C. DE L

354 SELBSTVERWALTUNG.

qu'ils représentent^ à l'empêcher de se dissoudre dans ]a population qui Tentoure. Elle agit, donc elle yit L*iDdiS' cutable force sociale que constituent les familles douées de traditions ne s'émiette pas. Qu'elle soit utile ou naisibte, ce n'est pas ici la question. Nous constatons qu'elle est là, prête à donner une interprétation plus large à sa tâche d'aider le progrès. Nous parlions de survivance. Celle-ci est telle que sa disparition influerait sur les destinées d'un royaume qui n'en est plus à compter ses épreuves.

§ 131. — Un doute se présente. Quelle est l'organisaiioD régionale du royaume de Wurtemberg qu'il convient d'exposer? Est-ce celle qui a duré, avec des modifications importantes, de 1819 jusqu'en 1903? Est-ce celle dont le Wurtemberg sera probablement doté avant que cet ouvrage ne soit fini ? Dans un livre dont on a dû exclure, avec une rigueur quelquefois pénible à celui qui l'employait, toute considération sur le passé, est-il logique de décrire un système qui sera bientôt du domaine de l'histoire politique? D'un autre côté, alors que Ton a cherché à montrer les rapports qui lient la vie publique des monarchies à leur organisation^ peut-on ne montrer qu'un système à peine né, dont la structure est facile à exposer, mais dont le fonctionnement est inconnu? La solution paraît d'ailleurs imposée par cette considération que la réforme, dont M. de Pischek est l'auteur, n'est pas encore votée, que sa promulgation sera peut-être relardée de beaucoup et que, si l'auteur cherche à n'exposer que le droit public contemporain de l'Allemagne^ il ne peut véritablement pas y mêler du droit public futur'.

« Comme corps administratifs autonomes, — écrivait, en 1894, M.Gaupp, — auxquels l'État a transmis ou laissé une partie de son autorité sur un territoire déterminé, pendant qu'il conservait le droit d'en régler l'exercice et d'en surveiller l'usage, existent en Wurtemberg, depuis longtemps les communes et les Acmter. »

1 Nous donnons cependant ci-après les points principaux de cette réforme.

LES CIECONSCRIPTIONS SUPÉRIEURES. 355

Nous avoùs étudié lorganisatioa des unités inférieures^ les communes. On Toit« par ce que dit M. Gaupp, que les quatre cercles, entre lesquels se diyise le royaume, n'ont Je caractère ni de corporations, ni d'organes d'autonomie. Comme en Saxe, il existe trois degrés de division adniinistratiye : la commune, rAmtsbezirke, le cercle, mais les deux divisions inférieures possèdent seules la personnalité. Nous avons en France ces trois degrés (communes, arrondissements, départements), mais c'est la division intermédiaire qui est réduite au rôle de circonscription administrative.

Voilà une première différence entre l'Amtsbezirke et l'arrondissement. Il en existe d'autres. L'Amtsbezirke à l'autonomie, disons-nous. Sa compétence est limitée formellement, d'un côté par les droits de l'État, de l'autre, c'est afiaire aux communes de refréner ses empièfements. La coutume s'est ajoutée aux lois pour définir sa sphère.

Il régit la viabilité, nomme le personnel médical et vétérinaire, dirige l'organisation. des hôpitaux. 11 répartit, entre toutes les communes, les charges publiques supportées par quelques-unes au profit de toutes, comme les prestations militaires. Les attributions que lui délègue l'État sont d'ordre purement local. Ce sont : avant tout, la répartition de l'impôt direct entre les communes et sa percep^ tion, — car c'est une particularité du système actuel en Wurtemberg que les contributions directes doivent parvenir dans les caisses de l'État par les soins et aux frais des Amtsbezirke; — il perçoit les primes d'assurance, pour le compte de la caisse spéciale, et, de même, paie les indemnités ; enfin, la nomination lui est confiée de nombreux fonctionnaires, d'un ordre déterminé : experts, commissaires aux élections, inspecteurs des services destinés à combattre les incendies, etc.

Ses organes sont : l'assemblée (Amtsversammlung) et TAmtspfleger.

L'assemblée compte de vingt à trente membres. Dans ces limites, elle fixe elle-même le nombre de ses membres, répartis entre les communes, non pas au prorata de

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leur population, mais en proportion des impôts directs qu'elles acquittent, en y comprenant ceux qu'elles payent à TAmt ou qu'elles se payent à elles-mêmes. Aucane — et cela vise à empêcher une prépondérance exagérée des villes, — ne peut avoir plus des 2/5" des membres de l'assemblée. De là limitation du nombre de ses membres et de leur mode de répartition, il peut résulter qu'une commune très petite ne puisse avoir de représentant. En ce cas, on l'unit avec d'autres, d'importance semblable, et elles nomment un représentant commun, à moins qu'elles ne s'entendent pour l'élire alternativement. En ce dernier cas, celles qui, passagèrement, ne sont pas représentées, ont le droit d'être entendues, lorsqu'une délibération les concerne.

Les députés sont élus pour trois ans, et ne peuTeni décline'r le mandat qui leur est offert. Ils sont choisis, non pas par les électeurs, mais parla représentation de la commune, formés du conseil municipal et de la délégation des bourgeois. 11 leur est interdit de recevoir des instructions impératives, sauf si les intérêts de leur commune sont en opposition avec ceux des autres communes. Ils dépouillent en ce cas leur qualité de représentants pour revêtir celle de plénipotentiaires. La disposition est assez rare, et mérite d'être notée.

L'assemblée élit une délégation qui est sa représentation permanente et ne possède aucun rôle propre.

L*Amtspfleger est simplement le trésorier du bezirke. L'assemblée le choisit, et son choix n'est soumis qu'à Ja possession du certificat d'examen pour la carrière des Finances.

En résumé, l'assemblée et sa délégation n'ont aucune part à l'administration de l'État, ni à la vie politique. Leur activité se borne à diriger les intérêts économiques du Bezirke. Encore doivent-elles remettre l'exécution de leurs divisions au fonctionnaire d'État qui les préside, rOberamtmann. En ce sens, on peut dire qu'il n'existe, en ^Wurtemberg, que deux corporations réelles, l'État et la commune. L'Amtsbezirke n'est, actuellement, qu'une sorte

LES CIRCONSCRIPTIONS SUPÉRISURES. 357

de coQgrès où les corporations municipales viennent régler les questions pécuniaires qui existent entre elles.

§ 132. — Le Wurtemberg a ce grand bonheur de pouvoir faire une politique raisonnée, réfléchie, et de ne pas devoir suivre les impressions de la foule ou réagir contre elle. Décidé à avancer encore vers le suffrage universel, son gouvernement a songé d'abord à fortifier les autonomies locales, afin qu'un organisme plus vigoureux pût supporter le grand désorganisateur de notre époque. De là, cette réforme administrative si large, si hardie, — et pourtant si soucieuse de rattacher l'avenir au passé, — que M. de Pischek a présentée aux Chambres le 11 juillet 1902. Il est probable qu'elle sera votée telle quelle. Les deux objections qu'on lui a faites portait, l'une sur la convenance qu'il y aurait à faire une corporation du Kreis, simple ressort administratif, l'autre sur la sanction royale, qui continue à être exigée pour l'élection des maires et où Ton voit une diminution de l'autonomie des communes. Sur le premier point, M. de Pischek ne nie pas que sa réforme serait plus complète et plus efficiente, que l'organisation wurtembergeoise serait plus homogène, si le Kreis recevait la personnalité et une représentation, mais il veut sérier les questions. Ériger au-dessus des communes des corporations autonomes, associer les organes élus de ces corporations à l'action de l'État dans tout le royaume, c'est déjà une innovation considérable, dont le résultat doit être attendu, surtout lorsque cette réforme accompagne la réfection de l'organisation des communes. Quant à la sanction de Télection des maires, sa raison de subsister découle précisément de l'autonomie plus grande laissée aux communes, qu'il faut cependant bien rattacher à l'État.

En dehors des objections qui amènent ces arguments, la réforme semble réunir la majorité des suffrages et peut* être, à l'heure où l'on lira ces lignes, aura-t-elle remplacé le système qui date de la constitution du royaume'.

^ Elle n*est pas encore votée par la Diète (janvier 1904) et des oppositions imprévues amèneront des amendements nombreux et peut-être radicaux.

358 SELB8TVEHWALTUN6.

L'assemblée subsiste. Sa composition n'est pas grandement altérée. De même, la base de répartitioa de ses membres entre les communes. Mais, à côté d'elle, est institué an conseil de district, un Bezirksrat, qui, bien qu'élu par l'assemblée, « collabore aux fonctions de TÉtat ». Celui-ci, jusqu'à présent, ne déléguait à l'élément électif aucune de ses attributions. Désormais, il se Tassocie. Le Bezirksrat décidera en certaines matières, e/^t7ra être consulté sur certains points, pourra l'être sur tous. En outre, l'administration des affaires propres au district lui appartiendra tout entière, le fonctionnaire d'État n'étant plus chargé que de réexécution.

L'élection du conseil par rassemblée vaut d'être rapportée. L'assemblée élit pour le temps de sa propre durée, c'est-à-dire pour six ans, six conseillers et quatre suppléants. Ces derniers n'entrent en fonctions que pendant une vacance provisoire, une vacance devenue définitive donnant toujours lieu à l'élection d'un titulaire.

L'assemblée se réunit quand c'est nécessaire, le conseil quand il le juge bon. Les membres des deux collèges reçoivent une indemnité journalière et le remboursement de leurs frais de voyage. La chose est commune en Allemagne mais il est utile de la rappeler. L'indemnité aux élus est si peu le monopole des démocraties que c'est dans les États monarchiques qu'elle est le plus répandue.

Le projet de réforme, — car quelque probable que soit son adoption, c'est un projet, — énumère les matières dans lesquelles le Conseil a voix consultative et celles dont ildécide, mais son rédacteur a soin d'ajouter que cette énumération n'est ni définitive, ni irrévocable. Le Gouvernement se réserve de le modifier et la loi lui en donnera la faculté, par voie de règlement. Non seulement la nouveauté de la chose veut qu'il en soit ainsi, mais le contraire se heurterait à des lois d'Empire qui prescrivent, imposent l'usage du pouvoir réglementaire et ne prévoyent pas l'intervention du législateur particulier.

Il reste à exposer une autre innovation. L'assemblée aura, bien entendu, le droit de constituer des commissions. Celles-ci pourront être permanentes, se juxtaposer

au Bezirksrat. Elles auront en outre là faculté de s adjoindre autant de membres qu'elles le voudront, à la seule -condition de les prendre parmi les citoyens éligibles à rassemblée. De même qu'on associe les élus du Bezirke à l'administration de l'État, on fait participer les électeurs, — par les plus compétents d'entre eux et sans recourir à l'élection, peut-être même eh réparant ainsi les sévérités du scrutin, — à la gestion des affaires locales.

§ 133. — Les cinquante-trois Bezirke entre lesquels se partage le grand-duché de Bade ont une population qui varie — les capitales exceptées — de 9.500 (S. Blasius) À 40.000 (Lôrracb). Comme le dit M* Scheokel, le Bezirke badois est surtout une division administrative. « Le Conseil •de bezirke, ajoute-t-il, est plutôt organe d'État que d'autonomie locale. T» Ce n'est pas absolument vrai,. Avant tout, ie seul fait d'associer l'élément local, électif, à l'administration de l'État, de soumettre, dans une mesure quelconque, le fonctionnaire d'État à cet élément, c'est instaurer t'àutonomie, bien que sous un seul des aspects qu'elle peut présenter. L'assentiment du Conseil de Bezirke est nécessaire en matière de viabilité, dans le cas où le Bezirksamtmann doit ratifier une décision municipale au sujet des plaintes contre les employés communaux et, plus généralement, dans toutes les affaires que nous soumettons à nos conseils de préfecture. Aucun règlement permanent ne peut être promulgué sans son approbation. Son avis €3t demandé sur tontes les mesures qui intéressent le Bezirke tout entier.

Ce conseil, dans lequel il est difficile de ne pas voir un agent d'autonomie, est élu par « l'assemblée des Cercles » de la façon suivante. Elle dresse une liste triple, composée desbourgeois âgés de vingt-cinq ans qui luisemblent le plus aptes, et le Gouvernement y choisit les six à neuf membres dont le conseil est composé^ selon la population des Bezirke ^

1 II est à noter que M. Schenkel est à peu près seul à sotu-évaluer l'importance du Bezirksrat au point de vue de l'autonomie locale. Bade a été

360 SKLBSTVERWALTUNG.

D*ailleurs, il est certain qu'en dehors des commane» rélément véritablement autonome, dans le grand-Dochéy ce sont les Kreis. Chacun d'eux réunit plasiears bezirke. Les onze qui existent ont une population moyenne de 170.000 habitants, variant de 72.000 (Willingen) à 330.000 (Carisruhe). « Ils constituent des unions corporatives. Ils s'administrent librement sous réserve de la surveillance de TÉtat. Ils peuvent acquérir et posséder et, pour laccomplissement des attributions que leur donne la loi, soumettre à des contributions les communes et fi nages. »

La loi administrative leur donne la faculté de créer I^^s institutions et les établissements qu'ils jugent utiles, de les gérer librement; elle ne fait intervenir TÉtat qu'au cas où les finances en seraient compromises. A côté de ces attributions qu'elle les laisse libres de se donner^ elle leur en impose quelques-unes : Le soin des voies de communication et l'exécution, dans leur ressort, de la loi d'Empire sur l'assistance publique.

Leurs habitants sont représentés par l'assemblée du Cercle, — Kreisversammlung, — dont la composition n'est pas simple, loin de là. Elle comprend :

A) les députés des habitants. Les bourgeois résidant depuis un an au moins, âgés de vingt-cinq ans^ nomment des délégués qui, avec les propriétaires d'un bien taxé pour une valeur de 70.000 M. et les industriels imposés pour 120.000 M. de capital industriel, forment une catégorie et élisent les députés de la circonscription.

B) les députés des communes. Les conseils municipaux élisent un certain nombre de délégués dont la réunion choisit les députés de cette catégorie, dont le nombre est de la moitié de la catégorie précédente.

C) les députés des villes au-dessus de 7.000 habitants élus directement par le conseil urbain.

D) ceux des grands propriétaires du cercle, qu'ils y haie premier Etat qui ait possédé ce conseil, et la Prusse n*a fait que Timiter. Aussi bien les Badois que les publicistes du reste de TAllemagne font, de cette primauté, un titre d'honneur pour le Gouvernement badois.

LES CIRCONSCBIPTIONS SUPÉRIEURES. 361

bitent ou non, pourvu qu'ils réunissent les conditions générales.

L'acceptation des fonctions est obligatoire. L*assennb[ée convoquée chaque année, dans le premier trimestre, élit son bureau. En dehors de la gestion des affaires du Kreis, elle intervient dans Tadministration générale par les vœuK ou plaintes qu'elle a faculté de formuler.

Les travaux de l'assemblée sont préparés, et Texécution de ses* décisions assurée, par la délégation du cercle. Celle-ci, assez pareille aux délégations de Prusse ou de Saxe, est formée de cinq membres élus par l'assemblée, dans son sein ou non, mais en tout cas, parmi les éligibles habitant le chef-lieu ou les environs. Si les membres de la délégation ne sont pas pris parmi ceux de l'assemblée, ils en font partie de droit. Selon la règle générale, ils reçoivent une indemnité « pour frais et perte de temps », qui se rapproche beaucoup d'un traitement ^

Les publicistes se sont demandé de quelle théorie provient une composition aussi compliquée, et, disent-ils, très artificielle. La question devait demeurer sans réponse, car il semble bien qu'aucune théorie, que des mots puissent formuler, n'a déterminé cette organisation. On a cherché, évidemment, à réunir la représentation générale à celle des intérêts spéciaux mais la proportion qu'on a établie entre eux est tout à fait empirique. Elle devait l'être. Pas plus qu'on n'additionne des unités de nature diverse, on ne peut établir un rapport arithmétique entre deux classes différentes d'intérêts, décider, par exemple, combien de représentants devra compter une ville de 20.000 habitants si mille électeurs sont représentés par un député.

On aurait pu, sinon répondre à la question, du moins la rétorquer par cette autre. « En vertu de quelle théorie voulez-vous que j'obéisse à une théorie quelconque, eu déterminant un point de fait? Pourquoi ne me demandez-

t Sur cinquante-cinq membres et dix suppléants des délégations actuelles, nous trouvons quarante bourgmestres, seulement quatre avocats, un notaire, trois prêtres. Les quatre professeurs sont, comme c'est naturel, élus à Heidelberg.

362 SEIBSTVERWALTUNG.

VOUS pas simplement si celte proportion établie, sinon au hasard, du moins sans souci de l'exactitude mathématique, donne ou non satisfaction à ceux dont elle règle l'action ? »

§ 134. — Bien que nous ne trouvions dans le grandduché de Hesse aucune circonscription admiaistratire qui ne soit doublée d'une union corporative, rautonomie locale, quelle que soit celle de ses deux formes sous laquelle on l'envisage» y est moins développée que dans les pays que nous venons d'étudier, en en exceptant le Wurtemberg actuel. Les hommes d'État hessois se rendent difficilement à cette vérité, qu'il est cependant difficile de méconnaître.

Le Kreis est la première unité après la commune. Pas de bezirke intermédiaire aux deux unités, comme en Bade, ou s'interposant entre le cercle et la province, comme en Prusse. Ses organes propres sont le Kreistag et la Kreisausschuss, et les fonctions executives y sont exercées par le fonctionnaire qui correspond au Landrat prussien et porte le titre de Kreisrat.

Le Kreistag — la Diète du Cercle, — est élue : 1/3 par les 100 plus fort imposés, à Darmstadt, Mayence, Offenbach et Worms; ailleurs, par les 50 plus gros contribuables et 2/3 par les communes. Celles-ci nomment un délégué à raison de 250 habitants. Les délégués des communes forment une des sections. Les délégués d'une des sections électorales entre lesquelles le Kreis est divisé, forment un collège électoral et nomment un député au scrutin uninominal. Les plus fort imposés doivent exercer leur droit par mandataire s'ils sont personnes juridiques, du sexe féminin ou mineurs et peuvent user de cette prérogative s'ils sont membres de familles médiatisées ou forains, (c'est-à-dire propriétaires de biens situés dans le cercle mais n'y résidant pas).

Les députés au Kreistag ne reçoivent ni traitement, ni indemnité. Les attributions de la Diète sont surtout, et presque uniquement, budgétaires. Elle vote le budget, se

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pronoDce sur les emprunts. Sa faculté de mettre des impôts trouve une limite spéciale car ses décisions doivent recevoir la sanction ministérielle si ces impôts, joints à ceux de la province, dépassent le quart de l'impôt d'État.

La délégation du Cercle comprend d'abord le Kreisrat. €e fonctionnaire ne fait que diriger les séances de la Diète mais fait partie intégrante de la délégation. Puis, six membres élus par la Diète, et qui reçoivent le remboursement de leurs frais. Elle représente la Diète dans Tintervalie des cessions, mais Timportance de son rôle est, entière, dans ses fonctions de tribunal administratif (Y. Livre X, infrà).

Le Kreisrat est nommé par le grand-duc, en dehors de toute présentation par la Diète ou de tout avis d'un seigneur médiatisé. Il doit justifier d'un diplôme, d'un stage administratif, mais n'est pas tenu de posséder, ou d'être domicilié, dans le ressort qui lui est confié. Ses auxiliaires sont des employés de carrière qui relèvent uniquement du Ministère.

Pour être tout à fait exact, ajoutons que la Diète a la faculté d'établir des règlements, mais dans une mesure qu*on appréciera bien par l'exemple qu'en donne un publiciste hessois en rappelant qu'elle peut édicter certaines règles pour le service des pompes à incendie.

La province a une existence si chélive qu*une brève énumération de ses organes suffira. Une Diète provinciale, élue par les Diètes de Cercle, une délégation élue par la Diète et, comme représentant de l'État, un directeur de province. Celui-ci est surtout un surveillant, un inspecteur mis par le ministre de l'Intérieur au-dessus des Kreisràte. La Diète, comme le veut son origine, règle les rapports entre les Kreis, s'occupe des rares questions communes à tous, sans, relations directes ni avec les citoyens, ni avec les municipalités.

§ 135. — Les districts de la Saxe grand-ducale, qui ne connait ni cercles, ni provinces, ne sont pas des corporations.

364 SELBSTVERWALTUN6.

Us ne possèdent pas, n^ont donc pas d'intérêts propres, différenciés et, par suite, ne sont pas dotés d'une représentation qui serait sans objet. On ne doit pas en conclure qae l'autonomie administrative, la Selbstverwaltung, n'existe pas dans le grand-duché. Avant tout parce que, si elle est réalisée dans une large mesure par l'organisation commu* nale, peu importe qu'elle ait ou non un autre. organe, une autre forme. Si les prérogatives municipales prémunissent les citoyens contre l'action exagérée, ou peu éclairée, do pouvoir central, si les lois leur confient la direction du cercle immédiat de leurs intérêts, l'utilité d'une circons* cription autonome plus large ne réside que dans le rapprochement des rouages auxquels ils doivent recourir dès que ce cercle est dépassé. Or, le grand-duché de Saxe, — à peine plus grand, avec ses 3.600 kil. carrés, que la plus petite province de Sicile — ne peut guère être privé de cet avantage.

D'ailleurs, la participation de l'élément local à Tadministration de l'État est assurée, en Saxe-Weimar, sans que les circonscriptions aient besoin du caractère corporatif. A côté du Bezirksdirektor, fonctionnaire d'État, dont la nomination appartient sans réserve au gouvernement, est la délégation du district. Elle est élue par le même système que Ih Diète de Weimar. Ses dix ou douze membres proviennent de diverses sources. Un d'eux est choisi par les propriétaires fonciers du district imposés pour 3.000 M. de revenu. Un autre, par les industriels possédant un revenu égal. Le reste provient du suffrage général. Le rôle de ce conseil, élu pour trois ans, peut se résumer ainsi : Le Bezirksdirektor ne peut rien sans son assentiment lorsque le district est seul intéressé; il doit prendre son avis dans tous les autres cas. La fréquence de ces réunions, qui sont au moins mensuelles, prouve l'importance des fonctions de l'Ausschuss qui est, en outre, l'instance de justice administrative la plus souvent invoquée.

La Saxe-Meiniogen a ses délégations de Cercles dont l'importance est bien moindre. Élues par les conseils municipaux, elles ne s'occupent guère que de la gestion des intérêts communs aux entités municipales. Elles n'ont

aucune part, même consultative, à radministrationderÉtat et ne participent à la justice adjninistrative qu'en élisant les deux membres qui forment, avec le chef du Kreis, Tinstance inférieure, dans l'organisation toute récente de cette procédure en Meiningen.

Les autres duchés saxons n'ont placé aucun organe d'autonomie locale à côté des fonctionnaires d'État qui dirigent leurs subdivisions administratives. De même, Schwarzbourg-Rudolstadt.

Au contraire, dansSchwarzbourg-Sondershausen, le district est revêtu delà personnalité, peut posséder. Sa délégation — qui comprend des députés des propriétaires de plus de cinquante Ha., un représentant du Domaine princier, les Bourgmestres des villes et les délégués des municipalités rurales — a des attributions assez larges. Elle peut établir, entretenir et clore des établissements d'utilité publique ; elle a la faculté d'acquérir, d'exploiter et d'aliéner des biens fonciers. Avec l'autorisation du Gouvernement, elle a le droit d'imposer, non pas seulement les communes, mais directement les particuliers et de contracter des emprunts. Le soin de la viabilité lui est naturellement dévolu. L'exécution de ses décisions — et cela rétrécit en fait la liberté qui lui est accordée en droit — est remise au fonctionnaire d'État.

Les trois parties du Grand-Duché d'Oldenbourg sont organisées différemment au point de vue qui nous occupe. Le duché est divisé en douze Aemler, chacun ayant à sa tète un Amtshauptmann. Ces fonctionnaires ont vu se restreindre beaucoup leurs attributions depuis la loi d'Empirede 1879, sur l'administration de la justice; jusquelà — depuis 1857, époque de leur création — ils étaient magistrats en même temps qu'administrateurs. Ils se placent maintenant entre nos préfets, desquels ils se rapprochent par la complexité des fonctions qu'ils ont conservées, et nos sous-préfets, avec lesquels ils ont en commun l'exiguïté de leur ressort. A côté d'eux, est un conseil de l'Amt (Amtsrath) élu par les conseils municipaux à raison d'un

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366 SELBSTVEBWALTUN6.

membre par commune de plus de 600 habitants. Il nomme son bureau, gère les intérêts communs aux unités municipales^ est chargé des opérations relatives aux prestations et fournitures militaires, de Texécution de la loi des pauvres, de décider des mesures à prendre en faveur des aliénés. H possède, et c'est un point important, un organe à la fois exécutif et permanent, car il élit quatre délégués qui, avec le amtshauplmann, forment comme le « directoire » de la circonscription. L'Amt a sa caisse, son budget au moyen desquels il pourvoit lui-même tant aux dépenses publiques qu'aux frais de son administration. Mais deux choses lui manquent pour être vraiment autonome. Il n'a pas la personnalité et ne participe pas à la gestion de rÉtat. L'une ou l'autre de ces deux choses le ferait devenir lui-même un corps autonome ou du moins, élargirait, assurerait l'autonomie des unités municipales qui le forment. Tel qu'il est, simple syndicat de ces communes, ne les associant pas à l'action du pouvoir dans leur circonscription, il n'est que la forme sous laquelle s'exerce cette autonomie communale, très large d'ailleurs.

Lubeck et Birkenfeld n'ont ni Amt ni Amtshauptmann. En dehors des « collèges de gouvernement » qui administrent les principautés, l'État n'y a d'autres auxiliaires que les bourgmestres des grandes villes, — ici Birkenfeld, Oberslein, Idar, là Eutin, — qui possèdent les facultés des chefs des grandes communes du Duché. Ces fonctionnaires, selon les termes d'une communication dont le Gouvernement oldenbourgeois m'a honoré, ressemblent plus à nos sous-préfets qu'à nos maires. C'est parfaitement exact. Ils doivent posséder une capacité justifiée par un diplôme. Gela ne les assimile pas à nos souspréfets, mais ce qui les en rapproche davantage, c'est qu'ils sont soumis aux règles générales sur le service civil, qu'ils ont droit à une pension de retraite ou à un traitement de disponibilité dont la moitié est à la charge de TÉtat. Ges ressemblances ne font pas disparaître la différence principale, le mode de nomination. Les bourgmestres sont nommés, dans le Duché comme dans les quatre villes

LES CIRCONSCRIPTIONS SIJPÉRIËLRES. 367

plufi haut citées, par la réunion du conseil et de la municipalité. L'autonomie des communes n'a donc pas à être pro'< tégée contre eux. Ce serait plutôt à l'État de se précautionner contre un oubli voulu de ses hautes prérogatives^ mais la question se confond ici avec celle que pose la délé^ gation des fonctions de l'État aux autorités municipales, puisqu'il n'existe dans les deux principautés aucun groupement plus large que la commune ^

Le duché de Brunswick a voulu donner une importance aussi égale que possible à ses « unions de cercles », qu'il a dotées et de la personnalité et de l'autonomie. Aussi, ne les a-t-il pas fait absolument coïncider avec les cercles mêmes. Celui de Brunswick forme à lui seul trois « unions »; les six autres, une chacun. Soit huit unions pour six cercles.

Ces unions peuvent être chargées, dit la loi qui les crée, de toutes les attributions que la Constitution ne réserve pas à la Diète nationale, et recevoir la gestion des intérêts de toutes, ou de presque toutes, les communes du cercle. Elles administrent leurs capitaux très importants, et, si c'est nécessaire, peuvent établir des impôts qui se répartissent entre les communes au prorata des impôts payés dans leur ressort, en y comprenant ceux dont sont exemptes certaines personnes, que le Kreis, lui, n'exempte pas.

L'assemblée bu Diète du cercle comprend de vingt-sept députés (à Wolfenbuthel) à neuf (Thidinghausen). L'union de cercle de Brunswick- Ville a pour organes ceux de la municipalité brunswickoise. Les députés sont élus, dans une proportion qui varie nécessairement, par les villes, les communes rurales et les gros imposés. Ceux-ci en nomment quatre sur vingt-sept à Wolfenbuthel, trois sur vingt-six à Helmstedt, deux sur vingt et un à Sandersh«im, un sur quinze à Blankenbourg, deux sur quinze à Riddaghausen. La disproportion est intéressante. On n'a

^ Tout en en formant un chacune, où la Diète provinciale joue un rôle plus large que les>Âmtsr&te du duché même.

SG8 SKLBSTVERWALTUNii.

pas visé à runiformité, et Ton a, évidemmeDt, fâché de donner aux fort imposés une représentation spéciale, proportionnée à rimportance qu'ils ont dans la circonscription. Les forêts et les biens ruraux ne faisant partie d*aucune municipalité, il convenait de leur donner des représentants particuliers, et chacune des deux administrations peut désigner un délégué.

Les représentants des villes sont élus par le « magistrat », réuni au conseil des députés urbains. Ceux des campagnes proviennent d*un collège assez curieux : les communes rurales ordinaires choisissent trois délégués, un de chaque catégorie de contribuables; les communes moindres, où les catégories n'existent pas, trois délégués quelconques; enfin, les plus petites, où le corps municipal comprend le maire et ses assesseurs, envoyent ces modestes fonctionnaires eux-mêmes à la réunion qui nomme le membre de rassemblée. Les hauts imposés, c'est-àdire ceux qui payent un minimum variable selon les cercles votent directement. Il est inutile de faire observer que les propriétaires de « communes indépendantes », appartiennent tous aux fort imposés, qu'ils votent avec ceux-ci et non pas avec les communes rurales.

Sauf pour la fixation du budget du Cercle, l'aliénation d'immeubles, les contrats d'emprunts et la promulgation de statuts^ — toutes choses qui requièrent l'agrément da ministère d'État, — la Diète du Cercle a Tautonomie la plus absolue, administre comme il lui p^itet sa liberté ne trouve qu'une limite, bien naturelle, celle du cercle luimême.

La délégation de cercle, qui est son organe et son représentant, est formée, en outre du fonctionnaire de l'État, de membres élus par la Diète avec cette condition que la proportion entre les représentants des villes et ceux des campagnes est fixée par la loi, pour chaque cercle. A Helmstedt, par exemple, deux membres de la délégation devront être pris entre les sept députés urbains et un parmi les onze députés ruraux. On n'a assuré, dans la délégation^ aucune partiaux députés des hauts imposés.

Le fonctionoaire d'État, le Kreisdirektor ou son suppléant, qui est Texécuteur des décisions de la délégation, en est aussi le surveillant, en ce sens que, s'il en suspecte la légalité^ il les défère au ministre d'État, mais en ce cas seulement et, à part les exceptions énumérées, il ne connaît ni de leui*s mérites ni de leurs dangers.

Les cinq cercles du duché d'Anhalt sont très inégaux en importance. Les quatre dont les chefs-lieux ont le titre de c( capitale » varient de 83.000 habitants (Bernbourg) à 48.000 (Gôthen). Celui de Wallenstedt, le dernier venu dans l'État, en a 30.000. A côté du Kreisdirektor, ils ont comme organe d'autonomie^ comme administrateur de la corporation que forme chacun d'eux, la Diète de cercle, le Kreistag. Sa composition, régie par la loi du 27 juillet 1870, est d'apparence compliquée. Il est formé de trois catégories dont la première se subdivise. Ce sont :

A. Les représentants de la grande propriété, c'est-à-dire :

a) Ceux des intérêts privés du souverain, choisis par lui.

b) Le délégué des propriétaires équestres.

c) Les délégués des propriétaires ordinaires, si leur domaine forme une commune indépendante ou s'il est imposé pour un revenu d'au moins 6.000 marcs.

B. Les députés des villes du Kreis.

C. Les habitants des campagnes non compris dans la sous-catégorie Ac.

Deux exemples ne sont pas inutiles. A Dessau, la catégorie A comprend : quatre délégués ducaux, un de la grande propriété, aucun de la propriété équestre. A Bernbourg : trois délégués ducaux, trois grands propriétaires. Là, et d'ailleurs dans les autres cercles, aucun représentant de la propriété équestre. En fait, la sous-catégorie A6 n'existe pas.

Les élections au Kreistag, offrent des particularités intéressantes. Alors que la nationalité anhaltîne est requise pour les électeurs et les députés au Landtag, il suffit ici d'être Allemand. Les grands propriétaires peuvent voter par un représentant, si celui-ci jouit de ses droits civiques :

c. DE L. 24

370 SELBSTVERWALTUNG.

Un mari par sa femme, u a père par son fils, un mineur par son tuteur, les filles majeures et les sociétés par un mandataire, les propriétaires absents par leur fermier.

Selon la règle générale, les municipalités nrbaines choisissent directement leurs délégués, les communes rurales ne font que désigner un ou plusieurs « électeurs ».

La délégation permanente^ en Anhalt, ne constitue aucunement un « Directoire» du Cercle. Son unique mission

— à part celle, un peu illusoire, de conseiller le Kreisdirektor — est de contrôler les dépenses consenties par le Kreistag*.

Reuss. 1. a. possède un corps représentatif au-dessous de sa représentation nationale, au-dessus des corporations communales. On ne peut cependant pas rechercher si ce corps est, ou non, un organe de Fautonomie locale, puisque ses attributions embrassent la principauté tout entière. Dans les États à forme moderne, c'est-à-dire dans Ions les États qui existent en 1903 à Texception desMecklembourg, on ne trouverait pas, croyons-nous, la répétition de cette singularité.

On se rappelle que le « gouyernemeDt », c'est-à-dire le Ministère de TÉtat collégial, n'a pas dans sa juridiction l'intégralité des affaires de l'État, dont il partage le soin avec le Cabinet privé, d'une part, et le Consistoire d'autre part. Comme organe subordonné, et dans toutes les matières qui ne sont pas conférées aux autorités urbaines, il a le bureau du Landrat, comme une préfecture rurale qui comprendrait tout l'État, moins les villes bien entendu. Le Landrat est assisté et contrôlé par une délégation dont le rôle se limite à sa sphère d*action. C'est-à-dire qu'à Finverse de la Diète — à laquelle sont soumises toutes les lois, qu'elles proviennentdu Gouvernement ou du Consistoire, —

< A Texception des domaines royaux et des villes, tons les cercles sont divisés en Âratsbezirke dirigés par des Amtsvorsteher. Ces fonctionnaires, comme leurs homonymes prasFÎens, veillent surtout à la police mais ils sont nommés parla Diète du Cercle, avec la sanction ducale. Lorsque — et voici une différence essentielle — un de ces Amtsbezirke ne comprend qu'âne commune

— proprement dite ou domaniale ~- c'est le maire ou le propriétaire qui en -est, sans nomination, TAmtsvorsteher.

la délégation n'intervient que lorsqu'iJ s*agit d'administration pure. Elle comprend un délégué du Prince, et six des communes ou communes indépendantes. Son rôle est, en somme, celui des diètes de cercles des autres États sans, redisons-le, qu'on ait à rechercher dans quelle mesure elle est un instrument d'autonomie. Ceux qu'elle représente ne peuvent former une corporation dans l'Etat, puisqu'ils sont l'Étal. Elle ne peut les défendre contre les prépotences de la masse nationale, puisqu'ils sont cette masse. On pourrait voir en elle une « chambre adminis* trative ».

Reiiss. I. c, ou Reuss-Géra, dont les rouages sont d'un type beaucoup plus récent, a ses districts et ses délégations de district, sur le modèle exact de cette institution en Saxe- Weimar*.

La principauté de Lippe-Detmold a, dans chacun de ses treize anciens Aemter, un conseil élu par les municipalités et dénommé conseil de la commune de l'Amt. Les attributions de cette assemblée sont : le soin des voies de communication et l'exécution de la loi sur les pauvres. L'Amt lippois ne constitue, en effet, qu'un syndicat de communes; il n'est doté d'aucune autonomie en dehors de celle accordée aux communes qui le forment. Aucune assemblée élective n'est appelée à contrôler ou éclairer la gestion des directeurs des cinq cercles.

Schaumbourg est divisé en deux cercles : Bûckebourg et Stadthagen. Les Landrâthe qui les administrent n'ont compétence que sur les campagnes, les deux villes, ou plutôt lesmunicipalilésdes deux villes ressortissant directement au ministère d'État. Landrâthe et « magistrats » exercent la police. Pour aider les premiers, on a institué dans cha-

1 Clhaque jour qui passe rapproche celui où les deux Reuss vivront sous le même sceptre, tout en conservant, probablement sans rien y changer, les différences de leur organisation. On voit déjà deux États vivre d'une mdme vie, administrative et sociale, sous deux souverains : En Mecklembonrg. La siagularitô sera bien plus forte de voir des pays que tout sépare, même la topographie, mener une vie absolument diverse; suivre une politique inversement orientée sous le même prince et en ayant des constitutions qui laissent ime large part à Taction personnelle du chef de TÉtat.

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que cercle un Rreistag, formé du ou des propriétaires équestres qui y résident, et des maires des communes rurales. En dehors des routes et des questions d'assistance, ce sont les encouragements à l'agriculture qui l'occupent. Le cercle ne peut naturellement pas constituer une corporation, ni l'autonomie locale exiger des garanties^ dans uo territoire aussi restreint'.

t M. Laband terminait un article consacré à un ouvrage de droit public par ces mots : « Si Fauteur n'avait pas envisagé seulement les théories allemandes, mais les lois en vigueur en Allemagne, les constitutions posâtives de nos communes, de nos cercles et de nos provinces, ainsi que leur fonctionnement, il eût très probablement conçu une idée plus profonde et plus nette de Tessence de Tautonomie ( Archiv. f &r Offentliches Recht. 1902, p. 603!,

Nous ne pourrions trouver une plus illustre approbation pour la méthode que nous avons suivie.