CHAPITRE PREMIER

DES CONDITIONS DANS LESQUELLES DOIT SE REALISER LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE.

Etant données, d'une part, les institutions qui nous régissent, de Tautre, nos habitudes et nos mœurs, comment faire cesser les nombreuses discordances et conjurer les périls, sur lesquels nous venons d'appeler l'attention (1)?

(1) Dans le programme du concours relatif à la décentralisation administrative, à l'occasion duquel le présent ouvrage a été couronné, l'Académie des sciences morales et politiques avait exprimé le vœu que : « les « concurrents fussent conduits à l'examen des amélio- « rations dont est susceptible notre organisation com- « munale et départementale, en Vétat de nos mœurs, de H nos habitudes et des institutions' qui nous régissent, »»

Nous n'hésitons pas à affirmer que, renfermé strictement dans ces termes, le problème est insoluble.

Si depuis 1789, et surtout depuis 1814, nous avons tant souffert de l'instabilité politique, c'est précisément que nous nous sommes obstinés à ne pas changer nos habitudes et nos mœurs, tandis que nous changions de fond en comble les parties les plus essentielles de nos institutions. De jour en jour, notre système politique, dans son ensemble, est devenu plus libéral, et en même temps nos mœurs n'ont pas cessé de nous porter vers l'abstention et rirresponsabilité individuelles en matière d'affaires publiques, vers Tunité et vers l'excès dans Texercice du pouvoir. En 1848, cette antinomie s'est manifestée avec une impétuosité irrésistible qui eût dû dessiller tous les yeux. Par rétablissement du suffrage universel, la démocratie avait brisé les derniers liens qui ralentissaient sa marche; quel usage fit-elle aussitôt de ce triomphe inattendu? Elle se précipita dans les bras de l'héritier de l'Empire, qui rapportait les lois de 1799 et de 1804.

Actuellement, à en juger par les résultats du plus grand nombre des élections, il semble que nous nous soyons attachés à la forme républicaine ; quels sont cependant nos doctrines et nos goûts les plus accrédités pour ce

qui regarde l'organisation politique et administrative? Dans l'État, nous souhaitons un pouvoir central qu'on ait toute faculté de contrôler et de critiquer, mais qui soit doté des plus amples attributions et que, par conséquent, on croie fort. Dans la commune et dans le département, nous voulons des maires et des préfets qu'on soit en droit également de censurer à discrétion, mais qui pourvoient eux-mêmes, sinon à la solution, du moins à l'instruction et à l'expédition de toutes les affaires usuelles, qui évitent aux particuliers les dérangements, les labeurs, les soucis, les responsabilités, qui les dispensent de toute concession d'idées et de tous rapprochements personnels et sociaux. Évidemment une telle manière de concevoir et de pratiquer le gouvernement du pays par le pays est inconciliable avec la nature des choses, et on a vu que, parmi tous les peuples libres, nous sommes le seul chez lequel elle existe.

D'où provient cette anomalie dont nous n'avons pas conscience ? Les constatations, que nous avons relevées dans la première et dans la seconde partie de cet ouvrage, Font expliqué surabondamment.

Depuis la chute du premier Empire, les intérêts politiques^ qui ne déterminent que des collaborations peu nombreuses et ne portent que sur des sujets relativement élevés, ont seuls

reçu raflFranchissement constitutionnel. Les intérêts administratifs, qui, eux au contraire, touchent l'universalité des citoyens et se prêtent spécialement à occuper, à instruire, à rapprocher, sont demeurés enfermés dans les cadres et assujettis aux procédés de gestion qu'avaient créés ou plutôt renouvelés les lois de pluviôse an VIII; il s'en est suivi que notre éducation libérale n'a pas pu et ne peut pas encore se faire, faute d'instruments et de matériaux.

A l'Étranger, où le regard de l'observateur n'est pas troublé, comme il l'est chez nous, par l'esprit de parti et les considérations personnelles, on aperçoit très clairement cette grave lacune.

« Les formes politiques, écrivait il y a quel- « ques années M. Herbert Spencer, ne sont pas « indifférentes; mais elles ne valent que ce que c vaut lé peuple qui les adopte.... Le préjugé de « la nation française est de croire à la toute- « puissance des formes politiques et d'oublier « qu'il faut perfectionner le citoyen avant les « institutions ou du moins en même temps a qu'elles. »

Dans son livre sur l'instruction du peuple, M. de Laveleye s'est fait d une autre manière l'interprète de la même pensée : «.... Certains % peuples s'imaginent que pour fonder la repu-

« blique et la liberté, il suffit de proclamer Tune « et de décréter l'autre. On renverse un gouver- « nement, on vote une nouvelle constitution, « on adopte des emblèmes républicains, on c change le nom des rues, une devise égali taire « est inscrite au fronton des monuments ; et « puis, si des résistances se rencontrent et si les « dissidences s'accentuent, on crie à la trahison, « on accuse la réaction ! »

Nous-mêmes, quand nous consentons à nous élever au-dessus de nos intérêts contingents et de nos dissensions journalières, nous ne méconnaissons pas le vice capital de notre organisation générale et locale.

M. Lanfrey, qui fut un des publicistesles plus remarquables du parti républicain, a laissé à ce sujet une page saisissante: « La centralisation « à la base et la liberté au sommet, tel est le « plan uniforme de nos conceptions politiques, « de quelque opinion qu'elles procèdent. C'est « à ce contre-sens qu'on doit principalement « attribuer la caducité précoce dont le régime « constitutionnel a été atteint en France. De « là, ce dépérissement mystérieux, inexplica- « ble, qui se dissimulait sous les apparences « les plus brillantes, qui était signalé par les « moins clairvoyants, et dont personne ne «, savait pourtant pénétrer ni l'origine ni la « vraie nature. Aujourd'hui, à force d'y songer.

« on est presque arrivé à comprendre, qu'avec a des individus annihilés par une administra- « tion qui partout se substitue à leur activité « sous prétexte de les dispenser de la pénible « obligation de faire leurs propres affaires, les « plus belles institutions demeurent stériles.

a Le régime constitutionnel vit surtout de <c mouvement intérieur; or la centralisation ne « se développe qu'aux dépens de ce mouvement. « Plus ses attributions s'étendent, plus on voit « augmenter Tinertie de la nation et, par suite, ^ l'immobilité du gouvernement, à moins qu'il « ne se jette dans les grandes entreprises milia taires, remèdes souvent pire que le mal. . .

«... Aussi, les esprits, qui ont médité sur les « dernières phases de notre histoire, jugent « généralement que, pour fonder en France la « liberté avec quelque chance de durée, il ne « suffit pas de donner une tribune à quelques « beaux diseurs, il faut intéresser directement a au maintien des institutions, la grande « masse des citoyens. Ce résultat, on ne peut a se flatter de Ta voir obtenu en leur reconnais- « sant une part de souveraineté infinitésimale oc et pour ainsi dire abstraite ; ce qu il leur faut, « c'est une participation active et personnelle a à toutes les affaires qui les touchent et qui « sont à leur portée.. .

« ...Ce qui fait qu'il y a si peu de gens chez

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« nous pour s'intéressera la chose publique, • c'est qu'il n'y a pas à proprement parler de « chose publique. Les biens que ce mot désigne, « Tadministration est habituée à les considérer « comme sa propriété. Le Code civil dit cepen- « dant, au chapitre de la tutelle, que tous « les biens du mineur lui seront rendus à « répoque de sa majorité (1). »

En 1862, dans une lettre qui fut rendue publique, le représentant lui-même de Tancienne monarchie, M. le comte de Chambord, déclarait « que le régime représentatif, essayé en d814, avait échoué pour une raison très-simple: le pays qu*on cherchait à faire représenter n était organisé que pour être administré. »

C'est à l'empereur Napoléon III personnellement qu'on attribue le préambule suivant d'un des décrets par lesquels il inaugura son règne (2) : « Attendu qu'on peut gouverner de « loin, mais qu'on n'administre bien que de « près, qu'en conséquence autant il importe de « centraliser l'action politique, autant il est né- « cessaire de décentraliser l'action purement « administrative. »

Avant M. Lanfrey, avant M. le comte de Chambord et Napoléon lll, M. Guizot avait

(1) Eludes et portraits politiques,

(2) Décret du 25 mars 1852.

dëjè écrit «n I8W : « ,*, On parl^ beaucoup « de la oentralisation^ de Tunité administrai^ « tîve : elle a rendu d'immenses services à la « France; nous garderons beaucoup de ses <c formes, de ses règles, de ses OHivres. Mais « le temps de sa souveraineté est passé ; elle « ne suffit plus aujourd'hui aux besoins domi^ « nants, aux pénîs pressants de notre société> « Ce n'est pas au centre seul, c*est partout « qu'est aujourd'hui la lutte; partout attaqués^ « il faut que les principes essentiels de la mo* « raie, les bases de la société soient partout « défendus, et c'est trop peu pour les défendre « que des fonctionnaires et des ordres venus « du centre, m^me soutenus par des soldats..^ » Dans ces dernières années, personne n% signalé aussi fortement que M* Jules Simon les dangers de nos procédés de gouvernement et d'administration. Nous extrayons de son ouvrage intitulé : « La Liberté p^itique », un fragment qui résume tout ce qu'on peut écrire de plus décisif sur la nécessité de réformer notre système communal et départemental:

« ,., H n y n'aura de liberté en France, que « quand il y aura des hommes; il n'y aura « des hommes qxic qxianâ il y aura des corn-» « munes; il n\v aura dos c<>mmunes que quand « on aura réH>l]ement, efïicacenient décentralisé. « Il faudrait écrire cette maxime de tous les

c côtés, et la mettre au commencement et à la a fin de tous lés discours. Il faudrait surtout la « mettre dans nos lois et dans nos actions; « c'est le seul moyen d'en finir une bonne fois « avec le communisme. »

On pourrait multiplier les citations qui témoignent des mêmes vues. En lisant certains passages des livres ou des discours de MM. de Tocque ville, de Broglie (Victor), Vivien (1), Odilon Barrot, Prévost-Paradol, de Rémusat, Léonce de Lavergne, Le Play, Louis Blanc, Laboulaye, Leroy-Beaulieu, on est étonné de reconnaître que ces hommes d'Etat ou ces écrivains, d'origines et de tendances si diverses, ont tous réclamé la décentralisation administrative.

L'Autriche-Hongrie et l'Italie sont en Europe les deux grands pays parvenus le plus récemment à la liberté. L'un et l'autre ont eu garde de prétendre, comme nous, ne pas se départir de leurs vieilles habitudes de passivité et d'irresponsabilité; ils ont compris que leur

(1) M. Vivien avait été, au début de sa carrière, un partisan décidé de la centralisation. Dans ses dernières années, il jugeait, au contraire, que le maintien de ce système était incompatible avec la pratique régulière de la liberté, et il avait entrepris un grand ouvrage sur les réformes à apporter à notre organisation administrative.

nouvel état politique impliquait de nouvelles dispositions d'esprit et de nouvelles pratiques quotidiennes, et c'est pour les susciter qu'en bas, ils ont décentralisé les gestions communales et provinciales, pendant qu'en haut, ils installaient les Chambres législatives et tous les autres ressorts de l'appareil constitutionnel. Aucune amélioration ne s'impose donc à nous, d'une manière plus impérieuse, que celle qui consisterait à établir la concordance et l'harmonie entre notre administration et notre gouvernement, entre nos mœurs et nos lois fonmendatales.

Mais si, éclairés enfin par les enseignements du passé et parles difficultés chaque jour croissantes du présent, nous nous décidions à réaliser cette grande amélioration, saurionsnous procéder avec méthode? Tiendrions-nous compte de certains obstacles, de certains dangers très graves, inhérents à la question? Selon une coutume qui nous a été tant de fois fatale^ ne passerions-nous pas d'un extrême à un autre extrême, ainsi que le demandent déjà le parti radical et les autonomistes du conseil municipal de Paris ?

A en juger par les idées dont une partie du public est imbue, et par les lois spéciales qui

ont été édictées depuis 1871^ nous aurions à nous préserver de trois principaux sujets d'erreursy aussi périlleux les uns que les autres :

l<>Nous ne distinguons pas généralement, la décentralisation politique de la décentralisation administrativeé

29 Nous sommes disposés à modifier nos lois administratives, sans avoir égard ni à notre système électoral qui ouvre les gestions publiques même aux plus ignorants^ ni à notre constitution territoriale qui empêche la plupart de nos communes d'avoir une vie locale quelque peu sérieuse et autonome.

3<> Nous n'apercevons pas davantage que ces mêmes lois administratives, telles que nous les avaient léguées les gouvernements antérieurs, formaient un mécanisme complet; et qu'en changeant isolément, certains rouages de ce mécanisme, comme nous l'avons fait depuis peu, nous ne pouvions aboutir qu'à dépareiller, qu'à désorganiser l'ensemble.

Quant au premier point, le lecteur doit maintenant savoir que la décentralisation poli" tique et la décentralisation administrative se rapportent à des sujets, et conduisent à des résultats tout opposés entre eux. La décentra^ lisation politique enlève à l'État des attributions qui lui sont indispensables pour qu'il puisse

assurer son existence, faire exécuter les lois, sauvegarder les finances publiques etc. La décentralisation administrative, au contraire, le décharge de labeurs et de responsabilités qui ne lui sont d'aucun avantage, et en même temps elle donne aux particuliers les moyens de pratiquer le gouvernement da pays par le pays et de se former à ce gouvernement.

De cette double définition ressort une règle essentielle, à savoir : que plus un peuple devient démocratique et libre, plus il a besoin à la fois de centralisation politique et de décentralisation administrative : de celle-ci, pour que ses citoyens apprennent à voter et à se conduire; de celle-là, pour que ses lois soient respectées et que ses intérêts généraux prospèrent. Si, au lieu de se conformer à cette règle, le législateur multipliait les occasions de relâchement et d'erreur, sans obtenir d'autre part que chacun fût plus soucieux de ses devoirs et émît son suffrage avec plus de clairvoyance, comment éviterait-on que, de jour en jour, le pouvoir exécutif n'eût plus de peine à bien remplir sa tâche et le pouvoir délibérant, plus de peine aussi â se bien recruter? Malheureusement, il est à craindre, on l'a vu déjà, que nos lois communales et départementales de 1871, 1876 et 1882 n'aient, en partie au moins, l'une et l'autre de ces conséquences. Ces lois, en effet, ont été

des mesures de décentralisation politique plutôt que de décentralisation administrative. La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, en laissant l'État et son délégué, le préfet, res^ ponsables dans toutes les affaires départementales, qu'elle soustrayait cependant à leur décision pour les attribuer à celle du conseil général, les lois du 12 août 1876 et du 28 mars 1882, en étant au gouvernement la nomination des maires et adjoints, et en ne lui ménageant pas de quelque autre manière, dans la très grande majorité des communes, l'exercice de ses droits de surveillance et de redressement, ont beaucoup compliqué le rôle des ministres, des préfets et des maires, beaucoup débilité le service public, sans donner au pays ni plus de participation effective au règlement quotidien de ses affaires, ni plus d'éléments d'éducation civique et de préparation électorale.

Il ne serait pas moins dommageable de vouloir modifier notre système administratif d'une façon brusque et symétrique. Supposons que, dans l'état d'inexpérience où se trouve encore une partie très notable du suffrage universel, le législateur adoptât tout à coup une décentralisation administrative semblable à celle qui existe chez les peuples protégés par la représentation ou des intérêts, ou des capa«

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cités, OU des droits héréditaires du Prince^chez les Anglais, les Belges, les Hollandais, les Italiens, les Allemands, les Autrichiens-Hongrois, qu'adviendrait-il? Sans aucun doute, et pendant de longues années, beaucoup de nos conseils municipaux feraient un usage peu éclairé de leurs nouvelles prérogatives. Tantôt ils négligeraient ou refuseraient de voter les crédits qu'exigent certains intérêts supérieurs, tels que l'instruction, le culte, la voirie, rhygiène, etc.; tantôt, au contraire, ils tom-* beraient dans la prodigalité et ils épuiseraient la matière imposable; ici, ils ne se préoccuperaient que du point de vue électoral, dans le choix ou la révocation des employés et agents; là, ils se serviraient de leur indépendance pour combattre et entraver Tordre de choses établi. D'un autre côté, comme le plus grand nombre de nos communes ne comptent pas chacune d.OOO habitants, qu'elles sont pauvres, que leurs conseils municipaux ne sont composés que de dix, douze, seize membres, difficilement renouvelables, la plupart des franchises qu'obtiendraient ces communes, resteraient sans objet, sans application, et n'aboutiraient souvent qu'à entretenir des tyrannies locales. La décentralisation administrative n'a pu donner lieu à de pareils effets chez les divers peuples que nous avons cités plus haut. Outre que ces

peuples^ répétons-le, sont plus garantis que nous par le système électoral, chez les uns, les Belges, les Hollandais, les Italiens, il ne se rencontre qu'une quantité restreinte de petites communes; chez les autres, les Anglais, les Allemands, les Autrichiens-Hongrois, le régime particulier des agglomérations rurales, limite le champ d'activité de ces agglomérations, et, il associe à la gestion la généralité des Intéressés. Ces deux dispositions suffisent pour prévenir les abus ou les erreurs graves. Mais, objectera-t-on, est-ce que la décentralisation administrative n'est pas pratiquée avec succès dans l'Union américaine et dans la Confédération Helvétique, qui, toutes les deux et comme nous, possèdent le suffrage universel et beaucoup de petites communes? Nous répondrons que dans ces deux Etats, l'instruction générale et cette instruction spéciale qui a trait aux affaires publiques, sont plus répandues que chez nous, qu'ils n'ont pas nos antécédents monarchiques ni nos mœurs d'inaction et d'irresponsabilité, que le principe de leurs gouvernements n'est pas contesté et n*a pas besoin d'être défendu, que la forme fédérative facilite beaucoup le fonctionnement de leurs autonomies communales et provinciales, qu'enfin, eux aussi, ont des réglementations distinctes pour leurs agglomérations

urbaines et pour leurs agglomérations rurales.

Il résulte de ces faits et de ces comparaisons que le législateur, chez nous, serait obligé de proportionner la décentralisation administrative à la capacité électorale du grand nombre^ et d'avoir tout spécialement égard à Texiguïté de la majeure partie de nos communes ainsi qu'à l'état présent de nos mœurs. La réforme administrative, pour le moment, loin de tendre à affaiblir l'autorité souveraine, loin de restreindre ses facultés de contrôle et de redressement, ne devrait avoir d'autre but que de l'exonérer des responsabilités d'ordre purement local et de multiplier, au profit des particuliers, les sujets et les occasions de sollicitude, de concours, d'entente mutuelle.

Enfin, il convient de montrer les inconvénients de la méthode d'après laquelle nous croyons pouvoir remanier, séparément et sans vues d'ensemble, certaines parties de notre système administratif.

Pour ne citer que des exemples récents : nous avons rétabli, par la loi du 12 avril 1871, l'électivité du conseil municipal de Paris, tout en laissant subsister, dans ses autres parties essentielles, le régime que le Consulat et l'Empire avaient donné à la capitale ; il n'échappe à per->

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sonne que le nouvel état de choses, provenant de ce changement partiel, accumule, sur le préfet de la Seine et surtout sur le préfet de police, des difficultés insurmontables, et qu'il entraîne le conseil municipal à des idées et à des manifestations absolument irrégulières.

Dans cette môme année 1871, nous avons édicté une nouvelle loi organique sur les conseils généraux, tout en maintenant aussi la loi organique du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux : il en est résulté que, depuis lors, nos départements et nos communes ont été administrés d'après des règles très différentes entre elles, et que la nouvelle loi départementale, dont on attendait une grande action éducative, n'en a eu presque aucune. Par la loi du 12 août 1876, l'unique délégué, dont l'État disposait dans la plupart de nos communes, a été subordonné au conseil municipal et aux électeurs, sans que l'autorité administrative et l'autorité judiciaire supérieures aient reçu aucun moyen de connaître et de relever, dans ces communes, les atteintes portées à la sûreté générale, les contraventions, les délits et les crimes. Est-il possible que la police, quant à cette partie considérable du territoire, ne soit pas tombée dans un certain relâchement et que l'unité politique elle-même n'ait pas fréquemment à souffrir ? Par la loi du 5 avril 1882, on

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a détruit les assemblées d'adjonction, sans ménager à la tutelle de l'Etat plus d'indépendance, ni plus d'efficacité; nous avons déjà fait voir que, dans beaucoup de cas, les ministres et les préfets sont réduits à ne pas même tenter de refréner les prodigalités locales.

Ainsi et pour conclure, la décentralisation administrative devrait être réalisée de manière à remplir les trois conditions suivantes :

lo Ne pas diminuer, accroître au contraire la puissance publique, du moins pour ce qui se rapporte aux attributions véritables de l'Etat ;

2<> Mettre, au moyen des gestions communales et départementales, le plus grand nombre possible de particuliers en situation de concourir aux affaires, de se rendre utiles, de s'éclairer, de se rapprocher les uns des autres ;

3° Donner aux intérêts proprement dits certaines garanties nouvelles, de nature à les défendre contre l'inexpérience et les entraînements du suffrage universel.

Ces principes posés, précisons avec netteté quelles rectifications il y aurait lieu d'apporter à notre système administratif en ce qui concerne :

10 L'Etat,

2® La commune et le département,

3° La gestion des intérêts et leur protection,

4® La Capitale.

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