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mis à prendre part aux élections administra' tives, sans la condition du cens : 1° les fonctionnaires et les décorés, 2^ les diplômés de l'enseignement supérieur, et de l'enseignement moyen, 3** enfin les citoyens qui auront subi avec succès un examen d'aptitude portant sur un programme déterminé (1)» Dans l'exposé des motifs, le Cabinet Frère-Orban exprimait la pensée qu'en repoussant l'institution de l'examen préalable, on aboutirait à fonder « le rè- « gne inintelligent du nombre et à submerger «r en quelque sorte la chose publique sous le « flot des masses ignorantes et inconscientes. » En même temps qu'elle votait cette réforme, la Chambre des représentants refusait de se prêter à la revision de l'article 47 de la Constitution, qui a rendu le cens obligatoire pour les élections politiques (2), elle a jugé qu'il convenait d'expérimenter d'abord l'adjonction des capacitaires, dans un ordre de débats et de décisions moins important que celui qui concerne les affaires de l'Etat. On doit louer cette con-

(1) Le programme d'examen comprendra la lecture, l'écriture, la morale, la langue nationale, le calcul et le système des poids et mesures, la géographie et l'histoire de la Belgique, quelques notions élémentaires de droit administratif et de droit usuel.

(2) Séance de la Chambre des représentants du 6 juillet 18Ô3.

duite prudente de la part surtout d'une majorité parlementaire hostile au parti conservateur,

L'Italie n'accorde Télectorat communal et provincial qu'aux citoyens âgés de vingt-et-un ans, domiciliés depuis un an au moins et payant un certain cens (1); Télectorat politique, qu'aux citoyens domiciliés aussi depuis un an, âgés de vingt-et-un ans et payant 19 fr. 80 d'impositions directes. Elle exclut de tout électorat comme de toute éligibilité les illettrés {analfa' hetï), et d'autre part elle dispense de toute condition de cens les gradués universitaires, les membres des académies, des chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie, les fonctionnaires et employés, les notaires, procureurs, agents de change, les citoyens décorés d'un ordre national. Le Sénat est à la nomination du roi ; toutefois il n'est accessible qu'à certaines notabilités, aux personnes ayant occupé pendant longtemps des emplois élevés, ou ayant rendu

(1) Aujourd'hui ce cens est encore, selon le chiffre de la population, de cinq, dix, quinze, vingt, vingt-cinq francs d'impositions directes. Mais un projet de loi, pendant depuis plusieurs années devant le Parlement, réduirait ce cens d'une manière uniforme à cinq francs et admettrait même à réiectorat administratif les femm«s payant perionaelUmsnt \% Cdns, etct

de grands services, ou payant trois mille francs d'impôt direct (1).

Le parti radical, dans la Péninsule, demande qu'on établisse le suffrage universel. Mais la réforme électorale, promulguée en mai 1882, atteste qu'on lui oppose avec succès le principe supérieur en vertu duquel le droit de voter et celui de gérer ne sauraient être séparés de la justification préalable ou d'un intérêt, ou d'une aptitude à exercer ces droits.

On retrouve en Autriche-Hongrie le cens communal, le cens provincial et le cens politique, la condition du domicile, la division des électeurs en collèges distincts (collège de la grande propriété foncière, collège des villes, collège des chambres de commerce et d'industrie, collège des communes rurales), la représentation spéciale des prérogatives souveraines, celle des intérêts et des capacités. Ainsi, pour être membre d'une commune et y participer au vote, il faut être domicilié sur son territoire, posséder une maison ou un bienfonds, payer soit la taxe de métier, soit l'impôt sur le revenu. Sont cependant dispensés de

(1) Le Sénat italien vérifie si le sénateur nommé par le Roi remplit les conditions légales; il Tadmet ou le repouiae tans que la prérogative souvaraina aoit attiiatai

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toutes ces conditions les gradués universitaires, les fonctionnaires et employés, les membres du clergé, les officiers retraités, etc. Ainsi encore, les habitants les plus imposés dans la plupart des villes et des agglomérations rurales ont le droit de concourir aux délibérations du conseil municipal. Les recteurs des universités, les archevêques et évêques sont investis du même droit au sein des diètes provinciales. A côté des chambres des députés ouvertes aux diverses classes de la population et aux diverses catégories d'intérêts, existent les chambres des seigneurs et des magnats, dont les membres, en partie nommés par Fempereur-roi, remplissent, dans les deux fractions de la monarchie, un rôle supérieur de conservation et de contrôle.

Comme en Belgique et en Italie, il s'est formé en Autriche-Hongrie, un parti qui travaille à introduire le suffrage universel. Jusqu'à présent ce parti est peu nombreux. La législation en vigueur ménageant à toutes les conditions sociales indistinctement et à tous les droits une certaine représentation, c'est plutôt vers l'élargissement de cette représentation que vers une réforme extrême que se porte le courant de l'opinion.

Le système électoral en Hollande ne diffère

que sur quelques points de celui de la Belgique. Le cens administratif et le cens politique y sont un peu plus élevés. Le droit de vote n'y est accordé qu'à l'âge de vingt-trois ans. La première chambre y est élue par les Etats provinciaux, au lieu d'émaner directement du pays (1).

En Russie, dans les communes rurales, on ne devient électeur et membre de l'assemblée des habitants qu'à la condition d'être chef de famille et d'avoir une résidence fixe. Dans les villes, ne sont admis au vote que les citoyens majeurs domiciliés depuis deux ans, propriétaires ou locataires d'un immeuble, et payant régulièrement les taxes communales. Comme en Prusse et dans la plupart des Etats allemands, les électeurs des villes sont divisés, selon le montant de leurs impôts, en trois collèges, et chacun de ces collèges nomme le tiers des membres du conseil municipal. Trois collège^ aussi, représentant la grande propriété, l'élément urbain et l'élément rural, élisent les assemblées de district ou d'arrondissement, et celles-ci ensuite élisent, parmi leurs propres membres, les assemblées de province.

(1) Au moment où s'imprime ce livre, le Parlement hollandais est saisi d'un projet de réforme électorale.

Personne n*ignore que la Russie ne possède pas d'institutions parlementaires. Le czar réunit dans ses mains le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir religieux, et il les exerce avec le concours de ses ministres, de sa chancellerie privée ainsi que de trois grands corps : le Conseil de l'empire, le Sénat et le Saint-Synode.

Les moyens de préservation que nous venons de relever ayant paru insuffisants à certains États, leurs législateurs ont été conduits à y ajouter la représentation des minorités. On comprend que cette disposition, en assurant à chacun la possibilité de faire entendre sa voix, empêche l'exclusivisme, tempère l'esprit de parti et favorise la paix intérieure. Elle se rencontre, dans une mesure et. sous des formes diverses, aux Etats-Unis, en Suisse, en Angleterre, en Italie, en Espagne, en Danemark.

Ce résumé des législations élect;orales, à l'étranger, témoigne combien il est incontestable que nous sommes en ce moment, parmi les peuples libres, celui qui peut le moins se défendre contre l'ignorance et la passion. Nous sommes, d'un autre côté, le seul, répétons-le, chez lequel la centralisation administrative et son corollaire, la candidature officielle, permet-

talent jusqu'à ces dernières années de subordonner le vote au gouvernement lui-même; mais répétons aussi que ce procédé de direction est aujourd'hui tout à fait en désaccord avec nos institutions politiques, et que d'ailleurs il a été en grande partie enlevé aux mains des ministres et de leurs délégués.

La suppression de la candidature officielle ou du moins les changements dont elle a été l'objet, n'ont pas seulement réagi sur l'application de notre système électoral ; ils ont encore altéré profondément les conditions dans lesquelles fonctionnaient depuis l'an VIII, les ressorts les plus importants de notre organisation administrative.

Examinons d'abord ce qui se rapporte à l'exercice de la tutelle, ou, en d'autres termes, à l'exercice du droit en vertu duquel l'autorité souveraine approuve ou annule un grand nombre des actes locaux.

Lorsque directement, comme de l'an VIII à 1814 ou indirectement, comme de 1814 à 1871- 1876, le pouvoir exécutif dominait le pouvoir délibérant, les principaux agents de la tutelle, les ministres et les préfets étaient parfaitement en situation deprotéger l'Etat et les intérêts proprement dits contre l'inexpérience, le mauvais vou-

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loir ou la prodigalité soit des conseils, soit des magistrats locaux. Mais aujourd'hui les rôles sont renversés. Les ministres et les préfets, tout en étant encore obligés de s'accommoder d'une certaine candidature officielle, ont cessé de disposer de ce moyen d'action, et d'y trouver une prééminence propre. Au lieu d'être comme autrefois les auteurs de la majorité parlementaire, ils n'en sont plus que les produits (1).

Ce nouvel état de choses a pour conséquence de rendre la tutelle impraticable en fait, chaque fois qu'elle heurte et indispose- des influences électorales.

Que par exemple, une commune, déjà très obérée, vote des travaux dispendieux et peu utiles, mais que souhaitent les habitants les plus populaires, le préfet ou le ministre pourra -t-il refuser de donner suite à des ^délibérations que ces habitants, au besoin le député et le sénateur de la circonscription, lui représenteront, non sans exactitude, comme ayant été l'expression régulière de la volonté générale ! Que le conseil municipal d'une ville

(1) Jusqu'en 1870, les membres du Sénat et antérieurement de la Chambre des Pairs étaient nommés par le Souverain. La majorité de la Chambre des députés et du Corps législatif était composée de membres qui avaient été soutenus, ordinairement même choisis comme candidats par les ministres et les préfets.

importante prenne une décision qui outrepasse ses pouvoirs et empiète sur ceux de l'administration ! S'ils n'y sont pas absolument forcés, le maire réclamera-t-il, le préfet prononcera-til une annulation, qui les mettrait tous les deux

en conflit avec les mandataires du corps électoral (1) ?

L'émancipation du suffrage universel commandait donc un remaniement de cette partie de notre système administratif. Depuis 1871- 1876, la tutelle des ministres et des préfets ne pouvant plus s'exercer avec indépendance, il eût fallu appeler à son aide l'initiative individuelle et lui ménager le concours des intérêts privés eux-mêmes.

On a vu que l'organisation générale et locale de tous les peuples constitutionnels les empêche d'user de la candidature officielle; il suit de là que leurs législateurs ont été amenés depuis longtemps déjà à résoudre ce problème de la tutelle. En Angleterre, en Suisse et en Amérique, c'est-à-dire dans les Etats les plus mûrs en matière de vote et de Self-Government, on estime que, pour contenir et redresser les

(1) Il est à la connaissance de tout le monde que depuis quelques années les conseils municipaux des grandes Tilles commettent journellement des infractions de cette nature qui ne sont pas relevées.

pouvoirs locaux^ il suffit de les renouveler trèsfréquemment et de les placer sous la menace permanente de recours rapides et peu coûteux. Les Vestries de la Grande-Bretagne opposent encore, aux entraînements dont leurs assemblées sont passibles, la proportionnalité du vote et de l'impôt. Le lecteur a pu reconnaître déjà que l'Allemagne, rAutriche-Hongrie et la Russie font dans ce même but un grand usage de ce même moyen. Certaines contrées soumettent à la sanction des habitants, consultés par voie d'enquête, les délibérations des conseils municipaux qui ont une importance exceptionnelle, (augmentations d'impôts, emprunts, acquisition et aliénation de propriétés, etc.). D'autres exigent que les délibérations de cette nature soient ou prises à la majorité des deux tiers des conseillers, ou confirmées par un second vote, intervenant à quinze jours d'intervalle.

Quelques législations cherclient encore à prévenir les mauvaises gestions par des restrictions apportées à l'établissement du domicile, ou par la limitation formelle du droit d'imposition. Enfin, à peu près partout, la tutelle est de deux sortes : celle qui a pour objet l'intérêt local et celle qui procède de l'intérêt général. La première réservée au pouvoir électif supérieur, la seconde dévolue à l'Etat, toutes les deux s'allégeant et se complétant réciproquement.

En ayant recours à quelques-unes de ces combinaisons, nous pourrions restituer indirectement aux intérêts publics les garanties qu'ils ont perdues; mais nous préférons, dans cette partie elle-même de l'administration, continuer à tout attendre du pouvoir central, comme si ce pouvoir était toujours aux mains, ou de l'Empire ou de la Monarchie censitaire. Nous venons même d'accroître encore, en ce qui regarde le plus grand nombre des gestions communales, sa tâche et sa responsabilité par la loi du 5 avril 1882, qui a aboli purement et simplement les assemblées d'adjonction (1).

Une autre branché considérable du service public, la police, se trouve, elle aussi désormais, dans des conditions discordantes et périlleuses.

La moindre réflexion conduit à reconnaître que les hommes sont plus exposés à la tentation

(1) On a vu déjà que depuis 1818, les plus hauts contribuables participaient dans les communes ayant moins de 100.000 francs de revenu aux délibérations des conseils municipaux, lorsque ces conseils avaient à établir une imposition extraordinaire ou à contracter un emprunt. On comprend que cette disposition a pu paraître en désaccord avec l'ensemble de nos institutions; mais, au lieu de l'abolir purement et simplement, il eût été facile de la remplacer par quelque autre disposition en harmonie avec ces mêmes institutions.

de mal faire sous un régime de liberté que sous un régime d'autorité. L'un les éveille, les anime et leur donne carrière; l'autre au contraire les assujettit et les retient (1). Depuis qu'existent nos nouvelles institutions, il était donc de toute nécessité de fortifier la partie au moins de la police qui assure l'exécution des lois, pourvoit à la sûreté publique, recherche et constate les délits et les crimes. Or, les changements intervenus dans ces dernières années ont eu précisément pour résultat indirect d'y introduire un relâchement très-sensible.

En l'an VIII et jusqu'en 1830, il était sans aucun inconvénient que la police générale, non pas seulement la police municipale, "fût remise, dans la plupart des localités (2), aux mains des maires et que partout les dépenses auxquelles elle donne lieu, fussent payées sur les fonds communaux. D'un côté, les maires et les membres des conseils délibérants étaient nommés par le Souverain, se pliaient par conséquent aux vues de la puissance publique et soutenaient

(1) En 1860, le budget de la préfecture de police, à Paris, était de seize millions de francs ; il est maintenant de plus de vingt-trois millions.

(2) L'autorité judiciaire et l'autorité administrative supérieure ne sont représentées par des agents centraux que dans les villes, chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton.

ses intérêts. De l'autre, les préfets et les souspréfets, beaucoup moins occupés qu'actuellement, pouvaient consacrer à cette portion essentielle de leur ministère le temps et les soins qu'elle exige. Enfin, ou la liberté avait disparu ou elle était limitée. Après la révolution de 1830, les lois politiques et administratives du nouveau gouvernement, commencèrent à compliquer le rôle des maires, des sous-préfets et des préfets et à les affaiblir comme magistrats de police; mais de 1830 à 1848, et postérieurement sous le second empire, les uns et les autres de ces fonctionnaires ne relevaient encore que du pouvoir central, et les conseils municipaux émanaient ou d'électeurs censitaires ou d'électeurs en partie dirigés. A l'heure présente, tous ces liens sont brisés ; les maires ont été rendus électifs, les conseils municipaux ont acquis une entière indépendance ; les préfets et les souspréfets sont plus que jamais absorbés par la politique et par la multiplicité des affaires courantes ; enfin nous sommes entrés en pleine possession de la liberté. Dans ces conditions nouvelles, il était absolument inévitable que la police, restant aux mêmes mains, devînt chaque jour plus insuffisante.

EnefiFet, qu'on suppose par exemple le maire d'une commune rurale placé dans Talternative ou djB dçnoncçr un coupable ou de compromettra

sa réélection, est-il permis d'espérer qu'il préférera toujours son devoir à son intérêt ? Admettons maintenant le cas d'un maire élu peo* suite de son hostilité envers le gouvernement établi, peut-on davantage se flatter que cet adversaire exécutera ponctuellement les instructions du préfet ? De son côté, le préfet, dans une grande ville, consentira-t-il souvent à s'exposer aux plus grands embarras en refusant d'agréer et de commissionner, comme inspecteurs, ou comme brigadiers, ou comme agents de police des candidats qui auront pour titre unique d'avoir été dévoués (1) dans quelque lutte électorale, au maire ou à la majorité du conseil municipal ? Puisqu'il n'existe plus d'unité politique ni de solidarité entre le pouvoir établi et les corps délibérants, on conçoit que ceux-ci aient désormais quelque peine à accor* der les dépenses afférentes à la police, sans apprécier ses actes. A Paris notamment, on voit le conseil municipal, électif depuis 1871, mais resté investi en même temps du droit de voter le budget de la préfecture de police, s'autoriser de ce droit pour frapper de censure à peu près tous les préfets qui se succèdent à l'hôtel de la rue de Jérusalem. De pareilles immixtions

(1) On sait qu'aux termes de la loi du 24 juillet 1867, le maire propose ces agents inférieurs de la police générais ât que le préfet les egrée et les commissioanei

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ne doivent-elles pas infailliblement désorienter à la longue le personnel, le gêner, le paralyser peut-être ?

On ne saurait donc mettre en doute que nos nouvelles institutions et qu'en particulier Télectivité des maires n'appellent une réorganisation de la police de l'Etat.

A l'étranger, on apporte généralement un grand soin à soustraire ce service aux luttes locales et aux fluctuations politiques. En Angleterre, ce sont les juges de paix, nommés par la Couronne, qui réglementent et contrôlent la police des comtés et des circonscriptions rurales; ce sont ces mêmes magistrats qui choisissent les constables en chef; ceux-ci ensuite, et sous leur responsabilité, choisissent leurs auxiliaires. Dans les villes, le maire et un comité spécial remplissent les attributions de police des juges de paix, mais ils rendent compte au gouvernement de cette partie de la gestion communale. En outre le personnel de surveillance, comme celui des comtés et des circonscriptions rurales, est sous Tautorité exclusive du constable en chef et n'a aucun rapport avec le pouvoir électif. Chacun connaît les fruits détestables que donnent, en Amérique, la confusion de la police générale et de la police locale, ainsi que Tinstabilité des agents chargés de

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Tune et de l'autre. Depuis quelques années, un certain nombre d'Etats, entre autres TEtat de New- York, ont confié au gouverneur le droit de préposer des constables spéciaux à la police générale.

En Suisse, la plupart des villes possèdent des directions de police que la loi et les mœurs isolent de l'action électorale. Dans plusieurs cantons, un magistrat cantonal, le préfet, préside à la sûreté publique. En Belgique, non seulement les commissaires de police, mais même les gardes-champêtres sont nommés par le gouverneur de province. En Prusse et en Autriche-Hongrie, on distingue la police royale ou impériale de la police locale, et toutes les deux ont leur personnel propre. Dans ces Etats, le Ministre de Tlntérieur a la faculté d'instituer un fonctionnaire central de police, temporaire ou permanent, partout où il le juge à propos. En Italie, depuis la loi du 20 mars 1865, la police générale, ou en d'autres termes l'exécution des lois,forme l'attribution principale des préfets et des sous-préfets, lesquels ont sous leur dépendance, pour ce service, des agents et corps armés, questeurs, délégués, officiers et gardes de sûreté, carabiniers royaux. De leur côté, les municipes disposent, pour le service local, des officiers et des gardes municipaux. II paraît certain, d'après les statistiques judiciaires que

publient nos voisins d'au-delà des Alpes, que cette organisation a diminué chez eux la criminalité. En Hollande, les Weldewechters ou agents de la sûreté publique tiennent leurs emplois du commissaire royal, tandis que les Dienareuvan politce ou appariteurs et gardes, tiennent les leurs du Bourgmestre ou du collège échevinal.

Il est peut-être utile de mentionner ici que l'Angleterre, l'Italie et l'Autriche-Hongrie, entretiennent des établissements d'apprentissage professionnel pour le service de la police tant générale que municipale.

De même que la tutelle et la police, le régime des emplois publics est demeuré tel qu'il existait sous nos gouvernements antérieurs et n'a pas été mis en harmonie avec notre nouvelle législation politique et administrative.

Aujourd'hui comme autrefois, les ministres et les autres dépositaires principaux de la puissance publique nomment et révoquent les fonctionnaires et employés, selon leur bon plaisir personnel et sans être assujettis à aucune règle ni à aucune consultation. Il n'est fait d'exception à ce principe, dans une certaine mesure, que pour l'armée et la marine, la magistrature assise, les professeurs de l'Université

et quelques services spéciaux. Ainsi, le Ministre de rintérieur peut choisir comme directeur de l'administration communale ou de la comptabilité, comme préfet ou sous-préfet, comme inspecteur général des établissements de bienfaisance, des archives et des prisons, comme commissaire central de police, tout individu qui lui agrée^ cet individu fùt-il dépourvu du diplôme de bachelier. Chaque jour, il i-emplace non moins arbitrairement les titulaires de ces emplois. Les préfets, les sous-préfets et les maires ont le droit d'organiser et de composer leurs bureaux au gré de leur unique volonté.

Héritier^ sous une forme nouvelle, d'une des prérogatives les plus décriées de l'ancienne royauté, le Ministre des finances a la jouissance d'une véritable feuille des bénéfices, et il peut donner au premier venu une trésorerie générale^ rapportant souvent jusqu'à 50.000 et 60.000 francs de remises et d'émoluments annuels (1). Il lui est permis de faire vaquer, quand bon lui semble, tous les postes qui res-

(1) Depuis le décret du 22 juillet 1882, le Ministre des finances n'a retenu à son entière discrétion que le tiers des trésoreries géoérales qui deviennent vacantes. Les deux autres tiers doivent être réservés aux receveurs particuliers et autres candidats appartenant ou ayant appartenu à des services placés sous sa direction. Aucune condition, ni de grade ni de durée de services, n'est d'ailleurs imposée au Ministre.

sortissent à son département. Un avocat n'a qu'une seule condition à remplir, celle de deux années de stage, pour que le Garde des sceaux puisse lui faire franchir d'un seul bond les nombreuses étapes de la carrière judiciaire et le nommer conseiller à la Cour de cassation, premier président ou procureur général. Il serait facile de multiplier à l'infini ces exemples de l'omnipotence de nos ministres et de leurs principaux délégués, en matière d'emplois publics.

Sous l'Empire, qui concentrait l'autorité dans les mains d'un seul, ou sous les monarchies de 1814 et de 1830, qui furent amenées à adopter le système de la candidature officielle, cette omnipotence formait une des bases de l'édifice politique existant et elle était jusqu'à un certain point conciliable avec Tintérêt public. De 1804 à 1814, les fonctionnaires et employés devaient se conformer avant tout aux vues du chef suprême ; le législateur avait par conséquent été logique^ en les mettant à la discrétion de ce chef. Plus tard, l'application du système de la candidature officielle ayant exigé que les fonctionnaires et employés en général devinssent, à des degrés divers, des instruments de direction, il avait été de nouveau nécessaire que leur sort dépendit entièrement du pouvoir exécutif. Mais comme, d'autre part, aux époques

que nous rappelons, Sélectivité, la représentation ou n'existait pas ou était dominée, les ministres, les préfets, les maires se trouvaient en possession d'une réelle indépendance dans l'exercice de leurs droits illimités de nomination et de révocation; ils pouvaient donc y apporter le souci 4u bien, l'esprit de justice, la droiture.

Depuis 1871-1876, la situation et les rapports respectifs : 1° de la représentation, 2° des principaux dépositaires de la puissance publique, 3° des fonctionnaires et employés, ont radicalement changé.

Désormais, c'est la représentation qui exerce sans partage, en droit et en fait, la souveraineté ; c'est elle qui institue directement ou indirectement le président de la République, les ministres, les préfets, les maires. Or, les uns et les autres de ces organes du pouvoir exécutif étant restés maîtres absolus du sort des employés et fonctionnaires, qu'arrive-t-il inévitablement?

A tout instant, les sénateurs, les députés, les conseillers généraux, les conseillers municipaux réclament des nominations, des avancements, des disgrâces qui ont pour objet de satisfaire des vues toutes personnelles. S'ils obtiennent gain de cause, l'intérêt public, l'équité et la morale sont lésés; si au contraire on leur résiste, le maintien du cabinet, la pos-

session de la préfecture ou de la mairie seront ou pourront être mis en péril.

En se combinant avec la pratique effective du régime parlementaire, l'omnipotence de nos ministres, de nos préfets et de nos maires, en matière d'emplois, a donc pour résultat dorénavant : 1° de laisser peser sur ces agents supérieurs de TExécutif la responsabilité, tandis qu'ils n'ont plus la liberté ; 2*" de subordonner tacitement beaucoup de fonctionnaires ou employés administratifs et judiciaires aux membres des corps délibérants et aux comités électoraux ; 3^ de fausser les rouages de l'appareil constitutionnel et d'introduire la démoralisation dans les services publics.

Tous les gouvernements étrangers qui ne reposent pas sur l'autorité d'un seul, se préservent de ce grand mal.

Ils ne se bornent pas à abandonner aux communes ou aux provinces et à des pouvoirs non pas personnels, mais collectifs, le droit d'accorder et de retirer les emplois locaux; ils s'appliquent encore généralement, même pour les emplois d'Etat, à réglementer autant que possible les nominations, les avancements et les révocations.

Ainsi, en Angleterre, la Couronne ne peut nommer Shériffs que les grands propriétaires fonciers, habitant la circonscription^ d'une ma-

nière permaneate, qui ont été proposés par les juges de paix en session générale et ensuite agréés par la Cour de TEchiquier. Les juges de paix doivent eux-mêmes avoir été désignés par le Lord-Lieutenant, résider aussi dans le comté, y jouir d'un revenu foncier de deux mille cinq cents francs au moins, et y pratiquer notoirement les devoirs moraux et civiques que Topinion publique, chez nos voisins d'au-delà de la Manche, impose à tout gentleman. En Amérique, le pouvoir direct et personnel soit du Président de la République, soit des ministres, soit des gouverneurs d'Etats, ne s'exerce que sur un nombre restreint d'emplois; cependant, même dans ces conditions, il donne lieu à de très graves abus, à des abus de la nature de ceux qui sévissent déjà parmi nous ou qui nous menacent (1). Une des préoccupations du regretté Président Garfield était de réformer cette partie de la législation. En Suisse, tous les emplois fédéraux, communaux

(l) La Chambre des représentants et le Sénat de Washington ont institué en 1880 des commissions pour la réforme du service civil. Le but principal de cette mesure est d'arriver à réglementer la collation et le retrait des emplois publics et de remédier aux déplorables pratiques • qu'on désigne aux Etats-Unis par l'expression de système des dépouilles : the spoils st/stem (les dépouilles aux vainqueurs) !

et cantonaux ne sont donnés ou retirés que par des pouvoirs collectifs. En Prusse, VOberprœsident (administrateur de province) ne peut nommer bailli (administrateur et jjige de canton) qu'un notable de la localité, y résidant et ayant été proposé par la diète du district. Le roi ne peut nommer Landrath (administrateur d'arrondissement) qu'un notable également de la circonscription y résidant et ayant été désigné par la diète locale. Le Landrath, le président de régence, le président supérieur, les membres des conseils administratifs de la régence et de la province sont tenus de justifier de certains grades universitaires. Constatons encore que dans la plupart des États de l'Allemagne, les gouvernements eux-mêmes ont tenu à édicter des règlements spéciaux contre le favoritisme et l'arbitraire (1). Aux termes de ces règlements, les fonctionnaires sont obligés de subir des examens d'admission et d'avancement, d'observer une conduite régulière, de garder le silence sur les actes de leur ministère, de â'abstenir de toute coopération à des entreprises industrielles, de ne contracter mariage qu'avec l'autorisation de leur chef hiérarchique ;

(1) Voir notamment la loi du 12 mai 1873, relative aux droits et aux devoirs des fonctionnaires de l'empire d'Allemagne... Annuaire de la société de législation comparée f 1874.

en retour, après un certain temps d'exercice (10, 45, 20 ans) ils acquièrent un droit formel non seulement à un traitement de disponibilité ou à une pension proportionnelle de retraite, mais même à une sorte d'inamovibilité. Leur révocation ne peut être prononcée qu'à la suite de jugements contradictoires rendus, en premier et en dernier ressort, par des chambres et des cours de discipline. En Belgique, des arrêtés royaux en date des l^^e^ 23 juillet 1855, 9 juillet 1877 et 31 décembre 1879, ont limité le pouvoir personnel des gouverneurs de province et des commissaires d'arrondissement, dans l'organisation de leurs bureaux et dans le mode de nomination et de révocation des employés. En Italie, depuis le décret du 30 juin 1871, les employés administratifs sont divisés en trois catégories : i^ ceux dits de concetto (direction) auxquels incombe la conduite des affaires : (Préfets (1), sous-préfets, conseillers de préfecture, chefs de division ou de bureau, etc.); 2° ceux de ragio^ neria (comptabilité) qui sont chargés des opérations de trésorerie et des comptes en général; 3^ ceux à'ordine (ordre) qui enregistrent, conservent et expédient les actes. Chacune de ces

(1) Un décret postérieur a rendu ces dispositions inapplicables aux préfets. Cependant en Italie on distingue encore dans une certaine mesure, les préfet'* '^its de carrière des préfets politiques

catégories d'employés est assujettie à des examens d'admission et d'avancement, de même qu'elle est sauvegardée par des règles fixes contre le parti pris ou la pression. L'Autriche- Hongrie et la Hollande possèdent les mêmes garanties protectrices.

En un mot, la plupart des nations étrangères ont reconnu qu'il est encore plus dangereux sous le régime électif que sous celui de la monarchie absolue de laisser les services publics à la merci du pouvoir personnel.

Une société démocratique et libre doit également éviter avec soin le développement du fonctionnarisme. Il est de notoriété universelle que là où nous entretenons dix fonctionnaires, les Anglais, les Américains et les Suisses en entretiennent un seul; les Belges et les Autrichiens-Hongrois, les Italiens, les Hollandais quatre; les Prussiens et les Allemands en général, six. Cette surabondance d'agents officiels ne s'accorde plus avec notre état présent. De 1804 à 1871-1876, soit pour permettre au Prince de subvenir lui-même à tout, soit plus tard pour assurer la direction du vote, il était indispensable que le gouvernement eût sous sa dépendance le plus grand nombre possible d'agents; mais aujourd'hui la gestion du pays par le pays, en dehors de la sphère duParr lement, deviendra-t-elle vraiment effective, tant

qu'il y sera pourvu en grande partie par les fonctionnaires? La connaissance des affaires, le discernement, la responsabilité personnelle, le zèle pour la chose publique sont-ils réalisables, si la matière elle-même et Toccasion manquent à chacun de nous ?

Déjà en 1849, M. Vivien signalait l'abus du fonctionnarisme comme un des obstacles les plus graves que rencontrait en France l'établissement régulier de la liberté(l). Depuis lors, ces abus ont pris des accroissements très considérables. En 1871, les emplois publics étaient portés au budget pour la somme de 253.328.000 fr. en 1882 ils exigeaient celle de 340.000.000 fr. Le 9 décembre 1881, le rapporteur du budget à la Chambre des députés, M. Ribot, déclarait du haut de la tribune que « les dépenses afférentes aux seuls traitements des employés de minis-

(1) On lit dans son ouvrage intitulé : Etudes administratives, tome II, page 177 : « L'article 22 de la loi de « finances de 1849, imposait au gouvernement la publi- « cation d'un état détaillé de tous les emplois rétri- « bues par l'État, les départements ou les communes. « Cette prescription n'a pas reçu d'exécution. Le gou- « vernement a demandé à en être affranchi, pour le « motif que la publication ordonnée n'exigerait pas « moins de cinquante volumes in-4 de six cents pages « et entraînerait, en frais de personnel et de matériel, « une dépense de 500.000 francs. L'article de la loi de * 1849 fut rapporté. »

tère venaient de s'accroître, en moins de six années, de quatre millions de francs (j). »

La plupart des peuples constitutionnels trouvent un autre correctif aux entraînements du vote dans la gratuité de beaucoup d'emplois, de ceux notamment qui ne nécessitent pas des connaissances techniques, ou ne demandent .qu'un travail accessoire et passager. Certes, il est de principe fondamental, dans un Etat démocratique, que tout citoyen puisse avoir accès aux emplois. Mais une législation sage doit en détourner plutôt qu'y pousser la partie de la population qui n'est pas encore parvenue à un certain degré de culture et d'aisance. La chose publique, toujours si compliquée, n'a pas à attendre des services sérieux d'un mandataire resté ignorant et aux prises avec le besoin.

D'un autre côté, qui ne sait combien la faveur populaire est changeante? L'élu dénué de ressources propres et à qui échoit un traitement officiel, entre en possession d'une condition nouvelle, n'a plus besoin et perd le souci de sa profession, de son métier, de sa clientèle. Toutefois, que dans un scrutin postérieur, il vienne à succomber ! c'est la ruine, qu'il encourra aussitôt pour lui et pour les siens.

Faisons remarquer enfin qu'à l'étranger les

(1) Voir le Journal officiel du 9 dd'CGmbre 1881.

22 i LES TAYS LIBRES.

émoluments et lappareil extérieur des principaux délégués de Tautorité souveraine sont le plus généralement assez modestes. D'une part, on regarde comme défavorable à la pratique constitutionnelle que le public s'exagère la puissance de ces agents; de l'autre, on craint que des situations très enviées ne soient aussi trop instables. En Prusse, le traitement de l'Oberprœsident n'est que de 21.000 et de 24.000 fr.; celui de Président de régence de 12.000 et de 15.000 francs; celui de Landrath de 4.500 et de 5.000 francs. En Italie, les préfets n'ont pour appointements réglementaires que 9.000, 10.000 et 12.000 francs. En Suisse, dans les cantons où cette magistrature existe, les titulaires touchent 5.000 et 7.000 francs. Les gouverneurs civils en Russie 16.000 et 24.000 francs (1). Dans aucun des pays que nous venons d'énumérer, l'installation des représentants supérieurs du pouvoir central n'est aussi somptueuse que chez nous.

Relativement encore à cette partie de l'organisation administrative, nous conservons des idées et des errements qui ne concordent plus avec notre nouvel état politique. Ce qu'on appelle, par exemple, la représentation, était jusqu'en- 1871-1876 un moyen d ascendant utile,

(l).Ces évaluations sont données en bloc,

nécessaire même, mais une observation un peu attentive fait pour ainsi dire toucher du doigt que maintenant remploi de ce moyen n'aboutit guère qu'à attirer à certains de nos fonctionnaires beaucoup de difficultés.

Notre division territoriale et l'exiguïté de la plupart de nos communes constituent, elles aussi, une de nos difficultés présentes dont il y à le plus lieu de se préoccuper.

Il était aussi rationnel qu'expédient, sous le^ régime impérial et sous le système de la candidature officielle, que nos communes fussent très morcelées. On va comprendre que cette condi»

tion suffisait, presque à elle seule, pour rendre passive et dépendante la plus grande partie du corps électoral.

Depuis 1799 jusqu'en 1876, à peu près sans interruption, c'est au chef de TEtat, aux ministres et aux préfets qu'appartenait le choix des maires. Le fractionnement du territoire en plus de 30.000 communes, qui venait s'ajouter à cette prérogative et en quelque sorte la compléter, mettait au service du gouvernement un nombre énorme d'agents locaux, généralement en situation d'être écoutés et obéis. D'un autre côté, ce même fractionnement condamnant la majorité des communes à ne posséder que de

faibles ressources, il leur fallait obtenir à tout propos des subventions de l'État ou du département et dans ce but ménager le pouvoir établi, lui complaire. Enfin, comme aussi la majorité des communes n'avait que dix, douze, seize conseillers municipaux, pour la plupart sans loisirs et difficilement renouvelables, et que d'ailleurs elle ne gérait guère que des intérêts minimes. Tordre de choses existant était assuré de rencontrer dans la plus forte portion du territoire peu d'animation et peu d'obstacles.

Les lois édictées dans ces dernières années sur les conseils généraux, sur l'organisation du Sénat, sur la presse, sur la nomination des maires, ont soustrait nos agglomérations rurales à ces causes d'inertie et de passivité. Les maires ne relèvent plus du gouvernement et sont devenus électifs. Les ministres et les préfets ne distribuent plus à leur guise les subventions de l'Etat et du département. La facilité et la fréquence des communications, le développement qu'a pris la presse à bon marché, le rôle politique qui a été imparti aux conseils municipaux (1), font pénétrer certaines excita-

(1) On sait que l'art. 2 de la loi organique du Sénat (2 août 1875) attribue aux conseils municipaux et à leurs délégués un rôle très prépondérant dans les élections pour le recrutement de ce grand corps de l'État.

LES PATS LIBRES. 227

lions jusque dans les hameaux les plus reculés.

De ces changements, il résulte que les habitants de nos campagnes qui composent environ les cinq neuvièmes du corps électoral (5.553.000), ne peuvent plus, quant au vote, être dirigés par les agents officiels, et que, d'autre part, ils n'ont pas sur place les moyens d'apprendre à se diriger eux-mêmes. Les petites communes parfaitement appropriées à TEmpire et au système de la candidature officielle, ne sont pas conciliables avec la liberté ni avec l'initiation politique et administrative qu'elle exige. Dans une telle situation, n'est-il pas à redouter que nos électeurs ruraux, reconnus jusqu'à présent comme l'élément modérateur du pays, ne soient désormais entraînés à beaucoup céder aux suggestions de l'ignorance et de la passion?

Notre morcellement territorial doit être considéré sous une autre face ; il place le législateur dans l'impossibilité d'accorder à nos communes en général des franchises très étendues.

En effet, puisque la majorité de nos agglomérations a peu d'habitants, peu de ressources propres, peu d'administrateurs disponibles, sur quels objets porteraient et à quelles fins aboutiraient les grandes franchises qui leur seraient concédées? Les seules communes dans lesquelles une certaine autonomie pourrait être

228 LBS PAYS LIBRES.

mise en pratique, sont celles qui comptent 3.000 habitants. Or, nous avons déjà indiqué que, sur un total de trente-six mille quatrevingt-dix-sept agglomérations, nous n'en avons que mille trois cent sept dont la population atteigne ce chiffre.

Il serait facile d*écarter cette complication en assignant à nos communes rurales et à nos communes urbaines des réglementations différentes. La nature des choses elle-même semble vouloir que chacune de ces catégories ait un régime qui lui soit propre; il tombe sous le sens qu'un village de cent cinquante habitants ne saurait être administré d'après les mêmes règles ni par les mêmes organes qu'une grande et opulente cité. Mais il n'est pas à espérer que l'opinion publique, d'ici à longtemps, accepte cette solution. L'uniformité symétrique, en matière de législation, est un de nos goûts les plus persistants et les plus répandus. Les membres de la Chambre des députés et surtout du SéuÊ^t, qui représentent un nombre bien plus considérable de petites communes que de grandes, s'exposeraient à mécontenter les premières, s'ils les soumettaient à un régime moins libéral que celui dont les secondes seraient dotées. On n'a pas oublié quelle impopularité s'attacha à certaines dispositions des lois de fructidor, an III, par lesquelles la Conven-

tion avait mutilé les communes rurales, en vue de créer la commune de canton.

D'un autre côté, on ne saurait méconnaître que l'opinion publique n'est pas moins opposée à la suppression des petites communes. Loin de nous rendre compte des préjudices politiques et matériels (1) qu'engendrent les agglomérations trop restreintes, nous avons une tendance à en augmenter encore le nombre (2). Pour porter la population moyenne de nos communes à trois mille âmes seulement, il faudrait détruire vingt-cinq mille soixante-et-une des agglomérations actuelles. Une pareille entreprise est évidemment irréalisable (3).

A l'étranger, le législateur a eu beaucoup plus égard que chez nous à la corrélation qui existe entre la constitution territoriale et le système de gouvernement.

(1) Non seulement les petites communes ne se prêtent pas à un certain développement de vie publique, mais encore elles sont onéreuses pour les contribuables et en général peu susceptibles d'être bien administrées.

(2) Depuis 1876 jusqu'en 1881, le nombre des petites communes s'est accru de quarante -et-une. (Voir le rapport du ministre de l'Intérieur au Président de la République, en date du 7 août 1882 sur le dénombrement de 1881).

(3) On verra plus loin que l'érection du canton en centre administratif paraît être un des meilleurs moyens de combler la lacune très grave qui résulte du morcellement excessif de nos communes.

Les petites communes abondent en Angleterre, en Amérique, en Suisse, en Allemagne, en Autriche-Hongrie; mais ces cinq États se sont préservés des mauvais eflfets 4u morcellement, en ayant recours à des régimes distincts pour les agglomérations rurales et pour les agglomérations urbaines. Dans les Vestries anglais, dans les Townships américains, dans les communes rurales de la plupart des cantons suisses, l'assemblée de tous les habitants ou du moins de tous les domiciliés majeurs tient lieu de conseil municipal. Dans les communes rurales prussiennes, la partie rudimentaire de l'administration, la désignation du maire, la création et la répartition de certains impôts, le vote de certains travaux, sont remis à l'assemblée des habitantes ; au-dessus de cette assemblée, le conseil cantonal, le bailliage règle les affaires d'un ordre collectif et forme un premier degré de recours et de tutelle. En Autriche- Hongrie, la représentation dés communes rurales comprend à la fois les élus et une partie des contribuables. Un statut spécial délibéré par la diète de la province et approuvé par 1 empereur-roi, fixe le régime de chaque agglomération.

A la faveur de cette grande accessibilité de leurs gestions, les petites communes des États ci-dessus indiqués, ne demeurent étrangères

ni à réducation ni à l'apprentissage constitutionnels.

L'administration des villes, dans ces mêmes contrées, est moins diffuse et plus autonome, en sorte qu'elle peut, elle aussi, occuper amplement les activités locales, les éclairer et les satisfaire.

La Belgique, la Hollande et l'Italie n'ont qu'une même législation pour toutes leurs communes; mais les petites agglomérations, dans ces trois royaumes, étant rares, elles n'y entravent pas, comme chez nous, le fonctionnement de l'appareil politique. En Italie, le gouvernement est autorisé, pour une certaine période de temps et sous certaines réserves, à réunir entre elles, d'office et par simple décret, les communes de faible population, qui sont limitrophes (1).

Dans presque toute l'Europe ainsi que chez les Américains du Nord, les capitales ont un régime qui leur est propre et dont le but principal est de défendre les institutions de TEtat auxquelles elles servent de siège. Les moyens adoptés pour atteindre ce but, diffèrent selon la nature et le degré des périls qu'on prévoit. Ainsi en Angleterre où la métropole renferme près de quatre millions d'habitants, mais

(1) Loi du 20 mars 1865.

OÙ en même temps le cens électoral existe encore, on juge que la Couronne et le Parlement sont indépendants et en sûreté dans leur populeuse résidence, grâce surtout à l'éparpillement des pouvoirs locaux et à leur continuel renouvellement. On conçoit que ces deux conditions empêchent le Lord-Maire, Passemblée communale de la city (Co7nmon'CounciI),l8i commission métropolitaine (Metropolitan board of Wor/cs), les innombrables conseils et comités de Taggiomération londonienne (Vestries, district boards, specials boards) d'entrer en lutte avec les pouvoirs de l'État, et d'autre part elles répandent dans tous les rangs une certaine aptitude à discerner, à bien voter et à bien agir (1).

(1) Voici comment peut se résumer, à grands traits, le régime administratif de Londres :

Ce régime comprend trois organismes distincts :

1° Celui qui est propre à la Cité;

2» Celui qui se rapporte au surplus de l'agglomération londonienne ;

3° Celui qui embrasse les intérêts communs de la métropole tout entière.

A l'administration de la cité sont préposés le Lord- Maire, les Aldermefif au nombre de 24, le Commoti' Council, qui compte, outre les aldermen, 206 membres, le Recorder, le Remembrancer, le Chamberlain.

Le Lord-Maire, élu tous les ans, représente la Cité, il rend la justice, assisté du Recorder, il est le chef de la police, il fait partie du conseil privé de la Couronne, etc.

En 1792, les fondateurs de la liberté américaine crurent sage de choisir pour centre de l'Union, non pas New-York, Boston ou Philadelphie, mais une petite ville de création nouvelle, Washington, qui, par exception, devait n'avoir aucune autonomie et dépendre entièrement des autorités fédérales. En Suisse, Berne ne compte que 36.000 habitants. En Belgique, en Hollande,

Les Aldermen sont élus à vie; ils remplissent les fonctions de juges de- paix, magistrales; ils contrôlent les finances et ils sont membres du common-council.

Le common-council, renouvelé tous les ans, gère les affaires de la Cité.

Le Recorder, magistrat élu à vie par les aldermen, Seconde le lord-maire dans Tadministration de la justice.

Le Remembrancer surveille les actes du Parlement de manière à empêcher qu'il ne soil porté atteinte aux droits de la Cité.

Le Chamberlain est trésorier et comptable.

Le corps électoral est formé : 1* des membres de 76 corporations ou compagnies de métiers {Livery-companies) ; 2? des Freemen-house holders, hommes libres occupant une maison dans la Cité.

Toute la partie du territoire de Londres, qui est en dehors de la Cité, est administrée par trente-huit Vestries ou assemblées paroissiales. Les Vestrymen sont au nombre de 3.000 environ et leur mandat est de trois ans. Ils élisent tous les ans des comités permanents ou bureaux, qui pourvoient quotidiennement à tous les services publics, au culte, à Téducation, à l'assistance, à l'éclairage, à la propreté et à l'hjgiène, aux copstruc.

en Italie, en Prusse, en Autriche-Hongrie, outre que Jes capitales ne sont pas très peuplées et que l'électorat est subordonné à des conditions de cens ou de capacité, la décentralisation administrative retient et dissémine à l'intérieur la plus grande partie des forces vives du pays.

Dans toutes les métropoles, c'est ou l'autorité judiciaire ou le gouvernement lui-même qui a en mains la police proprement dite, la police de

lions et réparations, à la fixation de l'assiette de l'impôt aux mesures contre les incendies, etc.

Enfin, pour régler certains intérêts supérieurs, communs à la métropole tout entière, le Metropolis local Management Act de 1855 a institué un organe nouveau spécial, le Metropolitan board of Works^ Ce conseil, composé de 45 membres et d'un président rétribué, est élu, dans des proportions que PAct de 1855 détermine, par le oom'mon'Oouncil de la Cité, par les Vestries ou les district boards; il se renouvelle tous les trois ans et par tiers, chaque année.

A l'origine, le Metropolitan board of Works avait été créé en vue surtout d'assurer l'exécution des travaux relatifs aux eaux et aux égouts. Mais depuis 1855, quatrevingt-dix-huit actes du parlement sont venus d'année en année augmenter ses pouvoirs et lui remettre la gestion de la plupart des intérêts de Londres, qui ont un caractère de généralité. Aujourd'hui, ses attributions embrassent non seulement le service des eaux et égouts, mais encore tous les travaux qui concernent les ponts, les quais, les parcs, les artères et rues principales, les logements insalubres, les théâtres, etc. C'est encore le Metropolitan board of Works qui fixe les alignements, qui statue sur le nom des rues, qui surveille les industries dangereuses, etc.

sûreté, et qui dispose iie la force publique (1). A Paris, les ministres et le préfet de police restent heureusement en possession de ces attributions essentielles; mais les deux millions deux cent soixante-neuf mille habitants que réunit notre capitale, n'ont pour tout organe de représentation communale qu'un conseil de quatre-vingts membres qui forme aussi le conseil général de la Seine, se borne à délibérer, à décider^ à contrôler et ne prend aucune part à ce qui concerne l'exécution. Inférieure, sous ce dernier rapport, aux autres conseils locaux (2) et cependant l'élue d un collège de plus de quatre cent mille citoyens, cette assemblée se trouve sans cesse excitée par le contraste existant entre son origine et son rôle, à sortir irrégulièrement de sa sphère et à entreprendre sur les pouvoirs de l'Etat. A son tour, la population, comme étouffée dans ces cadres trop étroits, n'a pas la faculté d'acquérir sur place quelque esprit pratique, de s occuper de ses

f (1) A Londres par exception et pour la Cité seulement, le lord-maire est chef de la police ; mais le ministre de l'intérieur a sous ses ordres, pour assurer la tranquillité de la grande ville, une force de 10.000 hommes.

(2) Tous les autres conseils municipaux nomment aujourd'hui les maires et adjoints; les conseils généraux nomment une commission permanente qui concourt à certaines mesures d'exécution*

affaires usuelles çt quotidiennes. De là, par une conséquence logique, tant d'entraînements et d'exagérations. D'un autre côté, la centralisation administrative en réservant aux ministres la plupart des nominations aux emplois et des révocations, pousse continuellement vers ces détenteurs du crédit et de la puissance des flots d'intéressés, les ambitieux, les impatients. A ces flots vient s'ajouter la masse, sans cesse renouvelée et encore plus redoutable des ouvriers de toute provenance qu'attire Timmense chantier. Enfin, la cherté des loyers et le mode lui-même des constructions séparent les classes, les parquent les unes et les autres dans des quartiers spéciaux, et ne leur permettent pas d'entrer en contact. Si l'on veut bien réfléchir un instant sur ces traits généraux du régime de Paris, et penser spécialement que le vote, désormais tout à fait libre, s'y exerce par le suffrage universel après six mois ou un an de résidence (i), pourra-t-on se défendre d'une profonde et patriotique angoisse ?

Il faut encore citer, parmi les services administratifs qu'il serait urgent de mettre en har-

(1) Loi du 7 juillet 1871,

monie avec nos institutions nouvelles, celui de renseignement en général.

Lorsque le vote était ou réservé à la classe aisée, ou guidé par le gouvernement (1814- 1876), on pouvait, jusqu'à un certain point, regarder ce service comme intéressant moins l'État que les particuliers, et on s'explique qu'il n'ait reçu des Chambres que des allocations restreintes. Il y avait même lieu, durant la période dont il s'agit, de ne pas s'étonner que beaucoup de personnes vissent dans Ja diffusion de l'instruction un danger pour le système de la candidature officielle, et par conséquent une atteinte indirecte portée, au moins éventuellement, à l'ordre de choses établi.

Depuis le plein avènement de la liberté et l'émancipation du suffrage universel, l'éducation, au contraire, et surtout l'éducation du peuple, est devenue en quelque sorte la force qui, à la fois, ajuste et dirige tous les ressorts du pouvoir. Selon que la majorité des électeurs «st capable ou incapable de voter avec discernement et prévoyance, il doit forcément nous échoir une composition satisfaisante ou défectueuse des assemblées politiques et des conseils locaux, c'est-à-dire le bien ou le mal à l'intérieur et à l'extérieur, la prospérité ou la déchéance.

A cette application effective et toute nouvelle

de la souveraineté nationale correspond une nécessité toute nouvelle aussi : désormais l'enseignement doit être le principal objet de la sollicitude publique, l'objet des plus larges sacrifices et des plus pressants efforts.

C'est donc sagement que le législateur, depuis 1871, a porté le budget de l'instruction publique de vingt-quatre à cent trente-deux millions de francs, qu'il a rendu l'enseignement primaire obligatoire, qu'il a étendu le programme de cet enseignement, amélioré le sort des instituteurs, multiplié les écoles, facilité aux plus pauvres la fréquentation des classes. Mais il a obéi à des circonstances du moment et à des vues étroites de parti, plutôt qu'il n'a servi les intérêts vrais du pays et de la démocratie, en conservant, en augmentant même beaucoup la centralisation du personnel enseignant et de J a gestion scolaire (1). Autant l'Etat avait besoin d'exercer sur ce service

(1) Il ne faut pas oublier que non seulement les instituteurs forment un personnel entièrement centralisé, mais qu'ils sont encore secrétaires de mairie dans le plus grand nombre des communes. L'effet, à peu près inévitable de ces deux conditions, est qu'ils se trouvent bon gré mal gré, mêlés aux luttes électorales. Or, on a vu combien tous nos gouvernements, depuis 1814, ont eu à regretter que l'ingérence des fonctionnaires dans les élections soit venue plus ou moins fausser la pratique du régime constitutionnel.

un contrôle très vigilant et très efficace, autant il devait se garder de Tabsorber et d'en faire une sorte de monopole. Pour l'instruction primaire notamment, aujourd'hui que la plupart de nos trente-six mille quatre-vingtdix- sept communes ont déjà ou vont avoir au moins deux écoles, n'est-il pas matériellement impossible que, dans chaque département l'inspecteur d'académie, et dans chaque arrondissement l'inspecteur primaire suffisent pour diriger les instituteurs et les institutrices, surveiller l'enseignement, pourvoir aux affaires quotidiennes ? Non seulement l'extension considérable donnée aux établissements, mais encore la mise à exécution de l'obligation scolaire et de toutes les mesures s'y rattachant (1) impliquaient comme conséquence de rigueur une certaine décentralisation du service. Si les particuliers avaient été réellement associés à

Tœuvre de l'éducation populaire, nul doute que les progrès de cette œuvre ne fussent aujourd'hui beaucoup plus rapides (2). L'intervention

(1) Loi du 16 février 1881 et du 28 mars 1882.

(2) « La statistique des conscrits nous apprend que « chaque année- malgré tous nos efforts, nous ne gagnons «' sur le nombre des illettrés que 1 0/0 ! Un pour « cent, voilà tout notre gain!... il y a encore 15 0/0 à « gagner pour que tous nos conscrits puissent être

2i0 Les pays libres.

du pays dans les gestions scolaires aurait eu un autre avantage, celui de créer un nouveau sujet d'activité civique tout spécialement propre à intéresser et à occuper les hommes de bonne volonté, à répandre le goût de la chose publique, à rapprocher les classes. Avons-nous besoin de répéter combien de tels soucis et de telles mœurs nous sont devenus nécessaires ? On objectera peut-être les périls que pouvaient susciter les idées rétrogrades; nous répondrons que c'est la condition propre des sociétés démocratiques et libres de n'avoir pas à redouter ces idées, et tout au contraire de pencher naturellement vers les hardiesses excessives et même vers la licence.

En Angleterre, la loi du 7 août 1870 a réorganisé et très notablement développé le service de l'instruction primaire. Aux termes de cette loi, l'Etat, par l'entremise de V Education départment et de ses agents, surveille les écoles, les subventionne, s'efforce de les améliorer d'année en année ; mais c'est un pouvoir local, le School' board, élu par les contribuables, qui nomme et révoque les instituteurs et institutrices, gère les établissements, fixe les taxes à payer, décide si

« considérés comme sachant lire, » (Discours du ministre de l'instruction publique, à PAssociation philotechnique de Paris. —Juillet 1882).

la fréquentation scolaire sera obligatoire, etc.(d). Du jour où la République américaine a reçu l'existence, ses assemblées et ses chefs n'ont pas cessé de mettre en pratique ces suprêmes recommandations de Washington : « Favorisez, « comme un objet de première nécessité, les « institutions ayant pour but la diffusion de « l'éducation. Plus la forme du gouvernement « donne d'empire à l'opinion publique, plus il « est essentiel que cette opinion soit éclairée. » On évalue à environ cinq cent millions de francs les sacrifices que l'Union consacre annuellement aux écoles. La plupart des Etats ont édicté depuis longtemps la gratuité et l'obligation scolaires. Dans chaque commune, un comité élu, ou par les pères de famille, ou par tous les habitants majeurs {Prudential committee, committee of trustées), construit et entretient les établissements, choisit le personnel enseignant, surveille les classes, rend compte des résultats obtenus. En dehors de ce comité, le surintendant des écoles, assisté d'inspecteurs, contrôle le service, au nom de l'Etat, veille à

(1) Le système du x^otc cumulatif préside en Angleterre à rélection des sohool-hoards , Chaque contribuable a autant de votes qu'il y a de membres à élire, et il peut, ou les donner tous à un même candidat, ou les distribuer comme il lui plaît entre les divers candidats.

242 LES PAYS LlBa£S.

Texécution des lois et règlements, poursuit les perfectionnements désirables, etc.

En Suisse, l'instruction et l'éducation ne sont ni moins en honneur ni moins répandues. Dans chaque localité, des comités élus administrent les écoles, avec le concours et sous le contrôle d'une autorité cantonale technique.

En Prusse, depuis la loi de février 1872, le gouvernement a de plus en plus attiré à lui l'enseignement primaire; il exerce sa direction sur cet enseignement à l'aide de trois organes : le Kreisschulinspector, le Regierungschulrath et le Provinzialschulrath. Toutefois, des commissions locales et scolaires, nommées généralement soit par les assemblées d'habitants, soit par les conseils communaux (Se hulvor stand, Sckuldeputation) prennent soin des établissements, président aux examens annuels, etc.

L'Autriche-Hongrie est, quant à la diffusion de l'instruction, moins avancée que la Suisse, la Prusse et même que la France. La loi du 14 mai 1869 a introduit, il est vrai, l'obligation scolaire dans les diverses provinces de la Monarchie ; mais elle n'a encore reçu qu'une exécution partielle. Cette exécution, ainsi que tout ce qui concerne le service des écoles est confié, tant en Autriche qu'en Hongrie, aux autorités administratives locales et à des inspecteurs relevant de TEtat.

LES PAYS LIBRES. 2'i3

En Belgique, en Hollande et en Italie, les conseils municipaux nomment et révoquent les instituteurs et institutrices et entretiennent les écoles, tandis que le pouvoir central, représenté par des inspecteurs et des conseils spéciaux, contrôle le service, assure l'observation des règlements, stimule le progrès, etc.

En un mot, à peu près partout, en Europe comme en Amérique, on cherche à concilier, dans le régime de l'instruction publique, l'action locale avec l'action de l'Etat, et, en particulier pour l'instruction primaire, à rendre cet ordre d'enseignement à la fois obligatoire et universel. A peu près partout également, on se préoccupe, chaque jour davantage, des moyens de prolonger les bienfaits de l'école au-delà de l'âge de douze ans, de telle sorte que la conscience et le jugement puissent recevoir une véritable culture et plus tard exercer une sérieuse influence sur la conduite et le vote luimême (1).

Ainsi, et en résumé, tous les Etats que nous venons de passer en revue, non seulement sont parvenus à faire concorder leur système admi-

(1) A ce point de vue, les écoles de perfectionnement qui tendent à se généraliser en Allemagne, en Autriche et en Suisse méritent d'être étudiées attentivement.

nistratif avec leur système politique, et peu à peu à acquérir les facultés, à contracter les mœurs qu'exige le gouvernement constitutionnel ; mais encore ils réussissent à parer aux dangers de la liberté.

Chez nous, au contraire, le pouvoir depuis 4814, s'étant cru en droit de diriger les élections, il nous a fallu ne toucher qu'avec une extrême réserve à l'organisation unitaire et autoritaire de l'an VIII. Or comme, en 1871-1876, le suffrage universel a été tout à coup émancipé, il arrive aujourd'hui que nos mœurs ne sont pas en rapport avec nos droits et que les principaux rouages de notre appareil officiel, dépareillés et disparates, ne peuvent plus fonctionner que d'une façon irrégulière et, en quelque sorte, négative.