LA DIVISION I>ES POUVOIRS AUX ETATS-UNIS

L'étude de l'histoire constitutionnelle des Etats-Unis est plus que négligée dans notre pays. De là, la multitude d'opinions erronées qui ont cours sur les pouvoirs respectifs des Etats et du gouvernement fédéral.

Dans les débats sur la conférence, la comparaison a été faite et refaite à satiété entre nos institutions et celles de nos voisins, entre la position des provinces du Dominion et celle des Etats de l'union américaine. Ces derniers ont été représentés comme supérieurs et créateurs du pouvoir central, comme souverains en un mot. Rien de moins exact, comme il est facile de s'en convaincre en suivant les transformations subies graduellement par les institutions de la grande république.

Il ne faut pas oublier que lors de la réunion à Philadelphie, du premier congrès, provoquée par les différends qui

avaient surgi entre la Grande-Bretagne et les colonies américaines, chacune d'elles constituait une société distincte, ayant ses institutions propres et séparées. La Couronne avait un contrôle sur ces possessions au moyen des gouverneurs qu'elle nommait et des pouvoirs dont ils étaient munis ; elles n'avaient pas entre elles de lien politique.

Le congrès de 1774, convoqué pour revendiquer les droits des colonies, n'avait pas été conçu avec l'arrière-pensée d'une séparation avec la mère-patrie, mais les événements dans le Massachusetts conduisirent au congrès de 1775 et à la rupture entre l'Angleterre et les treize colonies. En 1776, le congrès supprima le serment d'allégeance au roi, substitua " le gouvernement du peuple des colonies " à l'autorité de la Grande- Bretagne " et recommanda aux diverses " assemblées et conventions des colonies " où il n'existait pas de gouvernement " en état de diriger les affaires, d'établir " tel gouvernement qui, dar.s l'opinion " des représentants du peuple, assurerait " mieux le bonheur et la sécurité de " leurs constituants et de l'Amérique en " général.

" 11 est donc clair qu'antérieurement à 44 la déclaration de l'indépendance, le " peuple des différentes colonies avait " établi un gouvernement national d'un " caractère révolutionnaire qui prit sur " lui d'agir et agit au nom et avec le con- " sentement général des habitants du " pays. Ce gouvernement fut établi par " l'union, en un corps, des délégués re- " présentant le peuple de chaque colonie, " qui, après s'être ainsi unis dans un but " national, se mirent en mesure, dans " leurs juridictions respectives, par le " moyen de conventions ou d'autres ar- 44 rangements temporaires, de pourvoir à " leurs besoins domestiques par l'éta- " blissement de gouvernements locaux, " qui seraient les successeurs de cette " autorité de la couronne britannique 44 qu'ils avaient partout supprimée.

" Le fait que ces gouvernements lo-

" eaux ou d'état ne furent formés que lors- " que l'union du peuple des différentes " colonies pour des fins nationales eut été '■ accomplie, et que le pouvoir national eut 11 autorisé et recommandé leur établisse- " ment, est d'une grande importance dans " l'histoire contitutionnelle de ce pays ; " car il prouve qu'aucune colonie, agissant séparément pour elle-même,nerom- 14 pitson allégeance à la Couronne britan- 44 nique, mais que cette allégeance fut '* rompue par la suprême autorité du 44 peuple de toutes les colonies, agissant " par leur agent général, le congrès, qui 44 non seulement déclara que l'autorité ** de la Grande Bretagne devait être sup- " primée, mais recommanda que chaque 44 colonie remplaçât cette autorité par un •' gouvernement local à être constitué par 44 et pour le peuple de la colonie elle- 44 même." (Curtis, histoire de la constitution des Etats-Unis, vol. 1er.)

En adoptant la déclaration de l'indépendance, les membres du congrès s'intitulèrent " Les représentants des Etats-Unis d'Amérique en congrès général assemblés." Dès lors disparut l'appellation de 44 colonies unies " et les Etats-Unis furent connus à l'intérieur et à l'étranger comme société politique une et ne formant qu'un seul corps.

Cependant, le nouvel ordre de choses donnait aux Etats une sorte de souveraineté. Le besoin de la résistance commune à l'Angleterre fit que ce système fonctionna tant bien que mal, plus mal que bien, à cause de la jalousie des Etats, de leur ingérence intempestive dans la conduite des opérations.

44 Je suis presque fatigué à mort, écri- 44 vait Washington, de la marche réfcro- " grade des choses, et je déclare solen- " nellement qu'une récompense de vingt " mille louis par an ne me déciderait pas " à endurer ce que je subis, et à m'exposer, 44 après tout,à perdre ma réputation ; car 44 il est impossible dans des circonstances 44 aussi décourageantes, de conduire les " choses conformément aux espérances du 44 public, ou même à l'attente de ceux qui 44 m'emploient, vu qu'ils ne veulent pas " tenir compte des difficultés que leurs *• propres erreurs ont créées."

Chaque page des annales de la guerre de l'indépendance est pour ainsi dire le récit de la mesquinerie des Etats, des embarras suscités par eux, de leur ombrageuse susceptibilité à l'égard du congrès, qui ne put pas exercer les pouvoirs auxquels il avait droit en principe et que la situation lui imposait. La grande autorité seule de Washington parvint à en imposer et à conduire au triomphe.

Cette première expérience ne fut cependant pas suffisante pour convaincre le peuple américain que ses institutions reposaient sur le sable et avaient besoin d'être consolidées.

44 Il allait apprendre, continue Curtis, ** par une dure leçon, que les vastes inté- 44 rets de la paix sont beaucoup pluscom- 44 pliqués que ceux de la guerre ; qu'il y ** a sur ce continent des devoirs iropor- ** tants de gouvernement auxquels seuls " peuvent répondre un pouvoir national, 11 une autorité nationale, et que ces de- 44 voirs sont essentiels non seulement à " la prospérité et au bonheur de la na- 44 tion, mais au maintien de la liberté " républicaine dans les Etats eux-mêmes. 44 Ils allaient apprendre cela par un état 44 de choses voisin de l'anarchie, au mi- " lieu de la décadence de la vertu publi- 44 que, des conflits des intérêts sec- " tionnels et de la rupture presque com- " plète des liens par lesquels sont unies " les sociétés. Dans ces désordres se dé- " veloppa enfin l'idée fondamentale sur " laquelle repose aujourd'hui la constitu- 11 tion des Etats-Unis, — l'union politique " du peuple des Etats-Unis, au lieu de " l'union des Etats dont ils sont les ci- " toyens. "

Arrêtons-nous un moment sur ces réflexions pour en signaler la portée à ceux de nos hommes publics qui travaillent à substituer, dans le gouvernement du Canada, l'union des Mats, des provinces à l'union politique du peuple, qui ne s'est accomplie, d'une manière complète chez nos voisins, qu'après et par l'épopée sanglante de la guerre de sécession.

Les débats qui suivirent la recommandation d'une confédération en 1777, du-

rèrent jusqu'en 1781, alors qu'elle fut ratifiée par tous les Etats. Au milieu des objections multiples soulevées, l'idée d'une union nationale, de la formation d'un peuple homogène s'affirme et se dégage, sans toutefois sortir absolument triomphante de l'épreuve — les Etats restant, en pratique, souverains, vu que les articles de la constitution ne donnaient au pouvoir central, aucun moyen desanc tion pour ses décisions autre que le recours à la force armée.

Si imparfaits que furent les arrangements de 1781, conclus pendant la guerre contre la Grande-Bretagne, ils firent faire un pas immense à la cause d'une union plus intime et plus solide. Citons encore Curtis :

** Elle (la confédération) familiarisa le 44 peuple des différents Etats avec l'idée 44 d'une union permanente. Elle fit plus. 44 Elle ouvrit un plus vaste champ à la 44 politique en créant de plus larges inté- 44 rets, servis par des hommes d'un ordre 44 supérieur, capables de s'élever au-des- 44 sus des questions locales et des préju- 44 gés de secte, et d'embrasser de leur 44 regard le bonheur et la prospérité d'un 44 continent. Elle introduisit dans les 44 esprits les grandes idées de pouvoir 44 national, de souveraineté nationale 44 comme les agents en état d'atteindre les 44 difficiles résultats qu'aucun pouvoir lo- 4» cal ne pourrait accomplir. Et bien que 44 ces idées fussent d'abord vagues et in- 44 définies, qu'elles ne fissent que lente- 44 ment du progrès contre les influences 44 et les préjugés d'un genre plus étroit, 44 elles s'implantèrent dans l'esprit public, 44 pour arriver à la maturité et à la force 44 avec le temps. Quand l'aigle étreignit 44 dans ses serres les arbres de couches 44 unis du pouvoir et qu'il déroula le par- 44 chemin qui annonçait qu'un peuple 44 pourait être formé avec les diverses 44 sociétés, les destinées de l'Amérique 44 furent assurées. "

LA SOUVERAINE rÉ DES ETATS CHEZ NOS VOISINS

Dans l'intervalle qui s'écoula depuis la ratification, en 1781, des articles de la

confédération, jusqu'à la conclusion de la paix avec l'Angleterre en 1783, des difficultés graves, causées par le mauvais vouloir ou la négligence des Etats, embarras sèreiit la marche de la nouvelle république. Les troupes mal payées, mal nourries, mal vêtues, eurent à supporter des souffrances indicibles, et Washington n'hésita pas à écrire que la prolongation des hostilités était due au refus des Etats de faire leur devoir.

La situation devint plus grave encore après la restauration de la paix. Les membres du congrès, imbus des idées retrécies des législatures locales dont ils étaient les délégués, refusèrent de solder la paie des officiers telle qu'elle avait été réglée par le congrès de la révolution, et il fut un moment où la république fut à deux pas d'un soulèvement de la part de ces hommes que la paix avait jetés dans la misère, et qui voyaient leurs justes réclamations et droits répudiés et méprisés. Washington sauva une fois de plus la nation naissante d'un péril imminent.

Mais d'autres dangers surgissaient comme à l'envie des défauts de la constitution. En 1783, la dette publique s'éle" vait à environ quarante-deux millions de piastres, empruntés tant en France, en Hollande que de citoyens des Etats-Unis. L'intérêt était de deux millions et demi, à peu près. Les Etats ne s'inquiétèrent nullement de maintenir le crédit national et de faire honneur aux obligations contractées. Sur huit millions de piastres demandées par le congrès en octobre 1781, il n'y avait pas, en janvier 1783, un demi million de versé dans le trésor fédéral. Et le congrès ne pouvait obtenir des Etats le droit de prélever des impôts, les uns, comme le Rhode Island, refusant catégoriquement de lui donner ce droit, d'aubres retirant l'adhésion d'abord accordée, etc.

En même temps, les conditions du traité de paix avec la Grande Bretagne

étaient violées par les législatures de certains Etats qui ne craignaient pas de s'arroger des pouvoirs dont le congrès était revêtu, mais pour l'exercice desquels, comme nous l'avons déjà expliqué, il ne possédait aucun moyen de sanction.

Depuis longtemps des hommes de jugement et de science politique, comme Hamilton, Madison, etc, avaient constaté les défectuosités radicales du régime existant, et réclamé des changements dans le sens d'une consolidation de pouvoirs dans le gouvernement central. Les événements que nous venons d'indiquer,et la rébellion dans le Massachussetts en 1886, con vainquirent la portion la plus éclairée de l'opinion qu'il fallait en finir avec l'ordre de choses actuel, ou renoncer à l'existence nationale pour laquelle tant d'efforts avaient été faits et tant de sang venait d'être versé.

La conférence entre la Virginie et le Maryland, la convention d'Annapolis, convoquée à la demande de la Virginie, conduisirent à la convention de Philadelphie le 14 mai 1787. Elle adopta, comme on le sait, la constitution actuelle des Etats-Unis.

Il était temps, car l'édifice de la confédération tombait eu ruine.

11 La confédération, dit Curtis, était 11 basée sur un principe qui n'a jamais " permis et ne permettra probablement M jamais à un gouvernement de devenir ' * efficace et permanent — le principe d'une 11 ligue.

" Une autre cause de découragement, " et une très sérieuse, fut la jalousie et 44 l'orgueil des Etat3, qui s'étaient cons- " tamment accrus depuis la déclaration " de l'indépendance jusqu'au jour où ils *' furent appelés à se rencontrer sur un 44 terrain plus large et à faire de plus " grands sacrifices qu'à aucune époque 44 antérieure.

'' 11 est difficile de découvrir toutes les " causes du sentiment qui jeta parfois les " unes contre les autres les différentes

44 parties de l'Union. Il se développa de 44 bonne heure après que les diverses 44 provinces furent obligées d'agir ensem- 44 ble pour le grand objet de leur indé- 44 pendance politique, mais, même à son 44 paroxisme, il trouva toujours un anti- 44 dote dans les idées plus élevées et dans 44 les calculs plus nobles d'un patriotisme 44 consistent.

44 Peut-être l'existence et la force de ce 44 sentiment peuvent-elles être attribuées 44 dans chaque génération — avec plus de 44 vérité qu'à toute autre cause — à l'am- 44 bition d'hommes qui y trouvent un 44 facile instrument d'influence locale.

44 II est certain que telle en a été la 44 cause principale chaque fois qu'il a 44 sévi avec plus de violence. Les diffé- 44 rences d'habitudes, d'institutions, de 44 climat, d'occupations n'auraient à au- 44 cune époque été suffisantes pour susci- 44 ter les périls auxquels l'Union des 44 Etats a été exposé, sans la con- 44 duite perverse d'hommes dont les fins 44 personnelles sont, pour un moment, 44 servies par l'existence de telles institu- 44 tions. La preuve se trouve dans le 44 fait que la sagacité du peuple a tou- 44 jours découvert en temps opportun les 44 motifs de ceux qui ont cherché à ex- 4 4 ploiter ses passions, et les a forcés de 44 faire place aux hommes d'un ordre su- 44 périeur qui en ont appelé à sa raison." (Histoire de la C. des Etats-Unis).

Nous avons fait, sommairement, le récit des difficultés que nos voisins ont éprouvées sous un régime qui donnait aux Etats des pouvoirs étendus, souverains, indépendants du contrôle fédéral, afin d'indiquer à nos hommes publics et à nos concitoyens en général les dangers de la voie dans laquelle se sont engagés imprudemment les membres de la conférence de 1887 et les législatures qui ont sanctionné leur œuvre. Consentir à les suivre serait s'exposer de cœur joie à voir se répéter ici les crises dont les Etats-Unis ont évité le retour, en confiant à un gouvernement central l'autorité prépondérante dont l'absence avait failli compromettre leurs destinées.