i.OOO

Le choix qu'on a fait de ce système est-il judicieux? L'avenir le dira. Dans un pays où les partis municipaux se confondraient avec les partis politiques, on répondrait non. Si même en "Wurtemberg, l'ardeur des luttes locales était telle qu'en Italie, jamais les vaincus ne s'inclineraient devant un verdict qu'un mathématicien seul peut comprendre. Ce qui laisse la question douteuse c'est qu'en Allemagne les élections administratives conservent leur caractère et n'arrivent que rarement à agiter les esprits. Mais elle reste douteuse.

§ 115. — En Bade, comme actuellement eu Wùrtem- })erg, l'uniformité n'est pas absolue.

Les communes y sont divisées en trois groupes : les villes

LEB GOOOIDNES. Sll

soQEDises à la « loi sur les villes » S les cammunes moyennes au-dessus de ciaqceats habitaats, et les.pelites commuues.

Les « bourgeois », sont les habitants badois âgés de viogt-r cinq ans, possédant les ressources suffisant à leur eatretieo et à celui de leur famille, de bonne moralité. A moinsqu'ils ne soient fils de bourgeois, ils ne reçoivent cette qualité que par une collation formelle qu'ils ont, d'ailleurs, le droit d'exiger. La différence entre eux et les simples habitants varie selon les classes de la commune. Dans les petites communes, ils ont seuls le droit communal, y compris rélectorat et Téligibilité. Dans les communes moyennes, tout habitant qui possède depuis deux ans les conditions d'âge, de sexe, de moralité et d'indépendance est assimilé aux bourgeois, quant .à la participation aux affaires communales. Dans les villes, enfin, le domicile est seul pris en considération et les conditions qui font un électeur de rhabitant des communes moyennes en font un bourgeois urbain.

Les villes sont administrées par un conseil urbain; les autres communes, petites ou moyennes, par un conseil communal. Le qualificatif est seul à varier, car le degré d'indépendance des communes n'est modifié que selon qu'elles dépassent ou non quatre mille habitants. A la tète des conseils communaux est un bourgmestre. Un haiît bourgmestre préside le conseil urbain. Dans les plus petites communes, qui ne comptent que vingt-quatre bourgeois ou moins encore, le conseil est de trois membres. Les plus grandes en ont vingt-quatre et ce chiffre n'est dépassé que dans les villes, où il est fixé par le statut local.

La représentation des administrés est confiée — et Tanalogie est grande avec le Wurtemberg — à une délégation des bourgeois qui compte, dans les communes moyennes, de vingt-quatre à quarante-six membres, dans les villes, de quarante-huit à quatre-vingt-seize membres. Non

< Carlsruhe, Mannheim, Fribourg, Heidelberg, Pforzheim, Baie, Gods* tance, Bruclisal et Lahr.

312 SELBSTYERWALTUNG.

seulement elle a compétence pour élire le conseil et le bourgmestre, mais elle contrôle leur administration et elle y collabore, en ce sens que son assentiment est nécessaire à toute une série de mesures importantes. Dans les communes de plus de quatre mille habitants, elle nomme des commissaires chargés de lui faire des rapports, d'examiner les comptes, d'étudier les projets.

Elle est élue pour six ans, renouvelable par moitié et son mode d'élection est très particulier. Les contribuables, comme dans le système des 3/3, sont inscrits par ordre dégressif mais le total des contributions ne se divise pas par trois pour former les trois curies. Dans les villes, les contribuables acquittant le premier douzième forment la première curie, ceux qui paient les deux douzièmes suivants composent la seconde. La troisième réunit ceux qui acquittent les neuf autres. Les communes qui n'ont pas le titre de villes, mais dont la population dépasse 4.000 habitants ont la même règle.

Dans les communes qui ont plus de 1.000 et moins de 4.000 habitants, la première curie paie 1/9, la seconde 2/9, là troisième 6/9 des impôts. Entre 500 et 1.000 habitants, la proportion devient 1/6, 2/6 et 3/6 \ Chaque curie ainsi formée élit un tiers des membres de la délégation. Au-dessous de 500 habitants, il n'existe pas de délégation et toutes les fonctions de ce collège sont exercées par l'assemblée des bourgeois.

C'est la délégation ainsi élue — ou l'assemblée des bourgeois, dans les petites communes — qui choisit les membres du conseil et le bourgmestre.

Celui-ci dans les villes doit être rétribué, la loi l'exige.

1 En résumé et pour mieux comparer,

La l'« carie compuBod : La 8* : La 3* :

Au-dessus de 4.000 habiUnts 3/36 6/36 27/36

De 1.000 à 4.000 4/36 8/36 24/36

De 500 à 1.000 6/36 12/36 18/36

Ou voit mieux ainsi que la prépondérance des plus imposés diminue avec la population. Dans les villes, un gros contribuable contrebalance neuf petits. Dans une petite commune, il équivaut à trois seulement.

Dans les \jlles qui se sont volontairement soumises à la loi urbaine, c'est-à-dire à Bruehsal et à Lahr, ils le sont si le statut local ne prescrit pas explicitement le contraire. Dans les communes rurales, la loi est muette et si les bourgmestres y reçoivent un traitement, c'est en force de la coutume.

L'ensemble du système a une originalité remarquable. Le conseil urbain, par exemple, avec ses quatre-vingt-seize membres, ne peut être rapproché du « magistrat » prussien. Il ne peut Têtre davantage de notre conseil municipal, auquel il ne ressemble que par le nombre. La délégation n'est pas seulement intéressante par le mode par lequel elle est élue. Elle collabore à l'administration. En même temps, elle a une permanence, une fixité qui ne peuvent appartenir à un corps électoral plus large et c*est autant par le contrôle journalier que le délégué-électeur exerce sur le conseiller élu que par celai de la délégation comme telle, que cet organe fait sentir son action.

Bade a aussi ses fractions de commune dont les intérêts spéciaux ont une administration particulière.

§ 116. — En règle générale, les communes allemandes ont une autonomie beaucoup plus large que les nôtres. L'affirmation ne peut cependant se prouver par des textes. Toutes les lois communales donnent, évidemment, le dernier mot à l'autorité centrale, si elle entre en conflit avec celles des communes. La yolonté de TÉtat prévaut toujours. Dans quelle mesure s'oppose-t-elle à la volonté des communes? G*est une question de coutumes, de règlements tout au plus, et ce ne sont pas des articles de lois qu'il faudrait transcrire, mais des espèces qu'il faudrait citer.

En outre, cette mesure — dans laquelle l'État laisse jouir les communes d'une indépendance qu'il reste maître de limiter, — varie, non pas seulement selon l'importance de la commune, mais, et peut-être davantage, selon les pays. Tous donnent au pouvoir central le droit de tutelle; tous, s'ils n'ont pas la disposition explicite du Wurtemberg, établissent comme lui le droit qu'a l'État d'inter- Tenir lorsque l'intérêt de l'État est engagé dans la mesure

311 SELB8TVKRWÀLT17NG.

que prend la commune. Tous, ou à peu ppèfi, desBeotà rÉtat le devoir de protéger la géoératioD à venir cofutre Pégoïsme de celle qui gère la commune. Mais cette toielie, ces cas dlnlerventioa peuvent être, Tu oe stricte ou con- 6ante, les autres recherchés avec soin ou simplement subis. Ce qui eu décide, c'est moins la lettre de lois trop visiblement prises dans une sorte de foitnnlaire que les conditions propres à chaque monarchie. Là où la vie économique est très active et où circulent de vifs courants intellectuels^ on peut donner, on est obligé de donner une plus grande liberté d^action à des populations qui en sont dignes, que dans un Étal purement agricole^ qui ne trouve pas dans les multiples intercourses du commerce et de Tindustrie l'occasion d'aiguiser son jugemeâL Un exemple de cette différence est dans la faculté de dissolution des corps locaux que le Gouvernenteni s'est réservée le plus souvent, mais à laquelle il a renoncé en Bavière, en Bade, en Wurtem^ berg et en Prusse même, pour la seule province de Hanovre.

A défaut de preuves a posteriori, qu*il n^est certes pat impossible d'apporter mais qui n'auraient pas le caractère de généralité nécessaire, on en trouve un certain nombre qui, a priori^ établissent la plus grande indépendance des organismes communaux.

La diversité de leur constitution, d'abord. On vient de voir que, partout, les communes rurales différent, plus ou moins, quant à leur administration, des communes urbai* nés ; que, dans la majorité des pays, d'a,ulres divisions séparent ces deux groupes principaux; enfin, que de nombreux États, en édictant des règles applicables à toutes les communes rurales, ont laissé aux villes la faculté de compléter, de modifier même, les prescriptions des lois qui les concernent. De là, pour chaque ville, une personnalité plus tranchée, des usages différents qui deviennent des coutumes et bientôt des traditions. A ce sentiment plus vif de l'entité communale, doit correspondre inévitablement une résistance plus prononcée à l'abdication devant la volonté centrale.

Le plus grand nombre des autorisations, sanctions, ap-

IE& COMAllINJES. 3iK

probalioas, que nécessite la tutelle des communes leur est donné, non pas uniquement par Tagent du pouvoir central, mais par le conseil, électif, au moins en partie, de la circonscription supérieure, ici la délégation de cercle, là la délégation de district'. Dans ces collèges, Télément autonome, local, électif est toujours représenté même s'il n^y domine pas et la surveillance qu'ils eierceot sur les communes est à peine une limite à l'autonomie locale, comment qu'on la définisse.

Enfin, la voie de droit, pour nous servir de TexpressioQ allemande, le recours à la voie judiciaire, est toujours our vert. Il en résulte que les rapports d'état à communes sont tels qu'ils devaient Tétre dans l'étal de droit, et que l'autorité communale n'est en échec que lorsqu'elle envahit le domaine que la loi lui interdit'.

§ 117. — En dehors des communes politiques, qu'elles soient urbaines ou rurales^ existent encore, dans une partie des États allemands, deux autres catégories de communes*. Ce sont les communes indépendantes et les « communes unies ».

Les premières, que nous avons retrouvées dans la majeure partie des lois communales, sont une survivance d'une organisation passée. Lorsque furent promulguées les premières lois sur les communes rurales, les biens équestres et les biens nobles en furent exemptés. Ils restèrent en dehors des communes créées et la loi ne s'en occupa que pour ré* gler les rapports entre le seigneur et ses vassaux. Pour passer de ce régime à l'unité de l'État, pour réaliser le principe que toute terre fait partie d'une commune, sans léser ce qu'on pouvait considérer comme des droits acquis, les

^ Naturellement, dans les monarchies où existent ces circonscriptions supérieures, intermédiaires entre TÉtat et les communes.

s G* est la phrase que Ton retrouve dans les lois de Saxe (art. S34 de la L. ur^.: dô de la L. rur.], de Bavière (Bav. dr. du Rh., art. 157, Pal. 89), de Bade (172 a).

s Bien entendu, en prenant ce mot dans Tacception, qu'il a en français, de communes municipales, car dans le sens allemand toutes les circonscriptions territoriales dotées de la personnalité sont aussi des communes.

316 SELBSTVERWALTUNG.

lois postérieures prescrivirent que les domaines qui, par leur étendue, fournissaient les ressources nécessaires et qui, par leurs contours, se délimitaient suffisamment des territoires confinants, seraient assimilés à des communes. Leurs propriétaires ont — vis-à-vis de TÉtat, des circonscriptions supérieures et des communes voisines, — toutes les obligations qui incombent aux maires des autres communes rurales et à ces communes mêmes. Us y jouissent de Tautorité nécessaire à Taccomplissement de ses obligations, c'est-à-dire de celle accordée normalement à la représentation communale.

Ce n*est pas — Tobservation n'est pas intéressante au point devuedu droit administratif, mais elle Test à un autre — de leur ancienne qualification de bien noble ou équestre que ces domaines tirent leur aptitude à former des communes indépendantes\ Leurs propriétaires ne sont pas maires de droit divin. Cependant Tunité du domaine est une condition essentielle. Vient-il à être divisé par un partage, dépecé par des aliénations, l'autorité supérieure doit poursuivre son rattachement à une ou plusieurs communes voisines.

Le propriétaire ne peut exercer Tautorité municipale qu'avec l'investiture que lui donne le Landrat. La loi ne pouvait énumérer tous les cas, dont quelques-uns fort imprécis^ dans lesquels il serait étrange de conférer à un propriétaire la délégation locale de .l'autorité de l'État et de l'appeler à faire partie des collèges électoraux formés par la réunion des chefs de commune. En donnant au Landrat la faculté d'investir ou non, elle ^a paré à tous les inconvénients possibles. Si l'investiture est refusée, ou si le propriétaire ne peut exercer ses fonctions, s'il est du sexe féminin, mineur d'âge, malade, si c'est une société anonyme ou une corporation, il doit choisir un représentant réunissant les conditions nécessaires et approuvé par le Landrat. S'il ne le fait pas, ou si son choix n'est pas ratifié, ce fonctionnaire, d'accord avec la délégation, de cercle, nomme un commissaire dont l'indemnité estàlachargedu propriétaire.

1 Cf. Tart. 23 da Kreis-OrdnaDg de Westphalie.

L'iastilution est originale. Dans le fond, elle ne prouve que l'existence de nombreux grands domaines. Bn France, il y a au moins une commune dont tout le territoire appartient à un seul propriétaire. Il Tadministre, évidemment au moyen d'un conseil municipal, d*un maire et de ses adjoints, d'un secrétaire de la mairie; mais, en fait, la loi peut-elle faire autre chose que d'impo.^er la forme d'une autorité qui reste entière? La commune à laquelle je fais allusion n'est-elle pas administrée par ce propriétaire, aussi exclusivement qu'un gutsbezirk par le sien? S'il en est ainsi, les lois communales allemandes n'ont fait que supprimer une fiction bien inutile. Si, au contraire, les électeurs qui y ont leur domicile sont vraiment indépendants, si les conseillers municipaux ne se considèrent pas du tout comme les représentants du propriétaire, il arrive ceci, c'est qu'ils peuvent sans danger administrer aussi mal qu'ils le voudront, puisque le propriétaire est seul à payer les frais de leurs écoles. Dans cette hypothèse, on doit louer la loi allemande qui, dans l'autre, resterait sans grande importance*.

§ 118. — Les fractions de commune, — Ortschafted, Bauernschaften — peuvent être considérées comme des communes moindres, dotées d'une vie propre, tou.1 en partageant celle de la collectivité municipale à laquelle elles appartiennent. A rinverse, les unions de communes forment comme unecommunemajeure,elleaussienpossessiond*une existence propre^ avec des intérêts et des organes spéciaux, le plus souvent avec une personnalité indépendante. Lapins grande partie des législations les autorisent, mais avec une distinction. Partout, deux ou plusieurs communes voisines, que ee soit des communes proprement dites ou des Gutsbczirke, sont autorisées à s'unir pour administrer des intérêts ou poursuivre un butqui leur sontcommuns. Leur union a 1^ personnalité civile mais non pas celle de droit public. Elle

f Naturellement, si le conseil municipal doit avoir une efficience politique quelconque, tout ceci est faux, mais de bons esprits jugent que les élus communaux doivent faire exclusivement de Tadministration communale.

318 SELBSTVERWALTUMG.

peut ester en justice, posséder et administrer, sous les seeles réserves qui limitent ces facultés lorsqu'une commune les exerce. Elle ne possède aucune parcelle de la puissance publique; tout acte d'autorité lui est interdit;

Des unions de cette nature sont réglées en Prusse, pair les art. 128 et suivants delà loi sur les communes rurate. Basées sur le libre consentement des communes, leur mode d*administralion dépend des statuts qu'elles se donnent^ Ld législateur n'a fait que donner des prescriptions fondamentales en exigeant, par exemple, que les chefs élus par runion aient les capacités demandées aux chefs des communes simples. Naturellement, la gestion est soumise au même contrôle que celle de ces communes.

Cette forme d*unioo, qui a, d'ailleurs, d'eiKcellents résultats, n'est qu'une généralisation de ce qui a lieu, non seulement en Prusse, mais dans tous les Etale pour des iatérèts spéciaux. L'instruction primaire^ Tassistatîte publique, — surtout depaisque les Étatset l'empire mèmv ont assumé des devoirs si nombreux, — amènent des foncUons qui ne sont que rarement dévolues à une commune seule, qui ont motivé la création de groupes intercommunaux. ISn outre', à côté de ces groupes, de ces unions — dont le propre est de réunir tous les habitants, existent les « communes religieuses » par exemple. Ces unions possèdent, comttfte les communes-unies, la personnalité civile. Comme eMes, elles ne sont pas des personnalités de droit public. E!)ts peuvent donc en être rapprochées.

De même, en Wurtemberg où plusieurs communes, ou fractions de communes, peuvent s'unir dans un but commun et déterminé. Elles se donnent un règlement qui, s'il est approuvé par le Kreisregierung, guide leur administration. Les différends qui se produisent relèvent, non paàde la justice administrative, mais des tribunaux civils et cela fait nettement ressortir leur caractère. Elles sont basées sur le libre consentement des communes, à tel point que

* Un ouvra se spécial ne setait pas superflu pour détailler les divetë groupements que contient une circonscription politi(}ue (V. p. sap. pâftT.}:

LES coaniuNKS. 31§'

la surreilIaDce de leur gesUott appartient à Tautorité gouvernementale de la ¥ills qu'elles choisissent comme leur siège central, leur choix restant parfaitement libre*

Le duché de Saxe-Meiningen montre encore plus clai'rement les limites qu*il apporte à cette faculté donnée aux communes. La dernière loi municipale, du 21 juillet 1897, met dans le même titre, le iv^, Tarticle qui permet aux communes de s'unir pour des buts spéciaux, avec la permission toujours révocable du ministère d'État^ section de rintérieur, et ceux qui autorisent Tassociation de sections communales ou même de membres de la commune, si ceux-ci ou celles-là possèdent en commun des intérêts distincts de ceux de la commune entière.

§ 119. — Parallèlement à cette faculté, la Prusse, dans la plus grande partie de son territoire, la Bavière et la Saxe, dans Tintégralité des deux royaumes, ont, la première organisé, la seconde prévu des unions d'un autre caractère, aptes à recevoir une délégation de Tautorité publique. Â la vérité, les « amter » prussiens et les (c unions » bavaroises et saxonnes diffèrent en ceci que les premiers sont créés par la loi et que les secondes n'existent que sur l'initiative des intéressés, mais la différence est singulièrement aplanie par le Hanovre, par exemple,oii les « âmter » n'existent pas, mais peuvent être établi» par décret royal sur la demande de la Diète provinciale. Cette transition entre les deux institutions suffit à établir l'identité de leur nalure.

Dans les provinces de l'Est ^ et en Schleswig-Holstein', le cercle (Kreis) est subdivisé en Amlbezirke. Coux-ci proviennent directement de la suppression de la police seigneuriale. Dans un pays où le territoire sans exception est divisé en communes politiques, comme la France, on peut ne pas constituer une autorité spéciale pour la police,

I Pruflne orientale, Prusse oceideiitale, Brandebourg, Poméranie, Silésie et Saxe prussienne, s Ordonnance réglant les Krois, 13 décembre 1872 (amendée, 19 man 18Bi).

320 SELBSTVERWàLTUlCG.

s'en remettre aux autorités municipales. C*est très soutenable en théorie, bien qu'en pratique cela équi^aille à soustraire toutes les petites communes à cette actiou de la police qui est pourtant nécessaire puisque son développement est partout considéré comme parallèle à celui de la civilisation. En Prusse, le choix ne s'offrait pas. Les propriétaires de biens équestres ne pouvant plus exercer la police, celle-ci devait être confiée à une autorité. On aurait pu la déléguer au maire de la commune voisine, mais on aurait ainsi renoncé à la précieuse possibilité de suppléer à la médiocre capacité des maires de commiHie infimes. On a donc soustrait la police des attributions des maires et des chefs de Gutsbezirke, et on Ta confiée à TAmt, qui peut aussi être chargé du soin d'autres intérêts colleclirs *.

En délimitant les Âemter dont se compose chaque cercle, on a dû, au vœu de la loi, prendre en considération les règles suivantes : leur donner une étendue et une population telles que, d'un côté, le but soit atteint de donner à la nouvelle division une importance suffisante, d'harmoniser la police dans un nombre assez considérable de communes, et, de Tautrc, que l'exercice de fonctions qui doivent être immédiates et qui sont honorifiques ne soit pas trop lourd pour qui en est chargé. Les communes qui offrent à elles seules ces conditions doivent, à elles seules, former un Amtbezirke si les circonstances locales n'exigent pas qu'on leur réunisse des communes voisines', et cette règle s'applique aux Gutsbezirke de spéciale importance. Enfin, dans celte délimitation, on évite, si possible, de scinder les autres unions spéciales existant dans l'intérieur du cercle (paroisses, unions scolaire et d'assistance, syndicats de viabilité, etc.)'.

Les organes de l'Âmtbezirke sont plutôt ceux qui conviennent à une circonscription dotée de l'autonomie que

« Art. 56, §4.

2 Pour éviter par exemple qu'une partie de commune, entourée de communes importantes, reste en dehors de tout Amtsbezirke.

3 V. suprà, p. 318.

<«8 GOMlfDNES. 391

ceux d'une simple division administrative. Ils consistent en un chef de TArat (Amtsvorsteber) et une délégation, {Arotsausschuss). Celle-ci est formée de représentants de chaque commune, ou Gutsbezirke, et la loi prescrit que ce seront obligatoirement les chefs de chacune, s'il le faut les adjoints ou, encore, des conseillers communaux élus par leurs collègues. Cette prescription s'explique parce double fait que toute commune doit avoir un représentant et que le nombre des représentants est proportionnel aux impôts payés dans sa circonscription. Il n'est donc possible ni de fixer ni de limiter le nombre de délégués afférent aux communes importantes. On a donc établi que, s'il y en a un, c'est le chef de la commune; s'il y en a deux, ce sont le maire et un adjoint; s'il y en a davantage^ une fois la liste des adjoints épuisée, on recourt à l'élection par le conseil communal.

Si l'Amtsbezirke ne comprend qu'une seule commune, le conseil de celle-ci forme la délégation de l'Amt. Si un seul Gutsbezirke forme l'Amt, il n'est naturellement pas question de délégation.

L'Amtsvorsteher est nommé par le Président supérieur de la province, sur une liste où le conseil du cercle inscrit toutes les personnes qu'il juge aptes à ces fonctions, dans le ressort intéressé. Ses fonctions durent six aIls^ Elles concernent presque exclusivement la police mais, en re^ vancbe, toute la police. La loi indique : la police de sûreté, le maintien de l'ordre, la surveillance dans l'intérêt des mœurs et de la santé publique, la police des domestiques^, celle de la mendicité, des routes, des forêts, de l'industrie, et elle indique par un « etc. » que cette énumération n'est pas limitative.

Il relève, pour ses fonctions, de la délégation du Cercle et est placé sous la surveillance du Landrat, « en tant que président de cette délégation ». S'il est nommé dans les

1 Par opposition avec ce qai a lieu en Prusse rhénane, V. infrà,

2 En Prusse, les autorités de police locale contrôlent les livrets des per> sonnes à gage et forment la première instance dans les conflits entre maîtres «t serviteurs.