avec les Ortschaflen, le Wurtemberg a ses M communes fractionnées ».Danscesorganismes, les fractions de vingt familles au moins ont, pour gérer leurs intérêts propres, un conseil spécial qui comprend le maire — de la commune entière — ou son adjoint, le comptable communal et le conseiller élu par la fraction. Celle-ci comptet-elle moins de vingt familles tout en exigeant par sa topographie une administration particulière, la gestion de ses intérêts spéciaux est remise à la réunion des électeurs qui l'habitent. Si la totalité, ou la majeure partie, de son territoire appartient à un propriétaire, c'est lui ou son délégué qui fait la fonction de maire. Si, sans y avoir de si gros intérêts, un propriétaire paie, dans toute la commune, le 1/4 des impôts, il peut prendre part, personnellement ou par mandataire, aux séances des conseils ou des assemblées de fractions communales*

Tout cela parait provenir d'idées bien déineëées. Rs Saxe, on est très fier de ce que les assemblées cottimudale» réalisent le référendum moderne et l'organisent supélrien-

LES COMMUNES. 3&f

rement. En Wurtemberg, on en est encore à donner aut intéressés voix au chapitre, à vouloir qu'avant de voter un impôt on écoute celui qui en paiera la totalité on la ma^ jeure partie. C'est une survivance de Tancien dogmatisme, qui voulait que nul ne fût tenu de payer Timpôt si ses rèf-^ présentants ne l'avaient pas consenti. Avant la proclama^ tion de ce principe, le Roi obligeait ses sujets à payer san^ examiner. Depuis qu'il est démodé, les délégués de la ititt^ jx>rité qui ne paie pas obligent les contribuables à payei^ sans discuter.

Comme au-dessous des communes sont les fractions de communes, au-dessus sont les unions de communes qtre nous rapprocherons de leurs analogues des autres État^.

§ 114. — Bien que le Wurtemberg n'ait pas conservé' dans son intégralité l'identité d'organisation des communes urbaines et rurales, l'analogie parait pourtant trop grande et il va y être mis fin.

En effet, on voit aisément les lacunes et les particularités de cette organisation. Le ministre de l'Intérieur wurtembergeois a voulu combler les unes et, des autres, con^ server la fraction qui dérive de coutumes déjà ancienne^. Le parti progressiste aurait voulu réformer de fond en comble l'organisation administrative, faire du cercle une corporation autonome et une personnalité juridique. M. von Pischek n'a pas voulu aller aussi loin. 11 a ajourné cette réforme totale jusqu'à ce que celle qu'il accomplit ait donné des résultats.

En ce qui concerne les communes, la modification proposée à la diète ne vise rien moins que les buts suivants : établir une différence, non plus d'étiquette mais essentielle, entre les grandes et les petites communes; séparer dans léi^ grandes villes la représentation des citoyens et Tadminis-^ tratîoii des intérêts communs; supprimer dans les ag^gfôméfàtidns secondaires c6t organe suranné et atrophié, lé délégMiôti des bourgeois; mettre fin à une règle dont IV' niversalUé ne se retrouve nulle part, en décidant que les maireé ne setiotit plus tous élus à vie; enfia, et surtotit,

308 SELBSTVERWALTUN6.

donner aui grandes villes la représentation des minorités.

Rompant décidément avec Tunicité des constitutions communales, le projet établit deux divisions principales. La première ne comprend que les grandes villes avec plus de 10.000 habitants. La seconde, au contraire, se subdivise en trois sections : les communes de 5.000 à 10.000 habitants, celles de 1.000 à 5.000 et celles qui n'ont pas 1.000 habitants. Les deux premières sections contiennent des communes urbaines et des communes rurales. La troisième, des communes rurales seulement.

Dans les communes rurales et dans les petites communes urbaines, le conseil municipal, élu pour six ans par tous les bourgeois, subsiste seul. La délégation est supprimée. Le maire est élu par le même corps électoral. 11 peut être choisi parmi tous les Allemands âgés de vingt-cinq ans. Bien entendu, il est rétribué au moyen d'une part des taxes perçues par la municipalité. Mais, et c'est la grande innovation, il n'est élu que pour dix ans et non plus pour sa vie entière. Le cas a été trop fréquent de maires affaiblis par leur grand âge, ou montrant une incapacité absolue, et qui ne pouvaient être révoqués qu*à la suite d'un procès en règle devant la cour spéciale qui existe à cet effet.

Dans les grandes communes urbaines, le projet prévoit trois organes : l'assemblée des députés des villes — analogues à nos conseils communaux — le conseil de la ville, — qui correspond aux « magistrats » prussiens ou au collège des échevins belges — et, enfin, le maire qui porte en ce cas le titre de bourgmestre, et même de haut bourgmestre.

Les députés de la ville sont élus par le système proportionnel sur lequel nous allons revenir.

Le conseil de la ville comprend de six à douze membres que les députés choisissent parmi eux. En outre, et à moins que le statut local n'en dispose autrement, il peut nommer autant de membres rétribués qu'il le juge convenable jusqu'à concurrence du nombre de ses membres élus. Dans toutes les affaires d'assistance, le plus haut dignitaire de chaque confession religieuse est adjoint au conseil que préside le maire, unique dépositaire de la faculté executive.

Ici, le traitement du maire ne dépend plus du produit des U%es municipales et consiste en une somme fixe. Alors que les membres rétribués, qui doivent être élus pour six ans, peuvent Têtre à vie, lui n'est nommé que pour dix ans.

C*est par cette création d'un conseil de la ville que Ton espère séparer la représentation et l'administration. A l'assemblée des députés, de contrôler, d'exprimer les vœux «t lesplaintes des citoyens; au conseil, d'administrer; au maire, d'exécuter. Un seul point a besoin d'être mis en lumière, c'est la sage politique qui donne une même origine au maiie et à l'assemblée mais qui soustrait le conseil, — c'est-à-dire le collège qui décide — à l'influence directe des électeurs, en le faisant élire par les députés.

L'innovation la plus tranchée est l'introduction de la représentation des minorités dans les municipalités des grandes villes. Elle ne constitue pas un progrès des idées démocratiques. La législation municipale dont on vient de voir l'esquisse est, à beaucoup près, la plus libérale qui soit en Allemagne. Elle n'établit pas le système de curies, ne donne pas de repésentants spéciaux aux grands propriétaires. Par cela même, elle permet aux majorités d'occuper tous les sièges; elle n'assure pas aux intérêts les plus considérables et les plus légitimes la possibilité de se faire entendre.

Dans les campagneâ, dans les petites villes, l'inconvénient est moindre. L'administration y est familiale, les décisions y viennent plutôt d'un accord que d'un vole. Le contraire est matériellement inévitable dans les grands centres. De là, le recours à la représentation proportionnelle.

Des diverses modalités de celle-ci, on s'est arrêté au vote par quotient. Il est évidemment compliqué et, abstraction faite des autres considérations, devait être réservé aux villes.

Dix jours au moins avant l'élection, les parties doivent publier leurs listes soutenues par vingt électeurs ou davantage. Si une seule est présentée, ses candidats sont réputés élus. S'il y a compétition, on procède au scrutin. Le « pa-

JllO SELBSTVlgBWALTUNG.

/lâchage )) est iaierdil, mais il iest loisible à chaque élec- Jteur de modifier Tordre des candidats ou même de rayer les noms qui lui déplaisent.

Soit, pour plus de brièveté, six candidats à élire. Désignons-les par le premier nom inscrit sur les listes : Schmidty Âlûller et Wolff. Le dépouillement donne si]i mille listes gcbmidt, quatre mille Millier et trois mille Wolff. Nous divisons ces chiffres par un et nous avons six mille, quatre mille, trois mille. Puis par deux et obtenons trois mille, deux mille et quinze cents. Dès à présent, nous proclamerons élus Schmidt I, etMûller I qui, avec leurs six mille et quatre mille voix ont un quotient supérieur à tous les autres. Wolff I et Schmidt II ont également trois mille voix. Us seront élus tous les deux. En poursuivant Topérajtion, on voit que le quotient par trois de la liste Schmidt égale celui par deux de la liste Millier. Schmidt trois et Mûller deux obtiennent les deux sièges restants.

Liste Schmidt. Liste Mailer. Liste WollL