LIVRE PREMIER L'EMPIRE

CHAP. I Organisation.

Une étude des moaarchies de l'Allemagne actuelle doit forcément commencer par Texposition de l'organisme et des organes de l'empire. Tout en laissant celui-ci, comme entité, comme personnalité de droit politique et de droit international, en dehors du terrain qui nous occupe, nous le retrouYons qui s'impose à nous en tant que coliectiyité des États qui le forment, en tant qu'organe de leur activité commune. Cependant, la restriction du point de vue sous lequel nous l'observerons doit avoir pour première conséquence de nous empêcher de développer, — de rappeler mèine — les théories nombreuses, la « littérature » volumineuse, qu'a suscitées la nature de l'Empire. Nous n'aurons pas à rechercher pourquoi il est un État fédéral et non pas une confédération d'États. De mème« nous serons dispensés, à chacune de ses caractéristiques que nous décrivons, de le rattacher aussitôt à tel ou tel des nombreux groupes qu'a imaginés la classification politique.

D'ailleurs — et il est peut-être bon que ce soit dit ici, en

TI LEIfPIRE.

première page, — ce livre ne se propose pas d'entrer dans des controverses théoriques^ beaucoup moins d'y prendre part, même lorsqu'elles ont pour objet la nature ou Tactivité des États qu'il voudrait analyser avec minutie. Elles se résolvent le plus souvent, ces controverses, eu des différences de terminologie. Elles ne peuvent rien sur les institutions qui les font naître. La solution qu'elles reçoivent ne modifie en rien l'efficacité de ces institutions. Leur grand mérite, c'est d'avoir formé une école de droit public en tous points admirable, mais c'est dans les œuvres originales sorties de cette école qu'il faut les suivre. Leur résumé lui-même, loin d'aider à la clarté de l'exposition, la rendrait plus malaisée à obtenir.

§ 1. — L'Empire allemand est formé par l'association des 26 États qui le composent. II n'a point d'existence concrète en dehors d'eux. Dans le sens le plus large du mot, c'est une fédération d'États% d'où dérivent une personnalité politique indépendante de celle des États, une puissance publique plus haute que celle remise par les États aux mains de leur gouvernement. Mais — et c'est là le trait propre aux fédérations, qu'elles soient telles dans Taccep-

^ Pour nous justifier de n'avoir pas pris parti dans la controverse tonjours ouverte à ce sujet, citons M. Burgess : « Le Gouvernement allemand est fédéral dans le sens qu'a ce mot pour le Gouvernement des États-Unis, c'est* à-dire que le système entier comprend deux fractions séparées et indépendantes en substance, le gouvernement central et les États... qu'en définitive, aucune des deux ne peut étroi considérée comme l'organe de l'autre et que, par suite, aucune ne peut légalement supprimer l'autre ».

« Mais le régime allemand conserve de nombreux restes du système fédératlf. KÉtat n*a pas reçu une organisation réellement souveraine dcns la constitution. . .

« 11 est impossible de trouver une phrase concise. Nous désignons nne forme de gouvernement à la fois représentative, limitée, en partie démocratique, en partie monarchique, fédérale, élective et héréditaire et surtout pré* sidentielle. Elle défie la science de lui donner un nom exact » {PolUieal acienoe, II, p. 29 et s.).

ORGANIgATlON. SA

tation étroiie de la parole, ou qu'elles constituent des États fédérés — cette personnalité, celte puissance sont confiées à une abstraction, ne survivraient pas à la dissolution de l'union qui les a engendrées.

Dans ses lignes principales, la constitution impériale reproduit celle de la Confédération de TÂUemagne du Nord. Les événements de 1870 ont eu pour conséquences importantes l'accession à l'Union des États de rAllemc^ne du Sud et la prise du titre impérial par le chef de la Confédération. Cette constitution impériale a été modifiée, remaniée, mais celle qui servait de charte à la Confédération du Nord, ainsi que les traités spéciaux conclus avec les puissances dont l'accession vint postérieurement à 1866, ont plus qu'une valeur documentaire. L'une et les autres forment des contrats bilatéraux dont les dispositions ne peuvent être abrogées que par des conventions nouvelles et servent, en tout cas, à montrer clairement l'origine contractuelle de 1 organisation actuelle.

Quel est le dépositaire de la puissance publique dans l'Empire? Et d'abord quel peut être le sens exact de ces mots « la puissance publique »?

Un auteur allemand nous a donné cette définition : « La souveraineté est l'indépendance de tout autre pouvoir ». Un écrivain français a dit : « La souveraineté, c'est le pouvoir du dernier mot^ ». Les deux définitions ne sont pas absolues. Cette indépendance de tout autre pouvoir ne peut s'appliquer qu'à des pouvoirs constitués. Une nation ne cesse pas d'être souveraine, parce que ses volontés trouvent des obstacles insurmontables dans la nature des choses, dans l'opposition des peuples voisins, dans la résistance

A On écrivait, en 1848 : « La souveraineté est la puissance portée au plus haat degré que Tesprit conçoive : c'est le pouvoir au-dessus duquel nul pouvoir n*est placé >*. La définition présentée ainsi est fausse. L'esprit conçoit un pouvoir capable d'imposer sa volonté à TEurope. La république de Saint- Maiin ne le peut pas. Elle ne serait donc pas souveraine? Au-dessus du pouvoir d'un potentat, il en existe maint autre, celui des éléments par «xemple, ou, encore, des lois économiques. Ce ne sont pas des pouvoirs du même ordre? D'accord, mais la 'définition doit être précisée, les mots qualifiés, ou le tout devient insignifiant.

24 l'e^mpire.

passive d'une fraction de ses citoyens. On peut ajouter — et l'iniportance de la considération apparaîtra bientôt — que la souveraineté n'est pas diminuée, lorsque son effet est limité par le respect de libres conventions. De même, si le souverain, quel qu'il soit, homme ou foule, nation ou fédération, a le pouvoir du « dernier mot », il ne s'ensuit pas que l'ordre e^iprimé par ce dernier mot soit exécuté. 11 parlera le dernier. Nul ne peut lui répondre. C'est la condition nécessaire, et peut-être suffisante, pour qu'il soit véritablement souverain, mais des forces, qui ne sont pas s jsceptibles d'expression verbale ou littérale, peuvent parfaitement se manifester en sens contraire de Tindicatioa du dernier mot et en faire une simple parole.

Si l'on sort du droit écrit, du droit positif, on peut rechercher quel est le souverain réel, même en adoptant l'une quelconque de ces deux définitions. On en arrive, selon nous, à reconnaître que la souveraineté n'appartient et ne peut appartenir qu*à la nation — à la collectivité politique — considérée dans sa complexité et sa pérennité, aussi distincte du corps électoral pris à un moment donné que... comment dire? que l'Église catholique, par exemple^ du chapitre d'un diocèse quelconque. Au contraire, dans le droit positif, l'invesligation ne peut aller aussi loin et elle est puissamment servie, soit par la définition du professeur George Mejer, soit par celle de M. d'Ëichthal, acceptées avec les réserves que nous venons de faire.

La « puissance publique » {die Staût$gewali)estVe:Lercice de cette souveraineté. Elle doit forcément recevoir les mêmes limites, puisqu'elle n*en est qu'une délégation. De plus, elle peut en subir d'autres, semblables. Elle ne cessera pas pour cela d'être la puissance publique, pas plus que la souveraineté ne cesse, en droit écrit, d'être la souveraineté si la sphère où elle domine est circonscrite. Elle peut être partagée, ou, plutôt, elle peut être confiée à deux entités dont l'accord est nécessaire à son exercice ; c'est le cas en Angleterre, où le roi et le parlement doivent concourir à la formation de la loi, omnipotente. Elle peut appartenir sans partage ni mesure à un organe unique,

comme en France et en Russie. Elle peut être limitée ou par l'obéissance due à un texte constitutionnel qui lui est soustrait, ou par la collaboration obligatoire de législateurs élus en dehors d'elle. C'est à peu près ce qui a lieu en Allemagne. Mais, là aussi, elle est confiée à un dépositaire unique. La puissance publique est bornée d'abord par les limites de celte souveraineté dont elle est la mise en œuyre, puis par les précautions que cette souyeraioeté a prises contre elle, par les modalités qu'elle lui a imposées, mais nulle parcelle n'en est détenue par un autre organe. Elle ne peut pas tout, mais nul ne peut rien en dehors d'elle.

Elle est confiée dans l'Empire d'Allemagne à la collectivité des chefs des États'. Cette collectivité ne constitue pas une réunion, car si une assemblée de tous les monarques allemands est chose très possible, elle n^est pas un organe prévu par la Constitution. Ce sont leurs délégués, leurs mandataires qui forment le Bundesrat et le Bundesrat est l'organe, le représentant*de la puissance publique dont leS'Chefs d'États ont le dépôt. Non pas à titre personnel, car il est évident que, si une circonstance quelconque enlève sa couronne à un des princes régnants, il ne conservera, au lendemain de son abdication ou de son

i On a beaucoup trop Tite dit que « Tempereur étant de fait maître du Bundesrat et la Prusse dominant dans ce Conseil, la souveraineté appartient à la Prusse » (Ad. Posàda, Derecho Politico, XI, 380). Laissons décote une situation morale transitoire. Elle nous échappe doublement. Morale, elle ne peut être ni saisie ni exposée par qui étudie le droit positif ou établi. Transitoire, eUe ne qualifie même pas le régime sous lequel on prétend Tobserrer. On peut recourir à un exemple : Un temps fut en France où Gambetta était tout-puissant, précisément avant qu'il eût accepté une fonction quelconque. Eûtron dit alors, en exposant nos lois constitutionnelles, que nous YiTions sous le gouTernement autocrate du chef des Gauches?

Considérons Tinstitution* Oui ! la Prusse domine par le nombre de ses représentants au Bundesrat et au Reischstag. Gela découle implicitement de Tadoption du sjstème majoritaire et sa prédominance constitutionnelle n'est pas même proportionnée â sa supériorité numérique. Loin d'aider cette dernière, la Constitution en restreint les effets. EUe accorde un minimum de représentation à chaque État. Elle permet à quatorze voix d'empêcher une modification constitutionnelle. Ce ne sont pas là des extensions données à la force de la majorité mais, au contraire, des moyenâ de résistance fournis à la minorité.

28 LKMPIRE.

renversement, aucune participation au pouvoir de rfimpire. Mais il ne faut pas en conclure que ce soient lesÉtats, et non pas leurs chefs, dont la collectivité soit souveraine. S'il en était ainsi, les conditions qu'a mises chaque État à l'exercice du pouvoir monarchique devraient être observées lors de la remise de leurs instructioos aux plénipotentiaires mandés au Bundesrat. Ceux-ci, pour obtenir Tacceptation de leurs lettres de créance, devraient justifier de l'adhésion du pouvoir représentatif de leurs États respectifs. Il est, an contraire, très explicitement prescrit que seul le chef de rÉtat choisit, nomme, investit ses plénipotentiaires, que, seul, il leur donne les instructioos auxquelles ils doivent obéir et qui détermine le vote qui oblige et lie TÉtat^

Les membres du Bundesrat sont, non pas les représentants — il faut insister sur ce point — mais les délégués des souverains, munis d'instructions dont ils ne sauraient s'écarter. L'assemblée peut donc être raisonnablement considérée comme équivalant à un congrès où siégeraient les souverains eux-mêmes assistés de leurs conseillers. La puissance suprême lui appartient. Au-dessus d'elle, le droit politique ne met rien. A côté, pas davantage. Tous les organes de l'Empire, quelque majestueux que soit le titre dont ils sont revêtus, sont ou ses agents ou ses collaborateurs.

Gela explique pourquoi des publicistes allemands — et non des moindres — ont affirmé que l'accession, soit à la Confédération de l'Allemagne du nord, soit à l'Empire allemand, n'a aucunement enlevé la souveraineté aux États qui se sont fédérés.

La part d'indépendance qu'ils ont enlevée à leur gouvernement propre n'a pas été transmis à un tiers, n'a pas été aliénée. Elle a été mise en commun, ainsi que la fraction d'autorité corrélative est confiée à un organe qui est mieux

A C'est du moins la théorie généralemeat professée. Dans un aveni» probablement assez prochain, la réunion sous un même sceptre des deux principautés de Reuss montrera si cette théorie est exacte. Il est en effet très probable qu'elles seront soumises à la simple union personnelle. Si chacune d'elles conserve son délégué au Bundesrat, il deviendra évident que c'est de l'État et non du souverain que ces plénipotentiaires tiennent leur mandat*

que rémanation de ces gouverDements, qui est, en quelque sorte, identique avec eux dont Tactivité n'a pas été dimi* nuée en devenant harmonique, collective. On objecte que leur souveraineté ne subsiste que dans leurs rapports in* térieurs avec leurs propres sujets, mais qull n'en reste pas trace dans leur vie extérieure, dans leurs relations avec les puissances étrangères. La réponse est facile : La souveraineté qu'ils détenaient toute entière avant rétablissement du lien fédéral n'a pas pu disparaître. Elle subsiste évidemment entre des mains quelconques. Lesquelles, sinon celles du Bundesrat? Et qu'est le Bundesrat? Est-ce un organe étrange;r, extérieur aux États? N'est-il pas au contraire une émanation, un prolongement d'eux-mêmes, auquel ils ont remis, en le rendant commun à eux tous, la direction des intérêts qui leur sont communs, la part de leur activité qui, à leur jugement, doit s'exercer en commun pour être féconde?

§ 2. — Cette conception même devait amener une répartition des voix dans le Bundesrat proportionnelle à l'importance des intérêts de chacun dès États représentés. On a renoncé au système des voix curiales et on a affranchi les votes de l'assemblée des innombrables complications qu'entraînait ce système.

Chaque souverain a, au moins, une voix. C'est le cas des trois villes hanséatiques : Brème, Lubeck et Hambourg, des sept principautés : les deux Reuss, les deux Schv^arzbourg, Lippe, Schaumbourg-Lippe et Waldeck, des duchés d'Anhalt, de Saxe-Cobourg et Gotha, de Saxe-Meiningen et du grand-duché de Mecklembourg-Strelitz.

Mecklembourg-Schwerin et Brunsv^ick en ont deux, Bade et Hesse* trois, la Saxe et le Wurtemberg quatre,Ia Bavière six, la Prusse dix-sept ^ Le nombre des voix ne détermine

^ L'Alsace-Lorraine n'a pas de voix au Bundesrat. C'est TEmpire même qui y est réputé détenteur de la puissance publique et la fraction qui concerne cette province en est exercée par le Bundesrat entier. Elle y envoie cependant des commissaires qui prennent part aux délibérations mais non pas aux scrutins.

pas forcément celui des pléaipoteatiaires. Il peut arriver qu'un État, à Toccasion d'une question spécialement difficile, confie le soin de développer ses vues à trois, à quatre personnes mais son vote ne sera compté que pour le coefficient ci-dessus Le contraire peut se produire et se produit souvent. Dans les sessions ordinaires, tel État qui a droit à trois voix, et nomme trois plénipotentiaires, les fait remplacer par un suppléant unique ou, encore, plusieurs États ont un suppléant commun pour leurs plénipotentiaires respectifs et les voix sont comptées comme dessus.

Les sessions du Bundesrat ne sont pas permanentes ei sont ouvertes par l'ordre de FËmpereur. L'assemblée doit être convoquée au moins une fois par an, ou sur la de* mande du tiers des voix, — qu'il ne faut pas confondre avec le tiers des membres — ou, encore, chaque fois que le Reichstag est^convoqué.

La présidence en appartient à la Prusse et, nommément, au chancelier de TEmpire. C'est là une des caractéristiques remarquables.de la constitution allemande. Que la présidence appartienne à TÉlat qui nomme à lui seul 17 plénipotentiaires, c'est tout naturel, même en faisant abstraction des prérogatives particulières à la Prusse. Mais il résulte de cette attribution spéciale de la présidence et de Tobligation de Texercer par le chancelier la nécessité de choi^r celui-ci parmi les plénipotentiaires prussiens ou de le revêtir de cette qualité. En cas d'empêchement, cependant, c'est un autre représentant de la Prusse qui préside, sans qu'il soit nécessaire que la suppléance à la présidence soit confiée à la même personne que la suppléance à la chancellerie. Ce n'est qu'au cas où aucun des 17 membres prussiens ne pourrait présider une séance que la Bavière^ est appelée à faire occuper le siège.

En l'absence de toute disposition constitutionnelle ou même réglementaire, le Bundesrat délibère valablement, quel que soit le nombre des membres présents. Les votes sont pris à la majorité simple, la voix du président étant prépondérante sauf deux exceptions. L'une^très importante.

veut que tout projet d*amendeinent à la Constitution soit rejeté si 14 voix se prononcent contre lui. La Prusse ayant à elle seule 17 Toix, il en résulte qu'aucune modification constitutionnelle ne peut avoir lieu sans son assentiment, et c'est le cas de remarquer que les voix de chacun des États sont indivisibles, que leur nombre ne sert que de coefficient pour multiplier Tinfluence de la volonté unique de chaque État. L'autre exception est de portée bien inférieure : le vote présidentiel ne garde sa prépondérance que s'il est émis en faveur du maintien de l'état de choses existant, lorsque les délibérations portent sur les affaires militaires ou les impôts indirects impériaux.

On sait, et on le verra avec plus de détails dans Torganisation des États particuliers, que certains ont conservé des compétences spéciales, ont soustrait à la mise en commun une part plus grande de leur activité. Le royaume de Bavière a une administration propre pour les postes et télégraphes; il administre seul son contingent militaire, les affaires de domicile et de chemins de fer. Le Wurtemberg et les deux grands-duchés du Sud ne font pas partie du consortium qui relie tous les autres États pour la perception et la répartition de l'impôt sur la bière. Il est bien évident que lorsqu'une délibération concerne une question qui n'est pas commune à tous les États, les plénipotentiaires de ceux qu*elle n'intéresse pas doivent s'abstenir d'y prendre part.

Les commissions du Bundesrat sont comf)osées d'après des règles particulières. Comme nos commissions parlementaires, elles n'ont aucun pouvoir propre, ne font qu'étudier les projets, préparer les délibérations. Seule, la commission des affaires étrangères est l'intermédiaire entre le Bundesrat et les gouvernements qui y sont représentés.

Elles sont ou provisoires, — nommées à l'occasion d'un projet et cessant d'exister lors de son adoption ou son rejet, — ou permanentes. Il existe huit de ces dernières dans chacune desquelles quatre États au moins, en dehors de la présidence doivent être représentés avec une seule voix.

^1 II. JWJIM

SO l'empire.

Ce sont :

1* La commission de 1 armée et des forteresses. La Saxe et le Wurtemberg y ont droit à un siège. L'Empereur nomme les autres membres;

2"" La commission de la marine, dont tous les membres sont nommés par TEmpereur;

3® La commission des douanes et impôts;

4"" La commission pour le commerce et Tindustrie;

5® La commission des chemins de fer, postes et télégraphes;

G"" La commission des affaires judiciaires ;

T La commission des comptes.

Les membres de ces cinq dernières nommés au scrutia secret parleBundesrat. Au contraire, la huitième commis* sion, celle des affaires étrangères, où* la Prusse n'est pas représentée, se compose des plénipotentiaires de la Ba* vière, — à laquelle appartient la présidence, — de ceux de la Saxe et du Wurtemberg, et de deux membres élus annuellement par le Bundesrat.

§ 3. — Sans examiner jusqu'à quel point leur participation à la législation de TE^mpire enlève aux membres du Bundesrat leur caractère diplomatique, celui-ci est trop fortement voulu par leur qualité de représentants de leurs souverains respectifs pour pouvoir disparaître. Aussi jouissent-ils de toutes les immunités accordées par le droit des gens aux ambassadeurs ou envoyés des puissances. Y compris l'exterritorialité, mais bien entendu, vis-à-vis de l'État où ils siègent et non pas vis-à-vis de l'Empire.

§ 4. — L'importance du Bundesrat, sa puissance, pourrait-on dire, est encore accrue par le mode de sa composition. Les plénipotentiaires qu'y envoient les souverains sont, en même temps, ou les hommes les plus marquants de leur pays, — ceux qui en façonnent l'opinion et en connaissent le mieux les besoins — ou les plus hauts fonctioa-

oaîres qui seront chargés de diriger rexécotion des mesures qu'ils contribuent à votera

Cette participation à Teiécution des lois n*est qu'indirecte et, en tout cas, locale. L'Empire a besoin d'un pouvoir exécutif central qui lui soit propre. L'Empereur allemand en est inresti.

La couronne impériale est indissolublement liée à celle de Prusse, par la Constitution. Un changement dans la loi prussienne de succession au trône royal modifierait donc, ipso facto, la règle successorale de l'Empire. Les attributions ou les prérogatives de l'Empereur sont ainsi établies par la Constitution fédérale de l'Allemagne du Nord, dont celle de 1871 n'a modifié que la forme. A l'Empereur, appartiennent la présidence du Bundesrat, le commandement des forces militaires et navales, le pouvoir exécutif de l'Empire. Il ne participe à la confection des lois que comme roi de Prusse, comme membre de l'Empire et par ses délégués au Bundesrat.

A Texceplion des décrets qu'il prend en matière militaire, toutes ses décisions doivent être contresignées par le chancelier d'Empire. Celui-ci est responsable. L'Empereur ne l'est pas. A la vérité, on peut se demander quelle est la portée de l'article qui établit la responsabilité du chancelier, mais au contraire la disposition qui soustrait les actes impériaux à toute accusation est d'une évidente clarté.

§5. — Le Bundesrat occupe dans l'Empire une situa- <ian exactement semblable à celle qui appartient au gouvernement dans les États particuliers. Le Reichstag, — la Chambre élue par le peuple allemand, — n'est pas vis-à-vis du Conseil fédéral dans une situation identique, ou même analogue, à celle des Communes vis-à-vis des Lords, de la

^ Les plénipotentiaires de la Prusse sont tous, outre le chancelier, soit ministres, soit secrétaires d'État. Un seul excepté, le président de la cour nûlitaire. 4 des 6 délégués bavarois sont ministres à portefeuille, et la même proportion se trouve en Wurtemberg, Saxe, Bade, H esse et Brunswick. Tous les autres États monarchiques ont confié Tunique voix dont il» disposent au chef de leur gouvernement.

Chambre française ou italienne -vis-à-vis du Sénat, da Luxembourg ou du palais Madama. II est exactement ce que sont les Landtag des États particuliers, qu'ils aient ou non deux Chambres : Tensemble de la représentation populaire.

11 est formé d'une Chambre unique, élue au suffrage universel, direct et égal par tous les Allemands âgés de vingtcinq ans. Sont éligibles tous les électeurs domiciliés depuis un an, au moins^ dans un des États allemands et la seule exception prive de Téligibilité les souverains, déjà représentés au Bundesrat.

Les sièges au Reichstag ont été répartis de façon à donner un député à 100.000 habitants ou par excédent d'au moins SO.OOO. Les variations démographiques ont altéré cette proportion et il suffit pour s'en convaincre de rapprocher le total de la population de l'Empire, — 56 millions au 1*" décembre 1900, — du nombre des députés, 397. Même sans tenir compte des excédents supérieurs à SO.OOO, ni du fait que tout État^ si petit soit-il, a au moins un député, le Reichstag devrait en avoir au moins S40 ^

Chaque État est divisé en circonscriptions électorales, s'il nomme plusieurs députés. La loi électorale n'offre d'autre particularité que sa prescription au sujet des ballottages, qui ne peuvent avoir lieu qu'entre les deux candidats les plus favorisés.

^ Les 397 députés soot répartis entre les divers États comme il suit :

Population Nombre (1.000 h.) de députée

PnuBO 84.468

Bavière 6.176

8«xe 4.199

Wurtemberg 8.169

Bade 1.866

Hesae 1.169

Mecklembonrg-Schw.. 607

Saxe-Weimar 862

Mecklembourg-Strélltx. 109

Oldenbourg 399

BmiMwlck 464

Saxe-Melnlngen 850

Saxe-Âltenbourg 294

Population Nombre (1.000 h.) de députée

Saxe-GobourgetOotba. 289

Anhalt 816

Schwarzbourg-Sond ... 80

Schwarzbonrg-Rud .... 93

Waldeok » 88

Beow. La 68

Renn, 1. o 189

Sohaambonrg-Lippe ... 48

Lippe 189

Lnbeck 96

Brème 886

Hamboarg 768

Alsaoe-Lorraine 1.717

La législature est de cinq ans, sauf dissolution anticipée par l'Empereur. Tout député nommé à une fonction rétribuée est considéré comme démissionnaire, mais est rééligible.

§ 6. — La puissance publique ne cesse pas d'être confiée i un seul dépositaire, d'appartenir à un seul possesseur parce que l'usage en est soumis à certaines règles, que telles collaborations lui sont imposées. Les publicistes allemands sont tous d'accord pour voir là seulement une limitation, un bornage de la délégation, qui n'en altère pas la nature. Pour opérer celte limitation dans l'Empire comme dans tous les États particuliers, on a exigé du gouvernement, non seulement qu'il collaborât avec les élus de la nation dans son œuvre législative, qu'il acceptât leur contrôle même sur ses actes d'administration, mais que ce pouvoir exécutif dont il a la plénitude fût employé au moyen d'organes déterminés. Les fonctionnaires en Allemagne ont un rôle extrêmement important, dont les intérêts individuels ou locaux profitent au moins autant que le pouvoir central. C'est moins vrai, ou du moins, ce n'est pas aussi perceptible dans l'administration impériale que dans celle des États. Les fonctionnaires impériaux sont^ d'ailleurs, relativement peu nombreux.

Parmi les attributions de l'Empire, beaucoup concernent des intérêts éparpillés dans tout le territoire, comme les douanes ou les impôts de consommation, et elles sont exercées par les agents des États, que l'administration impériale ne fait que surveiller. D'autres, au contraire, sont centralisées par leur nature et on les a confiées aux fonctionnaires prussiens d'ordre identique. Seulement dans les sphères où une opposition est possible entre l'intérêt des États et celui de l'Empire, on a créé une administration purement impériale et ses fonctionnaires se joignent à ceux que nécessitent les besoins spéciaux à la collectivité et dont les États unitaires ne possèdent pas d'analogue.

Au sommet de la hiérarchie administrative, est le chancelier de l'Empire. Pendant encore longtemps, l'étranger