CHAPITRE V

l'antagonisme du système administratif et du système poutique,

La Restauration eut la sagesse de vouloir rompre avec le césarisme et d'apporter au pays les libertés constitutionnelles; mais elle entendait en même temps réagir contre la Révolution et remettre en honneur la royauté de droit divin. Elle crut atteindre ces deux fins contradictoires, en octroyant la charte du 4 juin 1814 sans changer la législation administrative de l'an VIII.

En vertu de la charte, la nation obtint une Chambre des députés et une Chambre des pairs, un corps électoral de quatre-vingts à cent mille contribuables, la séparation des pouvoirs, la responsabilité ministérielle, la liberté de la presse, tandis que, en vertu de la législation administrative de Tan VIII, le Souverain et ses délégués conservèrent le droit de dispenser tous les emplois, de composer à leur gré les conseils généraux, les conseils d'arrondissement, les conseils municipaux, d'approuver ou d'annuler la plupart des actes des communes et des départements, de subventionner la plupart aussi des services de ces circonscriptions. En d'autres

termes, on émancipa l'Etat, on abandonna les intérêts généraux aux discussions et aux compétitions ; et, au contraire, on retint sous la sujétion du Prince, la commune, le département, les intérêts locaux, c'est-à-dire ceux dont la propriété spéciale est d'émouvoir l'universalité des habitants, de les policer, de les mettre en contact, de les dresser à la vie publique. Constatons également que si le pouvoir personnel cessa d'exister quaat aux affaires d'un ordre supérieur qui relevaient du Parlement, l'adage consacré : « Délibérer est le fait de plu- € sieurs, agir est le fait d*un seul », lui laissa le plus vaste champ en lui réservant toutes celles que le roi^ les ministres, les préfets, les maires, gardaient le droit de régler eux-mêmes, de sorte qu'à ce point de vue encore, les idées dominantes et les pratiques du passé se modifièrent peu. Enfin on ne s aperçut pas davantage que l'extrême division du territoire et Texiguité de la plupart de nos communes allaient, elles aussi, empêcher Tinitiation et l'apprentissage civiques, inutiles au régime précédent, indispensables au nouveau.

Cette ébauche de gouvernement constitutionnel qui mettait en complète discordance le système politique et le système administratif, et négligeait les fondements de l'édifice, eût dû n'être qu'accidentelle et passagère, comme

rétait en 1814 et 1815 la situation à laquelle elle répondait. Loin de là ; on se persuada qu'elle était spécialement adaptée à notre génie national, et qu'elle n'avait rien d'incorrect ; elle s'établit peu à peu dans les esprits, comme dans les mœurs, et finalement, depuis, elle est restée hors de conteste, acceptée, louée même par tous les partis.

Aucune des erreurs contemporaines ne nous a été plus funeste.

Faussé par le vice radical de son organisation, le régime nouveau ne fonctionna qu'artificiellement. L'Exécutif, aux mains duquel étaient toutes les nominations, toutes les subventions, toutes les faveurs, crut légitime d'user des unes et des autres pour se défendre au sein du Parlement et du corps électoral. A chaque renouvellement de la Chambre des députés, la candidature ministérielle subordonna et mit en tutelle pour ainsi dire une fraction importante, sinon la majorité de ceux qui, d'après la charte, devaient voter Timpôt, par conséquent contrôler et diriger. Le roi, à qui cette même charte attribuait l'irresponsabilité et l'inviolabilité, se trouva au contraire engagé dans tous les débats ayant pour objet nonseulement la politique, mais encore l'administration. Ses conseillers, qu'absorbait, à peine arrivés au pouvoir, la tâche déjà surhumaine,

à cette époque, de concilier l'œuvre parlementaire avec la double gestion des intérêts généraux et des intérêts locaux, se virent dans rimpossibilité de donner leurs soins aux réformes les plus nécessaires. Une infime minorité de la nation, les quatre-vingts ou cent mille électeurs ou éligibles et les délégués du Prince, concoururent seuls à la chose publique. Le surplus de la population, la plupart des sujets d'autrefois, qui étaient cependant devenus des citoyens, exclus du vote par la charte, exclus des magistratures et des conseils locaux par la législation de Tan VIII, restèrent aussi étrangers que précédemment aux nouveaux devoirs et au nouveau rôle qui leur étaient échus. La Monarchie constitutionnelle ne pût donc pas faire pénétrer ses racines jusqu'aux entrailles du pays ni développer au dehors d'abondants et vigoureux feuillages.

Des voix très autorisées signalèrent les périls inséparables d'un tel mode de gouvernement et d'administration. En 1824, M. Royer-Collard s'écriait à la tribune : « Nous avons passé en « un jour de la servitude à la liberté, et faute « de temps et de prévoyance, nous avons laissé « subsister au milieu de nous tous les instru- « ments du despotisme

« Le mal vient du pouvoir monstrueux

ft et déréglé qui s'est élevé sur la ruine de toutes

« les institutions. Une société sans institutions « ne peut être que la propriété de son gouver- « nement. En vain luiécrira-t-on quelque part « des droits; elle ne saura pas les exercer, et

« elle ne pourra pas les conserver ! » La

même année, dans les premiers chapitres de son Jivre sur le Pouvoir municipal, M. Henrion de Pansey, après avoir décrit la contradiction existant entre le système administratif et les libertés octroyées par la charte, ajoutait :

« Quelle serait Tissue de cette lutte si elle se « prolongeait?. . Le doute seul fait reculer d'ef- « froi !. . . » Plusieurs des serviteurs les plus distingués de la Restauration, et à leur tête M. de Villèle, désiraient qu'on eût égard à ces avertissements. Deux années avant la révolution de 1830, M. de Martignac présenta à la Chambre des députés un projet de loi qui attribuait aux conseils généraux et aux conseils municipaux une organisation empreinte d'un véritable esprit de progrès. Mais jugé dangereux par la Droite et insuffisant par la Gauche, ce projet resta sans suite.

Bientôt, l'étrange rapidité avec laquelle s'écroula le trône de nos anciens rois ne prouvait que trop à quel point, en 1814 et en 1815, on

l'avait mal assis.

Les causes premières de la crise qui venait

d'éclater ne furent pas plus aperçues le lendemain qu'elles ne l'avaient été la veille. De toutes parts à peu près, on ne l'imputa qu'aux fautes de la Cour et des ministres, aux ordonnances du 25 juillet. L'effet de ce courant fut qu'on ne se préoccupa aucunement de remédier au vice mortel de l'organisme constitutionnel établi. Par une conduite opposée à celle que les Belges allaient suivre presque au môme moment et dans les mêmes circonstances, on ne chercha pas à adopter un plan d'ensemble propre à réaliser d'une manière effective legouver^ nement du pays par le pays; on crut suffisant d'accorder des satisfactions partielles, de changer les personnes et de rétablir fermement Tordre.

Pour ce qui avait trait à la charte et à la législation politique, le roi de France devint le roi des Français; la religion catholique, qualifiée antérieurement de religion de l'Etat, ne fut plus que la religion professée par la majorité de la nation. Le Souverain perdit le pouvoir d'édicter des ordonnances pour la sûreté en général. La censure fut abolie. Les deux Chambres acquirent le droit d'initiative en matière de propositions de lois. La Chambre des pairs cessa d'être héréditaire et ses séances furent rendues publiques. Aux attributions de la Chambre des députés vint s'ajouter celle de nommer son bu-

reau. Le cens de l'élégibilité fut abaissé de 1000 A 300 fr., celui de l'électorat de 300 à 200 fr. Enfin on réduisit de 40 à 30 ans Tâge voulu pour pouvoir être investi du mandat de député. Aucune autre innovation ne fut apportée à l'appareil du gouvernement.

Les lois du 21 mars 1831, du 22 juin 4833, du 18 juillet 1837 et du 10 mai 1838 sur le système administratif s'inspirèrent, elles aussi, des vues un peu étroites et timorées qui animaient, à ces diverses époques, la classe dirigeante. Dans cette branche encore du service public, on désira moins parer à certaines nécessités , cependant pressantes déjà, qu'être prudent et rassurer. Un seul des changements introduits, celui qui restaura Télectivité des conseils municipaux, des conseils d'arrondissement et des conseils généraux était considérable et eût pu agir sérieusement sur les mœurs. Mais l'ensemble des dispositions dans lesquelles il prenait place lui enleva beaucoup de son efficacité. Les électeurs auxquels fut confié le soin de recruter ces assemblées , durent appartenir à certaines fractions de contribuables et de notables qui ne représentaient pas plus du quart des Français parvenus à leur majorité et assujettis à l'impôt; de manière que la partie de la population dite les couches nouvelles, déjà et comme sous la Restauration, repoussée de la politique, fut

aussi, par continuation, tenue à l'écart des affaires administratives. On aggrava son état d'isolement en obligeant les électeurs à emprunter les deux tiers des conseillers municipaux aux plus imposés des communes, et les conseillers soit d'arrondissement, soit de département, à des catégories d'éligibles également très restreintes. Le nombre maximum de membres attribué aux conseils municipaux, aux conseils d'arrondissement et aux conseils généraux (36, 12, 30) fut trop parcimonieusement limité pour ouvrir à l'activité locale une sphère assez étendue d'examen, de discussion, de contacts. Le long terme de six et neuf ans qu'on assigna à la durée des mandats fut un nouvel obstacle au développement de l'éducation civique. Les conseils municipaux obtinrent, il est vrai, quatre sessions ordinaires par an au lieu d'une seule ; mais toute séance extraordinaire dut être autorisée par le préfet ou le sous-préfet et n'avoir qu'un objet expressément spécifié. Les procès-verbaux des débats ne purent être publiés qu'en vertu d'une autre autorisation d'en haut. Les conseils d'arrondissement ne durent se réunir que pendant quelques heures chaque année, et les conseils généraux que pendant quelques jours. Quant aux attributions des trois conseils et à celles des maires, des sous-préfets et des préfets, quoique définies

avec beaucoup plus de méthode qu'elles ne Tavaient été jusqu'alors, elles restèrent au fond telles à peu près que les avaient établies les lois de Tan Vlll et la maxime « délibérer est le « fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. » En dehors de quelques cas nouveaux à l'égard desquels ils reçurent la faculté de décider (1), les conseils demeurèrent réduits à Tunique rôle de proposer, d'émettre des avis et de contrôler. Le droit d'approbation et d'annulation, ainsi que l'administration quotidienne tout entière, furent, comme par le passé, remis au gouvernement et à ses délégués. Lui seul continua à régler souverainement la plupart des intérêts usuels, à dispenser sans aucune entrave les emplois et les faveurs, à subventionner à sa

(1) La loi du 18 juillet 1837 n'autorisa que dans quatre cas les conseils municipaux à prendre des délibérations régleinetitairesy c'est-à-dire exécutoires sans approbation préalable. Ces cas eurent pour objet : le mode d'administration des biens communaux, les conditions des baux à ferme d'une durée limitée, le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux, lés affouages. La loi du 10 mai 1838 n'accorda aux conseils généraux le droit de statuer en dernier ressort que : 1° sur la répartition des contributions directes entre les arrondissements, 2° sur Tadoption ou le rejet des demandes en réduction de contingent, formées par les arrondissements ou par les communes, 3" sur rétablissement des centimes additionnels autorisés par les lois.

guise tous les budgets locaux. En un mot, le pouvoir personnel ne cessa pas de régir une très grande quantité d'affaires.

L'organisation spéciale dont Paris fut pourvu (loi du 30 avril 1834) ne différa pas de celle des autres centres de population. Des délégués de l'État, le préfet de la Seine et le préfet de police, conservèrent, en dehors de leurs prérogatives d'ordre général , la gestion journalière du département et de la ville, tandis que trentesix notables élus représentèrent seuls ces deux grandes agglomérations, dans les conditions modestes, intermittentes et subordonnées que nous venons d'analyser, à propos des autres assemblées locales.

On pressent déjà ce que furent les fruits de cette conception, encore une fois si incomplète, des institutions libres. Le gouvernement maintenu en possession de moyens d'influence innombrables, fut de nouveau entraîné à s'en servir pour s'assurer la majorité dans le Parlement. De nouveau aussi, par contre, recherché et mis en cause en toute occasion, sur le terrain politique comme sur le terrain administratif, il ne bénéficia nullement de l'immunité constitutionnelle. D'autre part, la commune, le canton, l'arrondissement, le département ne s'ouvrirent, ne s'animèrent pas suffisamment pour communiquer à la nation les nouvelles

dispositions d'esprit et les nouvelles habitudes de conduite qui lui étaient devenues plus que jamais nécessaires, à savoir : le sentiment de sa responsabilité propre, l'esprit d'observation, le discernement, l'expérience, la pratique des contacts en matière d'affaires publiques. Les élargissements accordés, très utiles sous beaucoup de rapports, n'avaient guère dans leur ensemble et à un point de vue supérieur, servi qu'à rendre l'exercice du pouvoir plus difficile et son existence plus précaire.

En 1834, un grand écrivain M. de Tocqueville, fit voir avec une clarté lumineuse (4) que ce système général, resté dans certaines de ses parties essentielles, à peu près le même qu'avant 1789, était inapplicable à notre société nouvelle, démocratique et libre, qu'il la condamnait indirectement à l'inaptitude et à la passivité, et la mettait à la merci des fauteurs de révolution. Ses avis ne furent pas plus entendus que ne l'avaient été en 1824, ceux de M. Royer-CoUard et de M. Henrion de Pansey.

Comme en 1830, les événements que préparaient la législation et les mœurs, éclatèrent soudain. Le 24 février 1848, avec la complicité de l'indifférence et de l'inertie générales, Paris disposait des destinées de la France, et préci-

(1) Le la démocratie en Amérique.

pitait du trône le roi Louis-Philippe, contre lequel n'existait aucun grief d'une portée grave.

Les quelques hommes qui, le lendemain de l'insurrection, s'étaient spontanément réunis pour former le gouvernement provisoire, instituèrent, de leur autorité privée, le suffrage universel et la République. Pénétrés à leur insu, comme tous les Français, de la tradition autoritaire et centraliste, ils ne se demandèrent ni quelles étaient les vues du pays sur ces questions vitales, ni comm-ent allait user de ses droits le plus grand nombre des nouveaux électeurs, tout à fait illettré. A l'exemple de leurs devanciers, ils crurent que le rpécanisme officiel établi suffirait à tout, et qu'en particulier, il réussirait à dominer le vote universel encore plus aisément qu'il n'avait réussi à dominer le vote restreint.

Le 8 mars 1848, quelques jours avant les élections à l'Assemblée constituante, le ministre de l'Intérieur, M. Ledru-Rollin, écrivait aux commissares du gouvernement :

« Placez à la tête de chaque municipalité des « hommes sympathiques et résolus, ne leur mea nagez pas les instructions, animez leur zèle... « Par les élections qui voat s'accomplir, ils « tiennent en leurs mains les destinées de la