LIVRE IX LES FINANCES

CHAP. I Les grandes monarcliieg.

§ 144. — L'organisation des finances de rEin|»ire est liée d*une façon incontestable à celle des États parliculiers* Lorsqu'on a créé cette grande personnalité polilique, qui s'est appelée d'abord la Confédération de rAllemague du Nord et plus tard TEmpire allemand, le problème ^ est posé de lui constituer les ressources nécessaires à son exis-^ tence et à son action. Les solutions possibles étaient en nombre limité, car elles devaient respecter à~la fois Tiiidépendance des États particuliers, dans la mesure où le faisait l'organisation politique, et en mêmc^tetnps n'assujettir la vie économique de la Confédération à aucun d^ ces États. On sait quelle a été la solution adoptée. En gros, certains impôts ont été déclarés propres à rEmpiie, Seul, il peut imposerlesel, le tabac, Teau-de-vie, le sucre, et, de plus la bière, partout ailleurs qu'en Bavière, eu Wurtemberg et en Bade. En outre, il perçoit les taxes douaaières selon le tarif qu'il établit. Enfin, il a la faculté d'imposer même les matières sur lesquelles il n'a pas une compélence exclu-

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sive, par exemple les cartes à joaer, les effets de commerce ainsi que les titres et valeurs. Les impôts de cette dernière catégorie, que les statistiques réunissent sous le nom d'impôts de timbre, ont donné en 1901 une somme un peu supérieure à 114 millions de marcs.

Ces impôts, comme les dépenses auxquelles subvient leur rendement et comme Tadministration qui les perçoit et les emploie, sortent de notre sujet. Au contraire, la contribntion matriculaire rentre dans la sphère de cette étude, car elle constitue le rapport financier qui existe entre TEmpire et les États. Chacun de ceux-ci doit chaque année mettre à la disposition de l'Empire une somme qui est fixée par le GouYernement impérial et qui est répartie au prorata de la population. Elle est destinée à couvrir rinsufBsance des impôts impériaux. Mais cette insuffisance nepeutêtre sûrement calculée à Tavance. On courrait le risque de voir le manque de ressources entraver la marche de TÉtat, si l'on ne fixait la contribution matriculaire qu'après la clôture de l'exercice. L'usage s'est établi de la fixer au maximum, comme si laplupart des impôts devait rester au-dessous des prévisions, quitte à n'exiger en réalité que la somme vraiment nécessaire.

Cette organisation se complique d'une autre. L'excédent des impôts impériaux est restitué aux États dans la même proportion que la contribution matriculaire est perçue. En ce qui concerne l'impôt sur les douanes et le tabac, l'Em* pire a déterminé une certaine somme dont le surplus doit toujours être réparti. G*étaity jusqu'en 1896, 130 millions de marcs; c'est, depuis lors, 143 millions.

Pour les autres impôts, c'est l'excédent véritable des recettes sur les dépenses qui est réparti. Chaque compte annuel amène donc l'établissement d'une balancé. Trois cas peuvent se produire et se sont produits dans les trois* années 1898, 1899 et 1901 :

Dans la première, l'ensemble des États a dû verser à l'Empire 454 millions et en recevoir 467 millions. Dans la seconde, ils en étaient débiteurs de 490 millions et créditeurs de 477 millions seulement. Dans la dernière, enfin,

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le ttOtal des cootcibulions matriculaires égalait celui des e^cédeats et se montait à S71 millions. Ce dernier cas est celui dont i'eiamen offre le principal intérêt. Il semble que rÉlat particulier n'ayant rien à verser à l'Empire et rien à en recevoir, on pourrait enlever du budget de ses * dépenses le chapitre de la contribution, de celui de ses recettes le chiffre de Texcédent réparti. On réduirait ainsi son budget total dans une proportion considérable et qui arrive jusqu'à un quart. En réalité, il n'en est pas ainsi. Lorsque la contribution est intégralement restituée, il en résulte, en théorie, que son montant représente les impôts indirects que les populations ont acquittés, à côté des impôts directs perçus par le Gouvernement particulier. En d'autres termes, que le budget des dépenses, — y compris la contribution — indique, une charge bien réellement supportée par les contribuables du pays. La seule particularité c'est que, à concurrence de la contribution, c'est au moyen d'impôts indirects qu'elle a été acquittée.

Quand les deux sommes ne sont pas identiques, que l'excédent dépasse la contribution comme en 1898, ou que le contraire se produit comme en 1899, un vice spécial de cette organisation devient manifeste. Dans la répartition, on envisage uniquement le chiffre de la population. En cas d'insuffisance des impôts, on a donc recours à une véritable taxe de capitation, sans aucun égard à la différence des forces contributives. Cent mille habitants sont soumis au même sacrifice, qu'ils soient réunis dans une des villes opulentes de la Saxe ou éparpillés dans les plaines marécageuses duMecklembourg. D'ailleurs, quoique à un degré moindre, ce vice se manifeste aussi en cas d'égalité de la contribution et de l'excédent. Les impôts impériaux ne sont pas perçus en proportion des habitants mais, puisqu'ils sont pour la plupart indirects, en raison de la vigueur économique de chaque pays. En leur demandant l'équivalent de la contribution matriculaire, on va droit contre une des règles fondamentales mises à tort.ou à raison à la base de la. Confédération.

Ces défauts ne sont pas les seuls d'une institution qui

De relève d'aucun priocipe scieotifique. Grâce à elle, oa par sa faute, les budgets de TËmpire et ceux des Étals sodI iûutilement compliqués. Puisque TEmpire a été ameoé à contracter des emprunts, il est de toute évidence qu'ail doit avoir la possibilité de se créer un patrimoine, de se constituer un actif, sinon pour amortir sa dette, au moins pour la compenser. Cette nécessité est incompatible avec la distributioQ des excédents. Déjà en 1896 la moitié des excédeots a été consacrée à cet usage. Le budget de 1900 a affecté les trois quarts du produit des douanes et de l'impôt sur le tabac au-dessus de 143.000.000 à la diminution de la dette impériale. C'est un retour à la vérité des choses, mais c'est aussi un impôt nouveau et un impôt par tête d'habitant mis sur les États particuliers.

Peut-être TEmpire ne s'en tiendra-t-il pas là. Dans l'impossibilité d'augmenter au delà d'une certaine mesure la fraction réellement perçue de la contribution matriculaire, devant la difficulté d'établir un monopole du tabac qui exigerait l'allocation d'énormes indemnités, le danger d'une trop grande surélévation des impôts indirects qui diminuerait la matière imposable, peut-être recourra-t-il à des impôts direct,^ perçus à son profit. Les administrations financières de la plupart des États le craignent beaucoup et, selon nous, bien à tort. Évidemment les finances particulières en souffriraient. Un pays donné ne peut fournir qu'une certaine somme d'impôts, au delà de laquelle sa production diminue. La fraction qui irait à l'Empire diminuerait, sinon d'une somme égale, du moins dans une mesure considérable, ce que pourrait demander le Gouvernement particulier. Des considérations de politique sejoignentà ces vues financières*. Le mécontentement qu'amènerait l'accroissementdes impôts directs s'adresserait moins à l'Empirequ'à la monarchie du pays in téressé. Tout cela est indiscutable, mais n'en serait-il pas de même, si l'écart grandissant entre la répartition de l'excédent des impôts d'Empire et la contribution matriculaire obligeait les gouvernements à y pourvoir en augmentant eux-mêmes le taux des impôts qu'ils perçoivent? Avec une seule différence, toute à l'avantage

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de rimpôt direct impérial, c'est que celui-ci serait réparti eh proportion des facultés contributives alors que la contribution matriculaire amène, nous le répétons, une taxation absolument disproportionnée.

Quel que soit le mode par lequel on y fera face, les finances particulières se trouvent en face d'un danger considérable, celui de l'accroissement des dépenses de TËmpire. Dans son article 2, la Constitution allemande prescrit : « Les lois de l'Empire remportent sur celles de chaque État. » L'assemblée envoyée à Berlin par le suffrage universMsl et égal est donc placée au-dessus de toutes les Diètes dont la composition artificielle a pour but de protéger la minorité qui possède contre la majorité qui ne possède pas. L'administration prudente, parcimonieuse même, de ces Diètes n'a qu'un objectif, celui de causer le moindre dommage possible au pays qui les élit en fournissant aux dépenses impériales des ressources dont elles ne peuvent limiter le montant. La première de ces conditions, celle qui rappelle que le budget des États n'est qu'un budget partiel pour ainsi dire, intéresse surtout la statistique financière qui n'est pas de notre cadre. Nous rentrons dans celui-ci en mentionnant cette prépondérance de Reichstag qui vient borner les attributions financières des représentants de chacun des pays.

§ 145. — On ne trouve pas dans la Prusse contemporaine, une « question des domaines » pareille à celle qui a agité les monarchies moindres. Dès 1713, la division fut faite entre les biens de l'État et ceux de la Couronne. D'ailleurs, le domaine de l'État, — terres, forêts, mines (à l'exclusion des chemins de fer) — donne un produit net inférieur à 7S.000.000 M., sur un budget total net de 1.300.000.000. Les bases du budget sont donc fiscales et non patrimoniales. L'observation resterait vraie même si l'on joignait aux ressources domaniales les oOU.000.000 d'excédent des voies ferrées, car il faudrait les réduire du montant de ce qu'exige ief service de la dette.

Tant que subsista l'absolutisme, la somme assignée tiux

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besoins du Roi et de la Cour sur le revenu des domaines fnl aussi souvent dépassée que le Souverain le voulut. En 4820, à l'occasion du règlement et de la consolidation de la dette, on précisa et il fut stipulé qu'une somme aanoeile de 2.500.000 Th. en or, soit 2.573.000 Th. agio, serait mise à sa disposition et devrait être payée avant tonte charge présente ou future du domaine. En outre, la loi de janvier 1820 dispose que cette liste civile n^ pourra être augmentée que par une loi formelle. C'est ce qui est arrivé en 1859 (augmentation de 500.000 Th.), 1868 (1 million de Th.), enfin en 1889 (3 millions 1/2 de marcs). La liste civile totale est donc de 15.719.296 marcs, mais seulement 8 millions sont payés par les ressources générales et apparaissent au budget. Le reste est considéré comme charge du Domaine, payé à la Couronne par Tadmintstration domaniale et ajouté aux frais grevant la Caisse des Domaines et forêts.

En outre de la liste civile, le roi prussien jouit da fidéicommis de sa Maison, institué en 1733 par Frédéric- Guillaume I et possède comme épargne le « trésor de la Couronne ». Ce sont les épargnes accumulées par Frédéric- Guillaume III, laissées par lui à ses successeurs avec la prescription qu'on ne doit en laisser tomber le chiffre audessous de 10.500.000 marcs qu'au cas de nécessité absolue et à condition de les reconstituer aussitôt que possible.

La Prusse — et ses économistes lui en font un titre d'honneur — a renoncé à peu près complètement à rimpôt réel. A côté des 50 et quelques millions que lui donnent ses domaines, des 1 60 qu'elle retire de ses mines et salines et du produit considérable de ses chemins de fer, même après qu'on en a retiré l'intérêt et l'amorlisseaient de la dette, eHe ne demande de ressources qu'à l'impôt personnel ou aux impôts indirects. L'impôt foncier et celui sur les propriétés bâties ont été transférés aux communes. L'État ne perçoit plus que l'impôt sur l'industrie, l'impôt sur le revenu général et l'impôt sur le capital.

Pour le premier, les entreprises ou exploitations sont di-

misées eo quatre classes, d'après un double caractère. La quatrième comprend les entreprises doonant un produit annuel de 1.300 à IS.OOO marcs, ou employant un capital de 3.000 à 30.000 marcs. ExptiquoDs tout de suite la dualité de ses bases de taxation : le fisc choisit celui des deux caractères qui détermine l'impôt le plus élevé. La classe 3 suppose un rendemeot de 15 à 20.000 marcs ou un capital de 30 à 150 mille. Pour la secoode classe, le rendement est de 20 à 50.000, le capital de 30 à 150.000. La première, enfin, comprend les entreprises dont le capital ou le produit dépassent ces chiffres.

Dans cette première classe, l'impôt est de 1 0/0. La dualité de base trouve ici une utilité. Si une industrie n'appartient à cette classe que parce que son capital est supérieur à 1.000.000, mais si elle donne moins de 50.000 marcs, le taux peut être diminué sansque l'impôt puisse être inférieur à 300 marcs.

Dans les trois autres catégories, la loi recourt à un procédé original. Elle fixe la moyenne d'impôt afférente à chaque classe. — C'est respectivement 300, 80 et 16 marcs. — Les industriels de chaque catégorie sont réunis en une sorte de corporation, dans l'étendue d^un ressort de perception et répartissent entre eux cet impôt. Le fisc doit seulement recevoir autant de fois la moyenne qu'il y a d'exploitants. Il a pourtant fixé un maximum et un minimum que ne peut dépasser lacontribution de chacun. C'est respectivement 156 et 480, 32 et 192, 4 à 36. On remarqueraque le maximum des classes inférieures estplus élevé que le minimum de la classe qui la précède et, par suite, qu'un petit exploitant peut payer davantage que tel autre muni d'un capital bien supérieur.

Ss^ns distinction de classe, tous les chefs d'entreprise sont tenus à la déclaration. Lesjrépartiteurs ont le droit de prendre connaissance des livres de commerce et peuvent se baser sur les décisions de ceux de leurs collègues chargés de répartir Timpôt sur le revenu.

Celui-ci grève tous les Allemands résidant en Prusse. Sans considération de nationalité, du domicile ou de la

résideDce, il est perçu sur tous les appointements et pensions payés par la Prusse et sur les revenus retirés de capitaux possédés dans cet État.

Dans la taxation, la loi fait une difiërence à laquelle les écrivains Allemands attachent une importance qu'ils exagèrent peut-être. Les revenus inférieurs à 3.00O marcs sont taxés parla commission de répartition sur les renseignements fournis par la municipalité. Au contraire» tout possesseur d'un revenu plus élevéest tenu à la déclaration. La sanction de ce devoir, c'est que celui qui s'y soustrait ne peut réclamer contre le chiffre qui lui est assigné et que, s'il persiste dans son abstention, il peut être frappé d'une amende de 25 0/0. Ce n'est là qu'un moyen de rendre plus rapide la confection du rôle et il ne soulève aucune question théorique.

La commission municipale, qui peut d'ailleurs agir pour pluisieurs communes, n'exerce guère qu'un office consultatif. La véritable commission de répartition siègid au chef-lieu de cercle. Elle est présidée par le Landrath, comprend une minorité de représentants du Gouvernement et un nombre supérieur de membres nommés par l'assemblée du cercle, — dans les villes par le conseil municipal — parmi les habitants de la circonscription. Les décisions de cette commission peuvent être l'objet d'appels ou de recours. Pour les premiers, existe dans chaque district du Gouvernement une commission d'appel dont le gouvernement du district nomme au plus une moitié pendant que l'autre est élue par la délégation provinciale (sauf à Berlin, où elle l'est par la représentation communale).

Cette commission a aussi le devoir de surveiller les instances et les fonctionnaires de son ressort. Les recours vont à la Haute Cour administrative, mais doivent être basés sur une violation du droit.

Jusqn'en 1891, cet impôt sur le revenu était perçu par classes et désigné sous le nom de a Classensteuer »• Depuis, on a supprimé la différence, assez artificielle, entre les modes de taxation des revenus suivant que ceux-ci

dépassaient, 6u non, 3.000 marcs. Tous désormais sont soumis à la même règle, sinon au même taux.

Au-dessous de 900 marcs, le revenu n'est pas taxé. Cette somme constitue ce que les Prussiens nomment le « minimum d'existence » et ce qu'ils jugent ne pas devoir participer aux charges publiques. C'est plus qu*une mesure humanitaire. C'est un excellent procédé d'administration financière. Étant donné que l'impôt a un caractère dégressif, l'imposition des cotes minimes donne au fisc un travail hors de proportion avec ses résultats.

Pour la fixation des taux, on a conservé des catégories dans les limites desquelles l'impôt se prélève à tant 0/0. Dans la première catégorie, qui suit immédiatement les 900 marcs laissés en dehors de Timpôt, celui-ci est de 2/3 0/0, soit 6 marcs pour le pips faible revenu imposé. La catégorie la plus imposée paye 4 0/0, c'est-à-dire ie maximum. Les réductions d'impôt, qui sont accordées «n justifiant de circonstances précisées par la loi, ne peuvent être sollicitées que parles possesseurs d'un revenu inférieur à 3.500 marcs et elles donnent lieu à une procédure des plus ingénieuses. Ceux qui obtiennent ces réductions sont rétrogrades de une, deux ou trois catégories au plus. Leur revenu tout entier est taxé, mais il l'est à un taux moindre. Il est d'ailleurs nettement précisé que le revenu est évalué après déduction du passif.

Les lois financières allemandes se sont préoccupées de la double imposition. Elles l'ont proscrite avec un soin qu'explique la facilité avec laquelle pourrait se produire cet inconvénient^ dans un système où la faculté de percevoir des impôts appartient à la fois à l'Empire et aux États. Elles devaient chercher à Téviter, même dans l'organisation fiscale intérieure des États. Il est peu à redouter avec les impôts indirects ou les impôts réels. Au contraire, et par des raisons évidentes, on devait y songer en mettant les impôts personnels en tête du système. Les personnalités juridiques, telles que les sociétés commerciales, sont bien entendu soumises à l'impôt sur le revenu. On tombait dans la double imposition si l'on taxait le revenu que