NOTIONS GÉNÉRALES SUR LA VOIE DE L'APPEL

terrier chargé de statuer sur les contestations relatives aux concessions de terre. Il était composé du gouverneur, de l'intendant et de trois membres du Conseil supérieur. Le tribunal terrier ne statuait, comme l'intendant, qu'à charge d'appel devant le Conseil des dépêches (2).

Le Conseil du roi, qui constituait une véritable juridiction pour le fond, à raison du pouvoir juridictionnel que le roi s'était réservé d'exercer en son conseil, comme pour la forme, à raison de la procédure juridictionnelle suivie devant lui, avait donc, sous l'ancien régime, une large compétence de juge d'appel. Au cours du xvme siècle des tentatives furent faites pour créer au sein du Conseil du roi certaines formations chargées spécialement d'exercer cette compétence. La plus durable fut le Comité du contentieux des finances créé par un édit de juin 1777. Un Comité du contentieux des colonies, créé par un arrêt du Conseil du 8 février 1761, fut aboli quelques semaines plus tard par un autre arrêt du Conseil du 26 mars 1761. Il en fut de même du Comité du contentieux des départements créé par un règlement du 9 août 1789 et qui eut à peine le temps de se constituer.

La suppression du Conseil du roi, qui fut opérée par l'Assemblée constituante, eut naturellement pour effet de faire disparaître la notion d'appel dans le contentieux administratif. Les directoires de district et de département, à qui la loi des 7-11 sept. 1790 avait attribué une large part de l'ancienne compétence des intendants (contributions directes, travaux publics notamment), ne pouvaient, en effet, être considérés comme des juges au même titre que lesintendants. Ces derniers avaient la qualité de juge en vertu de leurs lettres de commission; l'Assemblée constituante, après avoir établi le principe de la séparation des pouvoirs, n'avait entendu donner aux directoires de district et de département qu'un rôle purement administratif. Les décisions des directoires en matière contentieuse étaient ren-

(2) V. Lampué, Les conseils du contentieux administratif des colonies. p 17 et s.

dues administrativement comme dans toutes les autres matières de leur compétence. Elles ne pouvaient faire l'objet d'aucune voie de recours juridictionnelle. Elles pouvaient seulement, comme les autres décisions des autorités administratives inférieures, faire l'objet d'un recours hiérarchique devant le ministre et le chef de l'Etat.

69 bis. — L'institution de l'appel retrouva sans difficulté sa place dans la juridiction administrative dès que celle-ci fut restaurée en France. Le rétablissement du Conseil d'Etat opéré par la Constitution de l'an VIII suivi, quelques mois après de la création des conseils de préfecture par la loi du 28 pluv. an VIII, donna tout de suite un vaste champ d'application au pourvoi en appel devant le Conseil d'Etat. Mais, dès l'origine et pendant la plus grande partie du xixe siècle, le domaine normal du pourvoi en appel fut exagéré. Ainsi que nous l'avons déjà signalé, doctrine et jurisprudence, par une fausse interprétation de la règle de la décision préalable, s'accordèrent à considérer que la compétence juridictionnelle normale du Conseil d'Etat était celle d'un juge d'appel (3). On attribua donc la qualité de juges de première instance non seulement aux conseils de préfecture, mais encore aux ministres, dont on fit les juges ordinaires de premier degré, et à d'autres administrateurs actifs (préfets, maires), dont on fit des juges d'attribution. Cette confusion était aisément explicable par cette circonstance que les conseils de préfecture, véritables juges administratifs de première instance, avaient une organisation bien peu différente de celle des autres autorités administratives.

Le domaine normal du pourvoi en appel n'a pu être précisé qu'à la suite d'une double évolution jurisprudentielle et législative. D'une part, par un revirement de jurisprudence inspiré par une analyse plus exacte de la règle de la décision préalable, le caractère juridictionnel fut dénié aux actes des administrateurs actifs portant sur des questions contentieuses. D'autre part, diverses mesures législatives ou réglementaires donnèrent aux véritables juridictions admi-

(3) V. supra, ch. prélim., n. 9.

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nistratives de première instance (conseils de préfecture et conseils du contentieux administratif créés au cours du \t\ siècle) un caractère juridictionnel plus accentué soit en les séparant davantage de l'administration active, soit en leur imposant des règles de procédure juridictionnelle.

Nous avons déjà indiqué comment la jurisprudence fut amenée à transporter des ministres au Conseil d'Etat la qualité de juge administratif de droit commun en premier ressort. Cette jurisprudence établie, il en résulta que les juridictions administratives statuant à charge d'appel au Conseil d'Etat ne pouvaient plus être considérées que comme des juridictions d'attribution. Le domaine du pourvoi en appel s'en trouva d'autant restreint. Mais il restait à déterminer si les ministres ne pouvaient être considérés comme des juges de première instance d'attribution, à raison des textes spéciaux leur donnant compétence pour statuer sur certaines questions contentieuses. Laferrière l'avait estimé, dans la première édition de son traité; mais dans la seconde édition de son ouvrage, il démontra lui-même que les ministres ne possédaient aucune compétence juridictionnelle (*). On avait voulu voir une attribution de juridiction de premier ressort dans divers textes donnant compétence au ministre pour connaître des protestations formées contre les élections à certains conseils administratifs. Tel était le cas, par exemple, des élections aux chambres de commerce, au conseil supérieur de l'instruction publique, etc. Laferrière démontre qu'en pareil cas le ministre statue non comme juge, mais comme administrateur compétent pour vérifier, même d'office, la légalité du titre que les candidats élus invoquent pour siéger dans les conseils administratifs dépendant de son département. La jurisprudence administrative a adopté entièrement cette thèse f$\.

(4) V. Laferrière, o/i. cit., 2P éd., t. 1, p. 403 et s.

(o) V. Cons. d'Etat, U avril 1891, Rault (S., 1893. 3. 45). Cet arrêt est significatif. Comme le remarque très justement M. Apple ton (Jr. élém. du cont. admin., n. 49, p. 94), « cet arrêt accorde, même en l'absence de texte, compétence au ministre îles colonies pour connaître dee protestations contre les élections au conseil supérieur des colonies... La solution donnée par l'arrêt précité est remarquable, parce qu'elle prouve clairement que

La même évolution a conduit à refuser toute qualité de juge aux autres administrateurs actifs, préfets, maires, etc.

Ne présentent donc plus le caractère de juges de premier degré que les autorités spécialement organisées à cet effet. Ce sont elles qui vont être maintenant étudiées.

70. — Les anciens conseils de préfecture. — La loi du 28 pluv. an VIII créait dans chaque département un conseil de préfecture avec la double attribution de conseil consultatif en maiière administrative et de juge d'un certain nombre de litiges. La compétence juridictionnelle donnée à ce conseil était, dès l'origine, assez étendue, bien que constituant une compétence d'attribution (6). En vertu de l'art. 4 de la loi du 28 pluv. an VIII, qui forme encore aujourd'hui le texte principal sur la compétence des conseils de préfecture, ceux-ci prononcent sur le contentieux des contributions directes, des travaux publics, des occupations temporaires, de la grande voirie, sur ies autorisations de plaider et enfin sur le contentieux des domaines nationaux.

On retrouve dans cette énumération les matières principales de la compétence contentieuse des intendants dont les conseils de préfecture ont ainsi hérité par l'intermédiaire des directoires de district et de département.

le Conseil d'Etat ne reconnaît pas le caractère de jugement aux décisions prises en matière électorale par les ministres. Les expressions dont il se sert suffisaient à démontrer ce point; le Conseil d'Etat évite avec le plus grand soin d'employer des termes quelconques pouvant faire supposer qu'il attache un caractère juridictionnel à de telles décisions... Mais remarquons, en outre, qu'en l'état de sa jurisprudence dès lors inébranlable, le Conseil d'Etat ne pouvait reconnaître ici compétence au ministre des colonies qu'à la condition de ne pas considérer la décision de ce dernier comme un acte de juridiction. En effet, il n'existe pas de texte qui investisse le ministre du droit de statuer en cette matière; s'il s'agissait comme juge, il ne le pourrait donc qu'à titre de juge de droit commun. Or, on sait que le Conseil d'Etat lui dénie formellement cette qualité; c'est donc qu'aux yeux de cette assemblée il ne statue pas comme juge en matière électorale, mais comme administrateur ».

(6) Les conseils de préfecture ne sont que des juges d'attribution. V. Trib. des conflits, 27 juin 1903, Fargère (Rec, p. 481); Cons. d'Etat, 13 janv. 1922, Coulon (Rec, p. 34). Le passage du rapport de Rœderer que nous citons infra au texte ne peut être interprété comme l'intention du législateur de l'an Vin de donner aux conseils de préfecture une compétence de droit commun (V. Laferrière, op. cit., t. 1, p. 220).

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De nombreux textes ultérieurs ont étendu ou confirmé cette compétence d'attribution. En matière de grande voirie, la compétence des conseils de préfecture a été successivement étendue par la loi du 29 flor. an X et divers textes particuliers, puis restreinte par le décret du 28 déc. 1926. D'autre part, de nouvelles branches du contentieux administratif leur ont été confiées; ce sont principalement : 1° Le contentieux d'un grand nombre d'élections : conseil d'arrondissement et conseil général de la Seine (L. 22 juin 1833, art. 50 à 54); conseils municipaux (L. 5 avril 1884, art. 37 à 40), etc.; 2° Certains litiges relatifs aux associations syndicales de propriétaires (L. 21 juin 1865); 3° Les contestations relatives aux communaux (L. 9 vent, an XII); 4° Le contentieux de certains impôts indirects, notamment celui de la taxe sur le chiffre d'affaires (L. 25 juin 1920, art. 70); 5° Certaines contestations en matière d'assistance (LL. 30 juin 1838, art. 28; 15 juill. 1893, art. 33; 14 juin 1905, art. 35 [détermination du domicile de secours] ; 6° De nombreux litiges en matière de sécurité et de salubrité publique : établissements dangereux et insalubres (L. 19 déc. 1917, art. 14, 29. 35); édifices menaçant ruine (L. 21 juin 1898, art. 4 et 8); habitations insalubres (L. 15 févr. 1902, art. 13); 7° Certaines contestations en matière de mines (LL. 21 avril 1810, art. 46; 27 avril 1838, art. 5); 8° D'autre part, les conseils de préfecture statuent à charge d'appel devant la Cour des comptes sur les comptes des comptables des communes et des établissements publics lorsque les revenus annuels de ces établissements ne dépassent pas 250.000 francs (Décr. 31 mai 1862, art. 427, et L. 5 avril 1884, art. 157, mod. par le décret-loi du 5 nov. 1926); 9° Enfin la loi du 31 mars 1921 prévoit qu'après la suppression des tribunaux des dommages de guerre, les conseils de préfecture connaîtront des litiges relatifs aux dommages de guerre, sauf appel à la Commission supérieure des dommages de guerre.

Le caractère juridictionnel des conseils de préfecture était à l'origine peu accentué. Ils étaient placés auprès du préfet; le préfet, en vertu de l'art. 5 de la loi, pouvait les présider avec voix prépondérante en cas de partage. Le législateur

avait au surplus négligé d'instituer des règles précises de procédure. L'arrêté des conseils du 19 fructidor an IX avait posé simplement quelques règles relatives à la forme des délibérations de ces conseils. Il avait d'autre part, par une mesure fort critiquable, décidé qu'en cas d'absence d'un conseiller de préfecture celui-ci serait remplacé par un membre du conseil général.

Il résulte du célèbre rapport de Rceder sur la loi du 28 pluv. an VIII que le gouvernement avait voulu accomplir une œuvre de transaction. « Le gouvernement croit avoir pris un juste milieu entre l'ancien système qui séparait la justice et l'administration comme inconciliables [le système de l'ancien régime (6 bis^] et le nouveau [celui de la Révolution], qui les cumulait dans une même main comme si elles eussent été une seule et même chose. » (7). Quel était le caractère prépondérant de ces conseils de préfecture? Etait-ce de simples autorités administratives comme les directoires, ou de véritables juridictions ? Le doute fut vite éclairci. La loi du 29 flor. an X, relative aux contraventions de grande voirie, vint, d'abord décider, dans son art. 4, que « les arrêtés [des conseils de préfecture] seront exécutés sans visa ni mandement des tribunaux, nonobstant et sauf tout recours; et les individus condamnés seront contraints par l'envoi de garnissaires et saisie de meubles en vertu desdits arrêtés, qui seront exécutoires et emporteront hypothèque ». Plusieurs décisions du Conseil d'Etat vinrent ensuite affirmer le caractère juridictionnel des conseils de préfecture. Un décret au contentieux du '21 juin 1813 (s) décide que les conseils de préfecture, comme les tribunaux, n'ont pas le droit de réformer leurs décisions. C'est l'application de la règle (data sententia... », qui constitue un des critères de l'acte juridictionnel. Un décret au contentieux du 5 mars 1814 déclare d'une manière plus générale : « Les conseils de

(6 bis) Ou plus exactement le système de l'ancien régime antérieur à l'institution des intendants.

(7) V. S., 1er vol. des Lois annotées, p. 326, note 8. (S) V. Cons. d'Etat, 21 juin 1813, Urban (S. chr.).

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préfecture sont de véritables juges, dont les actes doivent produire les mêmes effets et obtenir la même exécution que ceux îles tribunaux ordinaires (9).

En droit, les conseils de préfecture constituaient donc de véritables tribunaux. A côté des fonctions juridictionnelles, les conseils de préfecture possédaient des attributions administratives, comme conseils consultatifs du préfet dans un certain nombre de cas prévus par la loi. Les auteurs du début du xixe siècle, de Cormenin notamment (10)? distinguent bien les deux hypothèses. Mais en fait, entre le cas où le préfet statuait assisté du conseil de préfecture comme donneur d'avis, et le cas où le conseil de préfecture statuait au contentieux sous la présidence du préfet, la différence n'était pas grande. L'instance contentieuse était en effet introduite par une requête adressée au préfet, président du conseil de préfecture, puis l'affaire était instruite par les bureaux de la préfecture et la procédure dirigée presque en entier par le préfet sur la proposition des bureaux (**). Il n'y avait ni ministère public ni procédure orale à l'audience.

Cette situation ne changera que sous le second Empire. Le décret du 30 déc. 1862, qui avait déjà été précédé de certaines réformes locales dont les préfets avaient pris euxmêmes l'initiative, se préoeeupa de séparer le conseil de préfecture des bureaux de la préfecture. Le décret de 1862 institue auprès de chaque conseil de préfecture un secrétairegreffier chargé de recevoir toutes les affaires soumises au conseil de préfecture et de centraliser les pièces de la procédure qui échappent ainsi aux bureaux de la préfecture. D'autre part, le décret établit la publicité des audiences, avec débat oral et un ministère public représenté par le secrétaire général de la préfecture. La loi du 21 juin 1865 sanctionna et régularisa les dispositions du décret de 1862. En même temps elle éloignait davantage le conseil de préfecture de l'administration active en instituant un vice-prési-

(9) V. Cons. d'Etat, 5 mars 1814, Comm. de Vigneitl (Rec, p. olS).

(10) V. de Cormenin, Dr. admin., 5e éd., t. 1, p. 202.

Il) V. Jacquelin, L'évolution de la procédure contentieuse, Rev. dr. publ., t 19, p. 395.

dent du conseil de préfecture, qui, dans l'intention des auteurs de la loi, devait remplacer pratiquement le préfet à la présidence du conseil (I2). Enfin, le décret du 12 juill. 4865 compléta cette série de mesures par une réglementation sommaire de la procédure à suivre devant les conseils de préfecture. Une réglementation plus complète de la procédure à suivre devant le conseil de préfecture était cependant nécessaire. Un projet de loi sur la procédure devant les conseils de préfecture fut présenté au Corps législatif en 1870, mais les circonstances politiques firent qu'il n'aboutit que bien des années après à la loi du 22 juill. 1889, actuellement en vigueur.

Les progrès considérables accomplis dans l'organisation des conseils de préfecture ne furent cependant pas jugés satisfaisants. De nombreux projets de réforme de la juridiction administrative furent proposés en 1890 et 1914; les uns tendaient à la suppression des conseils de préfecture, les autres à leur réforme soit dans leur organisation, soit dans leur compétence. Seule l'organisation des conseils de préfecture a été modifiée. Déjà dans le département de la Seine le décret du 17 mars 1863 avait séparé le conseil de préfecture de l'administration préfectorale en donnant à ce conseil un président spécial et des commissaires du gouvernement spéciaux. Cette réforme devait être généralisée après la guerre.

71. — Le tribunal administratif d' Alsace-Lorraine (13). — La réintégration de l'Alsace et de la Lorraine à la France a permis de tenter un essai d'organisation nouvelle d'un premier degré de juridiction administrative. Les conseils de préfecture n'ont pas été rétablis dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Le décret du 26 nov. 1919 institue à leur place une juridiction unique à

(12) Cependant le préfet conservait le droit de présider le conseil de préfecture et certains préfets usaient encore de ce droit à la veille des décrets-lois de 1926. V. Cons. d'Etat, 6 mai 1927, Patissie7--Poissonnier c. Ville de Châteauroux (S., 1927. 3. 67).

(13) V. Rep. prat. de législ. et de jurispr. d'Alsace et Lorraine, v° Tribunal administratif.