CHAPITRE IV

l'administration impériale.

On ne saurait trop déplorer les recours à la force, les coups d'Etat, qu'ils proviennent soit du Pouvoir, soit d'un parti. Néanmoins, il faut constater que celui du 18 brumaire an VIII fut accueilli généralement avec faveur parce qu'il répondait à certaines circonstances impérieuses du moment et que d'ailleurs le pays, quoique venant d'accomplir une révolution profonde, n'avait aucunement acquis les mœurs ni les aptitudes de la liberté. Dès le 22 frimaire, une nouvelle constitution était promulguée et peu après, sans tarder, intervenait une nombreuse série de lois organiques : les lois relatives aux départements et aux communes, celles concernant les tribunaux, les administrations financières, le culte, etc.

Cette constitution et ces lois organiques n'ayant pas cessé, depuis le commencement du siècle, d'exercer sur la société française une action éducative des plus puissantes, il importe que nous en fassions connaître les traits essentiels, au moins pour ce qui regarde l'organisation administrative.

46 LES PATS LIBEIES.

La liberté de la presse, le vote direct, la collectivité des pouvoirs, la séparation des intérêts généraux et des intérêts locaux, ainsi que tout ce qui maintenait encore une certaine part de l'autonomie communale et départementale, furent supprimés. A Paris, comme en province^ les quelques journaux qu'on toléra, passèrent sous la direction du gouvernement. Il n'y eut plus d'élections proprement dites. Les citoyens ne conservèrent que le droit de dresser des listes de notabilités; bientôt, en Tan X, ils durent se borner à désigner deux candidats à certains emplois vacants, et une fois l'Empire établi, ils perdirent même cette faculté. A la place du centre administratif que les lois de Tan III avaient créé au chef-lieu de canton, on fit revivre celui qui avait existé avant 1789, au chef-lieu de subdélégation, et on y installa un souspréfet et un conseil d'arrondissement. Le département fut doté d'un préfet, d'un conseil de préfecture et d'un conseil général, ef chaque commune rentra en possession d'un maire et d'un conseil municipal. Au premier Consul luimême appartint la prérogative de nommer non-seulement les préfets, les sous-préfets et les maires, mais encore les membres des conseils de préfecture, des conseils généraux, des

conseils d'arrondissement et des conseils municipaux. Le premier de ces conseils forma une sorte de justice réservée qui connut de toutes les contestations dans lesquelles les administrations publiques étaient intéressées. Ceux qui ressortissaient aux départements et aux arrondissements, eurent pour attributions principales « d'assurer l'impartialité de la réparti- « tion des impôts entre les arrondissements, « villes, bourgs et villages, et de contrôler l'em- « ploi des deniers levés pour les belsoins particu- « liers de la circonscription. » Quant aux conseils municipaux, Fart. 13 de la loi de pluviôse, les chargea : a D'entendre et de débattre les « comptes des recettes et dépenses communales, « de régler le partage des affouages, pâturages, « récoltes et fruits communs, de délibérer sur a les centimes additionnels, sur les octrois, sur « les emprunts, sur les procès, etc., etc. » Les conseils municipaux comme les conseils d'arrondissement et les conseils généraux ne purent se réunir que pendant quinze jours par an, à certaines époques déterminées; toute initiative locale, quelle qu'elle fut, n'eut plus force exécutoire qu'après avoir été approuvée par les préfets ou par les ministres.

Enfin, de même que pour substituer les listes de notabilités au vote direct et livrer toutes les nominations au premier Consul, on avait ima-

giné la maxime : « La confiance doit venir d*en has et Vautorité d'en haut, » de même, pour réédifier le pouvoir personnel aussi bien dans TEtat que dans les départements et les communes, on mit au jour Tadage encore plus célèbre : 9 Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul, » Conformément à cet adage emprunté aux législateurs du Bas-Empire : «ilm^ periuiTij nisi unum, nullum esse potest », les assemblées ne participèrent plus ni à l'expédition des affaires, ni à la distribution des fonctions et des faveurs, ni à Temploi des ressources budgétaires, ni aux contacts avec le public, ni en un mot au service quotidien du pays. Tous ces moyens d'influence et de domination furent réservés à TExécutif seul, aux ministres, préfets, maires, etc., les uns et les autres choisis par le chef du gouvernement et à sa discrétion.

L'organisation que reçut la Capitale, procéda du même ordre d'idées. Un délégué de TEtat ou plutôt du premier Consul, le préfet de la Seine, eut mission de représenter la grande ville comme personne morale, et de ladministrer. Un autre agent central, le préfet de police, pourvut seul et sans partage au maintien de la sûreté et de la tranquillité. On n'accepta pas plus les municipalités d'arrondissement qu'un conseil municipal unique. Le conseil général de la Seine, dont les membres étaient,

répétons-le, choisis par le Pouvoir, délibéra sur les sujets que la loi organique attribuait aux conseils municipaux, et dans chacun des douze arrondissements, un maire avec deux adjoints, tous également nommés par décret, tinrent Tétat civil . A rinsitar des lois municipales et départementales, la loi sur les tribunaux et celle sur les administrations financières, le Concordat lui-même, eurent pour caractère spécial de n'ouvrir Taccès des positions officielles, de quelque nature qu'elles fussent, qu'à des personnes agréées d'en haut soit directement, soit indirectement. De plus, par Teffet à la fois du nouveau système financier et du morcellement territorial, la plupart des départements et surtout des communes ne possédèrent que de faibles ressources; le budget de TEtat au contraire fut pourvu des plus amples dotations et mis largement eu mesure de venir en aide aux circonscriptions inférieures. Le premier Consul, qui déjà tenait sous sa dépendance tous les conseils, tous les administrateurs, tous les employés, eut donc encore le pouvoir d'accorder ou de refuser satisfaction aux besoins locaux de chaque jour, aux besoias concernant les routes et les chemins, les églises et les presbytères, les écoles, la sûreté, etc. On aperçoit quelle puissance d'asservissement était attachée à cette seule disposition.

50 LES PATS LIBRES.

Tandis qu'exaltée par les passions et par les difficultés du jour, privée en grande partie de son indépendance, la Convention avait commis Terreur sacrilège de vouloir fonder la liberté au moyen de la force, la législation que nous venons de résumer fonda un ordre de choses opposé, une autocratie, en se servant à un certain degré, il est vrai, du même moyen, mais aussi et surtout en s'assurant le double concours de rintérêt individuel et des mœurs.

Cest grâce à ces solides assises que l'édifice de 1799 put recevoir dès 1804 son complet développement; c'est grâce à elles encore que plus tard et depuis 1814, l'Empire a survécu en réalité à toutes les révolutions, qu'il a dominé à leur insu la Restauration et le Gouvernement de Juillet, qu'il s'est relevé spontanément en décembre 1848 et en novembre d852, qu'aujourd'hui même enfin, malgré tant d'événements contraires, il ne cesse pas d'influer d'une manière très énergique sur nos idées et sur nos pratiques en général.

L'exercice du principe absolu de l'unité d'exécution a délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul » en se combinant avec l'exercice du droit de nommer à tous les emplois, d'approuver ou d'annuler les actes des communes

et des départements ainsi que de subventionner leurs budgets, eut pour résultat de ramener très vite le pays, en matière de gouvernement et d'administration, aux habitudes d*esprit et de conduite antérieures à 1789. A l'exemple de nos souverains du XVII^ et du XVIII^ siècle, le général Bonaparte, peu après l'empereur Napoléon attira à lui la gestion entière de la chose publique. Comme leurs pères, également au temps de la vieille monarchie, les Français se retrouvèrent frustrés de tout sujet d'activité autre que les affaires privées, se désaccoutumèrent de toute sollicitude civique, abdiquèrent toute compétence quant aux intérêts politiques et même administratifs. Nul n'ayant plus, en géiiéral, la possibilité de rendre service, ni de s'élever par son effort propre, la nation se nivela chaque jour davantage sous la main du Maître et de ses auxiliaires. Les différentes classes de la société, laissées encore une fois sans, occasions de rapprochement et sans liens entre elles, persistèrent de plus en plus à vivre les unes à l'égard des autres dans l'isolement, souvent dans Tantagonisme.

C'était là le milieu intellectuel et moral nécessaire au pouvoir d'un seul. En même temps que ce pouvoir et ce milieu se reconstituaient d'une façon si concordante et si forte, l'opinion était l'objet des ménagements les plus habiles.

Le Corps législatif, le Sénat, les conseils généraux, les conseils d'arrondissement, les conseils municipaux, sans être une représentation effective du pays, associèrent une quantité très notable de personnes à Tœavre du chef suprême.

D'autres en grand non;ibre également, et sans qu'on recherchât leur origine sociale ni leurs antécédents politiques, trouvèrent accès dans les nouveaux emplois civils et dans la hiérarchie très étendue de l'armée. Partout le calme et la régularité succédèrent aux désordres de la veille. D'un autre côté, les abus les plus criants de l'ancienne monarchie, les lits de justice, les privilèges de castes, la séparation des ordres, l'arbitraire dans la répartition et dans la perception des impôts^ la vénalité des charges judiciaires, l'usage de soustraire certains procès aux juridictions de droit commun, les lettres de cachet, les acquits au comptant furent définitivement condamnés et rendus désormais impossibles. En sorte que le nouvel état de choses cessa rapidement d'être le gouvernement soit d'une classe , soit d'un parti, et que le premier Consul put dire non sans quelque apparence de vérité, que « la Ré- « volution était fixée aux principes qui Ta- «. valent fait naître. »

Certes Napoléon P^ était doué de facultés singulièrement appropriées au régime de la toute

puissance. Cependant, en moins de quinze années, il tombait victime de ce régime lui-même, attestant de nouveau l'éternelle justesse de la pensée d'Aristote : « Plus l'autorité est éten- « due, moins elle est durable. » Soutenue par les mœurs publiques et par les intérêts privés, la centralisation résistera à la chute du chef d'Etat peu prévoyant qui l'avait fait revivre. Mais dorénavant elle ne sera plus, comme avant 1789 et depuis le 18 brumaire, aux mains d'un maître absolu et unique ; elle coexistera, à des degrés divers, avec des assemblées électives, avec le libre examen et la contradiction.

C'est sous cette face nouvelle que nous allons la considérer.

54 LES PAYS LIBBES.