CHAPITRE PREMIER

IDÉE ET FONDEMENT DE LA FÉDÉRATION. — LA CITÉ, LA NATION, LES NATIONALITÉS.

La fédération est un système par lequel les divers groupes humains, sans perdre leur autonomie en ce qui leur est propre et particulier, s'associent et se subordonnent conjointement à ceux de leur espèce pour toutes les fins qui leur sont communes. Elle est applicable, comme je l'ai dit, à tous les groupes et à toutes les formes de gouvernement Elle établit F unité sans détruire la variété, et peut réunir en un corps toute l'humanité sans porter atteinte à l'indépendance ni altérer le caractère des nations, des provinces et des peuples. C'est pourquoi, tandis que la monarchie universelle a toujours été un rêve, la raison et les événements préparent sans cesse la fédération universelle.

La fédération repose sur des faits qui sont incontes* tables. Les sociétés ont, à n'en pas douter, deux sphères distinctes d'action; une en laquelle elles se meuvent sans affecter la vie de leurs semblables, une autre

en laquelle elles ne peuvent se mouvoir sans Taffecter. En Tune, elles sont aussi autonomes que Thomme dans celle de sa pensée et de sa conscience; dans Tautre, aussi hétéronomes que Thomme en sa vie de relation avec les autres hommes. De même que, dans la première, livrées à ^Iles-mômes, elles agissent séparément et indépendamment, elles se concertent dans la seconde avec les sociétés dont Texistence leur est annexe et créent un pouvoir qui les représente toutes et exécute leurs communs accords. Il ne peut y avoir autre chose, en réalité, entre entités égales; ainsi la fédération, le pacte est le système qui s accommode le plus à lu raison et à la nature.

Je considérerai la fédération surtout sous le point de vue politique. La première et la plus simple société politique est la cité, le peuple; examinons-la.

La cité est un groupe de familles que rapprochèrent la nécessité et la commodité de rechange. Elle constitue en son principe un tout complet et indépendant. C'est une nation en petit. Elle a son culte, ses lois^ son gouvernement, son administration, ses tribunaux, ses finances, son armée; elle a son organisme, son Etat. Ainsi durent être, la raison nous le dit, les premières cités du monde, et ainsi furent, nous dit Thistoire, celles qui, des siècles avant Jésus-Christ, occupaient une grande partie de TEurope, les côtes d'Afrique et même Toccident de l'Asie. Garthage et Rome ne furent pas les seules cités-nations; la plupart le furent, principalement celles de Grèce et de Syrie.

11 est vrai que, dans les temps historiques les plus reculés, nous voyons déjà en Asie de vastes et puissantes monarchies, où les cités ne sont guère que des inembres insignifiants; mais nous ignorons d'ailleurs complètement comment celles là se formèrent et s'ac^ crurent. L'histoire n'a pu naître qu'après les langues,

l'alphabet, récriture, et après que l'humanité fut parvenue à un tel degré de civilisation que la nécessité fût sentie de chercher dans le passé la forme du présent et de consigner le présent pour servir de guide à l'avenir; et là, en Asie, berceau de notre espèce, les peuples eurent à expérimenter tant de changements et tant de révolutions avant que l'histoire pût les recueillir ! Ce qu'il y a de certain, c'est que partout où l'histoire a pu suivre période par période la formation et le développement des empires, elle a vu avant tout la nation dans les cités, qu'il s'agît de peuples cultivés ou de peuples barbares.

Les cités s'efforcèrent à conserver leur autonomie, môme après avoir été incorporées par la violence à d'autres nations ; et lorsque, après des siècles, quand la féodalité s'étendait d'un bout à Taulre de l'Europe, les peuples, après les guerres des croisades, se décidèrent à secouer un joug si honteux, elles se levèrent pour la reconquérir comme si elles l'eussent perdue hier et que le long cours du temps n'eût pu leur en faire oublier l'origine. Alors, presque toutes celles de l'Europe furent autonomes. Môme, sous la puissance et l'autorité des rois, elles jouissaient toutes d'une véritable indépendance. Il y en eut, parmi les maritimes surtout, qui ne fleurirent pas moins et ne laissèrent pas de traces moins glorieuses que celles de l'ancienne Grèce.

Même aujourd'hui, depuis que sont constituées les grandes nations, il y a des cités autonomes qui se dressent comme une protestation contre la servitude des autres. Libres encore sont, en Allemagne, Lubbeck, Hambourg et Brème; il y a dix ans, hbre encore était celle de Francfort, autrefois capitale de l'empire. Ces cités ont aussi leur gouvernement propre, leur corps législatif, leur sénat, leurs bourgmestres, leurs soldats, leurs bâtiments de guerre.

Les autres cessent-elles de soupirer pour leur autonomie? Elles combattent toutes pour arracher des droits à TÉtat de qui elles dépendent. Presque toutes celles de la République de Washington sont autonomes, surtout celles du Nord. Elles jouissent de toutes leurs facultés en Angleterre. Les cités slaves de la Russie sont à peine unies à Tempire, et seulement pour le culte et le service des armes. Ici, en Espagne, elles se soulevèrent dans l'année 1840, parce que. la couronne voulut s'arroger la faculté de nommer leurs alcades.

La cité est la société politique par excellence ; et elle ne se résigne Jamais à être esclave. Sous toutes les formes de gouvernement, môme sous rabsolutisme, elle prétend se gouverner elle-même comme dans les premiers temps. Les autorités extérieures lui répugnent; elle ne se sent à l'aise qu'à la chaleur de ses coutumes et à l'ombre de ses magistrats. Elle veut être, briller, se distinguer, et veut que personne ne la limite, même sous prétexte de la protéger. Ses propres fils lui suffisent pour tout, l'aimant plu^ qu'aucun autre groupe.

Et comment ne Taimeraient-ils pas? En elle fut balancé leur berceau, et en elle est le sépulcre de leurs pères. En elle se développèrent les facultés de leur corps et de leur esprit. En elle, au sortir du sein de leurs familles, ils se sentirent hommes et entrèrent dans la vie publique. En elle, ils conçurent et goûtèrent les plus douces affections et contractèrent les liens les plus sacrés. En elle est le centre de leurs âmes, la véritable patrie.

Nul doute que les autres collectivités politiques ne soient réelles; mais aucune, aux yeux de tous, ne Test autant que la cité. Elle est une, indivisible, définie, concrète. On la voit, on la touche, et il semble qu en elle seule les idées les plus vagues prennent vie et

corps. L'idée dËtat, Tidée même de patrie, cessent d'être dans la cité de simples abstractions.

Pourtant, avec cela, les cités devinrent membres d'une autre société politique. Quelle put en être la cause? Dans les temps éloignés, la famille aussi avait été un groupe isolé et indépendant. Elle s'allia à d'autres et fit partie d'un peuple quand elle éprouva des besoins qu'elle ne pouvait satisfaire par elle-même, et dut recourir au travail d'autrui. Il s'établit entre deux ou plus l'échange des services, bientôt l'échange des produits, et la division des fonctions en prit naissance. La cité fut la conséquence inévitable de ce développement économique et ne se trouva bien constituée matériellement que lorsqu'elle eut pour organe l'État. Comme cité, il lui fallait quelqu'un qui veillât pour sa conservation et pour sa défense; comme association de citoyens, quelqu'un qui établît la bonne foi et l'égalité dans les contrats , exigeât l'accomplissement des obligations contractées et garantit le droit pour tous ; l'État fut une conséquence aussi nécessaire de la cité que la cité l'avait été de l'échange.

D'aucuns se scandaliseront qu'on donne cette base aux sociétés; mais je ne parviens pas à voir la raison du scandale. Les grands maîtres de l'antiquité, objet encore aujourd'hui de l'admiration générale, ne pensèrent pas autrement. Socrate, Platon, Aristote parlaient de l'origine purement économique de la cité comme d'une chose qui n'admettait point de doute. Ils mettaient en compte la sociabilité naturelle de l'homme, mais seulement pour ce qu'elle est, — une virtualité qui a besoin de faits extérieurs pour se réaliser. Aujourd'hui, après deux mille ans, il y a encore dans le monde des hommes quij malgré leur sociabilité, ne sont pas encore sortis de l'état sauvage. Ils restent enfermés au sein de leurs familles, et même le contact des peuples

civilisés ne les décide pas à se constituer en cité. Ils trouvent dans la nature un grand nombre de moyens pour satisfaire leurs rares besoins; et, comme rien ne les oblige à rechercher Taide des autres hommes, ils se refusent à changer leurs habitudes d'indépendance pour la discipline qu'exige toute société.

Si la cité avait pu vivre toujours par elle-même, elle ne se serait pas non plus unie à d'autres cités. Mais, peu à peu, sa production et sa consommation se désaffleurèrent, et elle se vit obligée à l'échange avec les autres peuples. Alors surgit un nouvel ordre d'intérêts. Il y eut à faciliter les communications entre cité et cité, à fixer des règles pour l'accomplissement des pactes entre citoyens soumis à diverses lois, à chercher des arbitres qui décidassent les questions des eaux, des pâturages, des frontières. Il y eut à créer, en un mot, un autre État; Ëtat qui, progressivement , connût de tout ce qui touchait à la vie des peuples unis par le lien économique, comme l'État de la cité connaissait de tout ce qui affectait la vie des familles ; État qui finit aussi par avoir ses institutions, ses finances et son armée.

Malheureusement, cette union ne se réalisa pas toujours par le commun accord des peuples. L'inégalité entre la production et la consommation d'une cité, surtout l'inégalité de la population et des moyens de subsistance, furent, comme l'a observé Platon, une des premières et principales causes de la guerre. La cité trop étroite ne trouva pas de moyen plus efficace de subvenir à ses nécessités que celui de s emparer des terres d* autrui, et usurpa celles de ses voisines, par la force des armes. Mais ce fut là l'exception, non la règle; généralement parlant, les peuples cherchèrent avec empressement cette union que réclamaient leurs intérêts. Même les guerres de cité à cité la leur firent désirer plus vivement.

LA CITÉ, LA NATIOiN, LES NATIONALITÉS 73

La Bible nous montre déjà les tribus indépendantes d'Israël unies d'abord par des chefs, puis par des prêtres, plus tard par des juges et des rois. Diodore et Anus nous parlent d'une assemblée que tenaient de temps en temps à Tripoli les chefs des cités phéniciennes pour la solution des affaires communes. Toute l'histoire a consigné les nombreuses ligues, en lesquelles étaient partagés les peuples de la Grèce, un ou deux siècles avant Jésus-Christ.

Bien que beaucoup de ces unions fussent très-imparfaites et se défissent et se désorganisassent facilement, elles ne manquent point de révéler l'efficacité de la cause qui les produisit. L'imperfection procédait tantôt du caractère de ces peuples, réfractaires à toute unité politique, tantôt de la nature générale de l'humanité, qui procède lentement et contradictoirement dans sa constitution comme dans la réalisation de ses idées. L'homme est un foyer de virtualités contraires et un théâtre de luttes incessantes. Gomment ces antagonismes ne se seraient-ils reproduits chez les peuples et par conséquent dans la formation des nations? 11 y eut, sans nul doute, dans la Grèce elle-même, de véritables et solides unions de cités dans un seul corps. Ici il y avait la ligue béotienne, là la ligue étolienne, ici encore la ligue, déjà citée, des Achéens. Cette confédération, comme je Tai déjà dit, parvint à l'unité sociale et politique, vécut longtemps prospère et pleine de gloire, et, quand sonna l'heure de la servitude hellénique, fut le dernier boulevard de la liberté de la Grèce contre les légions de Rome.

En Italie, autour du golfe de Tarente, il y avait une autre ligue achéenne, née de la première, qui parvint aussi à un haut degré d'unité et de splendeur, fleurit surtout par les arts et, comme le dit Mommsen, eût pu exercer une grande influence sur les peuples des Pi y MARaALLi 5

74 LA FÉBËRATieir.

Apennin», si, par faute de résistance cheE tes ind^ads, elle ne s'était pas endormie sur ses laurteoff et lùmte) aux plaisirs. Ce a-était pas" la aeul0 ligue d'Italie; Celles des Latins, des* Samnites et des Étrusques sxnK trèi-eonnues dans lliistoirBi Trente cités composnioat celle du LaAium; Albe, au pnnoipe^ en était la cafiitHle^ elle mont Aibain, le lieu'oti elies^se réunissaient diaque année: pour immoler un taumau âr leuv dieu; la) fontaùre Térentina était Tendroit où se- tenaient leur» oonmii» et où ils délibéraient suf lea affaires générales de- la République. Un pouvoir central résolvait les questions qui surgissaient entre les cités et châtiait de' la. peme de mort celui qui violait. le: droit commun. Rome^ asvec le temps, s'éleva aurdessas d'Aibe, et, après^ sbhoip exercé sur les trente cité» uns longue- bégémoniev ftnit. par les subjuguer..

Celies^ du Samnium aussi étaient unies, quoique par des liens de moindre £ûrce. Elles n'avaient point de capitale déterminée ni d'autre pouvoir central que celui de leurs assemblées,, composées des délégués de tous les mutiicipes ruraux et chargées^ en cas de guerre, de nommer les généraux qui dëvaienjt commander rarmée. Elles furent asser puissantes pour disputer un jour la suprématie à Rome ; et elles y auraient peut-être réussi si le lien qui Les joignait ne se fût relâché à mesure que se resserrait celui des cités du Latium.

CeUiâs des Étrusques étaient distribuées en trois ligues, celle du Pô, celle d'Étrume et celle de Campanie. Chaque ligue comptait dbuze cités et a'voitsa capitale, sans que les trois ligues cessassent de former une confédératiimi supérieure^ dont la tête était à Bolsena. Séparées les* unes des autres par des peuples étnaD4[persv le lien qui les unaasait éiaic débile;. Elle» ne fleurirent pas meins pouctant que lies autresi liigues^ qu'elles surpassaient au contraire en nchesse et en

LA CITÉ, LA »A.TÎ01»y. LES NATIONALITÉS 75

civilisatioH..Oa sait que^ après les Grecs, les Étneques furent le& BOkaitrâSi de Tltaiie.

Ce n'était, point les seules réaniocis de cités qu'il y eût entre, les Alpes, et TÂdviatique. Il wl'j avaôA peut-être, pas une seule ville; isolée dâis toute VSAaMe quand Rome Goaunença. la conquête du. monde. Les ligues durent être nombreuses y leur foroie vaeiéev et inégale la force da leurs peavoirs» centraux. Le earactère de la. guerre que soutinrent le^ peuples de eette péninsaie contre Bx^roe; même ne pevmet pas d'en douter. Ce ne fut pas une cité seulement, ce fuurent de no«nbreuses cités qui soutinrent la lutte contce la maîtresse» du Latiuia.

La même chose arrivait en France et en Espagne*, à part rinféiiiorité de leur culture à Fégard de Tltatie et de la Grèce. On ne parle pas, pour lEspagne, d'autre confédéralioa que de celle des Celtibères; mais il dut y en avoir d*a]atres> et certainement il y eut un grand DDmbre de nations composées de beaucoup de peuples. Les Cantabres, les Lusitains, la Turdetanie, la Lale^ tanie ne consistaient pas en une, mai& en placeurs cités. La. Celtibérie était une confédération de nations multiples, comme la ligue étrivsque.

En toutes les contrées de l'Ëarope, il existe, au début de la conquête romaine, des groupes de cités unie& par des liens politiques. En Espagne, les anciens géographes indiquent même la ville où se rénnissaient eî se tenaient les assemblées générales des Turd^tains. Qu'il y eût des groupes analogues en France et en Allemiagne, les Çommentairea de Gésar ne permettent pas d'en douter. Nous savons: par lui également qu'il y en avait en Suisse.. Il dut même y avoir alors en Suisse quelque chose de pareil aux cantons actuels. Le pagus dont nous parle le mêsœ Caius Julius ne pouvait pas. être autre, chose.

Ce qu'il n'y avait pas alors, c'était des nations comme celles d'aujourd'hui. Il n'y avait point une nation grecque, ni une nation italienne, ni une nation française, ni une nation espagnole, ni une nation allemande, ni une nation britannique ; il y avait seulement des nations britanniques, des nations germaines, des nations galliques, des nations ibériques, des nations italiques, des nations helléniques ou grecques. Les grecques essayèrent prématurément un lien d'union dans leur célèbre Conseil des amphyctionSj où toutes ou du moins la plupart étaient représentées, mais un lien débile, plutôt religieux que politique. Le Conseil servit à allumer trois guerres sanglantes, jamais à éviter les guerres civiles; et, seulement, quand eut lieu l'invasion des Perses, il parvint à réunir presque tous les Grecs contre les armées de Xerxès. Il n'avait aucune influence quand Rome vint en Grèce. Il fut cependant le seul effort qu'il y eut dans l'antique Europe pour constituer une nation comme celles de nos temps. On parle aussi d'une confédération générale des nations gauloises pour combattre César ; mais, faite en vue d'un seul objet, elle fut moins une confédération qu'une coalition. Toutes les nations n'ont même pas su en faire autant. La nécessité de la commune défense ne suffit pas à les agréger. Pour n'avoir pu entraîner celles d'Espagne à lutter avec lui et la Lusitanie contre Rome, Viriate les châtia avec au moins autant de fureur que les envahisseurs.

Les petites et nombreuses nations, distribuées dans l'antiquité par chaque région de l'Europe, il convient de le rappeler, n'arrivèrent pas spontanément à s'unir et à former de véritables corps politiques. Si elles en formèrent avec les Romains et les Barbares, ce fut seulement, ainsi qu'on l'a dit, comme groupes de deuples vaincus. Elles se décomposèrent dans le moyen

âge, et la cause n'en est pas difficile à trouver. Les grandes nations étant uniquement filles de la violence, non de la nécessité comme les petites, il était naturel qu'elles se défissent, dès que la force qui les avait formées et les maintenait intègres, viendrait à manquer ou à se relâcher ; dès que, par Teffet d*un événement quelconque, leurs divers éléments pourraient se reconstituer conformément à leur caractère et à leur tendance. Aussi les vit-on non-seulement se borner à composer de petits royaumes, mais aussi donner une telle indépendance aux cités, que celles-ci ne paraissaient être que des nations de nations, à peine unies par un autre lien que la débile autorité des monarques.

Mais, plus tard, les petites nations se groupèrent encore ; il convient d'observer de quelle manière. Les unes furent réunies par Tépée, les autres par des alliances de dynasties, la plupart, presque toutes, sans leur consentement. Les vaincues tendirent toujours à se séparer des victorieuses : les autres se turent, à la seule condition qu'on respectât leur autonomie. Aussitôt qu'on l'attaqua, leur protestation surgit.

Si les grandes nations se fussent formées et eussent subsisté sans porter atteinte à l'autonomie des petits peuples qui les composaient, auraient-elles passé par tant de vicissitudes? L'Allemagne, par exemple, n'a pas cessé de former une nation depuis le temps des Carlovingiens . Elle a varié dans sa constitution, elle a souffert de grands changements en ses divers États; mais elle est restée entière jusqu'au siècle présent. Pourquoi ? Parce que les nombreuses nations desquelles elle est formée, même les plus petites républiques, se sont conservées toujours autonomes; parce que tous ces peuples n'ont dû reconnaître un empereur et une diète que pour les intérêts communs à tous. Elles n'étaient pas unies au pouvoir central par des liens

78 LA FÉDÉRâTWN

surfisanment forte tift vivaient agitées par 'de fanesrtes gaerves; mais elles conservaient leur indépendance dans leur vie intérieure, €t cela suffisait T>our qu'elles ne se désagrégeassent pas et rte cessassent point de re^ardler la terre allemande comme leur patrie. Qu'on se souvienne que nous avons observé le même phénoaène en Suisse et dans la République de Washington. Auliftu de se démembrer, ces deux nations, dès qu'elles furent, ont, comme nous l'avons vu, gagné de nouveaux (peuples.

Q»e nous «disent tous ces faits? Que la «fécessîté èco- «OBïique rapprocha les familles -et donna naissance à la .cité, le ipremier et le plus 'naturel de tous les groupes ipoltti^nes ; cpie la cité est la nation par excellence, et que, en principe et tant «qu'elles purent, les cités furerït les nations; que, -si une nouvelle nécessité économique n'eût obligé les cités à >entrer en relations les unes avec les aotres, on ne serait jamais arrivé, par la voloillé de leurs peuples, à la forra«1,ion des nations iimlti{AeB ; «pae ces natioms multiples, dues à 'la nécessité, ont toujours été petites, et que l'action de leurs ^pOQVoirs publics ne s'est jamais ingérée dans la vie intérieure dfes oitès qui ^s constituaient, «inon pour les affaires cofnman^ à toutes; «fue ies frandfôs nations «ont été presque toujours Mes de la violence et se -sont désagrégées "dès qu'a disparu ou diminué la force qui les 'unissait; que celles qui «ont fédéralement or- •ganiflées, seules, vivent sans solution de continuité, — c'est-à-dire oelles -qui laissent autonomes les États 'qm 4es constituent ; — que si cela suffit pour qu'elles jie se désagrègent pas, cela ne suffit pas sans doute pour assurer la paix «et i'ordre; que, pour cette dernière condition^ il edt indispensable que les ËtsCts -qm composent les nations soient unis par de forts liens, et (leurs 'divers groupes dûment coordonnés

et subordonnés sans diminution de leur autonomie. Quels doivent être ces liens et en quoi consiste cette subordination? telle est la matière qui sera traitée dans les chapitres suivants, avec développement et méthode. Nous savons de prime abord que la fédération a sa base dans la nature môme de Thomme et des sociétés, et que toute nation unitaire, par le seul fait qu'elle viole l'autonomie des diveis groupes qui existent en son sein, est condamnée à vivre sous une servitude perpétuelle ou dans une guerre éternelle. Voyons main- .tenant quelles sont, en .touJLe fédératioa, les «attributions du pouvoir -public, fit quelle est ia meilleure manière de l'organiser.