CHAPITRE XI

LES POUVOIRS FÉDÉRAUX. — RÉORGANISATION DE CHACUN DES TROIS, TELLE QUE JE l' ADMETS.

Venons à l'organisation des trois pouvoirs. Je me déclare tout d'abord pour la division du législatif en deux assemblées. Cette division me parait absurde dans les nations unitaires, rationnelle et convenable dans les fédérales. Une seule Chambre, si elle est nationale, pourrait favoriser l'unité aux dépens de l'autonomie des États; si elle est fédérale, exagérer l'autonomie des États aux dépens de Tunité de la nation. Je crois Texistence des deux Chambres au moins nécessaire pour éviter les deux écueils. J'entends que, bien constituées, elles soient dans l'ordre politique ce que sont dans l'ordre matériel les forces génératrices du mouvement ordonné des astres, la centrifuge et la centripète. Elles ne les avaient pas, comme nous l'avons vu, dans les anciennes confédérations; mais celles-ci ne tendaient pas non plus, comme les confédérations actuelles, à faire surgir l'unité de la variété même de leurs éléments. La République, déjà dtée, du Péloponèse était une exception à la règle.

Mais, pour que ces deux assemblées remplissent leur objet , j'entends que l'une soit la représentation

vraie des peuples confédérés, l'autre de la totalité des citoyens. Aussi je n'admets point que la Chambre fédérale soit élue par d'autres organismes que les États ou les cantons. Je ne m'opposerais pas à ce que la Chambre nationale fût élue par les divers organismes sociaux, — parce qu'en dernier résultat ce ne serait qu'une organisation du suffrage, et les assemblées nationales reposent ou du moins doivent reposer sur le suffrage universel, — mais bien à ce qu'une Chambre fut élue ainsi, laquelle doit être l'expression fidèle, non de la mobile volonté des individus ni des intérêts contraires des classes, mais de la politique et de l'indépendance des Élats. Je n'admets pas non plus qu'en cette Chambre chaque État ait plus d'un vote. La Constitution de l'Allemagne me parait en cela préférable à celles des États-Unis et de Suisse. En ces deux Républiques, chaque État nomme deux sénateurs qui votent séparément selon leurs convictions particulières. Peut-on rien voir de plus étrange qu'un État qui, sur une même question, vote à la fois pour et contre? ou que chaque État nomme un seul représentant, ou que les représentants de chaque État soient obligés de n'émettre qu'un seul vote, qu'ils ne votent pas avant d'avoir pu se mettre d'accord !

Les deux assemblées ne répondraient pas non plus à leur objet, si elles n'étaient égales en leurs attributions. Toutes deux doivent avoir l'initiative des lois ; à toutes deux doivent échoir les affaires propres de la Confédération. Elles ne doivent pas être distinctes en facultés, sinon quand la fonction leur est conférée d'accuser et de juger les membres du pouvoir exécutif. En bons principes juridiques, personne ne peut être, en une cause, juge et partie. La Chambre qui accuse ne doit pas avoir le droit de juger. Aussi, dans la Constitution des États-Unis, c'est la Chambre des représen-

lants qui accuse, c'est le sénat qui juge et prononce (art. le% sect. 2 et 3).

Il semble à première vue que la Constitution d'Allemagne confère plus de facultés au Conseil fédéral qu'au Reicbstag, c'est-à-dire au sénat qu'à l'assemblée. Le Conseil fédéral est, comme on Ta déjà dit, celui qui formule les propositions qui doivent être soumises à la délibération de l'autre Chambre. Si l'empereur en présente quelques-unes, il ne peut les faire parvenir au Reichstag qu'après avoir obtenu Tautorisation du Conseil. Mais le Reichstag a aussi le droit d'initiative, et enOn les projets, qui naissent tant dans Tune que dans l'autre assemblée, ne sont lois qu'après avoir obtenu la majorité dans les deux Chambres (art. 5, 7 et 23). Le Conseil jouit toutefois d'une prérogative sans exemple sur le Reichstag. Il ne peut être dissous, et peut , avec l'assentiment de l'empereur , dissoudre l'autre assemblée (art. 24), prérogative inexplicable, si nous ne savions que, par les circonstances spéciales de quelques-uns des peuples confédérés, le Conseil est ici plus qu'une Chambre, — un congrès diplomatique.

On dira peut-être qu'il y a lieu de chercher quelque recours pour le cas où, les deux assemblées étant en désaccord, l'une repousse ce que l'autre a approuvé; que, si ce n'est dans l'intervention du pouvoir exécutif, il faut le chercher forcément dans la prépondérance d'une des deux Chambres. Mais il y a d'autres moyens pour éviter le conflit; premièrement, celui des commissions mixtes, puis l'ajournement de la solution de l'affaire pour une autre législature ou d'autres assemblées : — tout plutôt que l'inégalité des attributions, source inépuisable de rivalités et d'antagonismes I Plutôt même que l'inégalité, une seule Cliambre !

Que l'on n'oubhe pas que je n'examine ici la nature et l'organisation des pouvoirs publics que sous le

point de vue fédéral. Pour cette raison , je laisse de côté une multitude de questions, et je passe au pouvoir exécutif. En qui convient-il que ce pouvoir réside? en un individu ou en un conseil? L'histoire nous le présente presque toujours personnifié en un homme. Un seul général l'exerçait dans la Confédération du Péloponëse. Chaque fois qu'elles le créaient, les anciennes Confédérations italiennes le renfermaient en un seul général. Longtemps, la Confédération de. Hollande le plaça en un seul stathouder, et plus tard, quand le stathoudérat fut aboli, en un seul patricien. Enfin, pendant des siècles, TÂllemagne le déposa dans les mains d'un seul empereur. En nos temps, l'empereur disparut ; la diète resta reine et maîtresse : et, il est juste de le confesser, jamais la Confédération germanique ne fut plus débile et plus illusoire.

Des quatre Confédérations qui nous servent ici de norme, chez trois le pouvoir estunipersonnel, chez une seulement il est multipersonnel. Un conseil fédéral composé de sept membres l'exerce en Suisse (art. 95). Uy a à la tête de ce conseil un président et un vice-président de la Confédération (art. 98) , mais, remarquez- le bien, sans plus de pouvoir sur les autres conseillers que n'en a ici sur ses collègues le président d'un ministère. Tous les deux font partie des sept membres du conseil et sont élus parmi ceux-ci tous les ans (même article).

Je ne suis pas absolument contre cette organisation du pouvoir exécutif. Elle a produit et elle produit en Suisse d'excellents résultats, et peut être nécessaire chez les peuples qui ont une tendance marquée au gouvernement personnel et à la dictature. Mais, en thèse générale, je préfère le système des autres Confédérations. Beaucoup pour la délibération, un pour Taction I Tel doit être, en mon sentiment, le principe de l'organisation des pouvoirs. Le choc des opinions

opposées illumine et fortifie celui qui raisonne ; il débilite et énerve celui qui agit. Et l'action doit être rapide et ferme. Pour que quelqu'un ait une responsabilité, il est nécessaire qu'il soit complètement libre de ses actes; et le conseil exécutif doit être responsable vis-àvis de toute la Confédération. Est-il libre de ses actes du moment qu'il n'existe que par l'accord d'une majorité et doit toujours en passer par elle ?

Toutes les Confédérations ne s'entendent pas non plus sur la manière d'élire le chef ou les chefs du pouvoir exécutif. L'Allemagne et l'Autriche, qui ont à leur tête un monarque héréditaire, n'ont pris aucune disposition sur ce point. En Suisse, il est ordonné que, lorsqu'il y a à renouveler le conseil fédéral, les deux Chambres se réunissent, et des comités désignent les citoyens qui ont à le composer (art. 36) ; en Amérique, que chaque État nomme autant d'électeurs qu'il peut avoir de représentants dans les deux assemblées fédérales, et ceux-ci nomment au vote le président et le vice-président de la République. Le sénat reçoit et compte, en présence de l'autre Chambre, les votes de toute la nation, et proclame président et vice-président celui qui a obtenu la majorité absolue pour chacune des deux fonctions. Si personne ne l'a obtenue comme président, la Chambre des représentants choisit parmi les trois candidats qui ont acquis le plus grand nombre de suffrages; si personne ne l'a obtenue comme vice-président, le sénat choisit parmi les deux candidats que le vote des provinces a le plus favorisés. En Suisse, comme on voit, c'est le pouvoir législatif qui nomme l'exécutif; aux États-Unis, c'est le peuple.

Il est difficile d'opter entre les deux procédés. Si te pouvoir exécutif naît du législatif, où est son indépendance? Si du peuple, comment, ayant la même origine que le législatif, répondra-t-il à l'accusation de ses

Chambres et courbera-l-il la tète devant leurs arrêts? La Constitution suisse, pour éviter les écueils de son système, garde un absolu silence sur la responsabilité du pouvoir exécutif. Elle donne aux Chambres réunies la faculté de l'élire, non de le diviser. Chaque conseil fédéral vit le môme temps que les assemblées auxquelles il doit l'existence. Les deux pouvoirs se renouvellent ensemble (art. 96). La Constitution américaine, au contraire, fait sonner bien haut la responsabilité du pouvoir exécutif et son droit à destituer tous les fonctionnaires, depuis le dernier employé civil jusqu'au président de la République (art. 2, section 4). Et pour obvier aux difficultés de sa méthode, difficultés plus logiques qu'essentielles, il faut le confesser, je ne vois pas, franchement parlant, qu'elle ait rien fait. L'origine des deux pouvoirs, législatif et exécutif, pour être le premier d'élection directe, d'élection indirecte le second, ne me parait pas distincte; et, non plus, je ne considère pas la contradiction que j'ai signalée, comme détruite, parce que le sénat, pour condamner les membres du pouvoir exécutif, doit se contenter de les séparer et de les frapper d'incapacité, laissant à la justice ordinaire l'application d'autres peines (art. 1®^ section 3, paragr. dernier).

Comment résoudre le problème? Je ne suis point d'avis d'en éliminer aucun terme. Je veux le pouvoir exécutif responsable, et je le veux librement élu par le peuple, d'une manière analogue à celle des États- Unis , laquelle manifeste à la fois la volonté de la Confédération et celle de la nation. Le faire nommer par les Chambres, c'est tomber dans l'absolutisme dénocratique. De là à la Convention, il n'y a qu'un pas; et l'histoire nous enseigne que l'absolutisme des assemblées n'est pas moins dangereux pour la liberté que celui des rois et des Césars. Je regarde, d'un autre

côté, comme une insulte à Thumanité et un outrage à la morale et à la conscience, de déclarer quelqu'un irres* pensable de ses actes, et comme ce qui peut le plus compromettre soit Thonneur, soit la paix, soit le progrès des nations. Les choses étant ainsi, j*entends que les Chambres aient d'autant plus le droit d'accuser le pouvoir exécutif. Le jugement doit appartenir à un grand jury constitué pour chaque cause. Les accusations contre le pouvoir ont été très-rares chez les peuples les plus libres : la formation de ces grands tribunaux éligibles par la nation entière ne sera jamais fréquente. Seule la nation a le droit de juger les chefs que la nation s est donnés.

Il y a encore, sur les chefs du pouvoir exécutif, une autre question d'une aussi grande importance : doivent-ils Tétre pour un temps illimité ou pour un temps fixé? Et, dans ce dernier cas, la durée de leur charge doit-elle être brève? Je sais que des chefs à temps illimité, on n'en trouve dans aucune Confédération ancienne ou moderne, sinon dans les Confédérations monarchiques. Le stathoudérat, en Hollande, était viager, mais la Hollande ne fut pas une république. Je regarderais rinnovation comme arriérée et peu logique ; je la croirais môme contraire aux principes démocratiques. Pour que l'action soit énergique et rapide, il convient que celui qui l'exécute soit en conformité de pensée avec celui qui délibère et résout. Pourquoi exigerait-on d'un président, et non des Chambres, de suivre les ondulations et même les différents courants de l'opinion? Le pouvoir législatif change avec l'opinion pubhque, et les chefs du pouvoir exécutif ne changeraient pas! Les fait-on inamovibles, on doit indubitablement les faire aussi irresponsables. Autrement, on les livrerait aux cabales des ambitieux, aux passions des assemblées et aux colères des multitudes. Les accusations, aujour- Pl Y Marqall. ^^

d*hui rares, seraient alors fréquentes, et la perturbation grande dans la société comme dans le gouvernement

Non-seulement la durée de la charge doit être limitée, mais elle doit être brève ; pour que la délibération et Taction marchent dans un accord possible, il faut^ pour le moins, que la durée de la fonction présidentielle n'excède pas la durée des assemblées. L'action dépense, beaucoup plus vite que la délibération, le prestige et les forces de Thomme. L'homme, dans le gouvernement, se vicie et se corrompt aussi avec plus de facilité que dans les Chambres. La prolongation du mandat le rend orgueilleux et l'incline h substituer sa volonté aux lois. Dans les anciennes Républiques, les hautes magistratures étaient d'ordinaire annuelles. Pour une année seulement, les consuls régissaient la République romaine et n'envoyaient les préteurs dans les provinces que pour une année. Qu'on se souvienne quelles gigantesques entreprises mena à fin cette grande République. Et, dans le principe, ces magistrats n'étaient rééligibies ni les uns ni les autres. On leur permettait seulement, s'ils se trouvaient, par hasard, engagés en quelque guerre à l'ouverture des comices, de rester une année de plus à la tête de leurs troupes, avec le titre de pro^ consuls ou celui de propréteurs. Plus tard, on consentit à la prorogation des prétures et à la réélection pour le consulat, et, hélas l Rome ne tarda pas à descendre, par la dictature et les guerres civiles, au despotisme de l'empire. Les armées, qui jusque-là avaient été les armées de la patrie, devinrent celles des généraux.

Je ne méconnais pas les maux qu'entraîne avec soi l'excessive mobilité des pouvoirs. Je comprends que les nations, les fédérales comme les unitaires, ont besoin d'avoir quelque chose de permanent qui soit l'arche et le timon de leur politique. Elles marchent sans direction et dévient trop fréquemment de la voie de leur

destin. Ainsi va l'Espagne et la France même, si souvent arbitre du sort de l'Europe. Mais je crois que ce quelque chose de permanent, ce n'est pas dans le pouvoir exécutif que Ton doit et que l'on peut le chercher. Il ne remplirait pas cet objet à être seulement viager, et, s'il était héréditaire, il est probable qu'il représenterait, plutôt que la politique de la nation, celle de la famille qui l'assumerait. Ce quelque chose de permanent, il faut le chercher, selon moi, non dans un homme, mais dans une collectivité : en quelque corps qui, sans cesse, se renouvelle et ne meure jamais. Tel fut à Rome le sénat. Qu'importait là que les magistratures fussent annuelles et que la volonté du peuple fût mobile, si. la politique de la nation subsistait dans le sénat, et si le sénat était perpétuel? C'était le sénat qui déclarait la guerre, signait la paix, écoutait et édictait les traités avec les nations vaincues, cherchait des alliés chez des peuples qu'il prétendait réduire en servitude, intervenait dans les différends des rois, à cette fin de conquérir leurs royaumes. Ici il était généreux, là superbe, selon qu'il convenait à ses desseins, et la République s'avançait d'un pas ferme à la domination du monde. Sans la tenace politique du sénat, non-seulement Rome n'aurait pu soumettre tant et de si diverses nations, il est à craindre qu'elle n'eût pu se sauver ni de la fureur des Gaulois, ni du génie d'Annibal.

Aussi, que l'on donnât dans les Confédérations une certaine stabilité à une des assemblées, ou qu'on la donnât au pouvoir exécutif, je ne le blâmerais pas. J'applaudis, en ce point, à la Constitution des États- Unis, qui donne seulement deux années de vie à la Chambre des représentants, change tous les quatre ans le président de la République, et ne permet en aucun temps ni pour aucune cause la rénovation totale du sénat. Là, le sénat se renouvelle aux mêmes époques

que Tautre Chambre, mais seulement par tierces parts (art. 1*% section 3). Ainsi se maintient vive la politique des États-Uiiis, sans qu'elle cesse cependant de participer au mouvement général des idées. La combinaison eût été bien plus difficile dans le pouvoir collectif mais collégial; dans le pouvoir unipersonnel, impossible.

Venons à Forganisation du pouvoir judiciaire. Dans toutes les nations gouvernées parleraentairement, Tad ministration de la justice est considérée, depuis un temps, comme un pouvoir, et elle n'est un pouvoir dans aucune. En toutes, elle est une simple émanation du pouvoir exécutif; en aucune, le premier des magistrats n'est à la hauteur du chef du gouvernement ui à celle du président de l'assemblée. Dans les monarchies, même dans les plus avancées, les tribunaux jugent et édictent au nom du roi. Autrefois, le droit de juger était un des attributs de la souveraineté, et les princes l'exer- •çaient directement; l'idée ancienne a prévalu sur la moderne, malgré nos belles théories constitutionnelles. (Jue l'administration de. la justice doive constituer un véritable pouvoir, personne, certainement, n'en doute. On la vicie et on la corrompt en la faisant dépendre en quoi que ce soit des autres pouvoirs. Ici, où on Ta subordonnée au pouvoir exécutif, elle est, malgré les sentiments de dignité qui animent nos juges, chez les peuples, à la fantaisie des caciques, dans la capitale, à la merci des rois et de leurs ministres. Elle n'est que trop fréquemment un instrument de haines opposées et d'abjectes vengeances.

Dans les Confédérations républicaines, Timportance des tribunaux est déjà toute autre. En Suisse, comme je Tai indiqué, le tribunal fédéral est nommé par les Chambres. Elles se réunissent toutes deux pour l'élire, -comme pour élire le conseil exécutif. Aucun individu, s'il

fait partie d'un des deux pouvoirs, ne peut être du tribunal (art. 85, paragr. 4; ~ art. 92, 108). Aux États-Unis, les juges sont, de rigueur, nommés parle sénat. Le chef de la justice {the chief-justice] marche de pair avec le chef de la République dans les actes officiels. Non-seulement il préside le tribunal suprême, mais aussi le sénat, quand il s'agit de juger le président (art. 1^% sec-^ tion 3, paragraphe pén. ; — art. 2, section 2, para-» graphe '2, The fédéral governmenty chap. 44). Tout cela ne suffît pas encore. Si la justice doit constituer un pouvoir, il est juste qu'elle ait la même origine et la même base que l'exécutif et le législatif. Sinon, elle restera toujours sous la dépendance de l'un des deux pouvoirs. Le peuple doit élire le chef du pouvoir judiciaire, comme il élit le président de la République.

On dit que ce n'est pas possible, parce que Tadmi* nistration de la justice requiert des connaissances spé« ciales, et qu'on ne doit pas exposer les nations au risque de mettre à la tête des tribunaux des personnes inhabiles en matière de droit. Mais des connaissances spéciales sont nécessaires pour être le chef de toute une République, surtout quand il s'y joint la charge de commander les armées de mer et déterre; et pourtant on ne déclare pas les peuples incompétents à l'élire. Il est, d'un autre côté, bien facile d'éviter le danger. Il suffit que, parmi les conditions d'éligibilité pour un poste si important, on exige celle de connaître le droit et même de l'avoir pratiqué au barreau.

Ce chef suprême de la justice nommera alors et régira les tribunaux de la Confédération, conformément aux dispositions que les Chambres auront édictées ou édicteront sur l'organisation judiciaire, et à celles qui sont écrites dans la Constitution de l'État. Je n'admets pas l'intervention du peuple dans la nomination des autres juges fédéraux; que les juges fédéraux fussent élus par

une localité, ce serait pour moi aussi illogique que si la Confédération entière les élisait pour le territoire d'une audience ou d*un district. Je ne parle pas, qu'on m'entende bien, des tribunaux de divers États dont Torganisation coropète à ces seuls États.

Deux questions se présentent maintenant qui ne sont pas pour être omises. Quelques-uns prétendent que, contre les sentences des juges provinciaux, on doit toujours accorder un recours devant les fédéraux; d'autres, qu'il doit y avoir en chaque État des agents fédéraux de l'ordre judiciaire, ayant le droit d'interposer le recours de cassation contre les arrêts locaux qui seraient, à leur avis, contraires à la Constitution et aux lois générales de la République. Je ne suis ni avec les uns ni avec les autres. Ce serait subordonner à la justice fédérale la justice locale même, pour des litiges entre des personnes d'un même Etat, litiges qui devraient se résoudre par une législation particulière, — chose ouvertement contraire aux principes fédéraux, — ou soumettre à la révision des agents fédéraux tous les arrêts particuliers, chose qui ne pourrait que blesser la dignité des États et ébranler la confiance, base de toute Confédération. La justice fédérale a ses limites naturelles : il ne faut pas les dépasser. La justice locale trouve, comme toutes les justices, un frein dans les intérêts opposés des plaidants; que des arrêts fussent un jour contraires aux lois de la République, les citoyens au préjudice desquels ils auraient été rendus ne laisseraient point de les porter à la connaissance du pouvoir fédéral.

L'autre question est relative au jury. On peut réellement commettre des délits contre la C4onfédération. Quelques-uns soutiennent que ces délits tombent naturellement sous la juridiction fédérale. Partant de ce principe que le jury seul a droit de connaître des causes

criminelles, quels jurés devront juger ces délits? En Suisse, le tribunal fédéral les juge avec les jurés de la localité où réside le tribunal. Pour ma part, je ne verrais point d'inconvénient à ce qu'ils fussent jugés par le juré du district même où ils furent commis, à condition que la sentence ne fût pas exécutée sans que le suprême tribunal de justice eût été préalablement consulté.