CENTRALISATION

On sait quelle puissante activité la vie locale avait acquise à la fin du moyen-âge, quelle barrière elle opposa à la féodalité et quels services elle rendit à la civilisation. Pendant cette période de notre histoire, les provinces étaient pourvues d'Etats qui votaient et répartissaient les impôts. De leur côté, les communes, en général, disposaient souverainement de leurs ressources, nommaient leurs magistrats, assuraient la police, rendaient la justice et se chargeaient même de la défense de leur territoire. Mais, à partir du XVI® et surtout du XVIP siècle, la royauté, à peu près affermie contre les grands et la noblesse, n'eût plus besoin de chercher des alliés dans les représentants des villes et des provinces. Aux tyrannies seigneuriales et aux guerres intestines étaient venus s'ajouter ou avaient succédé de grands désordres administratifs. Alors, et d'année en année, s'ouvrit rère de la centralisation monarchique. La prédominance absolue du Prince et sa direction unique répondaient à la situation générale des personnes et des choses.

A la suite d'une longue série de mesures partielles dont Louis XI, François 1er et Henri II avaient été les principaux auteurs, le nouveau système de gouvernement, la Centralisation, fut définitivement fondé par Richelieu et Louis XIV. Certes, on ne saurait contester que cette œuvre, aujourd'hui encore en pleine vitalité, n'ait été à l'origine et pendant bien des années, justifiée et féconde. C'est elle qui a achevé d'établir notre unité nationale; à la bigarrure, au caprice, à la violence, elle a substitué partout un certain ordre et une certaine régularité; elle a été, pour notre pays, un instrument très énergique, très utile d'ascendant et de puissance. Mais il eût fallu que le régime tout entier se modifiât selon les vicissitudes des temps, de manière à parer aux dangers et à satisfaire aux besoins que chaque génération voyait surgir. Loin de là, malheureusement, on le laissa subsister, sous beaucoup de rapports, tel à peu près que ses initiateurs l'avaient conçu. Il advint ainsi qu'un jour une partie considérable de notre appareil administratif ne se trouva plus en harmonie avec l'état de notre société et avec ses nécessités nouvelles. Cette antinomie et l'influence qu'elle a eue sur nos pratiques quotidiennes et sur nos mœurs publiques tiennent indubitablement une grande

place parmi les causes de toutes nos révolutions successives depuis 1789.

Montrons comment le système prévalut et s'organisa d'abord, sous la main résolue de Richelieu, ensuite, sous celle de Louis XIV, Fun et l'autre aidés par le Conseil du roi, le Contrôleur général et les Intendants de justice, de police et des finances.

Depuis 1614, les Etats-Généraux avaient cessé d'être réunis. Peu après et en moins d'un demi siècle, la plupart des États provinciaux disparurent également. Quelques contrées seules, désignées sous le nom de pays d*États, la Bretagne, la Bourgogne, le Languedoc, la Flandre, l'Artois, la Provence, conservèrent certains restes de leurs anciennes franchises. Tout le surplus du royaume, les trois quarts du territoire formant ce qu'on appelait les pays d'élec' tion, passèrent sous l'autorité directe et permanente des délégués du Prince.

Auprès du trône et à titre seulement de donneur d*ams^ le Conseil du roi, composé de membres essentiellement révocables, légiférait, révisait et cassait les arrêts des tribunaux ordinaires, fixait et répartissait les impôts, dirigeait et surveillait les divers services, statuait sur tous les débats de quelque importance, tandis que, à l'intérieur, le contrôleur général et les intendants attiraient et absorbaient chaque jour

davantage l'administration elle-même. Dans les provinces, il y eut encore, jusqu'aux dernières années de l'ancien régime, des gouverneurs, des parlements, des bailliages et sénéchaussées, des présidiaux, des seigneurs justiciers, des bureaux de finances, des élus, des grands-voyers. Mais déjà en 4654-1660, c'était, pour tout ce qui concernait la chose publique, l'Intendant qui avait l'exercice effectif de Tau- ^ torité. Lui seul, secondé par les subdélégués, prononçait sur les recours les plus usuels des particuliers, jugeait les procès civils et criminels intéressant l'Etat, assignait à chaque localité son contingent dans les charges du royaume, veillait au recouvrement des taxes, pourvoyait à Texécution des travaux publics, à la distribution des fonds de secours, à la levée de la milice, au maintien de la sûreté et du bon ordre. De même, les villes et les paroisses demeurèrent dotées d'assemblées générales, d'assemblées d'habitants, de corps de ville, de maires, de syndics, d'échevins. Mais, depuis les édits et arrêts du Conseil intervenus de 1660 à 1692, de nouveaux règlements sur les conseils électifs, ainsi que la mise en offices des emplois municipaux, avaient en grande partie enlevé aux habitants et attribué aux intendants ou aux subdélégués la conduite et la responsabilité des affaires communales. Aucune

assemblée ne tenait séance, aucune délibération n'acquérait force légale, aucune nomination, aucune entreprise, aucun emploi même de fonds disponibles ne recevait une suite utile sans que rintendant ou le conseil du roi eût examiné et décidé.

Les résultats de ce nouveau mode de gouvernement ne tardèrent pas à se produire : ceux que ses fondateurs avaient recherchés expressément, et d'autres, indirects et latents, qu'ils n'avaient pas prévus. La royauté, substituée à toutes les forces individuelles et locales, entra en possession de la puissance absolue et ne rencontra plus aucune contradiction sérieuse ; l'unité nationale cessa d'être exposée aux entreprises de l'ambition et de l'audace; la .population bénéficia d'une grande somme de paix et de régularité. Mais, par contre, le Monarque, dans son nouveau rôle de Providence terrestre, devint le point de mire que visèrent tous ceux qui adressaient à l'autorité des instances mal accueillies ou qui encouraient par son fait quelque mécompte. Affranchis des entraves que créaient les conseils électifs, ses délégués auprès des provinces et des districts eurent naturellement pour but de complaire plutôt aux pouvoirs dont ils dépendaient qu'aux administrés eux-mêmes, désormais sans organes. De là, chez la plupart d'entre eux, des goûts et des

habitudes d'arbitraire qui donnèrent bientôt ouverture à de graves mécontentements. D'un autre côté, la noblesse comme le tiers-état, les habitants des villes comme ceux des campagnes n'eurent plus d'occasions immédiates et quotidiennes de s'occuper réellement de la chose publique, de faire connaître leurs besoins et leurs plaintes, d'échanger des relations, de penser et d'agir en commun. Il s'ensuivit que la nation désapprit en général à juger les événements et à traiter les affaires, que ses diverses classes ressentirent avec plus d'amertume leurs souffrances, qu'elles s'isolèrent les unes des autres, se décrièrent, et peu à peu se haïrent. La noblesse, que l'institution des milices avait en partie déchargée de son service traditionnel dans les armées, vécut le plus ordinairement oisive et inutile, tout en conservant ses immunités et sa prééminence. A son tour, la bourgeoisie n'eut plus d'autre domaine de sollicitude que ses intérêts privés et les offices achetés à prix d'argent, par conséquent elle perdit, elle aussi, à peu près tout moyen d'exercer de l'ascendant; et, quant au peuple, abandonné à luimême, privé de guides réguliers et de représentation propre, il n'eut pas besoin de longues années de ce régime pour se persuader qu'il était, dans le pays, le groupe le plus obéré, le plus opprimé, le plus malheureux, travaillant

et payant pour les ordres privilégiés. Enfin, les villes, les bourgs et les campagnes commencèrent à ne plus pouvoir fournir, à ceux de leurs habitants qui étaient actifs et instruits, une existence capable de les intéresser et de les retenir, pendant qu'au contraire Paris ne discontinuait plus déjà de croître en attraits, en grandeur, en prépondérance administrative et politique. Dans certains de ces résultats, n'aperçoit-on pas dès lors les germes des événements qui devaient éclater, un siècle ou un siècle et demi plus tard?

Il était impossible que des changements aussi considérables n'éveillassent pas certaines protestations. Les parlements, que le nouveau système d'administration avait diminués et irrités, en furent les principaux interprètes. A la faveur des troubles de la Fronde, ils obtinrent, le 13 juillet 1648, une déclaration royale qui abolissait la nouvelle institution des

intendants. Mais la Cour, selon une expression du cardinal de Retz, s'était sentie « par « là, blessée à la prunelle de l'œil » et dès 1654, les intendants étaient rétablis. Peu après, Louis XIV ayant pris lui-même la direction des affaires, une suite non interrompue d'édits, d'ordonnances et d'arrêts du Conseil mirent

définitivement hors de conteste l'existence de ces agents, et acheva de leur donner une autorité discrétionnaire.

A cette époque, il était beaucoup plus difficile qu'aujourd'hui de démêler et d'apprécier les effets d'un régime ou même d'une simple mesure. La publicité, les déplacements individuels, les échanges d'idées n'existaient que dans des proportions infiniment restreintes.

Deux provinces limitrophes étaient plus séparées l'une de l'autre que ne Test à l'heure présente l'ancien monde du nouveau. Cependant, sous Louis XIV déjà, une pléïade nombreuse d'hommes très attachés au Prince et du mérite le plus élevé, estimait que le nouvel état de choses et, en particulier, l'administration des intendants conduisaient aux plus grands malheurs. Boisguillebert, Vauban, Saint-Simon faisaient entendre à cet égard de sages avertissements. Dans la préface de son Etat de, la France, Boulainvilliers écrivait : « Le peuple a Œ maintenant appris que les intendants dea vaient être les instruments de sa misère, que « les vies, les biens, les familles, tout serait à Œ leur disposition, maîtres des enfants jusqu'à « les enrôler par force, maîtres des biens jus- Œ qu'à ôter la subsistance, maîtres de la vie « jusqu'à la prison et au gibet. » Les ducs de Chevreuse et de Beauvilliers n'insistaient guère

moins sur les dangers de 1 absolutisme royal. Enfin, Fénelon, dans ses plans de réforme de 1711 qui se terminent par le cri : « Plus d'intendants ! » signalait comme une des mesures les plus urgentes à adopter, la suppression du système administratif existant et le rétablissèment des Etats provinciaux.

Si les vœux du savoir et du dévouement n'avaient pas ému la vieillesse attristée de Louis XIV, à plus forte raison ils devaient être sans influence sur le prince à qui l'histoire impute la fatale parole : a Tout cela durera' a bien aussi longtemps que nous, et après nous « le déluge ! »

Pendant ce règne de 59 ans, la centralisation monarchique porta des fruits beaucoup plus pernicieux encore que précédemment. L'arriéré financier, les guerres, les dépenses de la Cour, une longue suite de mauvaises récoltes imposèrent à plusieurs reprises l'accroissement des charges publiques. Or, comme le roi pourvoyait seul avec Taide de ses agents au gouvernement du pays, ce fut à lui, ce fut à l'Administration et aux classes oisives et privilégiées que le peuple commença ouvertement à attribuer les maux auxquels il était en butte. Le grand éclat que jetaient à la même époque les lettres et les sciences servit de puissant auxiliaire à ce mouvement de Topinion.

Il n'existait plus ni Etats-Généraux, ni institutions locales par lesquels la nation pût faire redresser ses griefs ; elle trouva des organes dans les écrivains en renom, dans les philosophes, les économistes, les encyclopédistes. Bien avant la mort de Louis XV, Tesprit d'examen et de critique avait pénétré dans tous les rangs de la société française, et la noblesse elle-même prenait presque autant de part que la bourgeoisie et le peuple à ce concert universel de plaintes. D'un autre côté, la suprématie de Paris s'affirmait chaque jour davantage. En 1740, Montesquieu écrivait : « Il n'y a plus en « France que Paris et les provinces les plus « éloignées, parce que Paris n'a pas encore eu « le temps de les dévorer. » Dix ans après, le marquis de Mirabeau exprimait ses alarmes dans des termes qu'on a maintes fois répétés depuis : « Les capitales sont nécessaires; mais « si la tête devient trop grosse, le corps devient « apoplectique et tout périt. »

A Tavénement de Louis XVI, en mai 1774, l'opinion générale était que la Monarchie courait déjà de graves dangers et qu'elle ne pourrait les surmonter qu'en se hâtant de promulguer des améliorations nombreuses.

Le jeune roi, quoique animé des intentions

les plus droites, était peu propre au rôle de réformateur. Cependant, un de ses premiers actes fut d'appeler dans ses conseils Thomme regardé comme le plus capable de donner satisfaction aux vœux du pays, Turgot. A peine parvenu au pouvoir, Tancien intendant de la généralité de Limoges fit rédiger sous ses yeux par son ami, Dupont de Nemours, un mémoire au roi, dans lequel il proposait tout un plan nouveau de gouvernement et d'administration. « La cause o: du mal, Sire, y était-il dit, vient de ce que a votre royaume n'a point de Constitution ; a c'est une société composée de différents ordres « mal unis et d'un peuple dont les membres « ri ont entre eux que peu de liens véritables, « où, par conséquent, chacun n'est guère occupé oc que de son intérêt particulier et exclusif. » D'après le plan de Turgot, chaque paroisse était dotée d'une assemblée élective qui aurait eu pour attributions principales de répartir l'impôt, d'exécuter les travaux publics et de veiller au soulagement des pauvres. Ces assemblées devaient être nommées, non pas par les trois ordres séparément : clergé, noblesse et tiers-état, mais indistinctement par tous les propriétaires de la paroisse, sur cette base que trois cents livres de revenus auraient donné droit à une demi-voix, six cents livres à une voix, douze cents livres à deux voix et ainsi de suite. A côté de

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ces municipalités rurales, le projet créait, à peu près dans les mêmes conditions, des municipalités urbaines. Les unes et les autres auraient élu des députés à des assemblées ou municipalités d'arrondissement, celles-ci à des assemblées ou municipalités provinciales, et ces dernières enfin à la grande municipalité ou assemblée générale du royaume.

Ce projet ne fut pas adopté et Turgot quitta le ministère en mai 1776. Necker qui lui succéda n* était pas moins convaincu qu'il fallait réformer de fond en comble le système administratif; mais instruit par l'expérience dont il venait d*être témoin, il s'appliqua à agir avec mesure et à ménager davantage les influences contre lesquelles son prédécesseur s'était brisé. En 1778, il adressa au roi un mémoire d'où nous extrayons les passages suivants, dignes aujourd'hui encore d'être médités :

a Il est sans doute des parties d'adminis-

« tration qui tenant uniquement à Tordre pu- « blic, à la police, à l'exécution des lois, ne « peuvent pas être partagées et doivent reposer « sur l'intendant seul; mais il en est aussi, telles « que la répartition des impôts, l'entretien et la Œ construction des chemins, le choix des en- « couragements au commerce et au travail en « général, qui, soumises à une marche plus « lente et plus constante, peuvent être confiées

« préférablement à une assemblée ou conseil.

«... Comme Ja force morale et physique d'un « ministre ne saurait suffire à la tâche immense « qui lui est départie, il arrive nécessairement « que c'est du fond des bureaux que la France « est gouvernée

a ... Dans une commission composée des prina cipaux d'une province, la réunion des con- 5 naissances, la succession des idées donnent « à la médiocrité même une certaine consis- « tance; la publicité des délibérations force à a l'honnêteté. Si le bien arrive avec lenteur, il « arrive du moins, et une fois obtenu, il « est à l'abri du caprice; tandis qu'un intena dant, le plus rempli de zèle et de connais- Œ sances, est bientôt suivi par un autre qui flt dérange ou abandonne les projets de son a prédécesseur. Dans l'espace de dix à douze a ans, on les voit aller de Limoges en Roussila Ion, du Roussillon en Hainaut, du Hainaut en « Lorraine, et à chaque variatioji, ils perdent le tt fruit des connaissances qu'ils peuvent avoir

a acquises » Necker se bornait à conclure

au rétablissement des États provinciaux; quant à leur composition, il laissait subsister l'ancien principe de la représentation des trois ordres. Enfin il ajournait toute création d'assemblées secondaires d'arrondissements et de paroisses.

Louis XVI, que le caractère très prudent du

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projet avait rassuré, consentit à en tenter l'essai. Par un édit du 12 juillet 1778, il dota le Berry d'une assemblée. En 1779, il en accorda une seconde au Dauphiné, puis une troisième à la Haute-Guyenne.

A l'occasion de cette mesure et des autres améliorations qui se discutaient alors, il s'était formé deux courants d'idées, très opposés. Une partie du pays, le tiers-état et la population de Paris en général, trouvait que les innovations réalisées ou préparées étaient insuffisantes, tandis que l'autre partie, qui comprenait les influences de cour," les parlements, les intendants, beaucoup de membres de la noblesse et du haut clergé, ne cessait de prédire que de pareilles concessions entraîneraient l'Etat aux abîmes. Le roi, rempli de bon vouloir pour les uns et pour les autres, flottait entre eux irrésolu et troublé, mécontentant ceux-ci, n'osant satisfaire ceux-là, mais laissant déjà décroître aux yeux de tous l'autorité morale et le prestige héréditaire qu'il avait en dépôt.

Les effets politiques et sociaux de deux siècles de centralisation entraient désormais en pleine lumière. Selon la parole de Turgot, Œ les classes et les particuliers n'avaient que « peu de liens entre eux, et chacun n écoutait a que son intérêt propre. » La nation, dans son ensemble, ne savait plus juger avec mesure ni

s'accorder^ ni se contenir. Paris enfin déjà l'inspirait et la guidait sans contre-poids.

En 1780, Louis XVI établit une quatrièm assemblée pour le Bourbonnais, le Nivernais et la Marche. Presque au môme moment, le parti de la cour ayant repris faveur, l'intendant de la généralité de Moulins, M. de Reverseaux déclara qu'il ne convoquerait pas la nouvelle assemblée, et de son côté le parlement de Paris refusa d'enregistrer l'édit de création. A la suite de ce grave incident, Necker abandonna le pouvoir.

Peu d'années après, le désordre des finances et la pénurie publique avaient atteint les proportions les plus alarmantes. Le Gouverne* ment était réduit à donner lui-même le signal des réformes.

Le 22 février 1787, l'assemblée des notables se réunit. Comme il était facile de le prévoir, un de ses premiers actes fut de réclamer, d'accord avec le ministre de Calonne, qu'on étendît au royaume tout entier les assemblées provin* ciales. Dès le 7 juin suivant, un édit non-seulement généralisait, en effet, l'institution, mais encore y adjoignait les assemblées secondaires de districts et de paroisses que Turgot avait si opportunément proposées en 1775.

Aux termes de cet édit et des règlements du conseil qui intervinrent pour son exécution, chaque province et chaque élection ou arrondissement, eurent une assemblée formée, par moitié, de représentants de la noblesse et du clergé et de représentants du tiers-état, en nombre proportionnel à la population. Les membres de l'assemblée provinciale, nommés d'abord par le roi^ devaient l'être plus tard par les assemblées d'élections et pris dans leur propre sein. Celles-ci, à leur tour, seraient sorties de désignations faites en commun par les délégués des villes et des paroisses, les seigneurs et les curés. Les principales attributions des assemblées de province consistaient à répartir les impôts, à voter et à diriger les travaux publics, à pourvoir aux besoins locaux, à exercer la tutelle administrative sur les villes, paroisses et établissements charitables, enfin à proposer au souverain les mesures qui pourraient être jugées utiles. Dans Tinter valle des sessions, des commissions intermédiaires, renouvelées tous les trois ans et composées d'un membre du clergé, d'un membre de la noblesse, de deux membres du tiers-état et de deux syndics donnaient suite aux votes de l'assemblée, expédiaient les affaires courantes, notamment celles qui concernaient la tutelle administrative, et, à l'ouverture des sessions, rendaient compte

de leurs actes. Les assemblées d'élections ou d'arrondissements avaient à peu près les mêmes pouvoirs que les assemblées provinciales. Quant aux villes et paroisses, i'édit du 7 juin 1787 les dotait d'un maire ou syndic et d'une assemblée municipale de trois, six ou neuf membres, selon le nombre des feux. Le seigneur et le curé faisaient partie de droit de cette assemblée ; ses membres étaient élus tous les trois ans et par tiers chaque année, par les habitants de la paroisse, payant dix livres d'imposition foncière ou personnelle, de quelque état ou condition qu'ils fussent. Le maire ou syndic était nommé par le même collège et pour la même période de temps. L'assemblée municipale pourvoyait elle-même à l'administration quotidienne; elle était présidée par le seigneur et, en son absence par le maire ou syndic, qui d'ailleurs, dans beaucoup de cas, remplissait les fonctions d'agent exécutif.

En ce qui regarde les Intendants et les subdélégués, le Gouvernement s'était borné à les préposer comme commissaires du roi auprès des représentations locales, mais sans prendre la précaution en même temps de séparer avec netteté leurs attributions de celles de ces assemblées. Aucune barrière n'allait donc amortir les chocs ni tempérer les excès, qui devaient nécessairement se produire à l'occasion de si grands changements.

Ce nouveau système d'administration qu'on installait à la veille de l'ouverture des Etats- Généraux, fut à peine appliqué. Il eut néanmoins des effets considérables. Les assemblées locales, en se constituant, firent pénétrer jusque dans les hameaux les plus paisibles le mouvement émancipateur, l'affermirent, le légalisèrent en quelque sorte et lui donnèrent des chefs. D'autre part, des conflits violents s'étant bientôt élevés entre un grand nombre des assemblées et les intendants ou les subdélégués, ces agents de l'autorité souveraine et avec eux le parti tout entier de la Cour, la noblesse, le clergé, les personnes royales elles-mêmes tombèrent de plus en plus sous le coup de la défaveur publique. Enfin, dans la commune et dans la province, aux anciens pouvoirs qu'on avait coutume de respecter, succédèrent des pouvoirs nouveaux, sans expérience et sans ascendant. Partout fléchit l'obéissance autant que la direction, et se dénouèrent les liens qui rattachaient au gouvernement central les divers groupes territoriaux et sociaux. En un root, pendant les années qui précédèrent la crise fatale, l'ancien régime gardait encore son lustre extérieur; mais il n'était plus, pour ainsi dire, qu'un vieillard épuisé et défaillant. Les forces l'abandonnaient avant même que la Révolution n'entrât en scène.