MORAUX ET SOCIAUX

Maintenant que nous avons mis en reljef les lignes générales du système politique et administratif qui a prévalu au-delà de nos frontières et de celui qui subsiste encore chez nous, pénétrons plus avant dans les deux organismes et faisons voir comment l'un et l'autre impriment aux esprits et aux moeurs des directions absolument opposées.

Un premier trait frappe immédiatement, quand on compare les modes de gestion en vigueur à l'étranger, et ceux que nous avons nous-mêmes conservés.

A l'étranger, les pouvoirs locaux sont multiples, impliquent le concours d'un grand nombre d'habitants et les occupent d'une manière permanente. En France, au contraire, après avoir réuni les principales attributions de l'autorité locale dans les mains de deux ou trois délégués, nous n'admettons que peu de particuliers à collaborer avec ces délégués, et nous

ne les y admettons que dans des conditions indirectes et intermittentes.

En Angleterre, le Vestry (1) qui administre la commune rurale (Paris /i), qui vote les taxes en fixe et en surveille l'emploi, est composée de tous les habitants inscrits aux rôles de la commune (Parishioners Rate^payers). Chaque année, l'assemblée délègue ses pouvoirs à autant de comités qu'il existe, dans la paroisse, de branches d'affaires. Les besoins du culte sont desservis par les Church-wardens^ ceux du cimetière par le Burial-board, ceux de la circulation et de la voirie par les Way-war^ dens, ceux de l'éclairage par les Lighting-sur^ veyors, ceux de l'assistance par les Guardians andoverseers ofthe poors, etc. Dans les unions de paroisses (2) placées sous le régime des lois

(1) L'assemblée communale dite Vestry ou Open Vestry (Vestry ouvert) tend peu à peu à être remplacée par un Select Vestry (Vestry élu) qui est en réalité un conseil municipal. La loi 1 et 2 Guillaume IV, chapitre 90 {Uobhouse act) oblige toute commune de 800 habitants et au-dessus à constituer un 'Select Vestry^ si un cinquième des habitants le réclame. Le nombre des membres du Select Vestry est proportionnel à la population; il est de douze au moins, non compris les Church'Wardens (marguilliers) qui en sont membres de droit.

(2) Nous comprenons dans cette dénomination les localités qui sans être borough sont dotées d'un improv^ raent commission o\i d'un local Board.

de 1858, de 1861 et de 1878, dans les bourgs ou cités, dans la métropole, la gestion des affaires locales est aussi très largement ouverte à la population. Les intéressés et leurs représentants ou bien le conseil municipal lui-même {Town-council, Common-council) préposent^ comme le Vestry dans la paroisse, à chaque service un comité permanent qui délibère, exécute et rend compte. Le bureau local (Local board), le Conseil municipal, le corps des Aldermen et du maire interviennent ensuite pour centraliser, accorder les ressources, en approuver et en vérifier l'emploi. A Londres, on évalue à cinquante mille environ le nombre des personnes qui prennent soin de la chose publique comme membres ou délégués des conseils et comités tant des paroisses que de la cité (1). Dans les Comtés, le pouvoir qui représente à la fois l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, qui vote les contributions et en règle le contentieux, dirige la police, décide certains travaux publics, qui en même temps juge et réprime les délits n'entraînant ni la mort ni la servitude pénale, qui statue sur toutes les contestations sommaires, est confié à des juges de

(1) L'administration locale en France et en Angleterre par M. Paul Leroy-Beaulieu, page 400.— Paris, Guillaumin.

paix OU magistrats (Justices ofpeace, or Ma^ gfis^rates), en nombre illimité. Il y a quelques années, ce nombre s'élevait, dans le Comté de Norihampton, au chiffre de deux cent trentequatre, dans le comté de Wilts, à celui de deux cent six, et, dans le comté de Dorset, à celui de cent vingt-sept (1). On institue ordinairement, dans les districts ruraux, un juge de paix à peu près par paroisse. Le but qu'on se propose est que, pour toutes les affaires usuelles, l'administration et la justice soient à la portée de chacun (2). Nous ne devons pas laisser ignorer que, par suite de certaines conditions dans lesquelles se trouvje aujourd'hui la Grande-Bretagne comme la plupart des autres Etats, ce régime traditionnel des Comtés est devenu insuffisant sous beaucoup de rapports, et qu'il donne lieu à des plaintes. Le gouvernement lui-même a été amené à prendre l'engagement d'en demander la réformation.

Aux Etats-Unis également, qu'il s'agisse des

(1) La Constitution de l'Angleterre par M. Le Play, page 25, tome IL — Tours, Marne; Paris, Dentu.

(2) En dehors des juges de paix administrant et jugeant gratuitement, la loi anglaise a autorisé la création, dans les villes et môme dans les localités rurales populeuses, de juges de paix rétribués (stipen^ diary rtiagistrates) choisis parmi les légistes; mais ces juges n'ont aucune compétence en matière administrative, ils sont simplement juges de police.

pouvoirs préposés aux agglomérations rurales {Townships) ou de ceux qui régissent les agglomérations urbaines (Cities), les uns et les autres sont accessibles à un très grand nombre de personnes, et ils supportent tout le poids des affaires comme ils en assument toute la responsabilité. Dans les TownshipSy l'assemblée ellemême des électeurs est convoquée et délibère, chaque fois qu*il se présente une question d'une certaine gravité. En outre, elle choisit, annuellement : 1° trois, sept ou neuf Selectmen, qui expédient les affaires quotidiennes de la communauté; 2^ les agents chargés des services spéciaux, les assesseurs qui établissent l'impôt, les collecteurs qui le perçoivent, les commis" saires des écoles qui pourvoient à tout ce qui intéresse Tinstruction publique, les inspecteurs des routes qui s'occupent de la grande et de la petite voirie, les constables qui assurent la police ainsi que l'exécution matérielle des lois et règlements, les surveillants des pauvres, le greffier, le caissier, etc. Dans les Cities, il n'existe pas d'assemblée d'électeurs ; mais le maire, le bureau des trustées, la cour des Aider" men, le conseil municipal, des comités permanents, y réalisent aussi dans la plus large mesure la gestion du pays par le pays.

En Prusse généralement, dans les communes rurales, depuis la loi du 13 décembre 1872, l'as-

semblée des habitants élit elle-même le maire (Schulze, Schoffe, Gemeindevorsteher)amsique ses adjoints, et elle administre de concert avec eux, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un conseil délégué. Assemblée, maire, conseil, sont soumis, en outre, à la collaboration et au contrôle du Bailli (Amtmann) et de la commission du bailliage (Amtesausschuss). Dans les villes, le conseil municipal, composé de douze à cent vingt membres selon la population, a en mains à peu près souverainement tous les intérêts locaux proprement dits. Il décide par un statut si le pouvoir exécutif sera confié à un Bourgmestre seul ou à un comité (Magistrat), si le Bourgmestre recevra un traitement (l), si le comité sera de sept, douze, quinze membres, et si certains de ses membres : légiste, trésorier, architecte, inspecteurs des écoles, seront rétribués. Enfin il choisit lui-même, sauf l'approbation supérieure, le Bourgmestre ou les membres du comité (2). Dans le canton, le Bailli,

(1) Le Bourgmestre et les membres rétribués du Magistrat^ peuvent être choisis par le conseil municipal en dehors non seulement du conseil, mais même de la localité. On juge généralement, en Prusse, qu'un bourgmestre doit être versé et expérimenté dans l'administration communale. Cette catégorie de fonctions a formé jusqu'à ce jour une véritable carrière publique.

(2) Rappelons que l'administration communale en Prusse n'est nullement uniforme et que la législation de

i iO I.ES PAYS LIBRr.S.

habitant notable, et la commission du bailliage formée des meures et d'autres représentants des communes, veillent à la bonne direction des affaires de chaque localité, à l'exécution des lois, à la tranquillité, à la sûreté, à la santé publiques, connaissent des affaires collectives du canton, des recours et de certains litiges, etc. Dans l'arrondissement, le Landrath, autre habitant notable, une diète de vingt à vingt-cinq membres (Kreistag) élus par diverses catégories de collèges, une commission executive de sept à neuf membres (Kreisesausschuss) assurent ensemble les divers services, votent le budget, exercent en second degré la tutelle communale et jugent en première instance le contentieux administratif (1). Enfin, dans la province, une diète

1872 sur les communes rurales n'est encore appliquée que dans les cinq provinces : de Prusse, de Poméranie de Brandebourg, de Silésie et de Saxe. La législation sur les communes urbaines varie aussi selon les provinces.

(1) Le cercle urbain (Stadtkreis) ne forme pas un organe distinct. 11 est administré par les* autorités municipales.

Le conseil provincial ( Provinzialrath) est composé de deux membres nommés par le gouvernement et de cinq membres élus par la commission executive provinciale ( ProvinzialausschussJ. Le conseil départe^ mental ( Bezirksrath ) est composé de deux membres nommés par le gouvernement et de quatre membres élus par la commission executive provinciale.

encore (Provinziallandtag), de soixante à qua tre-vingts membres, élue par les diètes des cercles ruraux ou par des collèges urbains spéciaux, une commission executive de sept à treize membres (Provinzialausschuss) et un agent général (Landesdirector) élus par cette diète, examinent en premier ressort les lois d'intérêt local, délibèrent, exécutent, nomment aux emplois, etc.

On se souvient que nous avons mentionné déjà le Président de régence (Regierungsprâsidentj et son conseil (Bezirksrath)^ le Président supérieur (OberprâsidentJ et son conseil aussi, fPromnzialrath) qui réprésentent l'Etat, défendent ses droits et servent ses intérêts, dans la régence et dans la province (1).

La Suisse, avec ses assemblées générales d'habitants, ses conseils municipaux, ses commissions executives, ses assemblées cantonales, ses associations de toute sorte, réussit à initier la plus grande partie de sa population à la connaissance et à la pratique des affaires.

(1) Le conseil provincial (Provinzialrath) est composé de deux membres nommés par le Gouvernement et de cinq membres élus par la commission executive prcJvinciale (Provinzialausschuss). Le conseil départemental (Bezirksrath) est composé de deux membres nommés par le gouvernement et de quatre membres élus par la commission executive provinciale.

En Italie, en Belgique, en Hollande, les conseils municipaux sont chargés de tous les intérêts de la commune en général et de l'exécution comme de la délibération, de la réglementation comme de la nomination aux emplois. Une Junte de trois à neuf membres, en Italie, un Collège d'échevins de trois à sept membres en Belgique et en Hollande suppléent le conseil municipal dans l'intervalle des sessions et administrent de concert avec le syndic ou le bourgmestre. Les conseils provinciaux ont un rôle non moins prépondérant pour ce qui concerne les affaires de la province. En leur absence également, une commission executive de six à quatorze membres , Députation provinciale, Députation permanente^ Etats députés, dirigent et contrôlent les services, statuent et gèrent en commun avec le préfet, le gouverneur et le commissaire royal (d).

On a vu déjà combien le législateur austrohongrois s'est efforcé, depuis 1860, de fournir aux habitants des deux fractions de TEmpire les plus abondants sujets de civisme, de responsabilité et de travail collectif. En

(1) Les attributions executives de la Junte municipale et de la députation provinciale sont plus étendues en Italie, que ne le sont, en Belgique et en Hollande, celles du collège échevinal et de la commission permanente provinciale.

Autriche, les diètes provinciales, les conseils de cercles et de districts, les conseils municipaux, les comités exécutifs de toutes ces assemblées occupent sans relâche et rapprochent très efficacement les unes des autres les diverses classes de la population. Rappelons aussi qu'en Hongrie les conseils municipaux des grandes villes comptent jusqu'à 400 membres et que les assemblées des comitats en comptent jnsqu'à 600.

La Russie elle-même ménage à l'initiative individuelle et locale un domaine limité, il est vrai, mais néanmoins considérable encore dans ses assemblées de noblesse, ses assemblées territoriales, ses assemblées de districts, ses conseils cantonaux, ses conseils municipaux, ses assemblées d'habitants ainsi que dans les comités exécutifs de ces conseils ou assemblées.

Aces cadres multiples, largement ouverts, en exercice d'une manière très active ou permanente, comparons ceux qui leur correspondent chez nous.

Dans la commune,un agent, le maire supporte tout le fardeau des affaires, et quatorze à dixhuit personnes en moyenne, le conseil municipal consacrent à ces affaires quelques jours ou quelques heures chaque trimestre, se bornant à délibérer, à décider et à contrôler, au lieu

d'administrer elles-mêmes ou directement ou par l'entremise de leurs délégations, comme cela se fait au-delà de nos frontières.

Dans l'arrondissement, un autre agent, le sous'préfet sert d'intermédiaire entre la commune et le département, prépare et exécute les décisions du préfet, et sept à neuf personnes en moyenne, le conseil d* arrondissement, se réunissent, pendant quelques heures deux fois par an, pour entendre un rapport, pour répartir entre les communes le contingent des conti'ibutions directes et émettre des vœux. Dans les divers Etats que nous avons passés en revue, cette même circonscription possède généralement un ordre , quelquefois deux ordres d'autorités et de conseils distincts et permanents.

Enfin dans le département, un autre agent encore, le préfet, prend soin journellement des intérêts à la fois de l'Etat, du département, des arrondissements, des cantons, et en partie des communes, et trente-deux à trente-cinq personnes en moyenne, le conseil général, délibèrent, décident et contrôlent, pendant quelques jours, tous les six mois. Quatre à sept autres personnes, la commission départemen'taie, délibèrent aussi, décident et contrôlent pendant quelques heures, chaque mois. Mais ni les membres du conseil, ni les membres

de la commission n'administrent, ne réglementent, ne nomment aux emplois, n'exercent la tutelle locale, ne forment une juridiction d'appel, comme leurs similaires à l'étranger.

En dehors des trois agents et des rares délégués que nous venons d'énumérer, le surplus des habitants, c'est-à-dire la nation presque entière, n'a d'autre occasion ni d'autre moyen de s'initier et de participer à la chose publique, dans la commune, dans le canton, dans l'arrondissement et dans le département que le vote, un vote émis tous les trois, quatre ou six ans.

Voilà l'appareil à l'aide duquel un pays de trente-sept millions six cent soixante-douze mille âmes^ libre et en possession du suffrage universel, est censé gérer lui-même ses affaires les plus usuelles et doit acquérir le discernement, l'expérience, Phabitude des contacts, l'éducation en un mot qu'implique sa souveraineté. Dès lavénement du suffrage universel, il eût fallu, sans perdre un jour, concéder aux électeurs, qu'on portait du nombre de deux millionscinq cent mille environ à celui de huit à neuf millions, une représentation locale plus accessible et des facilités plus grandes de culture et de rapprochement. Ce besoin vital n'a pas été aperçu. La commission départem,entale, créée par la loi du 10 août 1871, est le seul rouage

qui ait été ajouté au mécanisme de l'an VIII; on a pu iuger à quel point la nouvelle institution diffère de la Députation permanente de Belgique, des Etats députés de Hollande, de la Députation provinciale d'Italie, du ProvinziaU ausschuss de Prusse, du Landesauschuss d'Autriche, combien elle est impropre à réaliser le Self-Government départemental.

Les conséquences des deux modes de législation apparaissent d'elles-mêmes à l'esprit.

A l'étranger, la commune et la province sont des .foyers de vie, d'efforts et d'agitation saine. On y lutte, on s'y concerte,^ on s'y passionne à propos des questions et des magistratures locales, de Timpôt, de l'instruction, de l'assistance, de l'hygiène, des travaux publics ; mais, grâce à ces dérivatifs, les affaires de l'Etat, toujours difficiles et périlleuses, sont soustraites, au moins dans une certaine mesure, à la controverse universelle, à l'emportement, et traitées en général avec plus de maturité.

D'un autre côté, comme les conseils, les délégations et les emplois électifs abondent dans les circonscriptions inférieures, les personnes et les diverses classes ont sous la main des occasions continuelles de remplir un rôle, de s'instruire, d'entrer en rapports mutuels ; en sorte que, par la force même des choses, le vote politique arrive à s'éclairer, et devient le fruit

principalement de l'apprentissage communal et provincial.

En France, au contraire, la commune, le département, et encore plus le canton et l'arrondissement, inertes, dépourvus de puissance éducative, laissent chacun indifférent; mais chacun s'occupe de l'Etat avec ardeur, en juge et en discute les bases essentielles, les agents, les affaires, est, ou du moins se figure être, républicain, légitimiste, bonapartiste. Déplus, nos cadres administratifs ne pouvant s'ouvrir qu'à un nombre très restreint de personnes, la plus grande partie de la population se trouve écartée du maniement des affaires, et condamnée, quant à la chose publique, à l'ignorance, à l'inexpérience et à l'isolement; la majorité de la classe aisée vit oisive, inutile et mécontente. Lescowches nouvelles, nécessairement encore plus exclues, restent incultes et se croient toujours sous l'oppression, toujours victimes du privilège. Lui-même, le Gouvernement est réduit à s'appuyer moins sur la masse des habitants que sur ses fonctionnaires et sur une clientèle qui lui est propre. Dans de telles conditions, est-il possible que nous jouissions d'une véritable stabilité? Ne faut-il pas regarder comme très logique que nos assemblées politiques soient composées d'hommes bien plus enclins à combattre pour leur parti que capables et soucieux

15 i LES PAYS LIBRES.

de bien légiférer? Enfin, doit-on s'étonner que nous soyons sans cesse emportés par les courants les plus contraires, que nous acclamions tantôt la liberté, tantôt la dictature, qu'hier notre sujet de ralliement ait été le péril social, qu'aujourd'hui, il soit le péril clérical ?

Sous l'ancien régime, beaucoup de particuliers de tous les rangs avaient, au moins en ce qui touche la commune, la possibilité de concourir effectivement à l'administration et de se rapprocher entre eux. Dans les villes, une assemblée générale de soixante, quatre-vingts, cent, cent cinquante délégués ou des divers ordres, ou des compagnies de bourgeois et des corporations d'ouvriers , délibéraient sur toutes les questions majeures (1). Un corps de ville de quinze, de vingt-et-un, vingt-neuf notables ou élus par l'assemblée générale, ou ayant acheté leurs charges, ou les occupant à titre héréditaire, exerçait, sous la présidence du maire, le pouvoir exécutif. Dans les paroisses ou communautés, tous les chefs de famille, réunis en assemblée d'habitants, vo-

(1) C'était, à défaut de titres et d'usages locaux, uq arrêt du Conseil portant règlement, qui fixait dans les villes, le nombre des membres et le mode de composition de l'assemblée générale et du corps de ville.

taieat les dépenses, réglaient le mode de gestion des biens, choisissaient le syndic^ le maître d'école, le sergent, les asséeurs et collecteurs de tailles, etc. Depuis la fin du XVIP siècle, il est vrai, le développement excessif donné à Tautorité des intendants ainsi que l'abus des mises en office avaient desséché la sève de ces antiques institutions et alangui tous leurs organes. Mais, même dans leur état de complet dépérissement, elles devaient encore communiquer à l'ensemble de la nation plus de sollicitudes civiques, — non pas politiques évidemment, — et plus de vues communes que nous n'en avons à Theure présente.

Une autre différence considérable distingue notre administration de celle de tous les autres peuples, républicains ou monarchiques. Chez ces peuples, le pouvoir exécutif, dans la commune et dans la province, s'exerce d'une manière collective; chez nous et che:2 nous seuls, il revêt la forme unitaire et personnelle.

En Angleterre, dans les paroisses, le Vesiry et les comités qu'il institue, dans les unions de paroisses, dans les bourgs ou cités et dans la métropole, les commissions, les bureaux, le conseil municipal^ le corps des aldermen et du