LES PA.YS LIBBES

semble que tous les partis et toutes les classes accepteraient, tant dans les communes rurales que dans les villes, une augmentation du nombre des conseillers municipaux (1).

(1) L'Italie et la Prusse, par exemple, sont des pays qui admettent encore le cens dans leurs systèmes électoraux; ils ont conséquemment moins besoin que nous mêmes de pourvoir à la préparation intellectuelle du vote et de favoriser les contacts de personnes et de classes. Cependant leurs conseils municipaux sont plus nombreux que les nôtres.

En Italie, le conseil municipal se compose de 80 membres dans les communes ayant plus de 250.000 habitants. de 60 membres dans celles en ayant plus de 60.000 de 40 — — 30.000

de 30 — -- 10.000

de 20 — - 3.000

et de 15 membres dans toutes les autres.

En Prusse et dans la plupart des Etats de l'Allemagne les conseils municipaux se composent :

De 12 membres dans les communes de moins de 2.500 habitants, de 48 membres dans celles de 2.500 à 5.000 hab. de 24 — 5.000 à 10.000 —

de 30 - 10.000 à 20.000 —

de 36 — 20.000 à 30.000 —

de 42 — 30.000 à 50.000 —

de 48 — 50.000 à 70.000 —

de 54 - • 70.000 à 90.000 —

de 60 - 90.000àl20.000 -

Enfin, on ajoute dans les villes de plus de 120.000 habitants six conseillers municipaux par 50.000 habitants en sus.

D'après la proposition de loi communale soumise actuellement aux délibérations de notre Chambre des députés> le conseil municipal serait composé> à Tavenir :

Cette mesure, renfermée dans de justes limites, ne serait susceptible d'entraîner aucun inconvénient.

D'un autre côté, comme l'exiguïté de la plupart de nos agglomérations empêche qu'il ne s'y déploie une véritable vie locale, nous croyons que le législateur ne saurait se soustraire à la nécessité de créer, au chef-lieu de canton, un nouveau centre d'efforts communs et de contacts sociaux. A la place de nos conseils d'arrondissement, trop distants du foyer communal et restés à peu près inutiles, des conseils cantonaux, composés des maires et des délégués des communes, représentés en dehors des sessions par des comités exécutifs, prendraient soin, sous le contrôle des sous-préfets et des préfets, des intérêts de la circonscription.

de 10 membres dans les communes de 500 habitants et au-dessous

12 membres dans celles de 500 à 1.000 hab.

4i . — 100.001 et au-dessus.

IJES PAYS LIBRES. 277

répartiraient les contributions directes ainsi que les subventions de l'Etat et du département, disposeraient de certaines ressources fixées annuellement par la loi de finances^ régleraient les questions pour lesquelles la commune rurale est, par sa nature même, ou insuffisante ou incompétente (voirie, instruction et assistance publiques^ hygiène, etc.), enfin serviraient de premier organe de tutelle et de recours.

Le temps fera probablement reconnaître qu'il y aurait lieu d'ajouter, à l'augmentation du nombre des conseillers municipaux et à la création des conseils cantonaux, la création aussi de conseils provinciaux qui seraient chargés spécialement d'examiner et de discuter en premier ressort les projets de lois d'intérêt local, à l'instar de ce qui se passe notamment en Autriche-Hongrie et en Allemagne. Tout le monde sait que le parlement ne peut accorder qu'une attention très superficielle à cette catégorie de lois.

Dans le but d'associer plus de citoyens aux gestions publiques et d'activer ainsi l'éducation du suffrage universel, nous proposerions encore, d'une part, d'accroître le nombre des membres des bureaux de bienfaisance et celui des membres des délégations et commissions scolaires, de l'autre, de remettre aux électeurs eux-mêmes le recrutement de ces

278 LES PATS LIBRES.

corps locaux. La moindre étude des faits démontre que le nombre des membres des bureaux de bienfaisance est en général devenu très insuffisant (1). En outre, dans les agglomérations populeuses, le système d'un bureau central unique ne répond que très imparfaitement aux exigences de l'institution, à ses exigences morales et matérielles. C'est chaque quartier de l'agglomération qui devrait avoir son bureau de bienfaisance propre, et on peut être assuré que les électeurs du quartier, les indigents surtout, sauraient très bien le composer des particuliers les plus disposés à donner et à se dévouer. Cette innovation, consacrée déjà par l'expérience de la plupart des pays étrangers, ne procurerait pas seulement un exercice très utile du vote ; elle aurait encore Tavaintage d'encourager l'esprit de charité et de multiplier les rapprochements de classes et de personnes. Ajoutons que le pouvoir central et les conseils municipaux qui nomment présentement en commun les membres des bureaux de bienfaisance (2) ne perdraient rien

(1) Aux termes des lois en vigueur, le nombre des membres des bureaux de bienfaisance n'est que de sept. Des décrets spéciaux peuvent> il est vrai, augmenter ce nombre; mais jusqu'à présent il n'a été fait usage de cette faculté que très exceptionnellement et dans une mesure très restreinte.

(2) Loi du 5 août 1879.

LES PATS LIBRES. 279

à être déchargés de cette responsabilité. Les mêmes observations s'appliquent aux délégations et aux commissions scolaires.

Maintenant qu'il a été expliqué comment le législateur pourrait rendre, sans aucun danger, nos administrations locales plus accessibles qu'elles ne le sont en ce moment, faisons voir ce qu'il y aurait à faire également pour leur donner plus d'occupations, plus d'intérêt et pour favoriser de cette manière encore notre apprentissage électoral et constitutionnel.

En ce qui regarde d'abord le département, nous demanderions que le conseil général reçût l'extension de pouvoirs qui a été concédée, depuis longtemps, aux conseils similaires de Belgique, de Hollande, d'Italie, d'Allemagne, d' Autriche-Hongrie, etc.

Au lieu de n'avoir, comme aujourd'hui, qu'à voter des fonds et qu'à émettre des décisions, des avis et des vœux, l'assemblée départementale, sous le contrôle du gouvernement et du préfet, entrerait en pleine jouissance de la gestion directe, acquerrait le droit de désigner ellemême son pouvoir exécutif et de statuer sur tous les intérêts de la circonscription, y compris la tutelle des communes et des établissements hospitaliers et charitables, portant sur des objets étrangers à l'Etat. La délégation executive du conseil, les membres de la com-

mission départementale , seraient appelés à remplir le rôle qui est dévolu en Belgique à la députation permanente, en Hollande aux Etats députés, en Italie à la députation provinciale, en Prusse et en Autriche aux Landesausschuss. Assistés d'une manière permanente ou simplement observés et, au besoin, ramenés à la légalité (1) par le préfet, ces membres de la commission assureraient l'exécution des décisions du conseil, traiteraient journellement les af-

(1) Les deux systèmes se rencontrent à l'étranger. En Belgique et en Hollande, le représentant de l'État dans la province exécute les décisions de la commission provinciale permanente, et il dirige les bureaux, etc.; en Prusse, la commission exécute elle-même ses décisions par l'entremise d'un délégué; elle a des bureaux qui lui sont propres. L'Italie et l'Autriche-Hongrie, en général, pratiquent un système intermédiaire.

Un règlement de service, approuvé par le conseil général ou provincial et par l'autorité centrale, guide la commission executive dans ses travaux. Elle se réunit le plus communément deux fois par semaine ; une des séances est consacrée aux affaires départementales ou provinciales, l'autre aux affaires de tutelle communale et charitable. Le plus souvent aussi, la commission se partage en trois sections : celle des finances et des travaux publics, celle de l'instruction publique et des sujets divers, celle de la tutelle.

Selon le système adopté, tantôt la commission a des employés qui ne relèvent que d'elle, tantôt les employés de la préfecture chargés des affaires générales sous la direction du préfet, traitent également les affaires départementales ou provinciales ainsi que celles de la tutelle.

Dans les séances publiques du conseil général ou pro-

faires, entre autres celles de la tutelle locale, nommeraient aux emplois (d), élaboreraient, proposeraient et défendraient le budget, ordonnanceraient les dépenses, en un mot, exerceraient, quant au département lui-même, les fonctions actuelles du préfet, laissant à ce fonctionnaire, ainsi que nous l'avons indiqué plus haut, la direction de tout ce qui intéresse TEtat. Assurément ce nouveau mode d'administration contribuerait à développer dans la circonscription départementale les aptitudes et les mœurs du Self'Government; mais, d*autre part, on ne doit pas oublier qu'il aurait à se combiner avec le suffrage universel, avec un suffrage universel encore peu éclairé. Il faudrait donc que le législateur, en même temps qu'il élargi-

vincial, un banc spécial est réservé aux membres de la commission.

Mentionnons enfin que chez la plupart des peuples étrangers, la commission départementale, au lieu d'être comme chez nous réélue tous les ans, l'est par moitié tous les deux ou trois ans, proportionnellement à la

période d'existence des conseils. Dans quelques Etats, le mandat de la commission a la même durée que celui du conseil.

(1) Ordinairement, les conseils provinciaux se réservent la nomination aux emplois de la circonscription, qui ont une certaine importante. Ils délèguent à la commission permanente la nomination aux emplois moindres. La môme règle s'applique aux avancements et au:^ révocations,

rait dans une aussi forte proportion la sphère d'activité des mandataires locaux : 1^ maintînt fermement la tutelle de l'Etat, et en particulier la classification des dépenses facultatives et obligatoires ; 2o qu'il réglementât les conditions à exiger pour la nomination, l'avancement et la révocation des employés (1) ; 3^ qu'il accordât aux conseils généraux la faculté d'indemniser les membres de la commission executive ne résidant pas au chef-lieu (2) ; 4° enfin qu'il introduisît l'institution du greffier ou secrétaire dé-^ partemental, fonctionnaire technique placé en dehors des débats électoraux, gardien des traditions et de l'esprit de suite dans le règlement des affaires (3).

De même, pour la commune, le conseil municipal n'aurait plus à se borner, comme main-

(1) On a vu dans les pages qui précèdent, que la plupart des pays étrangers ont réglementé depuis longtemps cette partie du service public, afin d'éviter les abus de l'arbitraire, aussi bien de la part de l'Etat que de ceUe des administrations locales.

(2) Une indemnité est accordée aux membres des commissions provinciales executives, notamment en Belgique, en Hollande, en Prusse. A l'indemnité correspond en général l'obligation d'assister aux séances.

(3) L'institution du greffier provincial ou du comité existe en Belgique, en Hollande, en Angleterre. Elle rend dans ces trois Etats les meilleurs services. Plusieurs des provinces italiennes l'ont adoptée depuis quelques années.

tenant, à élire le maire et les adjoints, à voter des fonds, à prononcer des décisions, à formuler des avis et des vœux. Il recevrait, lui aussi, rentière administration de la localité; il serait nanti par exemple du droit d'édicter certains règlements, du droit de gérer les propriétés mobilières et immobilières, du droit de nommer et de révoquer les employés, du droit de surveiller les établissements communaux, etc. Actuellement ces droits appartiennent en propre aux 'maires; et on a vu à quelles difficultés donne lieu, surtout dans les grandes villes, et depuis Témancipation du vote, l'exercice d'un pouvoir personnel aussi étendu. La délégation permanente élue par le conseil et qui serait composée, selon le chiffre de la population, de deux, de quatre, de six, de huit membres, expédierait, sous la présidence du maire, les affaires quotidiennes, assurerait l'exécution des décisions de l'assemblée communale, dirigerait les employés, proposerait et défendrait le budget, ordonnancerait les dépenses, etc. (1).

(1) A l'étranger uq règlement de service, approuvé par le conseil municipal et par l'autorité centrale, guide dans ses travaux le comité administratif de la commune, détermine les jours et les heures de ses séances, précise les limites de certaines de ses compétences, etc. Les membres du comité gèrent de concert avec le maire. Ce dernier, en dehors de ses attributions d'agent de l'État et pour ce qui concerne la commune elle-même, se ré-

Comme nous l'avons rappelé pour le département, rappelons pour la commune que l'Europe à peu près tout entière et les Etats-Unis sont dotés de ce système d'administration municipale. N'omettons pas non plus de mentionner qu'il implique des garanties analogues à celles que nous avons réclamées pour la circonscription supérieure, c'est-à-dire, 1^ le ferme maintien non seulement de la classification des dépenses, mais encore de la tutelle de l'Etat pour les affaires d'ordre général (exécution* des lois et règlements, police, finances, etc.); 2** l'addition à cette tutelle de la tutelle du conseil général et de la commission départementale pour les affaires d'ordre purement local (acquisitions^ aliénations, échanges, procès, gestion de certains biens, concessions, etc.); 3<>la réglementation des conditions pour la nomination des employés, leur avancement, leur révocation; 4® la création de l'institution du secrétaire

serve l'ensemble, la direction. Chaque membre du comité se charge spécialement d'une partie du service, et dans les séances du conseil municipal, par exemple lors de la discussion du budget, il soutient avec le maire les propositions relatives à la catégorie d'affaires qui lui a été départie.

En général, les comités administratifs des .communes sont renouvelés par fraction, tous les ans ou tous les deux ans. Dans certains Etats cependant, ils ont la même période d'existence c^ue le conseil municipal lui-» même,

communal destiné à obvier à l'instabilité et à rinexpérience qui sont inévitables chez beaucoup de magistrats électifs (1).

« Mais, dira-t-on, l'unité d'action est seule « conforme à nos traditions et à nos mœurs « nationales ! La Révolution a fait l'essai des « administrations collectives, personne n'ignore « à quel point l'intérêt public en a souffert. » Ce raisonnement, que beaucoup répètent sans prendre la peine d'aller au fond des choses, nous a entraînés depuis 1814, (cela a été' déjà expliqué), à une persistante erreur d'idées et de conduite qui nous a été extrêmement funeste. Autant le principe absolu de l'unité d'action concordait avec l'ancienne monarchie et avec l'Empire, autant il est incompatible avec le gouvernement du pays par le pays.

En condamnant la plupart des citoyens à l'oisiveté, à l'ignorance, à l'isolement, à l'irresponsabilité en matière d'affaires publiques usuelles, il exclut les dispositions d'esprit, les pra-

(1) L'institution du secrétaire communal, diplômé et placé en dehors des débats électoraux, existe à peu près partout en Europe. Chez nous, dans le plus grand nombre des communes, c'est l'instituteur qui sert de secrétaire de mairie. Cette combinaison est mauvaise au triple point de vue de l'école, de l'instituteur et de l'administration. A l'étranger, plusieurs communes limitrophes se concertent souvent pour avoir un même secrétaire.

286 LBS PÂTS LIBBES.

tiques et les capacités sans lesquelles ce régime n'est en grande partie qu'un artifice. Quant aux administrations collectives de la Révolution, nous pensons avoir prouvé dans les premiers chapitres de ce livre, qu'elles devaient nécessairement échouer. En même temps que le législateur créait ces administrations collée^ tives, il affaiblissait outre mesure, et, pour ainsi dire, il détruisait le pouvoir central, en sorte qu'elles n'eurent, comme la société tout entière elle-même, ni guide, ni frein d'aucune nature. Les statuts du plus grand nombre de nos sociétés industrielles placent à coté du directeur, un conseil d'administration, lequel non seulement décide et contrôle, mais encore participe aux actes importants de la gestion quotidienne. Rencontrerait-on beaucoup d'actionnaires, disposés, comme nous le sommes pour nos intérêts communaux et départementaux, à préférer à ce pouvoir collectif le pouvoir personnel d'un agent unique? Constatons enfin que les maires resteraient en possession de l'unité d'exécution pour toutes les affaires d'ordre général, les seules qui comportent cette unité (représentation de l'Etat, police, etc.).

Il nous reste à faire connaître de quelle manière on pourrait communiquer plus d'animation à la vie locale, afin de parvenir à détourner^ dans une certaine mesure, les esprits de la

politique et à les porter vers V administration.

Le développement qui serait donné d'abord au nombre des mandataires locaux, puis à leurs pouvoirs et à leurs occupations journalières, amènerait déjà en partie ce résultat si désirable. Mais le législateur, pour nous en faire bénéficier plus sûrement et plus complètement, devrait encore : 1° détacher du budget de l'Etat et attribuer aux budgets locaux les recettes et les dépenses afférentes aux services locaux (voirie, écoles et salles d'asile, églises et presbytères, etc.); 2® limiter à trois ans la durée du mandat communal et départemental, et instituer le renouvellement annuel et par tiers; 30 établir, sous certaines réserves, la publicité des séances de tous les conseils locaux; 4® laisser, sous certaines réserves aussi, ces conseils se réunir plus librement et plus fréquemment.

Le lecteur n'a pas oublié, sans doute, que les pouvoirs communaux et provinciaux de tous les pays constitutionnels jouissent de ces franchises et de ces sujets d'attraction. Tant que la plupart de nos communes rurales ne pourront entreprendre aucune amélioration, sans l'agrément ou sans Tappui du ministre, du préfet, du député, du sénateur, du conseiller général, ces communes, c'est-à-dire la majeure portion du pays, manqueront de l'élément d'activité dont tout organisme admi-

nistratif a le plus besoin, et il leur arrivera très fréquemment d être frustrées de l'indépendance électorale (1). La brièveté des mandats locaux et le renouvellement annuel et par tiers sont considérés, à peu près partout en dehors de nos frontières, comme des procédés dont l'emploi est très utile pour dresser les citoyens au Self' Government, pour contenir, et, au besoin, pour réprimer promptement les élus. On ne doit pas d'ailleurs perdre de vue que Tinstitution du secrétaire communal et celle du secrétaire départemental remédieraient aux inconvénients de cette double innovation. L'expérience de

(1) En 1871, lors de l'élaboration de la loi du 10 août, la commission parlementaire avait demandé que toutes les allocations de caractère local, inscrites au budget de l'Etat, fussent distribuées par les conseils généraux. Le gouvernement, dans la discussion des articles en troisième lecture, combattit vivement cette proposition et la fit rejeter.

Si l'Assemblée eût accueilli les vues de la commission, la politique intérieure de la France aurait probablement reçu une autre direction que celle qui triompha peu de temps après Tadoption de la loi. Comme personne n'eût plus compté sur l'intervention et sur le crédit du gouvernement auprès des communes et que le système de la candidature officielle fût devenu impraticable, les pouvoirs publics et le pays lui-même auraient probablement cherché des voies et des modes de conduite plus conformes aux nécessités de notre état général et beaucoup meilleurs. L'acte du 16 mai, en particulier, n'aurait guère pu se produire.

presque tous les peuples étrangers atteste que la publicité et la fréquence des réunions municipales, en ménageant dans les esprits une large place aux préoccupations et aux discussions administratives^ contribuent à tempérer le goût de la politique, goût toujours périlleux par le motif que l'objet excède la portée de la plupart des intelligences. On reconnaîtra que les affaires sur lesquelles délibèrent les conseils municipaux, prêtent peu généralement aux excitatioùs tumultueuses. Il va de soi, enfin, que ces nouvelles franchises elles-mêmes ne seraient accordées que sous la réserve de garanties propres à sauvegarder les intérêts de la puissance publique et du bon ordre (faculté pour le conseil d'ordonner le huis-clos, interdiction de la publicité dans certains cas, obligation pour le maire d'informer Tautorité supérieure de toute convocation du conseil, etc.).

Pour qu'on puisse embrasser d'un seul coup d'oeil et juger exactement nos propositions concernant cette seconde partie de la décentralisation administrative, récapitulons-en les points principaux, comme nous avons récapitulé ceux de la première partie :

1° Un nouveau cadre serait adopté aussi bien pour l'organisation que pour l'administration de nos circonscriptions locales ; celui de Tan VIII

étant inconciliable a veclegouvernementdupays

par le pays et avec les goûts, les aptitudes, les mœurs que ce mode de gouvernement nécessite.

2** Les citoyens seraient appelés à participer à la chose publique en beaucoup plus grand nombre et d'une manière beaucoup plus effective qu'aujourd'hui, grâce, d'une part, à l'élargissement très notable que recevrait l'accès des pouvoirs locaux, de l'autre à l'extension très notable également qui serait donnée aux attributions et aux occupations journalières de ces pouvoirs.

30 L'animation communale et départementale, les rapprochements personnels et sociaux, l'apprentissage civique et électoral seraient encore stimulés et développés par les combinaisons de budgets que nous avons indiquées, par la limitation de la durée des mandats et le renouvellement annuel et par tiers, par la publicité des séances, par la fréquence que ces séances acquerraient inévitablement.

40 Enfin, il serait obvié aux inconvénients et aux dangers pouvant naître du nouveau système d'administration par la tutelle de l'Etat ramenée aux seuls objets d'ordre général, par la tutelle de l'autorité élective supérieure qui porterait sur les objets d'ordre local, par la réglementation des conditions pour l'admission aux emplois, l'avancement et la révocation, par la création des secrétaires communaux et des secrétaires départementaux.

LES PAYS LIBRESé . 291