IV PRÉFACE

leurs affaires quotidiennes et, en les gérant, de se préserver des révolutions.

Enfin, il a indiqué les rectifications par lesquelles nous arriverions à éliminer de nos lois administratives les disparates et les anachronismes et à diminuer notablement les dangers du suffrage universel.

Au deuxième livre de ses Annales, Tacite raconte comment une nation, jadis florissante, tomba en proie à l'anarchie et peu après à la servitude : « Elle vivait dans le « relâchement, sans guide et au hasard, <r plutôt qu'elle n'avait bénéficié de la

« liberté acquise Magis sine domino

« quam in libertate. »

De nos jours même, quel serait le sort d'une société démocratique qui, elle aussi, au lieu d'améliorer avec grand soin ses lois les plus usuelles et ses mœurs publiques, se bornerait à avoir indéfiniment foi dans le bon vouloir des majorités et les faveurs de la fortune?

RAPPORT A l'académie.

ESxtrait du rapport présenté par M. Ijéon AUCOC, à l'Académie des Sciences morales et politiques, sur les résultats du concours pour le prix Odilon Barrot (année 1883).

L'Académie avait deux fois mis au concours, en 1868 et en 1871, la question de la décentralisation administrative, en demandant des études sur Tadministration locale de l'Angleterre et sur celle de la Belgique.

Elle a ouvert un nouveau concours sur cette question, à un point de vue plus général, pour exécuter une des volontés formellement exprimées par notre regretté confrère, M. Odilon Barrot, dans le testament qui fonde le prix que nous sommes appelés à décerner.

Elle ne pouvait pas espérer que les ouvrages produits à ce concours exposeraient des idées neuves, qu'ils révéleraient des faits historique:^ importants jusqu'ici inconnus ou négligés, qu'ils mettraient en lumière des doctrines nouvelles sur les avantages et les inconvénients de la centralisation et de la décentralisation, qu'ils ap-

YI HA-PPOUT A l'académie.

porteraient sur la législation des pays étrangers des renseignements encore ignorés.

11 n'y a pas de sujet qui ait été plus étudié à tous les points de vue que celui de la décentralisation. Depuis la Révolution de 1789, nos assemblées politiques n'ont cessé de discuter l'organisation de l'administration départementale et communale; elles la discutent encore. Le recueil des discours prononcés dans ces débats par les hommes les plus éminents de chaque époque formerait de nombreux volumes.

Chaque régime nouveau a fait des remaniements plus ou moins profonds dans la législation antérieure. Tous les débats parlementaires ont été précédés ou suivis d'une foule d'ouvrages dont la forme était aussi variée que le fond, de brochures de circonstance, dont plusieurs méritent de durer, et de travaux approfondis, dont quelques-uns sont célèbres. Après tant de discours, d'études historiques, de traités de philosophie politique, d'ouvrages de doctrine juridique, de recherches sur la législation étrangère, était-il possible de renouveler le sujet ?

RAPPORT A l'académie. VII

Nous nous attendions à voir un des concurrents nous donner, dans l'introduction de son mémoire, un tableau de ces écrits, qui aurait fait ressortir les vicissitudes au travers desquelles Topinion publique s'est peu à peu formée.

Mais ne suffit-il pas de rappeler ici ceux des ouvrages qui sont dus à des membres, de rinstitut, et qui sont présents à tous les souvenirs, pour montrer combien la matière a été creusée dans toutes les directions? Qui ne nommera avec nous, parmi les travaux historiques, ceux d'Augustin Thierry, de Guizot, de Thiers, le mémoire de M. Mignet sur la Formation territoriale et politique de la France^ V Histoire du droit municipal en France^ de M. Raynouard, le livre de M. Léonce de Lavergne sur les Assemblées provinciales^ V Histoire de Louvois de M. Camille Roussel, et les travaux de M. Pierre Clément sur Colbert?

Qui ne citera, parmi les ouvrages de philosophie politique qui ont touché à cette question, au premier rang, la Démocratie en Amérique de M. de Tocqueville, tant de fois invoquée par les adversaires de la centralisation administrative, aveo son autre

nAPPOIlT A l'académie. IX

Thistoire des institutions administratives de la France; l'Académie n'a d'ailleurs pas oublié les livres de M. Cl. Dareste et de M. Chéruel, couronnés par elle en 1847; il serait trop long de citer les monographies publiées depuis la Restauration, et chaque jour nous en apporte de nouvelles, sur les Etats provinciaux, sur les intendants, sur les assemblées provinciales de la fin du xvm^ siècle, sur l'organisation municipale.

Mais on ne peut omettre, à cause du retentissement qu'ils ont eu en leur temps, l'essai de M. Béchard sur la Centralisation administrative, critique passionnée, qui date de 1836, complété par d'autres ouvrages du même auteur ; les écrits de M. Raudot, plus hardis encore que ceux de M. Béchard; puis, dans un sens opposé, les travaux de M. Dupont-While sur Vlndividii et VEtat^ la Centralisation^ la Liberté politique considérée dans ses rapports avec V administration locale^ enfin le manifeste de Nancy, publié en 1865, qui a tant occupé l'opinion et qui a provoqué une foule de brochures.

Il faut y ajouter la collection des rapports sur le projet de loi, en quatre livres, relatif à l'administration intérieure, pré-

RAPPORT A. L*ACAJ)iMIE.

paré par le Conseil d'Etat en 1849 et 1850, rapports savants, qui sont Tœuvre de MM. Vivien, Vuitry, Tourangin et Boulatignier Qt qu'on avait réimprimés en 1870 pour servir de base aux travaux de la commission de décentralisation, où nous avons siégé à côté de nombreux partisans du manifeste de Nancy.

On doit signaler encore tous les documents et toutes les notices publiés depuis dix ans dans les Annuaires et dans le Bulletin de la Société de législation comparée, qui a rendu aux hommes d'étude l'immense service de leur fournir un précieux instrument de travail, réservé jusque-là à un petit nombre d'élus.

La pensée exprimée par M. Odilon Barrot, dans son testament, paraît être qu'après tant de publications, il manquait encore une étude à la fois très libérale et pratique sur la décentralisation administrative.

En conséquence l'Académie avait appelé les concurrents à traiter la question suivante : « Exposer les traits principaux des différents systèmes d'organisation municipale et départementale en France depuis

RAPPORT A l'académie. XI

1789 et les comparer aux institutions analogues à l'étranger. » Elle ajoutait dans le programme : <r Les concurrents devront rechercher quelle a été l'influence de ces systèmes sur le mouvement général de la civilisation et de la sociabilité. L'Académie désire que, pour se conformer aux intentions du fondateur du prix, cette étude de législation comparée conduise les concurrents à l'examen des améliorations dont est susceptible notre organisation communale et départementale, en l'état de nos mœurs, de nos habitudes et des institutions qui nous régissent. »

Quatre mémoires ont été présentés au concours. Npus avons à en rendre compte à l'Académie.

Le mémoire n^ 3, qui a pour devise Prodèsse^ se présente avec une physionomie toute différente.

Il est moins étendu que le précédent et ne compte que 400 pages in-4^; mais il ne contient rien dinutile. L'auteur n'a signalé que les traits principaux des institutions françaises et étrangères. Les observations

xn nAPPORT A l'académie.

dans cette étude tiennent beaucoup plus de place que les faits. Elle est bien composée; elle se lit avec intérêt. Le style est toujours soigné, soutenu, bien approprié au sujet et les bonnes citations s'y trouvent en bonne compagnie.

Quant au fond, Tauteur, dans ses projets de réforme, cherche à donner satisfaction aux différents besoins de la société et ne se laisse pas entraîner par une préoccupation exclusive, bien qu'il ne manque pas de hardiesse. Il ne se borne pas à demander des pouvoirs étendus pour les administrations locales. Il étudie en même temps avec soin les garanties qui pourraient protéger les intérêts locaux contre une mauvaise gestion et celles qui pourraient protéger les intérêts généraux et empêcher Taffaiblissement du pouvoir central dans Texercice de ses attributions nécessaires. Il consacre un chapitre spécial à l'organisation de la ville de Paris, et il cherche à concilier les principes libéraux avec les mesures que réclame la sécurité du gouvernement de la France.

L'auteur ne prépare pas lentement sa démonstration. Dès les premières lignes

B APPORT A l'académie. XIII

de son écrit, il montre Tidéal auquel il veut conduire ses lecteurs. Séparer les intérêts généraux des intérêts locaux, laisser aux administrateurs des intérêts locaux une grande latitude dans leur sphère, cela est bien ; on arrive ainsi à décharger l'État de responsabilités considérables sous lesquelles il doit succomber tôt ou tard. Mais ce n'est pas suffisant; il faut faire concourir le plus grand nombre possible de citoyens à la gestion des affaires locales, et non seulement à la délibération, mais à Texécution quotidienne des mesures administratives. On réussira, par là, à éclairer les citoyens, à unir les personnes et les classes, à favoriser la paix sociale et à développer la vie publique.

L'exposé qu'il présente denos institutions administratives depuis 1789, avec une courte introduction sur les origines et le développement de la centralisation sous l'ancien régime, est saillant, mais rapide.

Le mémoire signale très sobrement les faits et les lois, et s'applique surtout à en étudier les causes, la portée et les effets. Il nous semble qu'il a poussé un peu loin la sobriété à cet égard, qu'il aurait mieux fait

XIV RAPPORT A l'académie.

d'indiquer, avec quelques détails, les progrès successifs accomplis dans le sens même de ses opinions par les lois du gouvernement de juillet, du second Empire et du gouvernement actuel. S'il n'a pas plus insisté sur ces différents points, c'est sans doute qu'il les suppose connus ; c'est aussi que ces nuances, dans l'atténuation de la centralisation administrative, sont, pour lui, peu de chose en face de l'idéal qu'il tend à réaliser. Mais le programme lui demandait davantage, et l'histoire des modifications de l'opinion pubHque et de la législation méritait d'être plus développée.

Peut-être, aussi, pensera-t-on qu'il a attribué trop d'influence à nos institutions départementales et communales sur les révolutions qui, depuis 1789, sont venues si souvent modifier la constitution politique du pays. La rapidité de ces événements si fréquents a d'autres causes auxquelles il faut faire leur part. Mais tout en discutant son opinion, on ne pourra contester que ses appréciations soient généralement équitables, judicieuses et inspirées par des sentiments élevés.

Son premier coup d'œil sur les institu-

RAPPORT A l'académie. XV

tions administratives à l'étranger est aussi rapide. A notre centralisation à peine atténuée, il oppose la décentralisation pratiquée, avec des nuances diverses, en Angleterre, en Amérique, en Prusse, en Suisse, en Belgique, en Italie, en Autriche, en Hongrie, en Hollande, et en Russie. Il ne fait ressortir que les grandes lignes et Tesprit des institutions. On pourrait encore exprimer quelques regrets sur la brièveté des indications données relativement à quelques-unes des institutions étrangères, spécialement aux institutions anglaises et au mouvement de centralisation dont nous avons fait ressortir l'importance .

Mais quand l'auteur aborde les procédés de gestion à l'étranger, leurs effets moraux et sociaux, il pénètre dans les détails et il s'applique à montrer comment les systèmes adoptés en France et à l'étranger impriment aux esprits et aux mœurs des directions absolument opposées.

C'est là qu'il insiste sur l'utilité des combinaisons qui appellent le plus grand nombre possible de citoyens à participer à la gestion des intérêts locaux, au lieu de concentrer le pouvoir d'administrer dans

XVI BAPPORT A l'académie.

les mains d'un nombre très restreint de personnes. Il retrouve partout la même idée, pratiquée sous des formes et dans une mesure différentes, et partout il voit la condamnation de nos traditions.

C'est là aussi qu'il combat, par une série de comparaisons, l'organisation du pouvoir exécutif local constitué sous la forme unitaire, tandis que toutes les autres nations confient le droit de décision à des autorités collectives.

Il signale encore diverses mesures adoptées dans les législations étrangères pour donner de l'animation à la vie locale, le renouvellement fréquent des pouvoirs de la commune et de la province, la publicité des séances des assemblées, et le droit pour les assemblées de se réunir quand elles le jugent nécessaire.

Mais, s'il approuve sur ces divers points les solutions admises dans les pays étrangers, il met en relief, d'autre part, une série de mesures qui forment, dans beaucoup de pays, une sorte de contre-poids et qui assurent la bonne gestion des intérêts locaux et -le respect des intérêts généraux. Il expose et discute, à cette occasion.

RAPPORT A l'académie. XVII

d'abord les lois électorales qui font une part à la représentation des intérêts, des capacités, des minorités; — puis les mesures prises pour séparer la police générale de la police municipale et lui constituer des agents spéciaux; — les règles relatives à la nomination aux emplois publics ; — les combinaisons qui remédient au morcellement des communes rurales; — Tintervention active des autorités locales dans la surveillance de l'instruction primaire.

C'est ainsi que l'auteur justifie par avance ses conclusions. Il y consacre cependant encore des développements considérables.

Il s'applique d'abord à examiner les conditions dans lesquelles doivent se réaliser les réformes pour ne pas amener des désordres par le brusque passage d'un extrême à l'autre, et pour ne pas affaiblir l'autorité de l'État dans la sphère qui lui appartient nécessairement. Il conteste, à ce point de vue, la sagesse de certaines mesures prises dans les lois de 1871, de 1876 et de 1882 sur les conseils généraux et sur la nomination des maires.

Il entre alors dans le détail des réformes proposées et il en fait ressortir les avan-

XVIII RAPPORT A l'académie.

tages. Ces réformes sont très analogues à celles que proposait le mémoire n"" 1; il est inutile de les répéter. Ce qu'il importe de dire ici, puisque nous n'avons pas à les discuter au fond, c'est la précision, la netteté avec lesquelles sont indiquées ce que le mémoire appelle les rectifications nécessaires, le soin avec lequel elles sont justifiées. Il faut dire aussi que Fauteur du mémoire n*" 3 a quelques idées qui lui sont propres. Pour la séparation de la police générale et de la police locale, il s'inspire principalement des idées pratiquées en Italie. Il présente un système d'organisation municipale de la ville de Paris qui s'écarte notablement et du système actuel et des propositions faites au nom des partisans de l'autonomie communale. Dans cette combinaison, le préfet de la Seine et le préfet de police cesseraient de participer à la gestion des affaires de la ville; ils n'auraient plus qu'à la contrôler. Mais la police relèverait directement du gouvernement et ses dépenses seraient portées au budget de l'État. Le département de la Seine aurait un conseil général distinct, la ville de Paris aurait autant de conseils