C. OE L

4d8 LES FINiLNGES.

tiques présidât aux rapports des sujets de divers États Allemands et, dès lors, tout naturel que ces mêmes lois fussent adoptées pour les relations dans Tintérieur même des États. Mais, si personnel que soit devenu Timpôt, ni son assiette, ni son paiement ne peuvent donner lieu à un rapport international.

Que cette unité soit le couronnement de l'édifice, la consécration des valeureux efforts accomplis pour trans> former l'Allemagne en un État unitaire, qui le nierait? mais elle n'est pas la voie qui conduit vers ce but. Elle n'est possible que lorsque ce but sera atteint.

f^ dose d'uniformité, si j'ose m'exprimer ainsi, qui existe actuellement dans les organisations financières, est le maximum de ce que peuvent produire une idée, un système. Au delà, ils se heurteraient à la nature des choses. On peut aller plus loin et affirmer qu'ils ne sont arrivés au résultat actuel qu'en violentant ces choses, en méconnaissant les nécessités qui en dérivent. La constitution fiscale d'un pays^ comme les institutions politiques, quoique à un moindre degré, ne peut pas être établie entière d'après un modèle observé à l'étranger. Elle est fonction des conditions nationales, doit différer, si elle veut vivre, dans un pays agricole et un pays industriel, dans une région où l'épargne a accumulé les capitaux et dans une autre riche seulement d'initiatives. Quelle meilleure preuve que le désaccord entre les régions de ce même royaume prussien, entre le Nord-Est et le Sud-Ouest? Dans la première ivresse de l'unité, sous la puissante impression des victoires prussiennes, dans la hâte générale de se placer au premier rang des idées, d'enlever son titre de « première personne morale » à la grande nation qu'on ne croyait pas assez vaincue tant qu'elle conserverait la primauté de la civilisation, on a suivi l'exemple de Berlin, on a confondu les Irègles financières avec celles de l'éthique sociale. On a cru à la possibilité d'une administration fiscale faisant de la « social politik ». Par cela même que tel État pouvait supporter cette expérience, tel autre ne le pouvait pas. Ce qui donnait une élasticité nouvelle à un budget purement d'im-^

LES PETITES MOiNARCHIES. 499

p6(8 compromettait uq budget surtout domanial. Tel impôt sur riadustrie qui, eu Anhalt, associait légitimement l'Etat à la prospérité d*une industrie qu*il n'écrasait pas, empêche cette industrie de naître dans tel grand-duché où l'on a taxé des espérances plutôt que des réalités.

Les penseurs songent à compléter ce qui a été fait. Les hommes pratiques, c'est-à-dire la grande majorité des gouvernements et la presque totalité des producteurs, voudraient, sinon retourner en arrière, du moins interrompre cette évolution de Timpôt, s'adresser de nouveau aux. sources auxquelles on peut le plus demander sans les tarir.

Certes, entre les États allemands beaucoup plus encore qu'entre les divers pays d'Europe, l'uniformité grandit, les différences diminuent. Certes, on peut prévoir l'effacement, des conditions locales, qui rendra possible ce qui est chimérique aujourd'hui. Jusqu'alors les budgets seront établis sur des bases qui seront différentes de pays à pays. Le mode de perception, la procédure fiscale pourront devenir plus semblables. Les rares États qui ont encore l'impôt par classes, comme Cobourg et Gotha, ou l'impôt sur le revenu classifié, comme Ânhalt, y substitueront, sans doute, la taxe rigoureusement procentuelle. L'unité de tarif sera plus longue à obtenir et tant que dureront les conditions économiques et sociales actuelles, chaque État continuera de demander la plus grande part des impôts à la catégorie de biens qui, dans ses frontières, peut le mieux supporter ce fardeau.

§ 187. — C'est précisément cette dépendance entre le régime financier des États et leur vie politique qui excuse cette longue exposition des organisations fiscales. Nous rentrons dans notre vrai sujet en recherchant quels sont les droits de la Diète dans les petites monarchies.

Ils sont peut-être mieux précisés qu'ailleurs dans le Grand-Duché d'Oldenbourg. « Sans le consentement de la Oiète^ aucun impôt ne peut être établi^ ni perçu, aucun emprunt contracté* ».

« Const., arL i87, § 1.

Ici, une dispositioQ plus impérieuse que dans la plupart des textes. Aucun impôt ne peut être perçu. Par conséquent, il suffit que le Landtag ne vote pas un impôt ancien pour que celui-ci soit supprimé. La plupart des textes n'accordent aux Chambres que la faculté de s'opposera des impôts nouveaux ou à la modificatioQ d'impôts existants. Mais le paragraphe suivant intervient pour enlever à cette faculté ce qu'elle peut avoir de dangereux. « La Diète ne peut refuser son asssentimeot au maintien des impôts exis^ tants, en tant qu'ils sont nécessaires à un exercice du gou,vernement conforme à la constitution du pays et à ses devoirs fédéraux et, en particulier, à Tacquit des obligations créées par les lois fédérales ou nationales, ainsi que celles de droit privé* ».

Ces règles sont remarquables, moins par ce qu'elles prescrivent — car elles expriment ce qui est pratiqué dans la majorité des monarchies — que par la précision dont elles sont revêtues. La constitution leur donne et une sanction et une facilité d'application.

Les dépenses permanentes, pour l'armée, le corps judiciaire et l'administration, sont fixées par un- règlement — appelé « Réguiativè » — établi d'accord avec la Diète et cette « réguiativè » reste en|vigueur tant qu'elle n'est pas modifiée par la même entente qui Ta créée. La restriction mise aux droits de la Diète n'est donc ni vague ni extensible. Les « obligations créées par la loi nationale » sont donc précisées et, .si le Landtag les méconnaît, ce ne peut être sans le savoir.

S'il le fait, pendant six mois après son refus, les impôts directs existant continuent à être perçus. Pour les contributions indirectes, aucun délai n'existe, mais leur produit, après ce délai d*un semestre, reste immobilisé dans les caisses de TÉtat jusqu'à ce qu'un nouveau Landtag ait statué.

L'accord est-il impossible, même après de nouvelles élections, le cas est soumis, soit à des arbitres choisis spé-

* Ihid,. § 2.

cialement, soit à la Cour d'État' à laquelle on attribue la compéleoce arbitrale. Si rune des parties croit devoir recourir contre la décision, Tinstance d'appel est le Conseil fédéral, en vertu de l'article 76 de la constitution de l'Empire*,

Dans un État fédéral seulement, on peut ainsi recourir à une juridiction de seconde instance, indépendante dans une très large mesure, des intérêts qui lui sont soumis. Mais, jusqu'à ce degré, la procédure oldenbourgeoise est très remarquable. Répétons-le : parce qu'elle établit les droits et devoirs réciproques du Gouvernement et de la Diète avec une telle précision qu'elle arrive à faire, d'un conflit politique, une controverse juridique et, par cela même, permet d'y mettre fin en le rendant susceptible d'être jugé.

La période budgétaire était, depuis longtemps, de trois ans. Le vote annuel du budget est une coutume et ne se rattache à aucun principe. L'importance actuelle des questions financières en Allemagne a décidé le Landtag à adopter, par une loi du 4 décembre 1902, la période annuelle.

§ 188. — Le Landtag de Weimar ne peut pas non plus refuser les « moyens nécessaires ». Ici, la sanction manque. Comme à Oldenbourg, le Gouvernement ne peut percevoir les impôts existants que pendant six mois. Après ce délai, commence une situation extra-constitutionnelle. Le grand-duc peut lever les impôts nécessaires, au besoin en établir de nouveaux, sans que la Constitution donne à ce conflit une solution légale.

Les prérogatives de la DiètedeBrunswicksont moins simples, comme le veut la multiplicité des budgetset descaisses. L'administration des domaines ne lui est pas soumise. Les représentants ne sont appelés qu'à donner leur opinion lors de l'établissement du budget domanial, sans que le Gouvernement soit en rien lié par cet avis. Au contraire, ils

* La const. oldenbourgeoise désigne comme iasUnce d'appel la Cour fédérale d^arbitrage. Il n*est pas douteux que ce soit, depuis 1871, le Conseil fédéral.

décident sur l'administration des biens monastiques, et c'est assez naturel puisque la moitié des charges pesant sur celte administration retombent sur le budget général.

Quant à celui-ci, nous trouvons encore la prescription constitutionnelle que « la Dièle nappent refuser de couvrir les dépenses obligatoires pour TÉtat^ », mais sans que rien soit prévu pour en assurer le respect. Pourtant, on y arrive par un artifice du texte. Il distingue entre la <( constitution des impôts » et la a loi des impôts ». La première fixe la nature et le montant des besoins publics, les bases et les proportions suivant lesquelles les charges correspondantes seront réparties. La seconde, la loi d'impôts, rend la perception exigible. Et Tart. 78 dit que la « constitution des impôts reste en vigueur tant qu'elle n'est pas modifiée ». La « loi d'impôts » doit être votée à chaque période triennale.

La délégation de la Diète, permanente en Brunswick, collabore au contrôle et, en cas d'urgence, donne au Gouvernement les- facultés provisoires dont il a besoin.

Tous les autres États imposent à leurs Chambres le vote de ces impôts nécessaires tantôt en accordant, tantôt en refusant au Gouvernement la faculté de percevoir les taxes déjà établies. En Tabsencede juridictions compétentes pour décider des conflits, la différence reste théorique. Quelques particularités se relèvent : en Anhalt, par exemple, où le consentement de la Diète n*est requis que pour les impôts nouveaux, on luija récemment accordé la faculté de fixer à chaque exercice la quotité de Timpôt sur le revenu et, par suite, on lui a confié la fixation du budget des recettes. En Saxe-Gobourg et Gotha, des règles spéciales sont rendues nécessaires par la diversité des budgets. Si l'un des Landtag particuliers refuse une dépense commune nouvelle, les choses restent en Tétat. Quant aux dépenses communes déjà acceptées, elles constituent une obligation contractuelle et sont par suite obligatoires pour les deux duchés. Lecas peut se présenter que la Diète commune ait déjà engagé des dépenses qu*une des Diètes parti-

• Gonst. Brunsw., art. 173.

culières se refuse à acquitter pour sa part. Cette part est alors considérée comme une charge légale et le duché dissident doit la supporter, fût-il obligé pour cela de contracter un emprunt ou d'établir un impôt nouveau. L'obligation cesse, bien entendu, dès que l'engagement du Landtag commun se termine ou qu'il peut être rompu.

En Reuss ligne atnée, le Landtag, s'il veut diminuer le montant d'un crédit demandé, doit indiquer comment, selon lui, l'économie qu'il souhaite peut être faite sans dommage pour le bien général. Mais, après cette formalité, la proposition du Gouvernement n'est refusée quesi les 2/3 des votants se prononcent contre elle. Le Gouvernement persiste-t-il, il peut pourtant encore exiger les impôts pendant un an, à la condition de convoquer dans les six mois une nouvelle Biète. Celle-ci continue-t-elle à refuser le vote demandé, la question est soumise au Conseil fédéral.

Reuss-Greiz est une bien petite monarchie. Les conflits financiers qui peuvent s'y produire n'excitent certainement pas l'intérêt général. Les dispositions de sa loi fondamentale n'en sont pas moins dignes de remarque. Elles nous montrent qu'entre un gouvernement qui demande un crédit, une Diète qui le refuse, il peut y avoir un antagonisme de droits, il peut y avoir lieu à une action juridique, <iu'il existe un juge pour en décider, que ce juge, — rien moins que l'assemblée des gouvernements de l'Empire, — reconnaît sa propre compétence en cette matière. Le droit du Gouvernement à l'obtention d'un crédit! Et l'existence d'un moyen pour le faire triompher ! C'est un exemple, qui pour être minuscule, n*en est pas moins probant, de la nature particulière de la monarchie allemande et de ce qu'est r « État de droit ».

§ 189. — Deux institutions, l'une excellente, l'autre déplorable, existent dans la plupart des monarchies allemandes. La première, l'assurance d'état contre l'incendie est, en général, particulière à chacun des États qui la possèdent. La seconde, la loterie, réunit d'ordinaire plusieurs pays en^ un consortium d'exploitation. En règle générale, tout pro-

priélaire doit assurer son immeuble au moius pour les 4/5 de sa valeur. L'assurance est faite par FÉtat, au moyen d*une caisse spéciale. Les primes sont versées entre les mains des percepteurs, de la même façon et sous les mêmes pénalités que les impôts directs. Les exceptions s'écartent de celte règle de deux façons : ou, comme en Prusse S en Bavière et en Brunswick, Tassurance n'est pas obligatoire, mais, si l'on veut s'assurer, on doit recourir à la Caisse nationale (ou provinciale] d'assurances; ou bien, au contraire, comme en Saxe-Meiningen ou dans Schaumbourg- Lippe, l'assurance obligatoire peut se faire à une des sociétés privées agréées par l'État.

Cette seconde exception s'écarte moins que l'autre de la règle commune. Il est évident que le bon côté de cette règle, ce n'est pas de réserver à l'État le monopole de l'assurance. C'est d'imposer aux propriétaires d'immeubles une prévoyance qui est utile non seulement à eux-mêmes et à leurs enfants, mais à ceux qui leur ont accordé un crédit^ à leurs voisins, à l'intérêt général. A notre époque, qui estime si peu la prudence personnelle qu'il est partout question d'y suppléer par des sacrifices imposés à la masse, on peut difficilement blâmer le soin qu'a l'État de diviser, d'éparpiller les dommages de l!incendie pour les annihiler en fait. La prime nécessaire constitue bien un impôt, spécial par son objet, mais un impôt. Il ne pèse que sur les propriétaires, en raison même de leur richesse. Si petit soit-il^ il pourrait gêner ceux qui n'ont qu'une chaumière. Un minimum de risque assurable répond à cette considération.

Mais, puisque c'est un impôt spécial, servant uniquement à indemniser les sinistrés, il doit être réduit au minimum, ne défrayer que le moins possible de rouages administratifs, ne donner de bénéfice à personne. De là, l'action de l'État dans la majeure partie du pays. Précisément parce qu'il l'oblige à s'assurer, il doit garantir au contribuable

^ En dehors des yiUes dé Berlin, Breslan, Stettin et Thom, et des districts de Cassel, Wiesbaden et Sigmaringen, où agit la règle générale.

LES PETITES MONABGHIES. 505

qu'il ne lui sera pris que le strict nécessaire et il ne peut donner cette garantie qu'en agissant lui-même. Seul, il peut n'attendre aucup bénéfice de ses opérations; seul^ il peut les conduire à Taide d'un personne] déjà rémunéré, sans frais généraux et avec le minimum de frais spéciaux (estimation, contrôle, etc.).

Les assurances monopolisées par TÉtat dans un but de lucre, constituent une opération financière mauvaise en soi, dangereuse dans ses suites. Si TÉtats'en charge en sa qualité d'oi^ane supérieur de lamutualité, il accomplitce qui rentre essentiellement dans sa mission.

§ 190. — L'autre institution, la loterie, est difficilement qualifiable. La Prusse a la sienne, la Saxe de même. Hambourg et Lubeck font de Texportation en cette matière et cbacuB de no«i&.a^eçu des invitations à participer à leurs tirages. Celle de Brunswick est plus importante que ne le feraient croire les dimensions du duché. Sa clientèle s'étendait dans tout le centre et le nord-ouest de TËmpire. Elle a suscité des concurrences. Les Étals thuringiens — les duchés saxons, les Reuss et les Schwarzbourg — unis à l'Anhalt et aux deux principautés de Lippe, ont créé en 1897 la « Loterie Anhalt-Thuringienne » et, aussitôt, interdit l'entrée du territoire de cette union à tout billet d'une entreprise concurrente. On a ainsi divisé i^Ëmpire en circonscriptions. La liberté de circulation, garantie par la Constitution, et celle du commerce, s'arrêtent aux billets de loterie. Les bénéfices de l'Anhalt-Thuringienne se répartissent entre les divers budgets suivant une proportion que nous ignorons. Ils figurent à celui de Schaumbourg pour 16.000 M., à celui de Meiningen pour 100.000. C'est donc peut-être la population qui sert de base au partage.

§ 191. — Dans tous les budgets, on trouve aux dépenses la « contribution matriculaire », aux recettes la « part à l'excédent des impôts d'Empire ». Avant de revenir sur la nature de ces deux rapports financiers, il est bon d'en mon-

506 LES FINA.NCES.

irer la marche par quelques chiffres^ peu nombreux d'ailleurs :

Gontribations matricolaires... 81.671.000 M. 122.437 312.415 396.000 527.662

Excédents versés par FEmpire. 38.243 115.792 378.914 400.126 514.940

Ainsi, par une progression qui ne se ralentit pas, qui s*accentue au contraire, l'Empire a demandéSl millions en 1880, près de sept fois plus vingt ans après. Aussi, lorsqu'on cesse d'étudier l'Allemagne statique, si j'ose dire, pour l'observer vivante et agissante, on trouve, dans toutes ses monarchies, la plus profonde inquiétude au sujet de ce que réserve à l'Empire un tel accroissement des charges impériales.

Le système de la contribution matriculaire et de la réversion des impôts d'Empire a pu, pendant longtemps, déguiser la situation ou plutôt empêcher de la voir nettement. Ce n'est pas nous, mais, ce sont les plus chaleureux défenseurs de l'œuvre prussienne qui déclarent que ce système a, peutêtre, une importance politique, une efficacité en matière de comptabilité, mais aucune au point de vue financier.

La vérité — et elle apparaît aisément — c'est que les contribuables particuliers paient intégralement celte contribution matriculaire en sus des impôts nationaux. Si le chiffre de la répartition excède celui de la contribution, c'est qu'ils ont payé plus que cette dernière par voie des impôts indirects au profit de TEmpire. Et, pour eux, contribuables particuliers, cette différence entre les sommes qui, d'après la conclusion que nous rapportions, avait seule une signification, n'en a aucune.

En est-il de même pour l'État envisagé comme entité financière? Évidemment, et pour deux raisons. Sa prospérité et sa gène sont faites de celles de ses sujets. Surtout, il ne vit que de la part que ses sujets pourront lui faire

* -f correspond à ua excédent pour les États — à un déficit pour eux.

de leurs ressources. Lors même que la plus grosse partie du budget vieut des doinaines ou des capitaux de TÉlat, la productivité de ces bieos est une étroite dépendance avec la capacité d'achat des citoyens. Lorsque les Schaumbourgeois, à côté de 380.000 M. d'impôts, en ont payé 480.000 à TEmpire, le taux des premiers trouve une limite infranchissable et leur rendement est loin d'être augmenté. Tout cela est si évident qu'on ne peut que le rappeler et qu*on n'ose y insister.

Le budget des États porte en général un titre très significatif. On rappelle « Haushalt », tout comme le ménage d'un particulier^ et ce nom répond admirablement à la façon dont il est dressé presque partout. La composition du Landtag, où Ton a recherché la représention des intérêts, la proximité des ressources qu'il s'agit d'engager, des biens que Ton songe à taxer, tout cela s'unit à des traditions, à des coutumes, à des sentiments nationaux. C'est cet esprit de rigide économie qui a donné aux finances particulières une prospérité d'autant plus éclatante qu'elle a remédié à un désordre légendaire. Lorsque l'assemblée d'Empire, cette représentation du nombre pur, impose aux Étals telle lourde dépense, en la montrant comme un pas vers le progrès social, ils s'y résignent. Au moins, ces dépenses, c'est eux qui les ordonnancent, qui en surveillent l'emploi, qui les proportionnent aux résultats. Ils y apportent leur méthode, leur prudence. Quand, au contraire, l'Empire réclame de l'argent dont il fait tel usage qui lui conviendra, la résignation cesse, parce que la peur commence. Les capacités qui forment les Landtags tremblent, en se voyant entraînées par le nombre qui compote le Reichstag, comme tout être pensant quand Ja foule irraisonnante l'entraîne en Vétreignant.

§ 192. — Tout cela est perceptible à la moindre attention et tout cela explique pourquoi les champions de l'hégémonie actuelle plaident pour l'unité des tarifs d'impôts, pour celle des modes d'imposition. Ce serait un pas décisif vers

UQ stade plus décisif encore, celui de Tunité de budget. Uaité qui ne permettrait plus de mesurer combien il faut sacrifier de nécessités régionales pour subvenir aux utilités de l'Empire. Et, mieux encore, elle permettrait de ne soDger aux premières qu*après avoir desservi tout ce qui peut être assimilé aux dernières. On n'en est pas encore là. On y viendra d'autant moins que ce ne serait remédier à aucun péril mais, seulement, rendre plus malaisées encore les précautions qui peuvent Técarter.

§ 193. — Le 13 janvier 1902, le baron von Stengel disait au Reichstag que « l'art d'amortir des dettes avec un déficit n'est pas encore inventé ». Or, l'Empire doit, sinon amortir sa dette, du moins ne pas l'augmenter. Le contraire diminuerait son crédit, dans tous les sens de ce mot, le mettrait dans une position d'infériorité vis-à-vis des États dont la bonne administration a su les préserver d'un pareil fardeau, malgré les difficultés que leur créait l'Empire même. Il faut donc, ou réduire les dépenses ou augmenter les ressources, ou faire les deux choses à la fois.

L'orateur qui s'exprimait ainsi est depuis quelques mois secrétaire d'État au trésor impérial. La réputation que lui ont acquise ses ouvrages, — qui servent de base, soit dit en passant, à toute étude sérieuse de droit administratif allemand — est un gage sûr du mérite de ses actes. Au premier rang, il veut mettre la suppression de la contribution matriculaire et la création d'un budget propre à l'Empire.

Les bilans particuliers verront ainsi leurs totaux diminués et ramenés à la réalité des choses. Les charges impériales seront en pleine lumière. 11 restera à mettre fin au déficit.

La réduction des dépenses n'est pas impossible. Sans restreindre l'activité de l'Empire, on peut l'exercer à moins de frais. Les dépenses militaires sont peut-être incompressibles. Les dernières élections au Reichstag ne permettent guère de s'arrêter sur la voie de la « socialpolitik », mais on peut faire les mêmes choses sans compter ou en comptant. Dans la vie journalière, nous voyons que la même œuvre

coûte 100 à un particulier, dont les ressources sont limitées, et 200 à notre Gouvernement, dont les trésors sont infinis, 11 suffirait, dans TEmpire, d'appliquer la parcimonie habituelle aux particuliers, aux communes et aux États d'Allemagne, pour diminuer de beaucoup les charges et le déficit. Si Ton veut amortir, il faudra recourir à des impôts nouveaux. Lesquels? Le nouveau secrétaire d*État ne veut pas, dit-on, d'un impôt d'Empire sur le revenu général. Les raisons excellentes qu'il expose valent également pour tout impôt direct. La transformation du système fiscal de l'Empire peut rendre moins visible, mais non pas diminuer, le poids des sacrifices que font à la collectivité les États confédérés. Ce résultat ne saurait être acquis que si l'Empire leur rend, en utilité, l'équivalent de ce qu'il leur prend en argent.

§ 194. — ËD Allemagne, comme dans tous les pays dont le développement a été évolutif, le caractère de TÉtal a traversé les quatre phases voulues par la nature des choses. Dès que le lien qui attachait les sujets aux souverains est apparu comme devant être réciproque et avoir pour conséquence des devoirs des souverains envers leurs sujets, tout, au moins quand on lui a donné, pour condition de stabilité, rîntérèt qu'avaient ceux-ci au maintien d'une orga^nisation qui leur était pesante, TÉtat est entré dans cette période que les Allemands appellent le Wohlfahrslaat, est devenu l'état d'intérêt public. On vit en lui, non plus seulement une puissance, mais une communauté, une communion, dont le but était le plus grand bien-être de ses membres. Le progrès, si théorique qu'il fût et qu'il dut rester, n'était pas nul. La conception que le lien d'état ne servait qu'à combattre avec plus de succès contre les pays voisins, impliquait la résignation à voir recueillir par le souverain, seul, les bénéfices de l'organisation nationale. La théorie du Wohlfahrslaat était une reconnaissance très explicite du droit qu'avait l'individu à partager ces bénéfices. Soutenue par des hommes comme Grotius, Puffendorff, Leibnitz et, plus récemment, parStein lui-même, elle n'a pu manquer d'influencer,*et profondément, l'évolution politique, surtout la marche des idées. Pratiquement, elle

512 LES GAllÀNTIES.

ne pouvait pas régner seule et longtemps. Elle implique la soumission de Tindividu à la direction collective. De cette observation, absolument exacte, que la nature n'est pas un simple total d'individus, — mais un organisme dont la personnalité n'est pas diminuée du fait qu'il est collectif — elle tirait des conséquences trop étendues, bille méconnaissait cette vérité, au moins aussi certaine, que l'individu a une existence indépendante de celle de la nation, et que l'ensemble constitué par celle-ci ne peut vivre et se développer que si chacun des membres qui la forment peut librement exercer ses forces particulières à la recherche de son but personnel. En outre, cette théorie — dont les champions furent, en majorité — on vient de le voir — des hommes d'étude et non pas des dirigeants — lésait de plus en plus, à mesure qu'elle s'éloignait des réalités, des aspirations qui devenaient à chaque période plus fortes. Ce qu'on acceptait, en 1625, dans les enseignements de Grotius choquait toutes les idées acceptées à la fin du xvui* siècle dans les écrits de Sonnenfels et surprenait lorsqu'on le retrouvait, au début du xix% dans ceux de Stein. L'opposition que trouva alors le système du Wohlfahrtstaat peut se résumer dans cette phrase si souvent citée : « On n'a pas le droit d'obliger quelqu'un à être heureux^ ». Dans sa forme qui veut être humoristique, elle exprime une idée pareille à l'axiome qui devait naître quelques lustres plus tard : « Charbonnier est maître chez lui ».

Par un procédé assez rudimentaire, on céda à la résistance que la réalisation de la théorie rencontrait dans tous ceux dont elle visait à faire la prospérité commune. Le procédé consista à scinder cette mission qu'évoquait TÉtat, à en restreindre l'amplitude sans en modifier ni la nature, ni les conditions d'accomplissement. On tailla à TÉtat, c'està-dire au Gouvernement, un domaine où il était absolument le maître qu'il aurait été dans l'ensemble de la vie de ses membres, si les idées de Pufifendorfr et de ses élèves avaient pu aboutir. Ce domaine comprenait les affaires militaires,

< « Mana kana Niemand zwingen glucklich zu sein. »

les fiaaaces, la police. Et ce dernier mot ne peut pas être compris dans le sens restreint que lui donne notre langue d'aujourd'hui. 11 comprenait la surveillance et le contrôle de toute action dont Teffet n'était pas purement individuel. L'État de «prospérité commune,» trouvait, — aurait trouvé, plutôt, car il n'a jamais existé vraiment et complètement — une limite à son omnipotence dans la nature des choses. Se substituant aux activités individuelles, il n'aurait pas plus qu'elles été affranchi du frein des réalités. L'État qui fut édifié à sa place, l'État de police — puisque c'est ainsi qu'on le nomme ; — basé sur le départ des attributions, conservait pour lui toutes celles qui ne pouvaient se heurter à l'invincible résistance des lois naturelles, ou devenues équivalentes par une longue assimilation. Il aboutissait à une confiscation hypocrite -des activités et des libertés, plus redoutable et plus pernicieuse que celle qu'il tendait à supprimer.

L'idée qui lui servait de base était pourtant si juste, la spécialisation des fonctions répondait si exactement à la structure du corps social d'alors, que cette forme d'état devait subsister. Il ne pouvait être question ni de revenir à l'État chargé de faire le bonheur, d'assurer la prospérité de tous ses sujets. Moins encore, d'aller à une forme où les forces propres de l'État seraient traitées comme non existantes, où la nation agiraitcomme le ferait une agglomération. Que, par le fait de cette structure sociale, il y eût des fonctions de l'Étal et des fonctions des individus, se confondant peut-être vers leurs limites, mais nettement distinctes dans leur masse, nul ne le niait. En cela « l'état de police » se rapprochait de la vérité. Pour qu'il l'atteignit, il fallait seulement que la démarcation qu'il avait tracée à l'origine fût réelle, et, en théorie, infranchissable. De nombreux et visibles poteaux -frontières devaient être plantés. Cette triple faculté, — finances, affaires militaires, police — devait cesser d'être résumée en ces trois têtes de chapitre sous le 4itre commun de « Droits souverains »*. Elle devait être

^ a Hohcit ».