CHAPITRE X

LES POUVOIRS FÉDÉRAUX. — COMBIEN ET QUELS ILS DOIVENT ÊTRE. — QUELLES RELATIONS DOIVENT LES UNIR.

Étant définies les attributions de toute Confédération, il est nécessaire que nous examinions comment et par qui elles peuvent être pratiquées. Jusqu'à présent, la fédération a été, sous ma plume, une simple idée, une abstraction, un mot. Je dois maintenant la concréter et la convertir en fait. Pour cela, je ne puis moins faire que de Tincarner en un pouvoir ou en un ensemble de pouvoirs. Les attributions et les fonctions politiques supposent immédiatement des entités politiques, et toute entité politique prend corps et s'informe en un pouvoir public. Quel est ou quels sont le pouvoir ou les pouvoirs d'une Confédération?

Toute Confédération est essentiellement représentative. Il n'est pas possible qu'elle vive ni même qu'elle se constitue sans un corps de gens députés par les nations qui la forment ou avec lesquels il s'agit de la former. Aussi, toute Confédération, autant dans les siècles anciens que dans les modernes, aussi bien quand a prédominé l'absolutisme que quand ont prévalu les démocraties, a eu pour premier et principal organe une assemblée, sous le nom de Conseil, ou de

Diète, ou de Chambre. Mais les assemblées, aptes à délibérer, résoudre et même juger, ne le furent jamais à rexécution de leurs contrats ni de leurs sentences. Bientôt il s'éleva à côté un autre pouvoir plus simple qui eut pour objet de faire accomplir les décrets de la Confédération et se personnifia ici en un chef, là en un général, ailleurs en un empereur, autre part en un conseil fédéral ou en un président de la République. £n quelques primitives Confédérations, ce même pouvoir était passager. Il naissait seulement en des circonstances extraordinaires, quand, par exemple, on acceptait ou on déclarait la guerre. Alors rassemblée nommait et revêtait d'une grande puissance le général qui devait commander les armées communes. La paix rétablie, le général disparaissait, et rassemblée restait. Mais cela arrivait seulement dans des Confédérations, pour ainsi dire, presque rudimentaires. Chez les Grecs, les deux pouvoirs coexistèrent d^une manière permanente.

Ce que n'eurent jamais les anciennes Confédérations, ce fut le pouvoir judiciaire. Elles ne concevaient pas qu'il pût tomber sous leur juridiction d'autres différends que ceux qui surgissaient entre leurs divers peuples ; et ceux-là, comme étant de nature politique, elles les considéraient de la compétence absolue de l'assemblée . Aussi celles de l'antiquité ni celles du moyen âgé n'eurent-elles deux Chambres comme les Confédérations de nos temps. Il y avait dans la Confédération germanique d'autrefois non deux, mais trois corps qui légiféraient : celui des électeurs, celui des princes, et celui des cités de l'Empire; pourtant ils ne constituaient pas véritablement trois Chambres, mais trois bras d'une seule et même Diète. Bien que séparément, ils délibéraient à la fois sur les mêmes sujets et additionnaient leurs votes, si bien qu'il n'y avait pas loi, s'il n'y avait unanimité.

L'idée de deux assemblées est récente ; mais elle estnée

avec une telle force qu il n*y a aucune Confédération qui ne les ait. Comment ce qui hier n'existait en aucune Confédération est-il devenu si général aujourd'hui? Les Confédérations modernes, beaucoup plus parfaites que celles d*aucun autre temps, embrassent, comme nous venons de le voir, les multiples et nombreuses relations qui peuvent s*étabUr entre deux peuples. Elles ne voient pas leur fin unique, ni même leur fin principale, dans la double nécessité de la défense et de la guerre. Elle visent l'ordre intérieur, la facilité de l'échange, la meilleure administration de la justice, la protection des confédérés dans les autres nations; elles garantissent la liberté et l'égalité des droits et des devoirs des citoyens; elles ont à leur charge une multitude de services ; elles ont des instructions et des lois propres, une armée, une flotte, des finances, un ensemble enfin de manifestations et de choses qui les convertissent presque en êtres distincts des provinces ou États qui les composent. Elles ne se sentent pas seulement comme confédérations de peuples, mais aussi comme nations, c'est-à-dire comme de nouvelles entités politiques , ayant une vie spéciale et des conditions spéciales de vie. Le sentiment de ces deux phases de leur personnalité est celui qui a principalement donné naissance aux deux assemblées : en l'une^ chaque Confédération est représentée comme nation, comme Confédération dans l'autre. En employant les noms sous lesquels nous désignons ici les deux Chambres, la Confédération est ordinairement dans le sénat, la nation dans le congrès (l'assemblée). •

Il est, à ma manière de voir, impossible qu'une Confédération puisse, sans les trois pouvoirs, ni marcher sans obstacle ni remphr la fin de son existence. Il faut créer et organiser les trois pouvoirs, et leur donner indépendance et force; faire en sorte que chacun ait son

orbite bien déterminée et soit, en elle, aussi puissant et libre qu'impuissant en dehors d'elle. Selon que l'indiquent les mots mômes dont on les nomme, le législatif doit légiférer, Texéculif exécuter, le judiciaire juger ou, ce qui revient au môme, décider des droits douteux et chercher et punir les délinquants. L'invasion de l'un sur le terrain de l'autre est la cause première du désordre et de la ruine de la justice. C'est pourquoi j'applaudis, contre Tavis de beaucoup, à la conduite des peuples qui ont soumis à un tribunal fédéral les questions mômes de droit public entre les États. Une môme affaire peut, indubitablement, tomber sous l'autorité de deux ou plusieurs pouvoirs, mais non pour une môme fin, ni au même point de vue.

Tout ce qui est l'objet de la Confédération tombe sous le pouvoir législatif, mais seulement en tant que cela est matière à loi ou à règlement; en tant qu'action, cela tombe sous l'exécutif; et sous le judiciaire, en tant qu'application de droit au fait ou en tant que différend entre des personnalités juridiques distinctes. Nous avons vu, par exemple, que les discordes entre les États sont de la compétence de la Confédération. Il appartient au pouvoir législatif d'édicter des lois pour les éviter et les rompre ; au judiciaire de les résoudre; à l'exécutif de les réprimer, si les États, récusant la juridiction ou ne se conformant pas à l'arrêt des tribunaux, recourent aux armes. Il appartient ensuite encore au pouvoir judiciaire de châtier les insurgés. La paix et la guerre sont aussi, comme on le sait, de la compétence de la Confédération. Si la nation se voit attaquée à l'improviste par l'étranger, il appartient aussitôt au pouvoir exécutif de le chasser ; au législati d'examiner les causes de l'invasion et s'il ne les estime pas justes ou ne peut les empêcher, de voter les contributions et de lever les emprunts et les troupes néces-

saires pour soutenir la lutte. S'agit-il d*une invasion non point passive, mais active? Au pouvoir législatif il échoit de déclarer la guerre; à Texécutif de la faire; et si demain des occasions de paix se présentent, à Teiécutif les préliminaires, au législatif le traité. Au judiciaire incombent seulement les questions qui naissent soit des décrets du législatif, soit du traité fait.

Je pourrais multiplier les exemples; mais je crois que j ceux-là suffisent. Il est très-facile de déterminer logi- j quementles attributions des trois pouvoirs, en neper- / dant jamais de vue les fins de chacunet la nécessité qui lui donne naissance. Malgré cela, les quatre Confédérations sont loin de les avoir déterminés de la même manière : mais quand donc les peuples ne modifient-ils pas, selon ; les circonstances de temps et de lieu, les conclusions de la raison absolue? La déclaration de guerre appartient encore en Autriche au pouvoir exécutif (IV, art. 5). La Constitution ayant été rédigée peu après la défaite de l'empire par le roi de Prusse, on n*a pas cru opportun de dépouiller l'empereur d'une si importante prérogative. Il en fut de même en Allemagne. La Constitution, qui se fit la même année, pour la seule Confédération du Nord, armait aussi l'empereur Guillaume de cette faculté. Elle ne lui est plus octroyée, comme nous l'avons vu, par la Constitution de 1871 , écrite pour toute l'Allemagne après la défaite et l'humiliation de notre voisine, la France (art. 11). La Suisse et les État&-Unis ne confièrent cette faculté qu'à leurs assemblées.

Pour moi, appartiennent au pouvoir législatif nonseulement les déclarations de guerre, mais aussi les traités de paix et les pactes quelconques avec les autres peuples. En cela, la Constitution suisse est supérieure à toutes les autres, qui soumet sans distinction à ses assemblées toutes les alliances et tous les traités que le Conseil fédéral conclut (art. 85, paragraphe 5). Je

ne suis ni pour les restrictions de l'Allemagne et de TAutriche, qui laissent certains traités à la discrétion du pouvoir exécutif (art. 11 ; II, art. 11, lettre n) ; ni pour celles des États-Unis, qui les livrent tous au pouvoir du sénat et du président de la république (art. 2, section 2). Une nation ne peut s'obliger que par sa légitime représentation en assemblée, et tout traité oblige.

Je ne descendrai pas à de plus grands détails, pour ne pas rendre ennuyeux un si long travail. Je dirai seulement quelques mots sur les relations des trois pouvoirs. De ce que chaque pouvoir a la faculté de se mouvoir librement dans le cercle de ses attributions, il ne doit pas vivre, vis-à-vis des autres, en une complète indépendance. L'exécutif ne peut rien moins qu'être responsable de ses actes devant la nation, dont il exécute les opinions. Pendant les vacances de la Chambre, il doit en revanche jouir du droit de les convoquer et même se hâter de prendre des résolutions, si d'extraordinaires circonstances et d'imminents périls l'exigent ainsi. L'initiative des lois doit être naturellement dans les assemblées ; mais le pouvoir exécutif doit pour le moins avoir la faculté de proposer les réformes que lui conseille la constante expérience des affaires. Il touche de plus près et plus immédiatement que les Chambres les imperfections des lois, surtout de celles qui se rapportent au gouvernement de l'État. Le pouvoir judiciaire lui-même doit avoir le droit et même Tobligation d'apporter à la connaissance du législatif les vices et les lacunes qu'il observe dans les codes.

Qu'on prenne garde, pourtant, à ne point exagérer cette mutuelle dépendance des trois pouvoirs I En Autriche, l'exécutif convoque, suspend et dissout la Chambre des députés, c'est-à-dire précisément la Chambre où sont représentés directement les royaumes et les provinces de l'empire. En Allemagne, il a le

même droit vis-à-vis des deux assemblées, à quelques conditions, — celle entre autres que l'empereur devra réunir le Conseil fédéral quand le tiers des conseillers le réclame. — Ces clauses, qui ne sont que des réminiscences de monarchies constitutionnelles unitaires, — gouvernements de transition entre les rois et les peuples, — sont véritablement absurdes en toute Confédération. En Confédération, rien n*est supérieur à la volonté des confédérés, et celle-ci est dans la Confédération môme ou dans les corps qui la personnifient. Les Chambres doivent, comme en Suisse et aux États-Unis, se réunir et se dissoudre conformément à la Constitution de l'État, et ne suspendre leurs sessions que par leur droit propre. Le pouvoir exécutif n'a pas à intervenir dans ces actes des assemblées, sinon dans le cas dont il a été parlé au chapitre précédent, ou quand les deux Chambres, voulant suspendre leurs sessions, ne peuvent se mettre d'accord sur le terme de Tajournement (Const. Autriche, II, art. 19; — Constit. Allem., art. 12, 13 et 14; — Constit. Suisse, art. 86; — Const. des États-Unis, art. le*", section 4; art. 2, section 3).

Il y a encore une autre réminiscence des monarchies constitutionnelles, laquelle est aussi absurde dans les Confédérations : c'est le droit de veto de l'exécutif aux résolutions du législatif. L'ont consigné , toutefois , dans leur Constitution, directement les États-Unis, indirectement l'Autriche et l'Allemagne. Je dis indirectement, parce que la faculté de dissoudre la Chambre équivaut à ce droit. La Suisse seule ne s'est pas laissée aller à une telle erreur. A Rome, les tribuns tenaient de la plèbe contre les décisions du sénat le droit de veto. Là, il était naturel et logique. Le sénat ne représentait à Rome qu'une partie de la nation, Taristocratie. N'ayant pas son assemblée, le peuple devait, pour le moins, être armé d'un droit si important. Autrement,

il aurait été l'esclave du sénat. Mais ici, dans les Confédérations modernes, les assemblées représentent la totalité de la nation; le veto^ contre toute une nation, ne signifie rien. Il n'aurait de valeur rationnellement que sous la monarchie héréditaire, et cela en admettant rhypothèse que les rois régneraient par la grâce de Dieu et non par la volonté nationale.

Si je croyais possible le droit de vetOj je le voudrais certainement comme il est institué aux États-Unis. Là, le président de la République n'a que dix jours pour renvoyer aux Chambres les projets de loi qu'elles soumettent à sa sanction. SU ne les renvoie dans cet intervalle, ils passent pour sanctionnés et sont dès lors des lois. Pour les renvoyer, il faut qu'il expose les raisons sur quoi il se fonde. Les Chambres entendent ces raisons et les discutent; et, si les deux tiers des membres de chaque assemblée confirment à nouveau le projet, il est loi, malgré le veto du président (art. l®*", section 7).

Mais, quoi qu'il en soit, le veto est en définitive anormal et absurde. £n vain, pour lui enlever ce caractère, des hommes d'un indiscutable mérite ont imaginé un quatrième pouvoir public, une présidence trèshaute qui n'est ni le pouvoir législatif ni l'exécutif et qui participe de la nature des deux. Ce haut pouvoir de l'État émanera toujours des peuples; et il sera toujours contradictoire qu'une autorité sortie du peuple puisse se substituer pour un temps donné à la nation et à la Confédération entière réunies en assemblée. La contradiction sera encore plus grande si ce président est responsable. Les mêmes Chambres pourront toujours l'accuser, auxquelles il a le droit d'opposer son veto.

 le bien considérer , il y a un veto dans la République suisse elle-même^ mais combien diOerent de celui que je combats ! Il n'y a pas là le veto d'un pouvoir contre un autre pouvoir, mais celui de la nation

contre les pouvoirs qui la repTéseiiteQt.Dè8 que le de^ mandent huit États ou trente mille électeurs, chaque loi ou décret des pouvoirs fédéraux doit être soumis à la sanction du peuple. Le peuple peut refuser par un plébiscite une disposition prise par le Conseil fédéral ou par l'assemblée (art. 89). Ce veto est très-logique : il est celui du mandant au mandataire.

Les relations du pouvoir judiciaire avec le législatif et l'exécutif sont d'ordinaire mieux déterminées dans les Constitutions qui sont l'objet de cet examen. Le législatif édicté les règles de procédure, l'exécutif lui prête le bras pour réaliser les sentences. Ni le législatif, ni l'exécutif ne peuvent révoquer les arrêts auxquels les dispositions de la procédure ont confié la force exécutrice. Ils ne peuvent invalider que les arrêts édictés dans les causes criminelles, et encore par le seul exercice du droit de grâce. Le pouvoir judiciaire opère en pleine indépendance aussi bien contre les personnes constituées en autorité que contre les simples citoyens, et il ne peut en revanche ni corriger, ni manquer à appliquer les lois, pour si sévères ou si monstrueusement injustes qu'elles lui paraissent. Il est vrai que son personnel est nommé par les autres pouvoirs; mais une fois nommé, c'est bien le moins qu'il soit et doive être inamovible (Gonstit. d'Autriche, V, art. 6; — Constit. des États-Unis, art. 3, sect. l'O- ^^^ plus grande garantie d'indépendance, la nomination du tribunal fédéral de Suisse appartient aux deux Chambres, et celle des juges fédéraux, aux États-Unis, appartient au président du Sénat (Gonst. suisse, art. 85, paragraphe 4; — Const. des États-Unis, art. 2, section 2*). Toutefois en Suisse la charge de magistrat n'est pas à vie, et le tribunal fédéral ne cesse pas d'être sous la suprême inspection des deux Chambres (art. 85, paragr. 11 ; — art. 107, paragr. 2«).