CONSTITUTION ADMINISTRATIVE

Dans l'analyse qui précède son rapport sur le budget pour 1899, M. A. Lemoigne étudie avec méthode la constitution administrative de l'Algérie :

La constitution algérienne, telle qu’elle existe actuellement, a été en quelque sorte établie par les trois décrets, en date du 23 août 1898, qui furent soumis par M. Brisson, président du Conseil, à la signature du Président de la République.

Le premier décret, qui abroge celui du 31 décembre 1896, fortifie les pouvoirs du Gouverneur général et supprime en partie les rattachements.

Le deuxième institue les délégations financières, dont nous aurons à nous occuper plus longuement.

Le troisième modifie, dans la forme et le mode de recrutement, le conseil supérieur du Gouvernement.

L’instruction publique, la justice et les cultes non musulmans, la trésorerie et les douanes continuent à être rattachés aux ministères compétents. Cependant le Gouverneur a le droit de donner son avis sur la nomination des juges de paix. En ce qui concerne les contributions directes, indirectes, l’enregistrement et le timbre, il est obligé d’en référer aux directeurs généraux. Mais, d’autre part, il a sous son autorité directe : les travaux publics, les postes et télégraphes, le service sanitaire maritime et la police de la navigation. Le deuxième décret, avons-nous dit, vise l’institution d’un organisme nouveau, des délégations financières.

Avant que les questions financières ne soient traitées avec toute l’ampleur voulue par le conseil supérieur, il a paru utile au Gouvernement de consulter les contribuables français ou sujets français, par l’intermédiaire de mandataires librement élus.

Les délégations financières sont au nombre de trois :

La première, de 24 membres, 8 par département, est choisie uniquement par les colons électeurs âgés de vingt-cinq ans, Français depuis douze ans et résidant en Algérie depuis trois ans au moins ;

La seconde, de 24 membres également, est élue par les contribuables autres que les colons, inscrits au rôle des contributions directes ou des taxes assimilées et réunissant les mêmes conditions que ci-dessus ;

Enfin la troisième, de 21 membres seulement, est choisie parmi les indigènes musulmans : 9, en territoire civil, sont élus par les conseillers municipaux des communes de plein exercice et par les membres des commissions indigènes des communes

mixtes ; 6, en territoire de commandement, sont choisis par l’autorité ; et 6 délégués kabyles sont élus au scrutin individuel par les notables. Les délégations sont convoquées chaque année pour délibérer, mais séparément, sur les questions relatives aux impôts perçus ou à percevoir et aux taxes assimilées qui intéressent plus particulièrement chacune des trois fractions.

D'après la nature des travaux, la valeur des rapports publiés, la compétence des membres de ces délégations, on peut dire que l'espoir conçu par le Gouvernement n'a pas été suivi de déceptions.

Le troisième décret s’applique au conseil supérieur qui se compose de 31 membres élus sur 60. 16 membres seront élus par les délégations financières et 13 par les conseils généraux.

La plus grave question qui ait été agitée est celle d’un budget spécial ou autonome qui serait établi par les délégations financières et le conseil supérieur.

Les objections les plus fortes furent présentées en 1892 par M. Burdeau qui semblait redouter que l'autonomie du budget n’ouvrît la porte à des tendances séparatistes ; que l’Algérie traitée en débitrice par la France ne fût plus considérée comme partie intégrante de la mère-patrie, etc., etc.

M. A. Lemoigne, dans son exposé (22 décembre 1898), incline à penser que la gestion directe de leurs finances rendrait peutêtre les Algériens plus économes, plus avisés et plus prévoyants.

D'autres estiment que l'autonomie du budget est une conception prématurée, en raison de l’écart sensible qui existe encore entre les recettes et les dépenses, la colonie n'ayant pas encore les movens de combler ce déficit.

Quoi qu'il en soit, l'Algérie sera dotée d’un budget spécial ou intégral, la seule solution possible dans un avenir prochain.

M. le député A. Témoigné, à r autorité duquel je me réfère volontiers, établit d’abord que de 1892 à 1899 les recettes ont augmenté de 1,500,000 francs environ par an, ce qui est déjà un excellent indice.

D’autre part, examinant d’une façon normale les prévisions budgétaires pour 1899, et déduisant des dépenses qui ne nous sont pas directement imputables, j’entends les dépenses militaires et la garantie d’intérêt, il arrive à équilibrer le budget :

Impôts et revenus 39 . 584 .641 »

Produits de monopoles et exploitations industrielles 5.442.300 »

Revenus du domaine 4.452.150 »

Produits divers 1.239.140 »

Recettes d’ordre 3.434.140 »

Total égal 54.152.371 »

Un document qui a sa place ici, c’est le discours que prononça M. Laferrière, gouverneur général de l’Algérie, le lundi 6 novembre, à l’ouverture de la deuxième session des délégations financières. Il marque nettement l’évolution qui tend à se produire dans la colonie ; c’est, dans son ensemble, un vaste programme comprenant des transformations économiques et financières. Il détermine enfin « l’action que l’Algérie peut » exercer sur ses propres destinées par un effort concerté, )) fraternel, de tous ses enfants, vers un commun objectif, la )) création d’un self governement, non politique assurément, » mais économique et colonial ».

Ce n’est pas l’émancipation complète, c’est la fin d’une tutelle

trop étroite qui fait place à une sorte d’autonomie financière sous le contrôle des Chambres.

L'institution d'un budget spécial semble avoir réuni, sinon funanimité des suffrages, au moins de très nombreuses adhésions. Ce projet est proposé par le gouvernement général, il sera défendu par M. Lemoigne, rapporteur du budget algérien et favorablement accueilli, sans doute, par le Conseil des ministres dont le président a fait, à ce sujet, une déclaration très nette. Bien mieux, cette importante réforme a été exposée et soutenue, à l’audience solennelle de la rentrée, devant la Cour des Comptes. Donc, le principe en étant posé, l’institution elle-même ne tardera pas à passer dans la pratique. Mais sous quelle forme ? C'est ce qu'il reste à définir.

Trois systèmes sont en présence : 1° le budget intégral tend

à soumettre à un même régime financier les dépenses civiles, avec une subvention de l'Etat, s'il y a lieu ; 2° le second système soumet à des autorités différentes les dépenses de souveraineté et les dépenses coloniales proprement dites, attribue à chacune d’elles une part égale des recettes, et laisse à l'État ou à la colonie le soin d’équilibrer le budget qui lui incombe et le droit d’employer librement les excédents qu’il réalise ; 3° le troisième système émane directement du président du Conseil, de M. Waldeck-Rousseau ; en voici les points essentiels : unité du budget soumis au vote des délégations financières et du conseil supérieur ; inscription d’office de toutes les dépenses afférentes

aux grands services dont le fonctionnement doit demeurer indépendant des assemblées locales ; subvention de la Métropole ; création de taxes locales ; homologation des Chambres.

Ce projet a été soumis à la discussion et à l’approbation des délégations financières et du conseil supérieur.

Quel que soit le projet adopté, on peut déjà envisager le premier résultat d'une émancipation financière : la possibilité d’un emprunt qui donnera une activité nouvelle à la colonie. Les travaux agricoles, les transactions commerciales, sans parler de la sécurité, des nécessités de la stratégie ou de l’extension de notre influence, ne sont possibles que par les voies de communications. Donc, pour répondre à des besoins urgents, il nous faudrait 16 millions pour établir 550 kilomètres de routes nationales ; 46 millions pour 3,600 kilomètres de voies secondaires ; 180 millions pour la construction de 1,149 kilomètres de voies ferrées ; 25 millions destinés aux ports ; 36 millions applicables aux grands travaux d’hydraulique agricole ; soit, en tout, un emprunt de 300 millions que l’on ne pourrait réaliser en une fois. On limiterait la première tentative à un capitalemprunt de 100 millions.

C’est un gros événement dans l’histoire de la civilisation. Il est donc bon d’y insister un peu et d’indiquer l’orientation nouvelle des esprits et les principales divergences dans les doctrines politiques et financières.

Peu de temps après, le 12 décembre 1899, M. Laferrière, gouverneur général, dans son discours d’ouverture au conseil supérieur, communiquait une note émanée de M. le Ministre des financées et qui figure en tête du budget des dépenses de l’Algérie pour 1900. Cette note est ainsi conçue :

« Pour satisfaire à un vœu souvent renouvelé devant le )) Parlement, le Gouvernement avait conçu le dessein d’incor- )) porer au projet de loi de finances pour l’exercice 1900 une )) disposition étendant les prérogatives financières de la colonie. )> Toutefois, en présence, d’une part, de l’importance de la

» réforme à effectuer et des difficultés qu’elle soulève ; et, » d’autre part, de la nécessité de faire aboutir rapidement le )) vote du budget de 1900, il a paru préférable d’ajourner cette )) mesure à raison des discussions approfondies et étendues » qu'elle comporte ».

Dans l’état actuel des choses, le Gouverneur général a cru devoir indiquer dans les termes suivants l'ordre des travaux et la procédure à suivre pour le budget de 1901 :

« Tout d'abord : délibération et avis du conseil supérieur » sur la construction de ce budget ; transmission immédiate au )) Gouvernement de cet avis avec ceux des délégations finan- )) cières et du Gouverneur général ; puis, dès que le Gouverne- )) ment nanti de ces éléments d'appréciation aura pu arrêter et )) faire connaître les nouveaux cadres du budget, le Gouverneur » général s'empressera de convoquer les assemblées algériennes » et de leur soumettre un projet de budget adapté à ces cadres ».

Après avoir insisté sur Futilité du budget spécial, le Gouverneur, en termes très heureux, expose la situation matérielle de la colonie, qui est prospère en dépit des dégâts imputables au siroco et à la sécheresse :

« En ce qui concerne la situation matérielle de la colonie, » et si l'on fait abstraction de la dépression passagère que la » mauvaise récolte de 1899 pourra produire, les derniers » résultats constatés sont des plus satisfaisants. Le mouvement » général des échanges, qui était de 572 millions en 1897, s’est » élevé, l'année suivante, à 588 millions dont plus des trois

)) quarts, 457 millions, sont des échanges avec la Métropole. )) Pour la première fois, les exportations d’Algérie en France )) (232 millions) ont dépassé les importations de France en )) Algérie (225 millions), de sorte que notre compte commercial » avec la Métropole non seulement se balance, mais présente )) un solde créditeur de 7 millions.

)) Il serait intéressant d’évaluer combien ces 457 millions de

» marchandises circulant entre la France et l’Algérie rapportent )) au Trésor, soit à raison des recettes dont les compagnies de » transport peuvent avoir à tenir compte à l’Etat, soit par les )) droits directement perçus sur les connaissements, lettres de » voiture, correspondances postales ou télégraphiques auxquelles » ces échanges donnent lieu. Si ce calcul était possible, il mon- » trerait qu’un élément appréciable vient ainsi s’ajouter aux » recettes que le Trésor effectue dans la colonie et contribue à » atténuer les sacrifices qu'il fait pour elle.

)) Ces sacrifices s’atténuent d’ailleurs chaque année par la seule » progression des recettes prévues au budget. Cette progression, » qui depuis une période déjà longue a été d’environ un million » et demi par an, sera cette année de plus de quatre millions. )) Le Journal officiel vient en effet de constater que les recou- )) vrements opérés en Algérie pendant les dix premiers mois de » cette année ont été supérieurs de 3,569,000 francs à ceux des » dix premiers mois de 1898, ce qui donnera pour l’année entière )) une plus value de 4,280,000 francs, si la même proportion se )) maintient pendant les deux derniers mois de l’exercice.

» Il est à remarquer, Messieurs, que cette plus-value s’est » produite en dehors de toute création d’impôts et par le seul » fait du développement de la production. Aussi ne croyons- )) nous pas dépasser les bornes d’une stricte justice lorsque

)) nous demandons que le futur budget algérien, quelle qu'en )) soit la forme, laisse à la libre disposition de l’Algérie une » large part des excédents dus aux efforts de ses travailleurs et » aux intermittentes faveurs de son climat ».

Le 21 novembre, dans la réunion plénière des délégations financières algériennes, la question relative à l'établissement d'un budget algérien fut exposée et discutée avec toute l'ampleur désirable par M. Laferrière, gouverneur général, par MM. Dessoliers, Vinci et Avilies. •

Deux systèmes sont en présence : le budget spécial proposé par la délégation des colons et défendu par M. Aymes ; le budget intégral approuvé par la délégation des non-colons et soutenu par MM. Dessolierset Vinci.

La délégation des colons réclame simplement un budget comprenant des dépenses coloniales algériennes tout à fait distinctes, et par leur objet et par leurs ressources, des dépenses métropolitaines. Le rapporteur, M. Aymes, reconnaît en outre que le budget a besoin d'une subvention. Les non-colons estiment, d'autre part, qu'un budget intégral répond seul aux besoins actuels et aux progrès de la colonie.

Au surplus, voici comment M. Dessoliers résume lui-même son projet :

1° L'émancipation budgétaire de la colonie serait proclamée, sans nouveaux retards, par la loi de finances de l'exercice 1901 et, la réforme administrative accompagnant la réforme budgé-

taire, tous les services seraient centralisés auprès du Gouvernement général afin qu’à un budget algérien correspondît, comme il est nécessaire et logique, un ministère algérien ;

2° Le budget des dépenses ne comprendrait que les dépenses civiles sans contingent d’aucune sorte h fournir pour les dépenses de l’armée ou de la marine ;

3° Une subvention équivalente à l’annuité du premier emprunt de 100 millions qu’elle aurait à contracter lui serait allouée par la Métropole afin qu’elle pût assurer, sans crainte de mécomptes, le parfait équilibre de son budget et que ce premier emprunt fût garanti ;

4° Les excédents de recettes seraient acquis à F Algérie, sans partage avec la Métropole, de manière à former une caisse de réserve comme en possèdent toutes les autres colonies ;

5° Une commission coloniale serait instituée sur place pour surveiller, pendant les intersessions, l’exécution du budget algérien.

Par la voix de M. Dessoliers, cette délégation demande donc à la Métropole une subvention de quatre millions dont deux serviraient à équilibrer le budget. Le Gouverneur général, appréciant et discutant ces différentes conclusions avec une haute compétence administrative et financière, fait observer :

1° Qu’il est inopportun d’adjoindre à une conception budgétaire une conception politique, faisant ainsi allusion à un projet de constitution nouvelle présenté par les non-colons ;

2° Qu’il serait prudent d’accepter un partage au lieu de réclamer une absorption complète des excédents du budget de l’Algérie, alors surtout que l’on demande un emprunt de cent millions garanti par la Métropole à l’aide d’une annuité de quatre millions ;

3° Il ajoute qu'il faut s'inspirer des sentiments de M. Brisson qui dit textuellement ceci dans son rapport du 21 août 1898 :

« Le budget de l’Algérie a toujours été un budget d'État. Nul » ne pourrait admettre qu'il cessât de l'être pour tout ce qui )) concerne les dépenses de souveraineté. . .

)) Mais de bons esprits ont pensé qu'en dehors de ce budget » de souveraineté il pourrait y avoir place, en Algérie, pour un » budget spécial, analogue aux budgets coloniaux, s'alimentant » au moyen de ressources dont la Métropole abandonnerait la )) disposition à notre France algérienne ».

Le Président du Conseil, dans sa lettre du 1er septembre 1899, exprime les memes idées sous une autre forme : il ne fait pas un budget d'État distinct du budget colonial, mais il réclame des dépenses obligatoires distinctes des dépenses facultatives. D'une façon très laconique, trop sommaire peut-être, mais, en tout cas, conforme au plan que nous nous sommes tracé, nous nous bornons à indiquer, sous trois formes distinctes, les conceptions budgétaires présentées par le Gouvernement, par les colons et les non-colons. Tous, en dépit de divergences, s’accordent à reconnaître qu'une subvention sera nécessaire pour équilibrer les recettes et les dépenses.

Pour mémoire, rappelons que l’examen rapide de deux questions très graves a clos cette session importante :

1° Projet de réforme relatif à l'impôt arabe- (achour, zekkat, bockor et lezma). Tout le monde semble reconnaître l'inégalité de l'assiette, des différences inexplicables dans chacune des Irois régions fiscales, l'insuffisance des répartiteurs. N’oublions pas que les mêmes critiques furent déjà formulées dans le rapport

de M. Burdeau en 1892 (pages 133 et 134). Ce projet de réforme sera préparé par les soins du Gouvernement et renvoyé à la prochaine session des délégations financières, avec un ordre de priorité.

La deuxième question s’applique à l’urgence et au classement des grands travaux dont F exécution est prévue dans l’ordre suivant :

1° Hydraulique agricole; 2° chemins de pénétration ; 3° centres de colonisation ; 4° ports ; 5° forêts.

Dans la séance du 20 mars dernier, M. Etienne, avec sa haute compétence dans les questions coloniales, développa l’amendement suivant, dont les dispositions furent favorablement accueillies par la Chambre :

lu Toutes les dépenses civiles et de gendarmerie sont supportées, en principe, par le budget de la colonie, saut les dépenses pour la garantie d’intérêt des chemins de fer, qui restent à la charge de l’État. Des subventions peuvent être accordées à la colonie sur le budget de l’État ;

2° Les dépenses inscrites au budget de la colonie sont divisées en dépenses obligatoires et dépenses facultatives. Les premières sont fixées par décret en Conseil d’Etat.

Dans la limite du maximum, le montant des dépenses est fixé, s’il y a lieu, par le ministre compétent ;

3° Les délégations financières et le conseil supérieur de l’Algérie délibèrent sur le budget des dépenses ;

4° Ils délibèrent également sur le mode d’assiette et les règles de perception des contributions et taxes autres que les droits de douane qui restent soumis aux dispositions de la loi du 11 janvier 1892. Ces délibérations sont approuvées par des décrets en Conseil d’Etat ;

5° L’ensemble du budget des dépenses et des recettes est soumis à l’homologation des Chambres,

Dans sa réponse, M. Waldeck-Rousseau, président du Conseil, se montre favorable aux vœux de M. Étienne et reconnaît que F Algérie est parvenue à un certain degré de formation, de maturité et d’éducation économique. Mais, dans une question aussi importante, il lui paraît nécessaire qu'un projet de loi relatif à cette réorganisation financière soit mûrement étudié

par le Gouvernement. Enfin, après un discours de M. Marchai, le Gouvernement déclare se rallier au projet de résolution présenté par M. Étienne : « La Chambre invite le Gouvernement à )) déposer un projet de loi portant création du budget intégral » de lfflgérie à partir de l’exercice 1901. »

Ce projet de résolution est adopté à mains levées, sans opposition.