NOTIONS GENERALES SUR LA VOIE DE L APPEL

cable à l'Algérie sous plusieurs réserves. Leur compétence départementale est maintenue; d'autre part, le secrétaire général de la préfecture continue d'y exercer les fonctions de commissaire du gouvernement (Décr. 7 sept. 1927).

Certaines garanties d'indépendance sont accordées aux membres des conseils de préfecture. Ils sont divisés en trois classes; les conseillers de 3e classe doivent être ultérieurement recrutés au concours; les présidents de province sont pris parmi les conseillers de lre classe; les membres du conseil de la Seine parmi les conseillers de lre classe et les présidents de province. Le décret du 21 déc, 1927 institue un tableau d'avancement et un conseil de discipline.

La compétence ancienne des conseils de préfecture et la procédure de la loi du 22 juill. 1889 ont été en principe maintenues. Cependant, par suite de la réforme administrative opérée par les décrets des 11 septembre et 5 nov. 1926, les attributions consultatives des conseils de préfecture ont presque entièrement disparu. Ces autorités constituent donc maintenant presque exclusivement des juridictions. D'autre part, les conseils de préfecture ont été dépouillés d'une partic de leur compétence traditionnelle en matière" de contraventions de grande voirie par le décret du 28 déc. 1928, qui a ti.uisféré aux tribunaux judiciaires compétence pour les contraventions commises sur les « voies publiques », c'està-dire seulement les routes, chemins et rues (15).

La procédure suivie devant les anciens conseils de préfecture a été plus sérieusement modifiée. Pour accélérer le jugement des petites affaires, en même temps que pour ne pas trop éloigner de la juridiction administrative les contribuables habitant les départements privés de leur conseil de préfecture, l'art. 8 du décret du 6 sept. 1926 institue des conseillers délégués. Un ou plusieurs membres de chaque conseil sont désignés par le président pour statuer sur certaines affaires par délégation du conseil et sans intervention du ministère, soit au siège du conseil de préfecture, soit au

(lo) V. Cons. d'Etat, 16 janv. 1930, V™ Jussey (S., 1930. 3. 40).

chef-lieu de chacun des départements du ressort. Les affaires sur lesquelles il peut être statué par un conseiller délégué sont les affaires fiscales, les contraventions de grande voirie (art. 8 Décr. 6 sept. 1926), les réclamations en matière d'affouage, les comptes des comptables communaux (sauf les gestions de fait et sous réserve d'appel à la Cour des comptes) (Décr. 26 sept. 1926, art. 18 et 19). Il est, de plus, nécessaire que les parties acceptent la compétence du juge délégué. Pendant toute la durée de l'instance, l'affaire soumise au conseiller délégué peut être renvoyée au conseil de préfecture, soit d'office par le président, soit par le juge saisi.

D'autre part, pour rapprocher la justice administrative des justiciables, Les greffes des conseils de préfecture ont été dédoublés : iils comprennent un bureau central au siège du conseil de préfecture interdépartemental et un bureau annexe au chef-lieu des autres départements du ressort. Le décret du 26 sept. 1926 a réglementé les conditions dans lesquelles les actes de procédure pouvaient être accomplis aux bureaux annexes par le secrétaire-greffier adjoint, qui y est affecté. Ce décret a apporté certaines modifications à la loi du 22 juill. 1889, en permettant notamment au secrétairegreffier adjoint de faire les communications aux parties aux lieu et place du président (art. 7). Il a été complété par un décret du 28 févr. 1928.

73. — Les conseils du contentieux administratif (l6). — La confusion complète de la juridiction administrative et l'administration active continua plus longtemps dans les colonies que dans la métropole. Le Consulat n'avait institué aux colonies aucune juridiction administrative analogue aux conseils de préfecture; le contentieux administratif continua donc à être réglé par les administrateurs actifs (préfets coloniaux sous le Consulat et l'Empire, gouverneurs sous la Restauration), jusqu'à la création des conseils privés. A partir de l'ordonnance du 21 août 1825 sur le gouvernement de l'île Bourbon et de celle du 29 févr. 1827 sur

(16) V. Lampué, Les conseils du contentieux administratif des colonies; Boyer, Les conseils du contentieux administratif des colonies.

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le gouvernement de la Martinique et de la Guadeloupe, furent institués dans chaque colonie des conseils privés siégeant à côté du gouverneur comme organes administratifs consultatifs et se formant en conseil du contentieux administratif pour le jugement des affaiies contentieuses.

Sans doute l'élément administratif était prépondérant au sein des conseils du contentieux administratif. Présidés par le gouverneur, ils se composaient des principaux chefs de service de la colonie et de deux magistrats de l'ordre judiciaire. Mais les conseils du contentieux n'en constituaient pas moins des juridictions au sens propre du terme. L'ordonnance du 21 août 1828 avait réglé en détail la procédure juridictionnelle à suivre devant eux. qui était largement inspirée du Code de procédure civile. En vertu de l'art. 29 de cette ordonnance, les décisions du conseil du contentieux devaient être revêtues de la formule exécutoire comme les jugements.

Depuis les ordonnances constitutives, les conseils du contentieux administratifs des colonies ont subi une double évolution. La procédure instituée par T ordonnance du 21 août 1828 était trop compliquée, trop surchargée de formes judiciaires: elle a été refondue et simplifiée par le décret du o août 1881. rendu applicable à toutes les colonies par le décret du 7 septembre suivant. Le législateur colonial avait en effet compris que les garanties à donner aux justiciables ne résidaient pas tant dans une procédure juridictionnelle formaliste que dans une indépendance plus grande de l'organe juridictionnel à l'égard de l'administration active. Il s'est donc efforcé de rendre les conseils du contentieux administratif plus indépendant du gouverneur. Mais on peut estimer que cet effort est insuffisant. Dans un nombre important de colonies, le type ancien d'organisation a subsisté ou a été introduit; ce sont : la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion (Décr. o août 1881). l'Inde (Décr. 7 sept. 1840, mod. par Décr. 24 juin 1879). Saint-Pierre-et-Miquelon (Décr. 4 févr. 1906). la Nouvelle-Calédonie Décr. 12 déc. 1874). les établissements de l'Océanie (Décr. 6 nov. 1912). la Côte des Somalis (Décr. 11 mars 1917), l'Afrique équatoriale

française (Gabon, Décr. 11 déc. 1889); Congo, Décr. 3 mars 1906), et également le Cameroun (Décr. 14 avril 1920). Au contraire, dans un second groupe de colonies, plus important d'ailleurs que le premier, des types nouveaux d'organisation ont été introduits. En Afrique occidentale les conseils du contentieux des colonies particulières et celui du gouvernement général (17) sont devenus indépendants des conseils privés ou d'administration, mais ils sont toujours composés en majeure partie de fonctionnaires (V. Décr. 4 déc. 1920). Il en est de même à Madagascar, où le conseil du contentieux est présidé non par le gouverneur général, mais par le secrétaire du gouvernement général (Décr. 22 mai 1921), au Togo (Décr. 5 août 1920). La meilleure organisation a été réalisée en Indochine, où les conseils du contentieux de Saigon et de Hanoï se composant chacun d'un magistrat de la Cour d'appel, président, et de deux administrateurs des services civils licenciés en droit.

Auprès de tous les conseils du contentieux du type ancien ou nouveau, un fonctionnaire remplit le rôle de commissaire du gouvernement.

Si les textes relatifs à l'organisation et à la procédure des conseils du contentieux administratif ont été modifiés, la compétence de ces conseils est toujours fixée par les art. 160 de l'ordonnance du 21 août 1825 et 176 de l'ordonnance du 9 févr. 1827 expressément maintenus en vigueur par l'art. 3 du décret du 5 août 1881 (18). Les art. 160 et 171, après une assez longue «numération, déclarent que le conseil du contentieux administratif connaît en général du contentieux ad-

(17) L'Afrique Occidentale française est le seul gouvernement général qui possède un Conseil du contentieux spécial pour le gouvernement général à côté des conseils du contentieux des colonies particulières. Comme le remarque très justement M. Lampué (op. cit., p. 69), cette création est critiquable. D'une utilité contestable, elle est d'autre part de nature à faire naître de délicates questions de compétence.

(18) Deux paragraphes seulement des art. 160 et 176 ont été abrogés. Le paragraphe 1er déférait le jugement des conflits aux conseils du contentieux; l'art. 4 du décret du 5 août 1881 leur a retiré cette compétence pour le donner au tribunal des conflits. D'autre part, le paragraphe 11, relatif aux litiges sur l'état des individus dont la liberté est contestée, a perdu sa raison d'être par suite de l'abolition de l'esclavage.

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ministratif. Il semblerait donc que l'on dût considérer les conseils du contentieux administratif comme le tribunal de droit commun en matière administrative. Cette interprétation n'a cependant pas prévalu en jurisprudence. On a d'abord considéré que l'attribution générale de compétence ne concernait que le contentieux de pleine juridiction, les recours pour excès de pouvoir contre les actes des autorités coloniales -oui de la compétence exclusive du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort (*9). D'autre paît, d'après une jurisprudence aujourd'hui constante, mais qui n'a été fixée qu'à la fin du xi.x siècle, les conseils du contentieux ne -mil des juges de droit commun qu'en ce qui concerne le contentieux colonial; en ce qui concerne le contentieux de llEtat, ils ne sont que des juges d'attribution dans la limite de la compétence qui leur a été donnée par les premiers paragraphes des art. ICO et 176 (-°). De ces textes il résulte que le conseil du contentieux administratif n'est compétent pour le contentieux de l'Etat qu'en matière de marchés de fournitures, travaux publics, voirie, contributions. On voit donc qu'en ce qui concerne le contentieux d'Etat la compétence des conseils du contentieux ne diffère de celle des conseils de prélecture qu'à raison du contentieux des marchés de fournitures, dont ils ont connaissance en premier ressort.

74. — Naturje juridique du recours au Coxseil d'Etat contre les décisions des conseils de préfecture, du tribu- NAL ADMINISTRATIF d' ALSACE-LORRAINE ET DES CONSEILS DU

contentieux administratif. — Les art. 57 à 61 de la loi du 22 juill. 1889, d'une part, les art. 86 à 93 du décret du

(19) V. Cous. d'Etat, 2 avril 1S97, Bonnet (Rec, p. 274); 1» juin 1900, Jacquemond Rec, p. 505); 30 janv. 19-14, N-Guyen-Trung-Qui {Rec, p. 104); 20 janv. 1922, Gouverneur de la Cochinchine (Rec., p. 49); Adde Lampué, "/». cit., p. 133.

(20) La jurisprudence fut longtemps incertaine. Ainsi en matière dp responsabilité <!e l'Etat (non prévue par les art. 100 et 170), le Conseil d'Etat admettait tout à la fois la compétence du conseil du contentieux (Il mars 1874, Maure!, Ret., p. 2.'>4) et sa propre compétence en premier ressort (24 février 1883, Simonet, Rec, p. 200; 12 dée. 1884, l'ucch. Rec, p. 894). La solution actuelle préconisée par Laferrière (7>. de la jurid. admin., !"• éd., f. I,r. p. 341). a constamment prévalu à partir de l'arrèl de principe du 17 mai 1889, Min. de lu Marine c Ban-Soon-Ann et Cie (S. 1891. 3. 62).

De Fuht-Réaulx If,

."> août 1881, d'autre part, prévoient que les arrêtés des

conseils de préfecture et ceux des conseils du contentieux administratif peuvent l'aire l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat. Bien que ces textes se bornent à édicter certaines dispositions relatives aux conditions de formation du recours au Conseil d'Etat et ne contiennent aucune disposition permettant de saisir la nature juridique de ce recours. il est certain que le recours au Conseil d'Etat contre les arrètés des conseils de préfecture e1 des conseils du contentieux constitue un pourvoi en appel.

Même antérieurement à la loi du 22 juill. 1889, époque à laquelle le recours au Conseil d'Etat n'était prévu par aucun texte, on a constamment admis que les conseils de préfecture ne statuaient qu'à charge d'appel au Conseil d'Etat. 11 n'existait en effet aucun texte permettant au conseil de préfecture de statuer en dernier ressort (-1). Cette solution ne pouvait que subsister après la loi du 22 juill. 1889; puisque l'art. U7 de cette loi ne limite pas les causes d'ouverture au recours devant le Conseil d'Etat; il en résulte donc que la Haute-Assemblée, saisie d'un pourvoi contre un arrêté d'un conseil de préfecture, peut contrôler la décision attaquée en droit et en fait et la réformer s'il y a lieu. C'est bien là la caractéristique de l'appel. Cette opinion traditionnelle a été confirmée par l'art. 2 du décret du 26 nov. 1919. qui permet de déférer au Conseil d'Etat « par la voie de l'appel » les décisions du tribunal administratif d 'Alsace-Lorraine, sauf les décisions rendues dans les matières où les conseils

(21) A vrai dire, le doute avait été permis dans un cas. Les art. G et 12 de la loi du 13 avril 1850 sur les logements insalubres donnaient compétence au conseil de préfecture pour prononcer sur les recours contre les décisions de l'autorité municipale prescrivant des lia vaux à exécuter dans les logements insalubres ou interdisant provisoirement l'habitation. Or l'art. 10 ajoutait : «L'interdiction absolue ne pourra être prononcée que par le conseil de préfecture, et dans ce cas il y aura recours de sa décision devant le Conseil d'Etat», ce qui semblait bien exclure le recours dans les autres cas que l'interdiction absolue. Bien que cette interprétation parût confirmée par les travaux préparatoires, la jurisprudence a admis le pourvoi en appel contre toutes les décisions prévues par celte loi. V. Cons. d'Etat, 7 avril 1865, de Madré, lier., p. 10!i; I"' aoûl 188*, Thuilîeux, Rec, p 090).

NOTIONS GÉNÉRALES SI H LA VOIE DE l'àPPEL - :>

de districl statuaienl en dernier ressort, lesquelles ne peu- \t'iit faire l'objel que d'un recours en annulation pour excès de pouvoir ••! \ iolation tir la loi.

La jurisprudence a été particulièremenl nette en ce qui concerne 1»-- conseils «lu contentieux administratif. Le Conseil d'Etal considère qu'investi par l'art. 9 de la loi du 2't niai lvT^ de la mission de statuer souverainen ent sur les recours en matière contentieux administratif, il ne peut être privé de cette compétence en l'absence d'un texte législatif formel. Il en résulte que !<■ chef il»1 l'Etat, bien que législateur colonial, esl tenu, en vertu de la Ici de lvTJ. de rester la compétence du Conseil d'Etal comme juge d'appel de tous les lili^''- jugés en premier ressort par le conseil du contentieux administratif. En conséquence, !<■ Conseil d'Etal ;i décidé que, malgré le décrel du U mars 1889 attribuant compétence en dernier ressort nu Conseil «lu contentieux de ; i>M pour statuer sur les élections locales en Cochinchine, il était compétent en la matière comme juge d'appel

Il résulte de cette jurisprudence que si le décret du 2<> nov. 1919 a pu attribuer une compétence en dernier ressort au Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine, c'est que le chef (I.- l'Etat avait reçu de la l<>i du IT oct. 1919 une large délégation législative pour organiser par décrets, soumis à ratification des Chambres, le régime juridique des départements recouv] situation n'étail doue pas la même qu'en ma-

tière coloniale, <>ù le chef de l'Etal a un pouvoir législatif propre, sous réserve du droit du parlement de légiférer pour toute l'étendue du territoire français, métropolitain H colonial

Si les pourvois au Conseil d'Etat contre les décisions des conseils de préfecture, «lu Tribunal administratif d'Alsace- Lorraine ri des conseils du contentieux sonl des pourvois en appel, ;'i quelles règles de fond obéissent ces pourvois .' Dans le silence de la \<>\ de 1889 <•! du décrel de 1881, on u

i'-' \ Etat, 3 juill. 191 i ' f/ d'arro\ t de

linii p -l! Y dans le même sens, Tous. d'Etat, 13 juin 1923,

t.lr.i ,) lu chambn

\ tiiroult, Princ. </. législ. <■•/ 2 part., I. 2. n. I.'fl

souvent estimé que le Conseil d'Etat suivait en la matière les règles posées par les art. 443 à 473 C. proc. relatifs aux tribunaux d'appel. Mais un examen quelque peu approfondi de la jurisprudence démontre l'inexactitude de cette opinion. Les dispositions du Code de procédure civile relatives à l'appel, elles-mêmes fort incomplètes d'ailleurs, ne sauraient s'imposer au Conseil d'Etat, qui, dans l'état actuel du droit positif, n'est pas tenu, sauf texte exprès, d'observer les lois de procédure civile. On pourrait croire néanmoins que les textes du Code de procédure relatifs à l'appel sont appliqués par le Conseil d'Etat en tant que principes généraux de la procédure. Mais en réalité, si certaines dispositions du Code de procédure relatives à l'appel, comme la distinction des jugements interlocutoires et préparatoires, l'interdiction des demandes nouvelles, ont été considérées comme des règles générales de procédure, d'autres ont été écartées par le Conseil d'Etat, comme l'art 406 sur l'intervention en appel. D'une manière générale, le Conseil d'Etat n'a pas adopté la technique juridique de l'appel civil qui résulte de la jurisprudence des Cours d'appel et de la Cour de cassation, notamment l'interprétation stricte de la règle de l'effet dévolutif de l'appel. En effet la situation du Conseil d'Etat est bien différente de celle d'une Cour d'appel. Il ne constitue pas comme celle-ci une des juridictions d'appel soumises au contrôle juridictionnel très effectif de la Cour de cassation, mais bien le tribunal administratif suprême.

Dans ces conditions, le Conseil d'Etat a fait du pourvoi en appel une voie de recours originale. Le régime juridique de l'appel au Conseil d'Etat ne résulte, en définitive, que des usages de la Haute Assemblée; ils sont très souples, d'ailleurs, et constamment inspirés par des considérations d'opportunité.

On peut se demander si les décisions des conseils de préfecture, des conseils du contentieux et les décisions du Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine rendues à charge d'appel peuvent être l'objet, au lieu du pourvoi en appel, d'un « recours pour excès de pouvoir » devant le Conseil

NOTIONS GÉNÉRALES SUB LA v"OIE DE L* APPEL ".£'«•>

d'Etat, c'est-à-dire d'un pourvoi en cassation. L'intérêi de cette question doit être précisé. En ce qui concerne le fond il esl mil. le pourvoi en appel pouvanl soulever tous moyens de l'ail el de <lr<»il peu! évidemment être Limité par le requérant aux moyens d'incompétence, violation des formes ou violation de la loi donnant ouverture à cassation. En ce qui concerne la forme du pourvoi, la question est également sans tntérêl toutes les fois que I»1 pourvoi en appel es1 dispensé de frais. EHe ne présente un intérêl sérieux <}ue dans le cas de- pourvois non dispensés de frais el d'avocat; si le pourvoi en cassation étail possible en pareille hypothèse, le requérant pourrail ainsi former un recours au Conseil d'Etal sans frais.

On trouve en jurisprudence un arrêt du Conseil d'Etnt -'• ayanl déclaré qu'une décision incompétemment rendue par un conseil du contentieux pouvait être attaquée devanl le Conseil d'Etat par la voie du « recours pour excès de pouvoir » (pourvoi en cassation). Mais celte décision, particulièrement critiquable à raison des circonstances de l'espèce, esl restée isolée. C'est à juste titre '-••). Si, en effet, le pourvoi en cassation est la voie de recours minima ouverte devanl le Conseil d'Etat contre toute décision juridictionnelle, il n'a pas juridiquement de raison d'être lorsque le requérant dispose de la voie de recours plus large du pourvoi eu appel. Le désir de faire bénéficier le requérant

24) V. Cous. d'Etat, 7 bouï 1897, Faymoreux <r \lluisi„<lc (S., 1899. 3. iii d'un recours contre une élection bu Conseil Bupérieui des colonies porté au conseil 'tu contentieux administratif. La décision du conseil 'lu contentieux rendue sur ce recours avait été attaquée devanl le I

si'il d'Etal par un pourvoi en appel formé sans frais ni avocat, cm

1rs pourvois '■!! matière électorale. Le Conseil d'Etat, après avoir décidé que le conseil du contentieux n 'étail pas compétent pour statuer, déclare qui' sa décision ne pouvait 6tre déférée an Conseil d'Etat crue par la voie ■ lu recours pour excès 'le pouvoir. L'arrél en conclut que le pourvoi devait Être rejeté poux défaut 'le timbre el d'enregistrement. Cel arrêt soumet t ail

ainsi le « recours pour excès 'le | voir » à îles conditions 'le formation

plus sévères que le pourvoi en appel '

m v en ce sens qu'un arrêté de conseil 'le préfecture ne peut être attaqué par la voie du recours pour excès 'le pouvoir. Cous. d'Ftat, 27 juill. 1906, hurras (S., 1908. 3. 106).

246 LE POUHVOl EN" APPEL

de la dispense d'avocat ne saurait être une raison suffisante pour permettre d'intenter un pourvoi en cassation au lieu du pourvoi en appel. La loi de 1889 et le décrel de 1881 njit déterminé restrictivement en quelles matières le recours au Conseil d'Etat contre les arrêtés îles conseils de préfecture étaient dispensés d'avocat; ces dispenses ne peuvent être étendue- -ans texte.

75. — La théorie du ministre-juge étant abandonnée, les conseils de préfecture, les conseils du contentieux administratif et le Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine ((instituent les seules juridictions administratives permanentes ressortissant au Conseil d'Etat statuant au contentieux par la voie de l'appel. Mais on devrait assimiler à ces juridictions toutes les juridictions temporaires que le législateur pourrait créer, dans les cas où il ne serait pas spécifié qu'elles statuent en dernier ressort, ou dans tous les cas où le recours au Conseil d'Etat prévu contre leurs décisions ne serait pas limité. En l'ail, lorsque le législateur a institué des juridictions temporaires spéciales, il leur a donné le pouvoir de statuer en dernier ressort. Cependant la loi du 16 sept. 1807 sur le dessèchement des marais avait prévu l'institution de commissions spéciales chargées d'évaluer la plus-value dont les propriétaires intéressés bénéficiaient à raison des travaux de dessèchement et autre- travaux publics. Ces commissions spéciales constituaient de véritables juridictions administratives statuant sauf pourvoi'en appel au Conseil d'Etat. Mais la procédure de récupération des plus-values prévue par la loi de 1807 était peu pratique et a été peu employée. Les lois des t> nov. 1918 et I" juin 1921, incorporées dans la loi du 3 mai 1841, en ont fait disparaître l'utilité en instituant un nouveau système de récupération des plus-values engendrée- par l'exécution des travaux publics. Dans ce nouveau système, l'indemnité de plus-value est évaluée par le jury d'expropriation; la matière échappe donc à la juridiction administrative.

On peut considère)', par contre, qu'il existe deux autres juridictions administratives statuant sauf pourvoi en appel au Conseil d'Etat; ce sont, d'une part le Conseil des prises.

NOTIONS GÉNÉRALES SI R LA VOIE DE L'APPEL l2Ï7

d'autre pari les tribunaux de dommages de gueire. .Mais ces pourvois fil appel ne -< »n t pas portés devanl la formation eontentieuse ordinaire du Conseil d'Etat, Les pourvois contre les décisions du Conseil des prises son! portés devanl le chef de l'Etal statuanl en Conseil d'Etat, les pourvois contre les décisions des tribunaux des dommages de guerre devanl la Commission supérieure des dommages de guerre établie auprès du Conseil d'Etat.

76. — Nous étudierons dans cette seconde partie le pourvoi en appel] suivanl la même méthode que le pourvoi en cassation en envisageanl successivemenl le pourvoi en appel dans sefj conditions de formation et ses effets, les moyens cl demandes qui peuvenl être formés en appel el le jugement du pourvoi en appel. Deux chapitres seront ensuile consacrés au pourvoi contre les décisions du conseil des prises el au pourvoi contre les décisions des tribunaux des dommages de guerre.