CHAPITRE VIII

MOYENS qu'il FAUT CONCÉDER AU POUVOIR FÉDÉRAL POUR l'exercice de ses ATTRIBUTIONS. — L' ARMÉE ET LA FLOTTE.

L'armée et la flotte ne donnent pas lieu, dans le système fédéral, à moins de questions que les tribunaux. Si la Confédération dispose de grandes forces, c'est un péril pour l'autonomie des provinces ; si de petites, elle court le risque d'être impuissante à exiger des provinces en certains cas donnés l'accomplissement des lois. Les pouvoirs centraux sont, d'habitude, envahisseurs, les provinces défiantes et rebelles ; prévenir à la fois les invasions des uns et les rébellions des autres est en vérité tout un problème. Laissera-ton les provinces désarmées? Les laissera-t-on s'armer à leur fantaisie? Dans le premier cas, on les prive de tous moyens de défense contre les usurpations de l'Etat ; dans le second, on leur donne un motif de ruine et on compromet la paix publique. Et comme il est facile alors qu'elles choisissent, pour enceinte de leurs différends, le champ de bataille !

Fidèle à mon système pratique, je commencerai par examiner ce que prescrivent sur cette matière les quatre Constitutions. Par la Constitution germanique.

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tout Allemand est obligé à servir personnellement trois ans dans l'armée active, quatre dans la première réserve, cinq dans la seconde. Chacun appartient au contingent de son Etat, mais fait partie des forces fédérales, l'armée fédérale n'étant que la somme des contingents que donne chaque Etat de l'empire. Le chef suprême de cette armée est l'empereur, ou le roi de Prusse, qui a le droit de s'informer, par Tintermédiaire de ses inspecteurs, de la situation des contingents et d'ordonner la correction des défauts dont ils sont atteints. L'empereur peut et doit faire en sorte que tous les corps soient complets et aptes au combat, et que dans tous soient pareils l'organisation et la formation, l'armement et le commandement, l'instruclion du soldat et la hiérarchie des officiers. Il lui incombe de distribuer ses contingents, d'organiser la landwehr, ou seconde réserve, de déterminer les points du territoire fédéral où doivent être entretenues des garnisons, de donner aux diverses parties de l'armée l'ordre de se mettre sur le pied de guerre. Il nomme le chef supérieur de chaque contingent, les officiers qui doivent commander les troupes des contingents divers et les commandants des forteresses. Il ne nomme pas les généraux de chaque corps ni ceux qui, sans Têtre, doivent en exercer les fonctions, mais il intervient dans leur nomination. De son autorité, et sans consulter personne, il construit des places fortes où il le juge convenable, et, comme on l'a déjà vu, déclare en état de siège la partie du territoire fédéral où il croit menacée la sécurité publique (art. 57, 59, 63, 64, 65 et 68).

Toutes les forces de la Confédération constituent une seule armée, et, en conséquence, tous les régiments suivent une même numération, sont tous habillés à la prussienne, se régissent tous par une même loi militaire,

et doivent tous à l'emperear une obéissance absolue qu*on leur fait jurer au pied de leurs drapeaux. Malgré cela, chaque contingent ne cesse d'avoir son chef immédiat dans l'autorité supérieure de son État respectif. A cette autorité, assemblée ou prince, il appartient de nommer les officiers que ne nomme pas l'empire, de passer en revue les troupes, de les doter d*insignes extérieures, et de les employer toutes aux nécessités de l'ordre intérieur ainsi qu'aux garnisons du territoire (art. 61, 63, 64 et 66).

La marine fédérale de guerre est complètement aux ordres de Tempereur. Il la crée, il l'organise, il l'augmente ou diminue à sa volonté; il nomme tous les officiers et tous les employés; il la dirige et la commande. Officiers, employés, équipages, troupes doivent lui prêter serment de fidélité. La Confédération couvre les dépenses et donne le personnel pour le service, mais elle nlntervient ni dans la constitution ni dans le mouvement de la flotte. Toute la population des côtes de l'empire est obligée à servir dans la marine. Le port de Kiel et celui de Jahde sont les ports fédéraux de guerre (art. 53).

Cette organisation de l'armée et de la flotte est le produit de circonstances particulières. L'Allemagne, pour arriver à ce qu'elle est, a dû lutter contre deux grandes nations, l'Autriche et la France. Elle les a vaincues; mais en même temps elle a, en elles deux, une perpétuelle menace. L'Allemagne a dû se prémunir contre ces dangers. Elle ambitionne, d'un autre côté, à devenir l'arbitre des destinées du continent , et se croit, avec raison, appelée à être le rempart des peuples de l'Occident contre les formidables invasions de la Russie. Elle ne pouvait faire moins que de penser à une forte armée et à une puissante flotte.

Mais aujourd'hui l'autonomie des États n'est pas

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compromise pour cela. Chaque État dispose après tout d*une partie de l'armée proportionnée au nombre de ses habitants. L'empereur la commande en chef; mais l'État l'a à ses ordres immédiats. Contre les usurpations possibles de l'empereur, chaque État peut compter d*abord sur ses armées et puis sur celles de ses voisins, aussi intéressés à son indépendance qu'à la sienne propre, puisque dans les Confédérations le péril d*un État est réellement le péril de tous. Ce risque était grand quand la Confédération était limitée aux nations du Nord, parce que la Prusse seule pesait plus que toutes les autres réunies, mais il a disparu depuis que celles du Midi sont entrées dans la Ligue. La Prusse, tout en étant le noyau et l'État le plus fort de la Confédération, est loin de pouvoir s'imposer à toute l'Allemagne, les dispositions sur l'armée étant, comme elles le sont, beaucoup moins limitées en ce qui regarde laBavière et le Wurtemberg, par l'efifet des traités des 23 et 25 novembre 1870 (appendix au titre 11). La marine, quel pouvoir a-telle contre l'autonomie des États, puisque deux seulement sont au bord de la mer, ayant d'ailleurs pour bouclier la Confédération tout entière? Aussi les États sont plus à l'abri de la Confédération que la Confédération à Tabri des États.

La Constitution de l'Autriche n'est pas si concrète; elle laisse à la charge du Reichsrath les questions relatives à rengagement, à la réglementation et à la durée du service militaire, la détermination du chiffre auquel Tarmée monte chaque année, les dispositions sur la fourniture des bagages et des vivres, le logement des troupes, la délimitation des droits qui appartiennent aux autorités des différents royaumes et provinces pour l'exécution des lois et l'emploi de la force, qu'elle soit permanente ou seulement convoquée dans des cas spéciaux pour conserver ou rétablir l'ordre (II, art. 11,

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lettre b; IV, art. H). L'empereur se déclare chef suprême de Farinée, rien de plus (IV, art. 5«) ; la direction, le commandement et l'organisation de toutes les forces le regardent exclusivement, môme pour la Hongrie (III, art. 50. La Hongrie reste libre de fixer son contingent, de l'administrer et de le distribuer comme il lui platt le mieux, et de définir les relations, les droits et les devoirs des individus qui le composent (HI, art. 1«, lettre h). Aussi n'y a-t-il pas dans la Confédération austro-hongroise Tunité militaire qu'il y a dans la germanique; mais oui bien en Autriche. En Autriche, l'armée est plus une qu'en Allemagne et les provinces moins fortes pour défendre leur autonomie. En Suisse, ensuit une autre marche. La Confédération ne peut avoir de troupes permanentes. Chaque canton a les siennes, mais si peu nombreuses que, sans la préalable autorisation du pouvoir fédéral, elles ne peuvent compter plus de trois cents soldats. La gendarmerie n'est pas comprise dans le nombre. Il y a, sans doute, des forces fédérales, soit pour maintenir Tordre, soit pour défendre l'indépendance et les droits de la République. Tout citoyen suisse est obligé au service des armes ; il passe, comme en Allemagne, par l'armée active et les deux réserves. Les forces fédérales se composent des corps des cantons et de tous les Suisses qui, sans y appartenir, sont aussi soldats. La Confédération dispose de toutes ces forces et de tout le matériel de guerre prévu par les lois, et, si le péril s'accroît, de tous les hommes utiles, qu'ils soient ou non au service, et de toutes les ressources de guerre des cantons. A la Confédération appartient d'édicter les dispositions qu'elle estime convenables sur l'organisation des troupes; à elle de les instruire, de les équiper et de les armer. Elle peut, moyennant indemnité, se servir ou même se rendre maîtresse des places fortes et des édifices

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militaires qui existent dans les cantons. Elle jouit du monopole de la fabrication et de la vente de la poudre de guerre (art. 13, 18, i9, 20, 22 et 41).

C'est l'assemblée fédérale qui a le droit de disposer de toutes les forces : mais, si elle est en vacances ou s'il y a urgence, le Conseil, c'est-à-dire le pouvoir exécutif, peut aussi lever autant de troupes que l'exige la gravité du cas. Il doit convoquer les deux Chambres, mais seulement quand il y a plus de deux mille hommes à appeler sous les drapeaux, et qu'ils doivent rester plus de trois semaines sous les armes (art. 85, paragraphe 8; art. 102, parag. 11).

Malgré tout, ce qu'il y a ici de plus garanti, ce sont les cantons. Ils ont des troupes permanentes, quoique peu nombreuses, et la garde de l'ordre public; et, en tant que ne le prohibent pas expressément la constitution et les lois fédérales^ ils disposent de toutes les forces de leur territoire (art. 19). La législation sur l'organisation de l'armée regarde l'assemblée; mais c'est aux cantons à exécuter les lois et à équiper l'armée à la charge de la cassette de l'Etat. Il leur appartient, quoique toujours sous les prescriptions générales que la Confédération leur transmet, de composer les corps respectifs de l'armée, de veiller à ce qu'ils ne diminuent point par la suite de radiations non remplacées, de nommer et d'élever en grade les officiers et les chefs (art. 20 et 21 ) . Comment les cantons pourraient-ils craindre d'être absorbés par la Confédération? Celle-ci prescrit que, lorsque des considérations militaires ne s'y opposent pas, chaque corps de troupes doit être composé des soldats du môme canton (le même article 21).

Au fond, à bien l'examiner, les systèmes suisse et allemand ne sont pas si différents qu'il parait à première vue» La didérence principale consiste dans le chiffre

de Farinée active : ici, en Allemagne, grand; là, en Suisse, très-minime. En Tune et l'autre nation, il n*y a qu'une armée, et elle est composée des contingents de divers Etats; dans Tune et dans Tautre, chaque Etat dispose, en premier lieu, des troupes de son territoire. Les différences sont vraiment accidentelles.

Il n*en est pas de même aux Etats-Unis. Là, la Confédération a son armée et sa marine, non une armée ni une marine composées exclusivement des levées dé chaque Etat, mais une armée et une marine qu elle recrute, qu'elle organise, qu'elle commande et qu'elle paye. Il y a dans chaque Etat une milice dont sont membres, de par la loi, tous les hommes valides de 18 à 45 ans ; mais cette milice, si elle fait bien partie de Tarmée , la renforce et la complète quand il s'agit d'étouffer une rébeUion ou de chasser Tétranger, ne la constitue pas toute, comme en Allemagne et en Suisse. Les Etats contribuent encore moins à la marine : elle est purement fédérale, comme dans l'empire germanique, et s'alimente de gens qui s'enrôlent dans ses divers corps.

Aussi, selon la Constitution, il appartient au Congrès de lever et de maintenir des armées, d'équiper et de maintenir une flotte, d*édicter des lois pour l'organisation et le bon régime des forces de terre et de mer; d'appeler au service de la nation la milice des États quand l'exigent Texécution des lois, la conservation de l'ordre, ou la patrie en danger; de veiller à ce que cette milice se trouve organisée, armée et disciplinée, et de prendre soin surtout du bon gouvernement de celle qui peut être mise un jour sur le pied de guerre (art. 1<^', section 8). Le commandement en chef non-seulement de la marine et de Tarmée, mais encore de cette milice (quand elle est appelée sous le drapeaux des États-Unis), appartient au président de la république

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(art. 2, section 2}. Les États ont, pour leur part, le droit de nommer les officiers de cette milice^ celui de la diriger selon le règlement disciplinaire prescrit par le Congrès (art. 1*^^, section 8), de la commander et de Temployer à toutes les nécessités de Tordre intérieur, tant qu'elle n'est pas appelée au service de la république.

Pour moi , ce système est préférable. Celui de rAutriche est le propre d'une nation unitaire. Celui de rAllemagne est atteint d'inconvénients qui n'ont pour contre-poids que la présence, à la tête de la Confédération, d*un État comme la Prusse, qui pourrait étouffer avec son contingent seul les révoltes qui écla« teraient dans une province quelconque, et tenir tête aux premiers chocs d'une armée étrangère. Celui de la Suisse est, sans conteste, le plus démocratique et le moins coûteux, mais aussi le moins convenable aux peuples turbulents. Â ma manière de voir, chaque État doit avoir sa force armée et la Confédération la sienne, surtout si, comme aux États-Unis, il se trouve à la tète de la république, non un État plus ou moins fort et vigoureux, mais un simple district neutre de dix milles carrés. Les États doivent avoir des forces propres pour être autonomes; la Confédération, les siennes, pour être un pouvoir central; et on ne conçoit pas un pouvoir sans force.

La difficulté est de marquer la limite et le lien des unes et des autres. Il est bien évident, en effet, qu'on ne peut concéder ni à la Confédération ni aux États le droit de les augmenter ad libitum^ ni les laisser si indépendantes qu'elles ne puissent se prêter un mutuel et nécessaire secours. Elles doivent être, dans mon opinion, combinées de façon que celles de la Confédération ne puissent rien contre celles de la majeure partie des États, ni celles de la moindre partie des États contre celles de la Confédération, et que le concours de toutes

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soit indispensable dans les cas de graves désordres et de guerres. Il convient de ne pas perdre de vue que la Confédération et les États sont deux choses qui, bien que distinctes, coexistent Tune en l'autre et, surtout à l'égard des autres nations, ont une vie commune. Quant à déterminer numériquement ces relations, le lecteur comprendra surabondamment qu'elles doivent varier selon les circonstances de chaque peuple et qu'il n'est pas possible, quand on parle en thèse générale, de les réduire à des expressions arithmétiques. Passons à la question des finances.