CHAPITRE III

L'ADaimiSTRATION PENDANT LA PERIODE RÉVOLUTIONNAIRE.

En juillet 1789, au moment où l'Assemblée nationale, déclarée constituante, entreprenait de porter la hache sur le vieil édifice, on pouvait déjà prévoir qu'elle mettrait fin à de grands abus et consacrerait les plus nobles idées, mais qu'elle ne parviendrait pas à éviter les excès ni à faire aboutir son œuvre de reconstruction politique et administrative. La portion la plus vivace et la plus considérable de la population française, sous l'empire à la fois d'une trop longue attente et des publications du jour, aspirait, avec une ardeur fébrile, à des réformes immédiates et profondes. Louis XVI était reconnu hors d'état d'opposer une résistance efficace comme d'assurer un cours régulier au torrent qui se déchaînait. Les classes étaient très-divisées entre elles. La plus instruite elle-même n'avait pas l'expérience réelle des affaires et n'était en mesure ni de légiférer, ni d'agir, ni de gouverner avec sagesse. La Capitale disposait auprès du royaume tout entier d'une prépondérance incontestée, et les scènes san-

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glantes dont elle était le théâtre, n'annonçaient que trop, dès lors, quel rôle ses agitateurs entendaient lui faire exercer.

Cette situation générale des faits et des esprits se traduisit fidèlement dans l'organisation administrative qu'on créa.

Les décrets-lois des 14, 22, 25 décembre 1789 et 8 janvier 1790, supprimèrent les agents directs du pouvoir royal, les intendants et les subdélégués, partagèrent la France en départements, en districts, en cantons et en communes, et mirent au jour les combinaisons suivantes :

Dans chaque commune, tous les citoyens français ou naturalisés, âgés de 25 ans, ayant un an de domicile, payant une contribution de la valeur de trois journées de travail et n'étant pas en état de domesticité, de banqueroute, de faillite ou d'insolvabilité comme débiteurs, nommaient pour deux ans : 1° un maire, 2^ un corps municipal, 3° un conseil général, 4° un procureur. Le maire représentait la commune et présidait les séances tant du corps municipal que du conseil général. Le corps municipal expédiait, de concert avec le maire, les affaires courantes et réglait de plus, en de- Jiors de ses attributions locales et par déléga-

tion de l'Etat, certains intérêts d'ordre général, entre autres la répartition et la perception des impôts. Dans les communes de moins de cinq cents habitants, il se composait de trois membres seulement; dans les autres, de trois à vingt-et-un membres, selon le chiffre de la population. Partout où le corps municipal comprenait plus de trois membres, il se divisait en deux parties : le conseil et le bureau, lequel avisait collectivement aux mesures d'exécution. Le conseil général de la commune, formé de notables en nombre double de celui des membres du corps municipal, statuait sur toutes les questions d'une certaine importance, sur les acquisitions, aliénations , échanges , impositions, emprunts, procès, etc. Enfin le procureur de la commune défendait les intérêts et activait les affaires de la circonscription ; il avait séance au conseil général, au corps municipal et au bureau, et il était entendu sur tous les objets en délibération, sans participer cependant aux décisions. Quant aux recours contre les actes des pouvoirs locaux, au contrôle de l'autorité supérieure sur ces actes, aux droits d'approbation et d'annulation, ils étaient remis, selon les cas, aux directoires de district ou de département. Chaque fois qu'il s'agissait soit d'un objet d'administration générale, soit d'un objet ressortissant au conseil général de la commune.

c était le directoire du département qui prononçait; pour les affaires de moindre importance, celui "du district suffisait. L'Etat et le Pouvoir central étaient dépouillés, on le voit, par rapport à la commune, de toute représentation et de toute faculté d'immixtion.

Des lois spéciales de police vinrent beaucoup aggraver les effets de cette dépossession. S'il existe une attribution qu'on ne saurait contester au gouvernement, c*est celle en vertu de laquelle il assure sa propre existence, Tordre public et la sûreté générale. Les lois du 16- 24 août 1790 et du 19-22 juillet 1791 ne lui laissèrent aucune autorité en cette matière essentielle. Les corps municipaux, à Paris aussi bien que dans les autres communes, furent seuls investis du droit de réprimer les délits contre la tranquillité publique, les tumultes, les rixes, les attroupements, etc. Des tribunaux particuliers, dont les membres étaient choisis par les mêmes corps et dans leur sein, connurent de ces délits. Les commissaires de police, même à Paris, furent rendus électifs et soumis, tous les deux ans, à un renouvellement.

Le département et le district devaient être administrés à peu près comme la commune.

Aux termes des décrets-lois du 22 et du 25 décembre 1789, les électeurs primaires nommaient pour quatre ans : \^ en ce qui regarde le dépar-

tement, un conseil de trente-six membres, et quant au district, un conseil de douze membres, 2° un Procureur général ou Procureur syndic.

A leur tour, les deux conseils de département et de district élisaient, dans leur sein, des direc^ toires composés , pour les premiers , de huit membres, pour les seconds, de trois à cinq membres. Les conseils délibéraient sur les intérêts de la circonscription, répartissaient, les impôts, votaient les travaux et les dépenses, veillaient au soulagement des pauvres, à la réparation des églises et des presbytères, au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité, à la propagation de l'enseignement public, moral et politique. Les directoires formaient le pouvoir exécutif, donnaient suite aux réclamations, exerçaient la tutelle sur les agglomérations inférieures. Les Procureurs syndics requéraient l'application des lois. Les affaires locales n'avaient pas la même réglementation que les affaires générales ; pour les premières, les administrations de département et de district étaient à peu près souveraine». Pour les secondes, l'administration du départe» ment approuvait ou annulait les actes du district, et le chef de l'Etat possédait les mêmes attributions à l'égard des actes du département. Ainsi le roi, déchu de toute représentation personnelle dans la commune et dans les autres

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circonscriptions, déchu aussi de tout droit de suspension et de révocation, allait être dans l'impossibilité dé réprimer efficacement les infractions et les violences locales, et néanmoins, par suite de ce droit de tutelle qu'on lui réservait et qui portait sur les intérêts publics les plus élevés, il devenait en partie responsable de tous les préjudices que ces intérêts allaient encourir (1)*

Nous ne donnerions qu'un aperçu incomplet de l'organisation administrative édictée par la Constituante, si nous ne faisions connaître également le régime spécial dont Paris fut doté.

On a vu quelle prépondérance et quelle action absorbante la grande ville avait acquises depuis longtemps, grâce à la centralisation monarchique. Ces antécédents, la nouvelle forme du gouvernement et la disposition des esprits commandaient que le législateur prît particulièrement soin d'assurer, au siège de tous les services nationaux, l'indépendance de ces services, la sienne propre et celle du roi. Il n'en fut rien. Le décret du 21 mai 1790 institua un maire de Paris, un procureur de la commune avec deux substituts, un conseil municipal de quarante-

(1) En 1791> on rendit au roi le droit d'annuler certains actes des administrations départementales et même de suspendre ces administrations. Le Corps législatif confirmait ou levait le décret de suspension*

huit membres, un conseil général de quatrevingt-seize notables, tous devant être élus par quarante-huit assemblées de citoyens actifs qu'on appela les sections. Le corps municipal était divisé en un bureau et un conseil. Le bureau se composait du maire et de seize administrateurs choisis dans le corps municipal par le conseil général de la commune. Les trentedeux membres restants formaient le conseil.

Les attributions du maire de Paris, du corps municipal, du conseil général et du procureur étaient à peu près les mêmes que dans les autres communes ; en sorte que ces pouvoirs locaux qui devaient fonctionner à côté de l'assemblée nationale et du roi, n'avaient pas d'autre contrôle que celui du directoire départemental, et n'étaient subordonnés par aucun lien au gouvernement lui-même. Enfin, comme pour provoquer l'ingérence et la pression populaires, un des articles du décret portait expressément que la réunion des assemblées de sections deviendrait obligatoire, chaque fois qu'elle serait réclamée par cinquante citoyens actifs.

Ce système communal et départemental de 1789, 1790, 1791 suffit presque, à lui seul, pour expliquer les événements qui suivirent : l'anarchie dans laquelle tomba le territoire tout en-

tier, l'autorité irrégulière et dictatoriale qu'usurpèrent à Paris les sections et la commune, l'asservissement de l'Assemblée législative et du roi, les journées dul7juilletl791,du20 juin, du 10 août, des 2, 3, 4, 5 septembre 1792, la Terreur... Puisque l'Assemblée nationale voulait fonder une monarchie constitutionnelle et organiser le gouvernement du pays par le pays, il était assurément nécessaire qu'elle décentralisât, qu'elle ouvrît les administrations de la commune et du département. Mais en réalisant cette réforme, elle avait tout à fait excédé ce que comportaient les habitudes séculaires et l'état moral de la population. Elle avait commis une autre faute, beaucoup plus grave encore, celle de supprimer en même temps que la centralisation administrative, la centralisation politique, c'est-à-dire le pouvoir qui, dans toute société, redresse les écarts locaux et maintient l'harmonie et le bon ordre. La classe instruite et policée à laquelle, depuis tant d'années, on avait enlevé l'activité civique, la responsabilité et les moyens d'ascendant, persista déraisonnablement à tout attendre du roi et des ministres, demeura indifférente aux nouveaux devoirs qui lui étaient échus, gémit, s'abstint, émigra. La classe nombreuse, passionnée, sans culture, envahit ou domina les assemblées et les conseils électifs, prit en mains le gouverne-

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ment qui en réalité vaquait, et assouvit ses ressentiments.

La Révolution s'était faite entre le despotisme de la Cour, des grands, des intendants; mais comme les mœurs ne changent pas aussi vite que les lois, et que les lois nouvelles d'ailleurs étaient très défectueuses, à ce despotisme succéda simplement et presque sans interruption celui des tribuns et de la foule.

En 1792, 1793, 1794, les institutions locales n'avaient plus en quelque sorte leur raison d'être et n'occupèrent plus les esprits. Par nn enchaînement très logique d'idées et d'intérêts, l'instrument favori de l'ancien régime, la centralisation avait repris faveur auprès du parti victorieux. Il semble que la subite adoption du suffrage universel (1), avec rétribution des électeurs en cas de déplacement (déctet du 12 août 1792) ainsi que le renouvellement en bloc des corps administratifs et judiciaires, des officiers de garde nationale et des officiers de gendarmerie (décrets du 22 septembre et du 19 octobre 1792) eussent dû suffire à l'affermissement et

(1) Tous les Français âgés de 21 ans étaient appelés à l'électorat, sauf les domestiques et gens à gages qu'on supposait pouvoir être sous l'influence du bourgeois.

à la sécurité de ce parti. Il n'en fut pas jugé ainsi. A peu près partout, les comités de salut public et les représentants en mission reçurent ou s'arrogèrent des pouvoirs illimités et ne discontinuèrent plus de briser, selon leur bon plaisir, les assemblées et les agents qu'on soupçonnait d'indépendance ou de tiédeur. Pendant cette période, une seule loi administrative, du reste remplie de l'esprit du moment^ comporte une mention spéciale, c'est celle du 14 frimaire an II, en exécution de laquelle les départements et les districts furent privés de leurs conseils et ne gardèrent plus que des directoires.

Peu après la journée du 9 thermidor an II, et par l'effet de la réaction qui s'ensuivit, la Convention dut mettre la main à une nouvelle constitution et à de nouvelles lois organiques. Cette œuvre qui porte les dates du 5 et du 21 fructidor an III, avait à répondre à des exigences aussi pressantes que contradictoires.

D'une part, on ne pouvait plus méconnaître les dangers du suffrage universel, mais on en considérait la suppression comme impraticable. D'autre part, la licence avait compromis la liberté, mais on se refusait encore à déserter les généreuses aspirations de 89. Enfin, au souvenir des anciens abus et sous l'impression de l'anarchie récente, on souhaitait

et on redoutait tout à la fois un pou\oir fort.

Le législateur crut à peu près concilier ces difficultés :

1° En imposant à tout électeur une année de domicile, l'acquittement d'une contribution quelconque et, à partir de Tan XII, la condition de savoir lire et écrire^ ainsi que celle d'exercer une profession ;

2° En créant deux Chambres législatives, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens, et un pouvoir exécutif, le Directoire, collectif, non pas personnel, nommé par les Chambres, non pas par le pays, et qui choisissait lui-même les ministres ;

3° En limitant le champ de l'électivité, et, pour Paris, en supprimant tout organe administratif qui fût susceptible d'entreprendre sur la puissance publique.

Amsi, en ce qui touche les institutions locales, le district cessa d'exister. Dans le département, les conseils qui avaient été momentanément rappelés (loi du 28 germinal an III), disparurent de nouveau. On ne garda que des directoires de cinq membres, cumulant la délibération et l'exécution, élus pour cinq ans et renouvelables par cinquième. Relativement aux communes, une distinction fut établie entre celles ayant moins de 5.000, celles ayant 5.000 à 100.000 et celles au-dessus de 100.000 habitants.

Les premières ne furent plus gérées que par un agent municipal et un adjoint, élus tous les deux ans. Ces agents, réunis au moins trois fois par mois au chef-lieu de canton avec ceux des autres communes de la circonscription, formèrent une assemblée qui délibérait sur toutes les affaires intéressant l'ensemble ou certaines parties de la municipalité cantonale. Les communes de 5.000 à 100.000 âmes eurent une administration également collective, élective et bisannuelle de cinq, sept, neuf membres, selon le chiffre de la population. Quant aux communes qui avaient plus de 100.000 habitants, craignant à juste titre, dans ces grandes agglomérations plus encore que dans les autres, l'inexpérience et les entraînements du suffrage universel, le législateur décida : 1° qu'elles seraient partagées en trois municipalités distinctes de sept membres chacune, élus eux aussi tous les deux ans; 2° qu'un bureau central de trois membres, nommé, non point par les électeurs, mais par l'administration départementale et confirmé par le Directoire de la République, relierait entre elles les trois municipalités et pourvoierait aux affaires déclarées indimsibles, c'est-à-dire notamment à celles qui avaient un caractère d'intérêt général. ï)ans les mêmes préoccupations d'ordre et de bonne gestion, la plupart des actes du ressort de la commune fu-

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rent assujettis à la tutelle du département, de rÊtat lui-même, et le gouvernement reçut deux nouvelles et importantes prérogatives : celle de dissoudre les assemblées locales et de leur substituer pour un certain temps des commissions executives, celle en second lieu d'instituer auprès de chaque administration communale et départementale un commissaire de son choix, qui requérait, à la place du procureur syndic eu, l'exécution des lois, mais demeurait encore, comme naguère ce dernier, privé de tout droit d'immixtion personnelle.

Enfin la Convention ne pouvait oublier à quel point elle avait été opprimée par la commune de Paris, et elle rechercha pour la Capitale une organisation qui ne laissât à la représentation communale que le maniement des seules affaires administratives et Locales» Ce but lui parut devoir être atteint par l'application à Paris du système adopté pour les grandes villes, système qui fractionnait le pouvoir municipal, le subordonnant dans une notable mesure à l'Etat et lui enlevait l'occasion et les moyens d'intervenir dans les affaires ayant trait à la politique. Paris ne conserva ni maire, ni corps municipal, ni conseil général de la commune. Il eut seulement doiize municipalités, chacune de sept membres nommés par le Directoire du département, confirmés par le Directoire de la Ré-

publique, et qui avait en mains les affaires dites indivisibles y la police et le maintien de Tordre.

Cette législation, qui se recommande cependant par deux innovations excellentes : Térection du canton en centre administratif et l'attribution de régimes distincts à Paris, aux grandes villes, aux moyennes et aux petites agglomérations, ne pouvait malheureusement donner satisfaction ni aux besoins de la liberté, ni à ceux de Tautorité.

Dans la Capitale, comme dans les départements et dans les communes, Télectivité avait été ramenée à des proportions trop exiguës et renfermée dans des cadres trop étroits, pour qu'il fût désormais possible à beaucoup de citoyens de prendre part aux affaires publiques, de s y intéresser, de s'en instruire, de se mêler les uns aux autres, en un mot de se familiariser avec les pratiques constitutionnelles. Pour ce qui concerne les communes en particulier, on avait rétrogradé même au-delà des lois de Tancienne monarchie, puisque, sous l'empire de ces lois, les villes et les paroisses possédaient des assemblées générales et des assemblées d'habitants. D'un autre côté, l'institution des bureaux municipaux et des commissaires du gouvernement, quoique marquant un progrès au profit du pou-

voir central, avait le grave inconvénient d'engager la responsabilité de ce pouvoir dans les gestions locales, sans lui donner en même temps les moyens d agir directement et de remédier à rimpéritie ou au mauvais vouloir.

Le système nouveau n'améliora donc pas l'état général. La nation apprit encore moins que précédemment à s'accorder, à se modérer et à voter; les administrations des communes et des départements demeurèrent pour la plupart mal composées et continuèrent à se montrer incapables ; enfin le gouvernement à peu près réduit à l'impossibilité de faire le bien et d'empêcher le mal, devait inévitablement tomber dans le relâchement et le discrédit.

Si, à côté de ces effets des lois de fructidor an III, on veut bien peser ceux d'une portée plus générale, qui s'attachèrent promptement aux fautes du Directoire lui-même, au désarroi chaque jour croissant de tous les services publics, aux actes inconstitutionnels et violents de l'an V et de Tan VI, à la banqueroute des deux tiers, aux revers inattendus de nos armées, on comprendra qu'en 1799, la France désenchantée, éperdue, était toute prête à ouvrir les bras au soldat hardi qui déjà à Paris, le 13 vendémiaire an IV, avait terrassé l'émeute, qui depuis avait vaincu l'Italie et l'Autriche et qui venait de conquérir l'Egypte.