CHAPITRE IX

MOYENS qu'il FAUT CONCÉDER AU POUVOIR FÉDÉRAL POUR l'exercice de ses attributions. — LES FINANCES.

La question des finances ne manque pas d'offrir, chez les peuples gouvernés fédéralement, ses difficultés. Les États qui les composent ont accoutumé à avoir des frais accrus, et il n'est pas rare qu'ils aient épuisé toutes les formes d'impôt. D'où la Confédération tirera- 1- elle ses ressources? Il se présente aussitôt un moyen trèssimple : la Confédération peut répartir entre les États, à proportion de la richesse connue de chacun, le montant de ses dépenses, et laisser chaque État percevoir comme il lui plaît la cote qui lui échoit. De cette manière, elle n'a pas à étendre jusqu'aux contribuables mêmes son action économique, ni à troubler celle de la province ni celle de la commune : elle n'a pas à augmenter, par les frais d'une nouvelle administration, le poids plus ou moins écrasant de ses impôts. Mais sera-t-il convenable qu'elle ait absolument ses finances, et par conséquent sa vie, à la merci des États? Je dirai pour les finances comme pour l'armée : la Confédération doit, à mon avis, disposer de ressources propres*

Que pour ce dont elle a besoin elle ait recours, si elle ne peut faire autrement, aux provinces^ à la bonne heure! Au lieu de la censurer, je Tapplaudirai, parce que cela créera une plus grande dépendance entre la Confédération et les États :. mais je ne saurais Tapplaudir si elle se condamnait à voir tous ses fonds dans les coffres des Etats.

On me dira qu'avec cela je laisse la question en suspens; je le nie. D'où la Confédération doit-elle tirer ses rentes propres? continuera-t-on interrogativement. A la vérilé,il ne conviendrait pas qu'elle allât les chercher aux mêmes sources que les provinces. On courrait le risque que, à force de les exploiter, elle les détruisit; et il arriverait que tantôt la propriété, tantôt une industrie, tantôt une branche de commerce fléchirait sous le poids de doubles impôts. Le recouvrement serait aussi difficile pour la Confédération que pour les États, et il y aurait déficit dans les deux suppositions. Pour obvier au mal, je ne sais qu un remède : c'est de réserver à la Confédération certaines contributions déterminées et laisser les autres aux provinces. De ces contributions, quelques-unes semblent certainement indiquées pour cette retenue. Nous avons vu que, par le caractère de généralité qu'ils possèdent, certains services appartiennent essentiellement à la Confédération. Tels sont, en premier lieu, les postes et les télégraphes. Les bénéfices que produisent les uns et les autres, qui peuvent être et sont même considérables, doivent entrer naturellement dans les caisses fédérales : y doivent entrer, pour la même raison, ceux de la frappe de la monnaie et tous les monopoles que la Confédération exerce, en attendant qu'il convienne de les abolir.

Mais il y a pour la Confédération une autre source de revenus aussi naturelle et plus féconde. Nous avons vu, que les douanes tombent sous le domaine exclusif

du pouvoir central. Comme il incombe à la Confédération de fixer la taxe, en mettant en compte à la fois les nécessités de Tindustrie et celles des finances, à elle doivent aussi appartenir les bénéfices que procure la taxe, non-seulement ceux de la taxe, mais aussi tous ceux qui proviennent des droits de navigation et de port, la marine, celle de guerre comme de commerce, étant un autre des rameaux de Tadministration de rÉtat. C'est seulement si toutes ces ressources ne donnent pas des moyens suffisants pour couvrir les dépenses, que la Confédération peut et doit recourir aux provinces. Qu'elle recoure alors aux provinces, mais qu'elle se garde de mettre la main dans les tributs que celles-ci ont déjà imposés.

Cependant des circonstances extraordinaires peuvent subvenir, aux dépenses desquelles ne suffisent point les rentes de la Confédération et dont les États ne peuvent non plus tout de suite combler le vide. Il est évident qu'en ces cas la Confédération a le droit de recourir au crédit. Primum esse. Elle lèvera des emprunts, donnera des garanties, stipulera les conditions de payement; l'intérêt et le remboursement du capital seront naturellement à la charge de tous les États. Ou de nouveaux impôts fédéraux seront établis à cet effet, ou on fera de nouvelles répartitions.

Les quatre Constitutions prescrivent cela plus ou moins en matière de finance. Si celle d'Autriche est peu explicite sur ce point, celle de l'Autriche-Hongrie Test beaucoup plus. Celle-là est presque sur les limites du régime unitaire, et celle ci est déjà excessivement décentralisatrice. L'empire manque de ressources propres pour faire face aux dépenses communes des deux royaumes.

L'Autriche et la Hongrie y fournissent proportionnellement , au moyen de sommes que doivent fixer à

époqaes déterminées leurs pouvoirs législatife , le Reichsrath et la Diète. Remarquez au passage le vice de ce procédé. Il peut arriver que le Reichsrath et la Diète ne parviennent pas à un accord. La Constitution décrète qu*en ce cas l'empereur détermine le chiSre, mais seulement pour une année. S*il s*agit d'un emprunt, les difficultés sont encore plus grandes. Avant tout, la représentation de la Hongrie et celle de TAutriche doivent l'accorder séparément, et, après l'avoir accordé, fixer ensemble les conditions (III, art. 3).

La Constitution d'Allemagne est plus dans les bons principes. Pour subvenir aux dépenses communes, dit l'article 70, les excédants des années antérieures serviront tout d'abord, s'il y en a, sinon la rente des douanes, le montant de la contribution générale des consommations et le produit des télégraphes. Si ces ressources ne suffisent pas, les États devront couvrir le reste au prorata de leur population, en attendant que s'établissent de nouveaux tributs fédéraux. Dans les cas extraordinaires, ajoute l'article 73, on pourra lever un emprunt à la charge de la Confédération par une loi de l'assemblée. J'ignore comment, ici, les consommations se prélèvent pour le Trésor; elles ne me paraissent pas devoir être considérées comme tribut fédéral, encore moins si le Trésor les recouvre directement. La Confédération perçoit encore en Allemagne les droits de mer et môme, je crois, en tout ou en partie, ceux du timbre.

La République suisse dispose, pour couvrir ses dépenses, de la rente de ses biens, de celle des douanes, de celle des postes et télégraphes, de celle de l'étang salin et de la poudre, de la moitié du rapport des rachats militaires, de la quote-part que la loi assigne aux cantons selon la richesse imposable que chacun d'eux

possède. Elle a aussi les produits de ses hôtels de monnaie, et encore, après 1890, les droits que recouvrent les cantons et communes sur les vins, les antres boissons alcooliques, et différents autres articles (art. 20, 30, 31, 32, 36, 38, 41 et 42]. EUe peut aus^, du consentement de rassemblée fédérale, lever des emprunts (art. 85, paragr. iO). Sans la tendance aux impôts de consommation, on pourrait difficilement trouver un régime plus fédéral et plus simple.

La Constitution des États-Unis donne à la Confédération de bien plus larges facultés. Le Congrès est autorisé à imposer tout genre de contributions, soit directes, soit indirectes. Les directes, il doit les répartir conformément au cens de population de chaque État^ les indirectes, il doit les établir uniformément sur tout le territoire de la République. Sont également siens les bénéfices de la frappe de la monnaie, les droits maritimes, le rendement des postes et des télégraphes et la rente des douanes. Les douanes sont, surtout, la source de ses revenus. Les États ne peuvent, sans l'assentiment du Congrès, grever d'un impôt d'aucune sorte les importations ni les exportations, et, quand même ils 7 sont autorisés, ils ne peuvent distraire du produit de rimpôt que le nécessaire pour l'accomplissement de leurs lois d'inspection et de surveillance. Le produit liquide doit passer intégralement dans les caisses fédérales. Les États n'ont à exiger non plus aucun droit de tonnage (art. !•% sections 8, 9 et 10).

Malgré la liberté accordée au Congrès, le système tributaire des États-Unis était, avant la guerre, simple et conforme aux principes fédéraux. La guerre est venue le compliquer en 1862 avec Vinternal revenu^ contribution qui, chaque année, s'étend à plus d'objets et grève principalement la circulation des produits. La nécessité n'a pas de loi, et les anciennes rentes ne

suffisaient pas véritablement à payer les intérêts de rénorme dette alors contractée et qui, en sept ans, de 1860 à 1866, s'éleva de 64 millions à 2783 de duros. Mais, selon mon opinion, au lieu d'établir et de percevoir elle-même les droits intérieurs (chose qui l'a obligée à étendre par tout son territoire le personnel de sa trésorerie), la Confédération eût mieux fait de répartir entre les États l'excès de ses dépenses sur ses revenus. Même chez les peuples unitaires, c*est pour moi une chose contraire à la bonne gestion économique que l'existence simultanée de deux fiscs dans une même localité; il est presque inévitable que cela donne naissance à des conflits.

Il serait inutile d'ajouter que la Confédération a aussi le droit d'emprunter de l'argent sur son crédit (art. 1«', section 8). £lle en a usé en tous temps, et plus que jamais en ces dernières années, dans lesquelles elle a déclaré comme monnaie légale les bons de son Trésor. Avec ces bons, admissibles comme payement de toutes les obligations, sauf les intérêts de la dette publique et la rente des douanes, non-seulement elle s*est sauvée de grandes difficultés, mais elle a aussi établi un nouveau système fiduciaire par lequel, sans avoir besoin de ressusciter sa banque nationale, deux fois tentée et deux fois morte, elle règle et garantit l'action de celles de toute la République, lesquelles, il y a quelques années, dépassaient 17001 {The fédéral governmerU hy Ranson Gillet.)

Il y a encore, dans les finances des Confédérations, une question sur laquelle je me crois obligé de dire quelques mots. D'aucuns soutiennent que non-seulement La Confédération doit s'attribuer des ressources, mais qu'elle doit encore intervenir dans la détermi* nation de celles que les provinces choisissent pour elle. Je n'accepte pas cette intervention, comme étant

incapable d'empêcher que les provinces et les États n'établissent, sur les impôts fédéraux, aucune sorte de surcharges. Comme la nation, pour son régime économique , obéit à son propre critère , les États — hier nations 1 — doivent aussi obéir à leur critère , pour fixer leurs revenus aussi bien que leurs dépenses. Prétendre que le critérium de la Confédération est supérieur à celui des peuples qui la composent, c'est nier la cause et le principe de la fédération et tomber dans l'unitarisme.