Procédure antérieure a la décision

Introduction de l'instance. — L'art. 2 de la loi du 22 juill 1889 indique les mentions que doit contenir la requête in troductive d'instance (nom, profession, domicile du deman deur; nom et demeure du défendeur; objet de la demande énonciation des pièces dont le défendeur entend se servir) Toutes ces mentions ne sont pas requises à peine de nullité; il appartient au juge de prononcer ou de ne pas prononcer la nullité de la requête, suivant les circonstances; cette nullité serait du reste couverte par la comparution du défendeur sans réserves (10). Les formalités fiscales sont requises à peine de nullité. Mais une requête irrégulière peut toujours

(10) V. Brémond, Examen critique de la loi du 22 juill, 1889, Rev. gén. d'admin. 1890. 2. 2o9; et comme exemple Cons. d'Etat, 27 nov. 1896, Ville de Limoges (S., 1898. 3. 134).

MOYKNS ET DEMANDES d'.M'I'KL 321

être régularisée (ll). Toutefois, si la régularisation intervient après l'expiration des délais, la régularisation ne vaut que dans les limites de la demande primitive (l2).

En matière de contraventions, l'instance est introduite par une cita lion contenant notification du procès-verbal de contravention. Les irrégularités du procès- verbal sont couvertes par la comparution du contrevenant (13). Quant à la citation à comparaître, elle doit être faite par le préfet C14) et contenir l'indication du jour de la comparution, à peine de nullité (lf>). Mais le délai prescrit par l'art. 10 de la loi de 1889 pour la délivrance de la citation n'est pas requis à peine de nullité (16). ■ ■■„

Les demandes en matière de contributions directes, depuis la loi de finances du 27 déc. 1927, sont introduites sous forme de recours contre une décision préalable du direc- Iriir des contributions directes. L'art. 12, § 2, de cette loi décide que les vices de forme qui auraient motivé le rejet dr la réclamation par le directeur peuvent être couverts dans la demande adressée au conseil de préfecture.

Droits de la défense. — Les conseils de préfecture, le tribunal administratif d'Alsace-Lorraine et les conseils du contentieux sont tenus d'assurer devant eux la loyauté de l'instruction et la libre défense des parties. Le Conseil d'Etat i. par une jurisprudence très abondante, précisé cette obligation qui leur incombe soit en vertu des textes spéciaux, soit en vertu des principes généraux de la procédure. Mais les droits de la défense n'étant établis que dans l'intérêt des parties en cause, celles-ci peuvent y renoncer. La viola-

II i \ Cons d'Etat, s août 1884. Bardou (Bec, p. 722); 23 juill. 1906, Vincent > . 1906. 3 166 . 3 déc: 1926, Y... (S., 1927. 3. 32). (12) V. Cons. d'Etat, 3 déc. 1926, précité. 13 V. Cous. d'Etat, 26 déc 1891, Chozenon (Bec, p. 827). 14) v. Cons. d'Etat, Sfî mai 1914, Syndicat d'irrigation de Sidi-bel-Abbès (S., 1921. 3. 12).

(18) V. Cons. d'Etat, 6 août 1898, Peigné (S., 1901. 3. 24). (10) V. Cons. d'Etat, 8 août IS90, Min. des Travaux publics (S., 1892. 3. 141), 14 juin 1901, Le Borgne (S., 1904. 3. 84); 17 j;m\ 1912, Soc. de ridnnges des propriétaires rouennais (S., 1914. 3. 108).

De FontRéaulx 21

tion des droits de la défense ne constitue donc pas un moyen d'ordre public.

Les droits de la- défense peuvent se rattacher à trois idées : droit pour les parties de connaître toutes les pièces soumises aux juges, de présenter des observations orales, obligation pour le juge de prendre en considération tous les éléments du dossier, mais ceux-là seulement.

1° Droit à la communication du dossier. — Ce droit est mentionné par divers textes, notamment par les art. 9 de la loi de 1889, 20 et 21 du décret de 1881, qui prescrivent aux conseils de préfecture d'ordonner d'office la communication des mémoires en défense et des répliques de la même manière que la requête introductive d'instance. Ces communications sont requises à peine de nullité (17).

Les art. 10 de la loi de 1889 et 99 du décret de 1881 décident qu'en matière de contraventions de voirie, le conseil de préfecture et le président du conseil du contentieux ordonnent, s'il y a lieu, la communication à l'administration compétente du mémoire en défense produit par l'inculpé et la communication à l'inculpé de la réponse faite par l'administration. Le défaut de communication entraîne l'annulation de l'arrêté qui fonde sa décision sur ces documents (18).

De même, en matière de contributions directes, le contribuable a droit, en vertu des art. 29 de la loi du 21 avril 1832 et 9 de la loi du 22 juillet 1889, à la communication de l'ensemble des pièces de son dossier (19). L'obligation de communiquer le dossier ne cesse pas même lorsque le secret professionnel est en jeu, en pareil cas, le contribuable doit avoir au moins connaissance d'un extrait du dossier (2°). Mais en tout cas, le défaut de communication du dossier n'entraîne l'annulation de l'arrêté intervenu sur

(17) V. Cons. d'Etat, 28 déc. 1894, Bureau (S., 1897. 3. 10).

(18) V. Cons. d'Etat, 17 juin 1904, Dme Finet (S., 1906. 3. 118).

(19) Jurisprudence constante. V. not. Cons. d'Etat, 25 janv. 1929, A... (S., 1929. 3. 66). Ce droit à la communication du dossier entraîne le droit d'en prendre copie. V. Cons. d'Etat, 19 mars 1910, Noël (S.. 1912. 3. IIS).

(20) V. Cons. d'Etat, 25 janv. 1929, précité.

cette procédure irrégulière que si le défaut de communication a l'ail directement grief au contribuable (21).

l'ai exception, en matière électorale, le conseil de prélecture n'esl pas tenu de communiquer le dossier à toutes les parties en cause --!. Sa seule obligation est de communiquer la protestation au candidat dont l'élection est contrôlée (23).

2° Droit pour les parties de présenter des observations ovules. En toutes matières, les parties ont le droit de présenter des observations orales devant le conseil de préfecture et le conseil du contentieux (L. 22 juill. 1889, art. 44; Béer. b août 1881, art; 26). A cet effet, les parties doi- \ «ii f être avisées par lettre d'avis du jour de l'audience (L. 22 juill. 1889, art. 14; Décr. B août 1881, art. 20). Mais par exception, en matière de contributions directes, d'élections et de contraventions, l'avertissement du jour de l'audience n'est obligatoire que si la partie a demandé à être convoquée (-'*). Le défaut de convocation, lorsqu'elle est obligatoire, est de nature à entraîner l'annulation de la décision intervenue dans l'instance (2S). La partie doit être convoquée à I audience où l'affaire sera appelée, ainsi qu'aux audiences où elle serait renvoyée pour la production de documents nouveaux *). Mais elle n'a pas à être convoquée à l'audience où le commissaire du gouvernement donnera ses conclusions ,2"), car le droit de présenter des observations orales D'emporté pas celui de répondre au commissaire du gouvernement, qui n'est que partie join-

21) linsî la communication d'un second rapport du directeur des contributions • i ii i ne contiendrait pas d'éléments nouveaux n'est pas requise à peine de nullité. V. Cons. d'Etat, 1er août 1906, Andrié (S., 1909. 3. 11). .') Y. Cous d'Etat, 27 janv. 1894, Elect. de Paris (S., 18%. 3. 4). : \ Dons. d'Etat, 23 jan\ 188$, Çïect. de Fontiès-Cabardès (S., L886 3 19)

24) Jurispr. constante. V. Cons. d'Etat, 31 juill. 1908, Compagnie d'exploitation des tramways et chemina de 1er (S., 1911. 3. 8). (SB) V. Cous. d'Etat, 28 mars 1927, /?... (S., 1927. 3. 87). (26 S Cons. d'Etat, 1 mai [906, Vouh (S., 1906. 3. 114). (27) V. Cons. d'Etat, i juin 18755, Derville (S., 1877. 2. 15S).

te (2S). Elle n'a pas non plus à être convoquée à la lecture de la décision ("29). Dans les matières où il est statué par le conseil de préfecture en chambre du conseil (taxe des experts), la convocation des parties n'est pas requise, mais celles-ci peuvent être admises à présenter des observations (30).

3° Les juges ont enfin l'obligation de statuer d'après toutes les pièces du dossier, et sur celles-là seulement. Il en résulte qu'un arrêté rendu sans que le conseil de préfecture ait pris connaissance de toutes les pièces du dossier doit être annulé sur appel (31). Inversement les juges ne peuvent statuer que d'après les pièces régulièrement produites au dossier pendant l'instruction. Aussi ont été annulés des arrêtés rendus d'après des pièces produites après la clôture des débats (32> ou d'après des renseignements recueillis personnellement par un membre du conseil en dehors du dossier et de l'instruction (33).

Mesures d'instruction. — Un décision d'un conseil de préfecture ou d'un conseil du contentieux peut se trouver viciée à raison des mesures d'instruction, soit que celles-ci aient été ordonnées ou refusées à tort, soit qu'ayant été régulièrement ordonnées elles aient été effectuées dans des conditions irrégulières.

Le conseil de préfecture ou le conseil du contentieux est, en principe, juge de l'opportunité des mesures d'instruction. Par suite, le fait d'avoir ordonné une mesure d'instruction ne peut constituer, en règle générale, un vice de forme de nature à entraîner l'annulation de la décision sur pourvoi en appel. Il appartiendra seulement au Conseil d'Etat d'ordonner lui-même telle mesure d'instruction qu'il jugera

(28) V. Cons. d'Etat, 4 juin 1875, précité; 28 déc. 1901, Sœurs de la Visitation de Sainte-Marie-de-B.ourg (S., 1904. 3. 132).

(29) V. Cons. d'Etat, 27 mai 1909, Elect. de Murât (Rcv., p. 554).

(30) V. Cons. d'Etat, 4 déc. 1896, Chemin de fer d'Orléans (S., 1898. 3. 138).

(31) V. Cons. d'Etat, 30 nov. 1928, Mamus (S., 1929. 3. 51).

(32) V. Cods. d'Etat, 5 déc. 1927, J... (S. ,'1928. 3. 108).

(33) V. Cons. d'Etat, 22 avril 1904, Barbier (S., 1906. 3. 101).

Mi. M \- | | DEM \M>1 - l> \PPEL

convenable s'il ne se trouve pas suffisamment éclairé pour la solution du fond du litige. A ce principe, des textes formel- "iit aprportë une double exception. En matière de domina-'- résultant de l'exécution de travaux publics ou de subventions spéciales pour dégradation de chemins vicinaux, l'expertise doit être ordonner, si elle est demandée par les parties ou par l'une d'elles, pour faire vérifier les faits qui servent de base à la réclamation (L. 1889, ait. I.'i; Décr. ivvl. art. 28). En matière de contributions directes, l'expertise est également obligatoire pour le conseil de préfecture ou le conseil du contentieux, lorsqu'elle est demandée par le i "iitiibuable (3i). La jurisprudence offre de nombreux exemples d'annulation d'arrêtés ayant refusé à tort l'expertise lorsque la loi la déclare de droit C35). Mais le refus d'expertise serait parfaitement régulier si la partie qui \ a droit ne l'avait pas régulièrement demandée (36). Du reste, le Conseil d'Etat, soucieux d'éviter le nombre excessif d'expertises demandées -ans raison sérieuse, fait en la matière une large application du principe : « Nullité sans grief n'opèie . Ainsi, même dans les cas où la loi déclare l'expertise de droit, elle peut, d'après la jurisprudence, être refusée si elle ne présente pas d'utilité '3~).

34 L'expertise doit être demandée par le contribuable dans les huit jours de la communication du rapport du directeur des contributions directes au contribuable (L.L. 21 avril IS32, art. 89; 87 déc. 1927, art. 12). Aux colonies, la demande d'expertise doit être formée dans les 10 jours de la communication de l'avis du directeur de l'intérieur au sujet de la réclamation (Décr. 1SS1, art. 101).

(35) V. Cons. d'Etat, 8 déc. 1893, Lambert (S., 18'Jo. 3. 31); 29 avril 1899, Bos et autre» s. [901 :: II-: li déc. 1923, \ Rec, p. B50); 15 mai 1921, /. - . 1927. :: Ni . impôts sur le revenu.

\ Cons d'Etat 2:; mars 1903, Vidil (S., 1905. :: 138 : 2:; tévr. i Aguiard - 1908 :: 102); 9 déc., 1927, Y... (S., 1928. :: 63).

(37) V. Cons. d'Etat, S juill. 1S99, Vaillant (S., 1901. 3. 143); 3 juin 1927 y... (S.. 192S. 3. 78); 9 déc. 1927 Soc. de Z... (S., 1928. 3. 73).

L'expertise doit même être refusée lorsque les parties sollicitent du conseil de préfecture une nomination d'experts pour examiner une pure question de droit \ Cons. d'Etat, 8 avril r.ui Gintzburger s. 1913. 3 152). D'autre part, lorsque l'expertise est obligatoire, il suffit que le conseil de préfecture l'ordonne; si, par la suite, le contribuable rendait

Si le fait de ne pas avoir ordonné une mesure d'instruction qui était de droit entraîne l'annulation de la décision, on peut se demander si, à l'inverse, le fait d'avoir ordonné une mesure d'instruction superfétatoire peut entraîner l'annulation de la décision intervenue pour vice de forme. Il ne le semble pas, car une sentence ne paraît guère pouvoir être annulée parce que le juge a été trop bien éclairé sur les "faits de la cause. La seule sanction semble consister à ne pas faire entrer les frais en taxe (38).

Les irrégularités commises pendant l'exécution des mesures d'instruction n'entraînent pas de plein droit l'annulation de la décision intervenue par la suite. Toutes les formalités relatives aux mesures d'instruction qui sont contenues dans la loi de 1889 ou le décret de 1881 ne sont pas substantielles. D'autre part, lorsque la formalité étant substantielle sa violation constitue une moyen d'annulation de îa décision, ce moyen n'est pas d'ordre public et, par suite, ne peut être invoqué pour la première fois en appel.

En matière d'enquête, le Conseil d'Etat contrôle particulièrement le caractère contradictoire de l'enquête (39>; il semble exiger d'une manière rigoureuse l'observation des formes prescrites en la matière par la loi de 1889 et le décret de 1881 (4°). En matière d'expertise, la jurisprudence

impossibles les opérations de l'expertise par son propre fait (refus de désigner les experts), le conseil de préfecture pourrait à juste titre passer outre à la décision. V. Cons. d'Etat, 21 juin 1929, Z... (S., 1930. 3. 12), et la note

(38) A propos de la visite des lieux, qui ne peut être ordonnée en matière de contributions. Cons. d'Etat, 20 avril 1S94, Mazne (S., 1896. 3. 58); 5 févr. 1897, de Lagrange (S., 1899. 3. 16); 3 févr. 1900, Vindry (S , 1902. 3. 48).

(39) V. Cons, d'Etat, 22 juin 1905, Elect. de Piedi d'Orezza (S . 1907. 3. 78); 23 janv. 1885, Elect, de Villeneuve-de-Berg (S., 1886. 3. 49); 16 juin 1909, Elect. de Lamoricière (S., 1912. 3. 12).

(40) Spécialement ont été annulées connue rendues sur procédure irrégulière les décisions statuant au vu d'une enquête effectuée devant un fonctionnaire incompétent (V. Cons. d'Etat, 19 mai 1893, Elect. de Montgaillard, S., 1895. 3. 39; 13 janv. 1894, Elect. de Bousigues, S., 1895. 3. 132; 27 déc. 1905, Elect. de Venzolasca, S., 1907. 3. 157), ou dans laquelle les témoins n'ont pas été entendus dans les formes prescrites par la loi (V. Cons. d'Etat, 26 mai 1909, Elect. de Pragois, S., 1911. 3. 163).

M0Y1 x^ 1. 1 DEM WM - d' \l'l'i:i. IJ27

fait une plue large place à la distinction des Formalités substantiel Us cl des ïmmalilés non substantielles. Ainsi, si Ir- règles relatives à la désignation de- experts C41), à la discussion contradictoire des éléments de l'expertise ''constituent des formalités substantielles, l'imité de rapport prescrite par l'art. 20 de la lui de 1889 1:; , le c-aractère continu de ^'expertise (**), le serment des experts en matière de contributions ('»'*), ne sont pas des formalités substantielles. Les nullités d'expertise sont couvertes si les parties ne les ont pas soulevées dès après le dépôt du rapport des experts (*6). A plus forte raison la circonstance qu'un expert pouvait être récusé ne peut constituer un moyen d'annulation lorsque la récusation, purement facultative d'ailleurs pour les parties, n'a pas été demandée devant le conseil de préfecture (47).

104. RÈGLES BELATIVES A LA DÉLIBÉRATION ET AI PRONONCÉ Dl - DÉCISIONS :

Composition de l'organe de jugement. — La composition irrégulière du conseil de préfecture, du conseil du contentieux ou du tribunal administratif d'Alsace-Lorraine est un moyen d'ordre public qui peul être invoqué pour la première fois devant le Conseil d'Etat, ou même être soulevé d'office. L'organe do jugement peut être irrégulièrement composé, soit à raison de la violation des textes positifs, soit à raison de la violation des principes généraux de la procédure.

L'application des règles légales a soulevé peu de difficultés en ce qui concerne les membres permanents des conseils de

il, \ Cons d'Etat, 23 déc 1927, Uuraccioli - 1928 3 88 : V. Cons. d'Etat, 27 nov. 1908, Soc. imm. des Moulins et Usines ./ \H'i >, 1911. '■> 26), à moins qu'il ne 8 'agisse dY'Irments secondaires \ Cons d'Etai. Il mai tCTi. Derours S. 1896. 3. 77 (43) \ Cône d'Etat, i déc. 1898, Japiot (S., 1901. 3. 38).

\ Cons d'Etat, W mars 189», Sénac - 1897. 3. 63). (46) V. Cons. d'Etat, 22 déc 1908, Talmoni fS., [907 :: 149 16) \ Cons d'Etat, i juin 1901, Sêruu S., 1904 :i 109); li juin 1922, Administration générale de l'Assistance publique 'II''' - p. S13).

7) V. Cons d'Etat, :i ïeVr. 1905, Hlavet (S., 1007 3. 13); 1" juin 1910, Ville de Gournay-en-Bray (Rec., p. 479).

préfecture. Les annulations les plus fréquentes ont été prononcées pour violation de l'arrêté du 19 fruct. an IX fixant les conditions dans lesquelles les membres du conseil général peuvent être appelés à remplacer les conseillers de préfecture empêchés (48X Mais à supposer que cet arrêté soit encore en vigueur à la suite de la réforme opérée par le décret du 6 sept. 1926, celle-ci lui a retiré son utilité pratique (49).

La loi du 20 avril 1810 fixe certaines règles qui doivent être observées pour le jugement d'une affaire déterminée par les tribunaux judiciaires. En l'absence de textes formels, cette loi n'est pas applicable aux conseils de préfecture et autres tribunaux administratifs. Mais en vertu des principes généraux de la procédure certaines règles doivent être observées (3°). Ainsi la présence de deux parents au degré de frères dans un conseil de préfecture, l'un comme président, l'autre comme commissaire du gouvernement, a été considérée comme une violation des règles générales de la procédure (51). D'autre part, les conseillers qui concourent au jugement d'une affaire doivent avoir assisté à toutes les audiences où l'affaire a été débattue et au délibéré, à peine de nullité de la décision <52).

(4S) Au cas où un conseiller général est appelé à siéger au conseil de préfecture, l'arrêté rendu par le conseil doit, à peine de nullité, mentionner les motifs pour lesquels ce conseiller est appelé. V. Cons. d'Etat, 29 déc. 1894, Corne (S., 1897. 3. 12); 19 janv. 1895, Bobiilier (S., 1897. 3. 26); 5 févr. 1909, Dieulevevlt (Rec, p. 135).

(49) Pour éviter que des conseillers généraux soient appelés à siéger au conseil de préfecture, l'art. 139 de la loi du 29 avril 1926 avait prévu le remplacement des membres empêchés par des conseillers de préfecture d'un département voisin. Depuis la réforme de 1926, les conseils interdépartementaux de préfecture comprennent tous des membres en surnombre (à la suite). La question du remplacement ne se pose donc plus en pratique. Il semble douteux, d'autre part, que l'arrêté du 19 fruct. an IX soit encore en vigueur. Directement contraire aux principes nouveaux d'organisation des conseils de préfecture, il nous semble avoir été implicitement abrogé. V. cep. contra Delpech, Code admin., p. 828.

(30) V. Cons. d'Etat, 13 mars 1925, Desreumeaux (S., 1927. 3. 143).

(51) V. Cons. d'Etat, 13 mars 1923, précité.

(52) V. Cons. d'Etat, 16 mars 1894, Quenec (S., 1896. 3. 24); 3 mars 1905, Eîect. du Mas (S., 1907. 3. 27). Mais il n'est pas nécessaire que tous les membres ayant concouru au délibéré assistent à la lecture de la

\wc les causes de composition irrégulière des juridictions administratives ne doivenl pas être confondues les causes de récusation. Li récusation prévue par les art. 41 de la loi du 22 juill. L889, 69 el 70 du décret du 5 aoûl 1881 est une garantie apportée au justiciable dans son seul intérêt et qui consiste à lui permettre d'écarter du conseil de préfecture ou du conseil de contentieux certains membres suspects de partialité. Cette faculté doit être immédiatement exercée par le justiciable devant la juridiction dont s'agit. S'il s'est abstenu de le faire, il ne peut demander sur appel l'annulation d'une décision sous prétexte que l'un des membres' qui l'on! rendue étail en cas d'être récusé :i:î).

Publicité des audiences. — En vertu des art. 47 de la loi de 1889 et 24 du décrel de 1881, les arrêtés des conseils de préfecture et des conseils du contentieux doivent être rendus en audience publique. Cette règle est prescrite à peine de nullité (**). Mais l'on sait que la publicité des audiences est une mesure exceptionnelle en droit administratif. Aussi, dans tous les cas où la loi écarte la publicité, la lecture publique du jugement constituerait un moyen d'annulation de la décision; tel serait le cas en matière de comptabilité (35) ou d'impôt sur le revenu (5°).

105. Forme et contenu des décisions. — Les art. 48 de la loi de 1889 et 73 du décret de 1881 indiquent les mention- que doivenl respectivement contenir les arrêtés des conseils de préfecture et ceux des conseils du contentieux •'•"). La jurisprudence, sous certaines conditions, con-

décision. V. Cons. d'Etat, 10 nov. 1893, Elect. de Fozzano (S., 1895. 3. 84); 16 mars 18B4, Fraymnet (S., 1S96. 3. 45); 3 mars 1905, Elect. d'Oye (S., 1907. 3. 27). L'assistance des mômes membres à toutes les audiences n'est requise 'lin- lorsqu'il s'agit d'une même décision et non pas lorsqu'il ! des diverses décisions qui se succèdent dans une même affaire V Cons d'Etat, 13 mai 1910, Roure, Rec, p. 408).

(53) \ Cons - i " I : t . 1 1 . ' déc. 1921, Elect. d Lamastre {Rec, p. 1015).

:.l \ Ci. us. d'Etat, 24 juin 1898 Comm. de Courteron - 1900. 3. 78).

(55) V. Cons. d'Etat, U nov 1908, Testud et Bcsson (S., 1907. 3. 123). \ Cons. d'Etat, '. mai 1928, /. . - 1929>. 3. ISfg

(57) La minute de l'arrêté doit être conforme au texte lu en audience publique. La non-conformité de la minute et du texte lu en audience cons-

sidère que l'omission de l'une d'elles constitue un moyen d'annulation d'ordre public. Ce sont :

1° Les noms des parties $8);

2° L'analyse des conclusions et des pièces du dossier (S9); mais la jurisprudence ne considère pas que l'omission de conclusions sans intérêt ou de pièces accessoires du dossier constitue une formalité substantielle requise à peine de nullité (60);

3° Les motifs." L'obligation de motiver les décisions juridictionnelles n'est qu'une application à notre matière des règles générales de la procédure.

Le Conseil d'Etat, qui annule très fréquemment des arrêtés des conseils de préfecture ou des conseils de contentieux pour défaut de motif C61), semble cependant se montrer encore trop facile.

Il admet notamment qu'est suffisamment motivé un arrêté qui déclare adopter les conclusions d'un expert (62) et, beaucoup plus fréquemment, un arrêté qui, en matière de contributions, déclare adopter les motifs du rapport du directeur des contributions (63).

4° Le dispositif;

5° Le nom des président et conseillers ayant rendu la décision;

6° La mention rendue en audience publique, s'il y a lieu (64);

titue par elle-même une cause d'annulation (V. Cons. d'Etat, 25 févr. 1903, Elect. de Maine de Boixe, S., 1905. 3. 122). (58)' V. Cons. d'Etat, 1er mars 1895, Torilhon (S., 1S97. 3. 57).

(59) Suivant leur importance, le conseil de préfecture doit ou analyser les conclusions (V. Cons. d'Etat, 5 juin 1891, Cadot, S., 1893. 3. 61; 27 déc. 1905, Elect. de Venzolasca, S., 1907. 3. 157) ou les viser seulement (V. Cons. d'Etat, 14 févr. 1890, Roussey, S., 1892. 3. 69; 25 mars 1892, Ville de Toulon, S., 1894. 3. 22; 26 janv. 1900, Brossier S., 1902. 3. 40).

(60) V. Cons. d'Etat 2'.) avril 1898, Soubignon (S., 1900. 3. 43).

(61) V. par exemple 2 août 1895, Darré (S., 1897. 3. 131); 10 févr. 1928, Soc. La cité nouvelle (S., 1928. 3. 112).

(62) V. Cons. d'Etat, 25 mars 1892, Ville de Toulon (S., 1894. 3. 22V

(63) V. Cons. d'Etat, 21 avril 1894, Neuville (S., 1896. 3. 61); 22 févr. 1929, X... (S., 1929. 3. 96).

(64) V. Cons. d'Etat, 2 août 1893, Darré (S., 1897. 3. 131).

M0Y1 NS l l Dl MANDES d' IPPEL 331

7 En matière de contravention de voirie, texte in extenso de la loi applicable '

Objet du dispositif. — En vertu des principi - généraux de la procédure, les conseils de préfecture, les conseils du contentieux el le tribunal administratif d' Alsace-Lorraine ne doivent statuer que sur les conclusions qui leursonl soumises .M sur les moyens d'ordre public qu'ils -'>nt tenus de soulever d'office L'ultra petita constitue une moyen d'annula tion sur appel des décisions qui en sont entachées; c'esl un moyen d'ordre public pouvanl être soulevé d'office par le juge ' Cependant, la règle que le juge ne «luit statuer que sûr les conclusions des parties el les moyens d'ordre public souffre exception en matière électorale, <hi la jurisprudence admel que le juge «le l'élection saisi d'une protestation contre l'élection d'un candidal peut prononcer l'invalidation d'autres candidats si l'examen <!<• La protestation t'ait apparaître des irrégularités dans l'élection <k ces derniers ''"'.

Inversement, les conseils de préfecture, conseils <lu contentieux, le tribunal administratif, doivent statuer sur toutes les conclusions des parties. L'omission de statuer constitue comme Vultra petita, un moyen d'appel. Mais il n'y a omission de statuer qu'en cas de défaut de réponse à <le véritables conclusions el non à de simples moyens ''•*'. Suivant les espèces, l'omission <!<• statuer entraîne l'annulation partielle ou totale de l'arrêté attaqué.

Jurisprudence constante V. par exemple : Cons d'Etat, i'i mai 1913, Mac-Kenua S 1920 3. 7).

pendant, m l'ultra petita consistait en ce que l'arrêté attaqué a uns un liera en causi - lit la voie de la tierce opposition et non

celle de l'appel 'I11' serai! ouverte à ce tiers. V Cona. d'Etat, 15 nov. i--r> Guignon (S., 1892. 3. 8).

- d'Etat, 27 févr 1893, Eleet. de Samt-Paulien s .. 1898 3 H mars 1898, Slect. de Marignana - 1898 :< Il

- Dans le Ben* 'l'une annulation totale V. Cons d'Etat, 29 oo^ 1908,

- 1907. 3. i 22 i! ••■ 1884, Hindou [Rtc, p SU . 3 déc 1886,

- . 1888 : il toutefois, le Conseil l'Etal décide

plus généralement en sens contraire : 15 juillet 1888, Pechwerty

~ 6 qov. 1885, '•entrur (Rec, p. 818); 2 déc. 1887, Vacher

/>'" . p 768 ; 16 jam [891, Lamotte (Rec, p. 7); 6 févr. 1691, d'Anrjer-

ville (Rec, p. 96); 2s avril 1902, Cor celte (Rec, p 322;

106. Prohibition du retrait des décisions. — En vertu des principes généraux de la procédure, les conseils de préfecture, les conseils du contentieux et le tribunal administratif sont dessaisis du litige par le prononcé de la sentence. Ils ne peuvent la rétracter ou la modifier que lorsqu'ils sont régulièrement saisis des voies de recours légales de l'opposition ou la tierce opposition. Il n'existe ni devant les conseils de préfecture, ni devant les conseils du contentieux ni voie de révision, ni voie de requête civile. Le conseil de préfecture et les autres tribunaux administratifs de 1er degré ne peuvent donc, lorsqu'ils s'aperçoivent qu'une décision a été rendue par eux sur procédure irrégulière, retirer cette décision pour qu'il soit statué après une procédure régulière (7°). La seule sanction des irrégularités de procédure consiste dans l'appel au Conseil d'Etat. De même, lorsqu'un conseil de préfecture a omis de statuer sur certains points du litige, il ne peut réparer cette omission par un arrêté ultérieur (71).

SECTION II Des pourvois fondés sur le mal- jugé.

107. — Le mal-jugé est le moyen d'appel le plus général. Les parties peuvent demander l'annulation de la décision attaquée par la voie du pourvoi en appel en se fondant sur toutes espèces d'erreurs de droit ou de fait commises par les premiers juges sur le fond du litige. La différence entre le pourvoi en appe'l et le pourvoi en cassation consiste précisément en ce que, lorsque le Conseil d'Etat est saisi de la décision attaquée comme juge d'appel, son pouvoir de contrôle n'est pas limité à l'examen de certaines catégories d'erreurs juridiques.

Le pourvoi en appel ne tend pas seulement à l'annula-

(70) V. Cons. d'Etat, 16 mars 1888, . Pasquier (S., 1890. 3. 18); 16 janv. 1892, Colas des Francs (S., 1893. 3. 147).

(71) V. Cons. d'Etat, 4 avril 1873, Comm. d'Haguetnau (S., 1875. 2. 95); 9 nov. 1900, Berkin (S., 1903. 3. 30); 11 mai 1906, Consorts Féraud (S., 1908. 3. 116); 30 nov. 1928, de Lambilly (S., 1929. 3. 51).

MOYENS Kl I • 1 M \M>l - D1 Ml'i i S33

lion de la décision attaquée, mais au— i à sa réformation, c'est-à-dire à la substitution d'une décision nouvelle par le Conseil d'Etat. Pour oèla les parties saisissenl le juge d'appel de conclusions positives. Or, en l'ait, ce sonl les mêmes moyens ou des moyens connexes qui servenl à combattre la décision des premiers jupes et à justifier a contrario la décision nouvelle qui esl sollicitée du Conseil d'Etat.

La portée des conclusions qui, dans chaque espèce, peuvent être présentées devanl le Conseil d'Etal statuant comme juge d'appel esl limitée par la règle du double degré de juridiction. La loi ayant pour un certain nombre de matières institué juges de premier degré les conseils de préfecture le Tribunal administratif d'Alsace-Xorraine ei les conseils «lu contentieux, le Conseil d'Etat se trouve, dans toutes ces matières, dessaisi de sa mission de juge de premier ei dernier ressort, pour ne garder que celle de juge de dernier ressort. L'ordre des compétences étant impératif, il ne peut y être dérogé directement ou indirectement. Le Conseil d'Etal oe peu! donc être saisi de piano de litiges de la compétent- des conseils de préfecture, des conseils du contentieux ou du Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine. Par voie de conséquence, il ne peul non plus, à propos d'une décision d'une de ces juridictions qui lui est déférée par la voie de l'appel, connaître de demandes non soumises aux juges du l"r degré. Ces! la règle «I»- l'irrecevabilité des demandes nouvelles en appel qui esl édictée en matière civile par l'art. 464 C. proc., mais qui, en l'absence de texte, découle naturellement, en matière administrative, de la règle du double degré <le juridiction. Mais la règle du double degré de juridiction rie s'applique qu'aux demandes proprement dites; les moyens nouveaux, c'est-à-dire non présentés aux premier- juges, sonl recevantes en appel pour donner une justification nouvelle aux demandes déjà présentées devanl les premiers juges. Le Conseil d'Etat, en effet, juge le litige et non pas seulemenl la décision attaquée. Or les moyens tendant à l'annulation de la décision attaquée et ceux qui tendent à un jugement nouveau du litige sont si étroitement lié- qu'il esl impossible d'étendre au conten-

tieux de l'appel, de nature mixte, la règle de l'irrecevabilité des moyens nouveaux appliquée dans le contentieux de la cassation, où joue seulement un contrôle juridictionnel limité de la part du Conseil d'Etat.

Ces principes ont du reste toujours été admis par la jurisprudence administrative, mais leur application soulève de grandes difficultés pratiques lorsqu'il s'agit de distinguer, en fait, la demande nouvelle du moyen nouveau. En procédure civile, la doctrine a trouvé un critérium satisfaisant en transposant en la matière les règles relatives à l'autorité de la chose jugée (~2). Une demande n'est pas nouvelle, d'après cette doctrine, si, en supposant que la décision de lre instance fût devenue définitive par l'expiration du délai d'appel, elle devrait être écartée par l'exception de chose jugée. Elle est nouvelle, au contraire, si, la décision de lre instance étant devenue définitive, la demande dont s'agit devrait être écartée par l'exception de la chose jugée. En conséquence, une demande peut être nouvelle si elle est différente de la demande primitive quant à son objet, quant à sa cause ou quant aux parties. Ce critérium nous semble devoir être étendu à la procédure administrative.

Les exemples les plus nets de demandes nouvelles se rencontrent lorsque l'on considère l'objet de la demande. La partie qui se pourvoit en appel ne peut demander devant le Conseil d'Etat une chose différente de la chose primitivement demandée ("3) ni présenter une demande étendant la demande primitive 7*). Par contre sont recevables en appel les demandes qui ne font que préciser la demande

72) V. not. Glasson, Tissin el Mmvl. Tr. de proc. tic, 3e éd . t. 3, n° 902.

(73) V. Cons. d'Etal, 30 juin 1908, Laumont (fiec, p. 601); 7 févr. 190S, Baudsoi, (Rec, p. 115); 4 août 1927, Y... (S., 1928. 3. 95>

(74) Par exemple, le propriétaire qui demande une indemnité pour dommage causé à son fonds ne peut, sur appel, présenter une demande additionnelle pour privation de jouissance. V. Cons. d'Etat, 9 mai 1905, Jolly (Rec, p. 551). Un contribuable ne peut substituer en appel à une demande en réduction une demande en décharge. V. Cons. d'Etat, 10 févr. 1894, Déroche (S., 1897. 3. 16>; 28 mars 1896, Limare (S., 1898. 3. Gl). Inversement, le ministre des finances ne peut en appel demander l'élévation de l'imposition à un chiffre supérieur à celui de la cote contestée. V. Cons. d'Etat, 22 mars 1912, Soc. du Cinéma National (Rec, p. 418).

MOYENS II Dï M \MH - l> M'PEF,

primitive '■'■• ou encore 1rs demandes restreignant la demande primitive •'". notamment les demandes slibsidiaires présentées pour le cas de rejel de la demande prîncipale et (|iii \ seraient déjà contenues (").

La demande peul être nouvelle, quanl à la cause; des conclusions Fondées sur une cause juridique différente de celles qui ont été présentées en lro instance ne sont pas recevalilrv devant le Conseil d'Etat C78).

Enfin la demande peut être aouvelle quant aux parties en cause Sont irrecevables en appel les conclusions diris ci mire une partie qui n'élail pas en cause ou représentée en P° instance T''1 ou contre une partie prise devant le Conseil d'Etat en une qualité différente de celle en laquelle elle agissait en lre instance (8°). Par voie de conséquence, les demandes en garantie constituent des demandes nouvelles irrecevables en appel lorsqu'elles y sonl présentées pour la première lois (81).

On peut du reste remarquer une tendance constante du Conseil d'Etat, principalement dans le domaine fiscal, à restreindre la notion de demande nouvelle par l'élargissement de la Qotion corrélative dé moyen nouveau. C'est ainsi que le Conseil d'JStal ne considère pas comme une demande nouvelle, mais seulement connue un moyen nouveau, les conclusions tendant à une déduction du revenu ou de la matière imposables présentées pour la première

78 \ Con8. d'Etat, l"r mars 1929, Soc. anonyme de X... s . [929. 3. 68). (76) Substitution d'une demande de réduction à une demande en décharge. V. Cons. d'Etat, 6 juill. 1900, Irenée Brun (Rec, p. 402); 30 nov. 1900, Péras (Rec, p. 692).

7) V. Cons. d'Etat, 26 juill. 1913, Froruini [Rec . p 873).

(78) V. Cons. d'Etat, 7 août 1926, Bach-Thaï-Buui (Rec, p. 886). En l'espèce, le requérant avait invoqué en première instance une situation juridique réglementaire, en appel une situation juridique contractuel^

(79) V. Cons. d'Etat, 19 mars 1897, Morice {Rec, p. 229).

(S0) V. Cons. d'Etat, 17 février 1908, Colonie de lu Nouvelle-Calédonie (Rec, p. 116). Substitution à une demande contre la colonie représentée par le gouverneur d'une demande contre le gouverneur pris personnellement.

(81) V. Cons. d'Etat, 30 juill. 1886, Ville d'Oran (S., 1888. 3. 29); 16 juill. 1913, Loustaneau et /ils (Rec, p. 868).

fois en appel à l'appui d'une demande en réduction d'impôt, dès lors que le chiffre de la réduction d'impôt demandée en appel est le même que celui qui avait été demandé devant le conseil de préfecture C82). Par contre, le Conseil d'Etat maintient, en matière électorale, une notion restrictive des moyens nouveaux. Ainsi des griefs nouveaux invoqués devant le Conseil d'Etat, à l'appui d'une élection déjà contestée en lre instance, constituent des demandes nouvelles irrecevables en appel (§3).

L'art. 464 C. proc. , qui interdit les demandes nouvelles en appel, admet cependant que peuvent être proposés en appel : la compensation, les défenses à l'action principale, les intérêts, arrérages, loyers et autres accessoires échus depuis. le jugement de première instance et les dommages et intérêts pour le préjudice souffert depuis ledit jugement. Cette disposition, qui ne s'applique pas in terminis au Conseil d'Etat, n'y est même pas applicable par analogie, sauf pour les intérêts. En effet, le droit administratif ignore la compensation et les demandes reconventionnelles (84). Les seules demandes accessoires qui peuvent être proposées en appel restent les intérêts.

La jurisprudence civile ne considère pas la prohibition des demandes nouvelles en appel comme d'ordre public. Le Conseil d'Etat, par une interprétation plus exacte de la règle du double degré de juridiction, n'admet pas que les parties plaidant en appel devant lui puissent proroger

(82) Jugé qu'un propriétaire demandant en première instance une réduction d'impôt foncier à raison de la diminution du revenu de sa propriété peut en appel justifier cette demande par une diminution prétendue de la contenance de sa propriété. Cons. d'Etat. 12 déc. 1913, Raphanel (Rec, p. 1242). Jugé également qu'une réduction du chiffre du revenu imposable fondée sur une dépense déductible peut être demandée pour la première fois en appel. V. Cons. d'Etat, 3d mars 1928, X... (S., 1928. 3. 107), et la note de M. Gény.

(83) V. Cons. d'Etat, 12 févr. 1926, Elect. de Carvin (Rec, p. 164); 17 févr. 1926. Elect. de .WsIe-le-Reposte (Rec, p. 186

(84) V. Cons. d'Etat, 28 juin 1928, Epoux de Sigalas (S., 1928. 3. 113), et la note d'Hauriou, § 3.

MOYENS ET DEMANDES d'aPPEL 337

conventionneUement >a compétence au détriment des juridictions du lrr degré. Ainsi apparaît encore la différence entre le pourvoi en appel contre une décision juridictionaelle et le recours contre une décision administrative, car lorsqu'il s'agit d'un recours, le Conseil d'Etat ne relève généralement pas d'office le défaut de décision préalable (**).

V. par exemple Cons. d'Etat. 13 janv. ISW. (hnjot S.. 1901. 3. le Boie/ier Bec., p. BBS ; 38 n,>v. L9S3, Vve Comee (Rec,

ru

De Font-Réaulx 22

Section I : L'instance en appel. — § 1. L'instruction. — 10S. Règles générales. — IO'.i. Règles spéciales en matière électorale. — 110. Instruction des pourvois contre les arrêtés des conseils de contentieux. — § 2. Lès incidents. — 111. L'appel incident. — 112. L'intervention en appel.

Section II : La décision d'appel et les pouvoirs du Conseil d'Etat. — § 1. Les pouvoirs ordinaires du Conseil d'Etat comme juge d'appel. — 113. — §2. Le droit d'évocation. — 114. — § 3. Le renvoi à statuer devant les premiers juges. — lli>. — § i. Voies de recours contre la décision d'appel. — 116.

SECTION PREMIERE L'instance en appel.

§ 1. — L'instruction.

108. — Les pourvois en appel portés devant la section du contentieux, ou devant la section spéciale du contentieux s'il s'agit d'affaires d'élection ou de contributions, sont instruits suivant les règles communes de la procédure devant le Conseil d'Etat (j). Il suffira de faire observer que,

(I) Rappelons qu'à la section du contentieux la procédure suit les deux phases de l'instruction par un comité d'instruction et du jugement par une sous-section ou la section. L'instruction comporte notamment la communication du pourvoi aux parties et au ministre (faite par ordonnance de soit-communiqué signifiée par huissier dans les affaires non dispensées d'avocal et daffit lesquelles l'Etat n'est pas en cause; en la forme administrative dans toutes les autres). Puis interviennent les défenses et répliques des parties et les observalions du ministre. L'instruction est close par la rédaction du rapport et du projet d'arrêt. A la section spéciale, le même organe (sous-section ou section) instruit et juge le pourvoi. V. sur tous ces points notre ouvrage précité, La procédure decunt le Conseil d'Etat.

d'une manière générale, le Conseil d'Etat, statuant comme juge d'appel, évite d'ordonner des mesures d'instruction. Lorsque de telles mesures sont nécessaires, il préfère renvoyer l'affaire devant le conseil de préfecture. La décision est rendue après audience publique ou sans audience publique suivant qu'il y a eu ou non constitution d'avocat. Cependant, en matière d'impôt sur le revenu, l'audience n'est jamais publique, même - il y a eu constitution d'avocat, à raison du caractère secret de la procédure (l 6,s).

109. Des pourvois en matière électorale. — Quelques règles spéciales sonl suivies pour l'instruction des pourvois en matière électorale. Pour hâter le jugement des pourvois au Conseil d'Etat en matière d'élections municipales, l'article 10 de la loi du o avril 1884 charge le préfet de commencer lui-même l'instruction des pourvois déposés à la préfecture ou à la sous-préfecture. Dès le dépôt des pourvois, le préfet en donne lui-même immédiatement connaissance aux parties intéressées en les prévenant qu'elles ont quinze jour- pour tout délai à l'effet de déposer leurs défenses au secrétariat de la sous-préfecture ou à la préfecture. Le délai de quinzaine expiré, le préfet transmet au ministre de l'Intérieur, qui les adresse au Conseil d'Etat, les pourvois, les défenses, s'il y a lieu, le procès- verbal des opération- électorale-, la liste qui a servi aux émargements, une expédition de l'arrêté attaqué et toutes les autres pièces visées dans cet arrêté. Il joint au dossier son avis motivé sur le pourvoi.

Le Conseil d'Etat, saisi du dossier, reste naturellement libre d'ordonner telle mesure d'instruction qu'il juge opportune, et lin-lance reprend alors son cours normal.

Lorsque les pourvois sont déposés directement au secrétariat de la section du contentieux, comme le prévoit l'art. <il de la loi du 22 juill. 1889. la pratique administrative s'écarte également des règles ordinaires de l'instruction des pourvoi-. Le Conseil d'Etat transmet immédiatement le pourvoi au ministre de l'Intérieur, lequel le renvoie à son tour au préfet. C'est alors le préfet qui commence l'instruc-

(1 bis) Trotabas, Précis de lègisl. fin., n. i38.

tion du pourvoi dans les conditions de l'art. 40 de la loi du 5 avril 1884.

110. Pourvois contre les arrêtés des conseils du contentieux. — Les pourvois contre les arrêtés des conseils du contentieux sont instruits suivant les règles du droit commun, sauf en ce qui concerne la communication du pourvoi aux parties intéressées. L'art. 91 du décret du o août 1881 institue à cet égard les règles suivantes en corrélation avec la procédure de la déclaration de recours qui contient sommation de constituer avocat au Conseil. Il distingue entre trois hypothèses : 1° si le défendeur ne demeure pas en France et qu'il ait constitué avocat, l'ordonnance de soit-communiqué est notifiée au domicile de cet avocat; 2° si le défendeur ne demeure pas en France et n'a pas constitué avocat, l'ordonnance est notifiée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat; 3° si enfin le défendeur demeure en France, l'ordonnance de soit-communiqué est notifiée à l'avocat constitué ou, s'il n'y a pas d'avocat constitué, à personne ou à domicile, dans les deux mois à compter de sa date, et, dans ce cas, les délais pour produire les défendes sont de quinze jours si le défendeur demeure à Paris ou n'en est pas éloigné de plus de cinq myriamètres, et d'un mois s'il demeure dans une autre partie de la France.

§ 2. — Les incidents de la procédure d'appel (* ter).

111. — L'appel incident. — Le pourvoi en appel a déféré au Conseil d'Etat la décision attaquée dans celles de ses dispositions qui faisaient grief à l'appelant. Le défendeur

(1 ter) Le décret du 22 juill. 1806 prévoit un certain nombre d'incidents de procédure : mesures d'instruction (art. 14); incidents proprement dits (demandes incidentes, art. 18 et 19; inscription de faux, art. 20; intervention, art. 21; reprises d'instance et constitution de nouvel avocat, art. 22, 23 et 24; désaveu, art. 25 et 26). V. sur tous ces incidents notre ouvrage précité, La procédure devant le Conseil d'Etat. Ils peuvent se produire dans la procédure d'appel comme dans la procédure de première instance. Nous nous bornons à étudier an texte les incidents qui présentent des caractères spéciaux dans la procédure d'appel : l'appel incident et l'intervention.

JUGEMENT 'Dl POURVOI EN IPPEL 31 1

;iu pourvoi peu! prendre deux attitudes. Il peul conclure à la confirmation pure el simple de la décision attaquée ou bien passer à son tour à l'attaque. Pour cela il peut former lui-même un pourvoi en appel, dans les mêmes conditions que le demandeur, dans les délais légaux. Il peut aussi attendre que les délais du pourvoi soient expirés et former un pourvoi incident en tout état de cause. L'art. 443 C. proc. consacre, en matière civile, l'institution de l'appel incident déjà élaborée par la jurisprudence des parlements. En procédure administrative, le pourvoi incident n'est préyu par aucun texte. Au début du siècle dernier, le Conseil d'Etat, dan-- ses décisions relatives au pourvoi incident, vi-ait l'art. 443 G. proc. Ce visa a aujourd'hui disparu. Comme dans l'ancien droit, le pourvoi incident est donc, dans la procédure administrative, une création de la jurisprudence. La jurisprudence du Conseil d'Etat relative à l'appel incident diffère d'ailleurs sur certains points de la jurisprudence civile.

La recevabilité du pourvoi incident en appel est subordonnée à un certain nombre de conditions de fond tenant aux personnes en cause et à l'objet de cette voie de recours. Le droit de former appel incident n'est ouvert qu'au défendeur au pourvoi principal. Des personnes qui n'ont pas été parties en 1re instance ne peuvent former de pourvoi incident -'. Il ne peut, en second lieu, être formé que contre l'appelant principal. Comme la jurisprudence civile, la jurisprudence administrative décide que le pourvoi incident d'intimé à intimé est Irrecevable. Dans -;i jurisprudence primitive, le Conseil d'Etal appliquait très rigoureusement ce principe auquel il n'admettait aucune exception (3). (In pouvait, cependant, opposer à cette solution rigoureuse la

- \ Cons d'Etat, 23 qiai 1001, Eleet. <><■ Camac\id s.. 1904. 3. ::: .

21 juin 1909, Eleet. d'Uaès <lt<-r.. p. 601); 18 nov. 1912, Eleet. </<■ Saint-

Thivier (Ree., p. 106!)).

(3) V. Cons. d'Etat, 29 avril ls°i>. Chem. de fer de l'Est (S., isoï. 3. 36);

i'.! déc. 1899, Saint-Giniest >. 1894. :: [08); 13 déc. 1908, Desgeorges (S.,

1907. 3. 134); 29 nov. 1907, Carrière (S., 1910. 3. 22); 18 avril [910, Ville

d.: Gap (S., 1918. 3. 132).

jurisprudence civile qui a admis, par exception à ce principe, que l'appel incident est recevable lorsque l'appel principal est de nature à modifier les rapports des intimés entre eux, et notamment en cas d'indivisibilité et de solidarité (*). Par un arrêt récent, le Conseil d'Etat a admis de même un pourvoi d'intimé à intimé en cas de condamnation solidaire prononcée par le conseil de préfecture (5). Cette jurisprudence doit être approuvée; la Cour de cassation n'ayant pas cru devoir considérer l'art. 443 C. proc. comme prohibant dans tous les cas l'appel incident entre intimés, il devait à plus forte raison en être de même de la part du Conseil d'Etat qui n'est pas lié par ce texte.

Enfin, l'appel incident ne peut, d'après une jurisprudence administrative très ferme, porter que sur les chefs de la décision dont il est fait appel principal (6). I>a jurisprudence civile est en sens contraire. Suivant en cela l'exposé des motifs de Bigot de Préameneu sur l'art. 443 C. proc. 0), elle considère l'appel incident comme un droit de légitime défense dans le combat judiciaire. Souvent les droits respectifs des parties ont été balancés par des condamnations réciproques : l'appelant, en attaquant certaines seulement des condamnations prononcées par les premiers juges, rompt l'équilibre de la décision; par suite, la jurisprudence civile en conclut que l'intimé doit pouvoir, comme moyen de défense, remettre en question toutes les dispositions de la décision des premiers juges, même celles qui n'ont pas été attaquées par l'appel principal (8). La jurisprudence administrative, tout en reconnaissant qu'il est juste de donner au défendeur au pourvoi en appel un moyen de contre-attaquer, respecte d'une façon plus stricte le prin-

(4) V. Cass. civ. 14 nov. 1900 (S., 1902. 1. 265). et- k note de M. Naquet.

(5) V. Cons. d'Etat, 21 janv. 1927, Comp. gén. des eaux (S., 1927. 3. 77).

(6) V. Cons. d'Etat, 22 mai 1883, Brefeil (Rec, p. 548); 8 févr. 1901, Chem. de jer du Midi (Rec, p. 149); 27 déc. 1901. Marabio (Rec, p. 927); 2 août 1912, Chem\ de fer d'Orléans (Rec, p. 937).

(7) Bigot-Préameneux, Exposé des motifs rapporté par Locré, Législ. civ., t. 22. p. 112.

(8) V. Cass. civ., 22 mars 1820 (S. chr.); 11 déc. 1918 (S., 1920. 1. 166).

JUGEMENT 4)1" POinVOl EN APPEL

cipe df la chose jugée. Pour elle les décisions juridictionnelles sont divisibles, et, par suite, les chefs de ces décisions (jui n'ont pas fail l'objet d'un pourvoi en appel acquièrent l'autorité <\>' la chose jugée, et, par suite, ne peuvent plus être remis en question. Le pourvoi incident ne peut donc porter que sur ceux des chefs de la décision attaqués par le requérant principal (*), ainsi que sur .les chefs connexes '" .

Les conditions de capacité requises de la partie qui se pourvoit incidemment sont identiques à celles qui sont exigées du requérant principal (11).

Comme le pourvoi en appel principal, le pourvoi en appel incident n'est pas recevable lorsqu'il a été acquiescé à la décision attaquée. Mais ne constitue évidemment un acquiescement mettant obstacle au pourvoi incident que l'acquiescement postérieur au pourvoi en appel principal. L'acquiescement antérieur à la formation du pourvoi principal ne peut être opposé à l'auteur du pourvoi incident C12). La caractéristique du pourvoi incident est de n'être soumis à aucune condition de délai; il peut être formé en tout état de cause (,3).

En la forme, le pourvoi incident est formé, comme les demandes incidentes prévues par l'ait. 18 du décret du 22 juill. 1806, par une requête sommaire déposée au secrétariat du contentieux et dont communication est donnée à la partie adverse. Le pourvoi incident peut être également contenu dans le mémoire en défense. Le jKHirvoi incident -ait. en ce qui concerne la constitution d'avocat et les droit-, fiscaux, les mêmes conditions que le pourvoi principal <'<•

(9) V. Cons. d'Etat, is juin. 1924, I'v« Brunot (Rec, p. 6

(10) Trissicr cl Chapeal, op. cit., p. 454.

in Y C.an< d'Etat, 4 mai 1917, Sylvestre [Rec, \>. :i0fi). I-' V. Cons. d'Etat, 31 mai 1848, Richard (Rec, p. 386).

(13) V. Cons. d'Etat, 28 f.'vr. IS87, Foy (S., 1888. 3. fil); 21 nov. ÎS'.II, Vachon (S . 1893 :t. 110).

(14) Cons d'Etat, 21 juin 18!»:;, Soc. philomathiquc de Bordeaux (S, 1897. 3. 107).

Le pourvoi incident n'est que l'accessoire du pourvoi principal; par suite, si \e pourvoi principal est irrecevable (15) ou dépourvu d'objet (l6), le pourvoi incident tombe par là même (*7). Mais si le désistement de l'appel principal n'a pas pour effet d'entraîner l'irrecevabilité du pourvoi incident antérieurement formé (18). C'est la conséquence du principe que le désistement ne peut avoir effet que s'il est. accepté par l'adversaire.

L'appel incident peut être formé dans toutes les affaires de plein contentieux, y compris les affaires électorales (19) et fiscales (19 bish Mais la question est discutée de savoir s'il est possible en matière répressive. La jurisprudence ancienne du Conseil d'Etat décidait que le ministre des travaux publics ne pouvait former un pourvoi incident sur le pourvoi du contrevenant (2°), mais elle accordait au contrevenant le droit de former pourvoi incident sur le pourvoi principal du ministre (21). La jurisprudence actuelle ne fait plus cette distinction, d'ailleurs irrationnelle; elle refuse au contrevenant comme au ministre le droit de former pourvoi incident (—). La jurisprudence actuelle nous paraît critiquable, il semble que le pourvoi incident devrait

(15) V. Cons. d'Etat, 16 avril 1880, Commune de Capvern (S., 1881. 3. 71); 23 juin 1897, Ville de Vannes (S., 1899. 3. 68); 27 janv. 1919, Min. des trav. publ. (Rec, p. 95); 16 juill. 1919 (Rec, p. 632).

(16) Cons. d'Etat, 4 juill. 1924, X... (Rec, p. 644).

(17) La question est controversée en matière civile. V. Glasson, Tissier et Morel, op. cit., t. 3, n. 915. La jurisprudence est divisée. V. pour l'affirmative Paris, 10 juill. 1928 (Dalloz hebd., 1928. 516). Contra, Alger, 10 déc. 1906 (S., 1908. 2. 57), avec la note de M. Tissier.

(18) V. Cons. d'Etat, 3 déc. 1880, Soc. des Mines de Portes et Sénéchas (S., 1882. 3. 19); 5 mai 1894, Ville de Brive (S., 1896. 3. 75); 18 juin 1920, Soc. des aciéries de Longwy (Rec, p. 601).

(19) V. not. Cons. d'Etat, 1« juill. 1893, Elect. de Sigale (S., 1895. 3. 53). (19 bis) V. not. Cons. d'Etat, 18 janv. 1924, Vie Brunot (Rec, p. 65).

(20) V. Cons. d'Etat, 24 juin 1887, Collignon (S., 1889. 3. 35); 13 déc. 1895, Margueritat (S., 1898. 3. 6); 2 déc. 189S, Z)me Paquier (S., 1901. 3. 39); 7 juill. 1899, Ode (S., 1901, 3. 141); 15 févr. 1901, Tahar Ould Mohamed (S., 1903. 3. 99).

(21) V. Cons. d'Etat, 24 juin 1887, Comp. des mines de Meurchin (S.,

(22) V. Cons. d'Etat, 19 janv. 1906, Min. des travaux publics c. Cacheux

être admis d'une manière générale en matière répressive -:!l. La jurisprudence administrative semble avoir appliqué par analogie les ait. 174 et 203 C. inst. crim. anciens, qui, d'après l'interprétation de la Cour de cassation, prohibaient l'appel incidenl en matière de simple police et en matière correctionnelle, Cette solution ne s'imposait pas à raison du caractère pécuniaire très accentué du contentieux de grande voirie, et ce faible argument d'analogie a perdu aujourd'hui tout fondement depuis la loi du 22 avril 1925 qui, en donnant une rédaction nouvelle aux art. 174 et 203 C. inst. crim., a expressément permis l'appel incident en matière de simple police et en matière correctionnelle.

112. L "intervention kn appel. — L'art. 466 C. proc. limite le droit d'intervention en appel aux personnes qui ont qualité pour former tierce opposition, c'est-à-dire aux personnes qui justifient que la décision à intervenir peut violer un de leurs droits. En l'absence de texte aussi restrictif, le Conseil d'Etal admet que les personnes qui justifient d'un simple intérêt peuvent intervenir devant lui en appel pour la première fois. Ce droit d'intervention a été reconnu en toutes matières (-'*). Le Conseil d'Etat admet en particulier l'intervention en appel en matière de contributions directes et de taxes assimilées (25), en matière de contravention de voirie C26).

23) V. en ce sens 'es conclusions de M. le commissaire du gouvernement Marguerie, sous Cons. d'Etat, 2i juin 1S87, Collignon, précité.

(24) V. Cons. d'Etat, 18 avril 1846, Préfet de la Seine (P. chr.); 27 févr. [833, Chem. de fer de Saint-Etienne à Lyon (P. chr.).

25) V. Cons. d'Etal, .'i août 1910, Soc. des forges de Franche-Comté (S., 1913. 3. 3); 7 juill. 1927, Soc. des Aciéries de Longwy (S., 1928. 3. il).

(26) V. Cons. d'Etat, 2 mars 1917, Jellineck-Mer cédés (S.,. 1923. 3. 26); 30 juin 1926, !>""■ Dotix 8., 1924. 3. 64); 28 févr. 1928, Bogomoloff (S., 1929. 3. 39).

SECTION II La décision d'appel et les pouvoirs du Conseil d'Etat.

§ 1. — Les pouvoirs ordinaires du Conseil d'Etat comme juge d'appel.

113. — Le pourvoi en appel a pour effet de saisir le Conseil d'Etat de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision attaquée, soit pour incompétence du vice de forme, soit pour mal-jugé, et tendant, d'autre part, dans le cas où le pourvoi est fondé, sur le mal-jugé, à la substitution d'une décision nouvelle à la décision annulée. De ce fait, le rôle du Conseil d'Etat comme juge d'appel est complexe. Préalablement, il examine la recevabilité du pourvoi; un pourvoi irrégulièrement formé est d'emblée déclaré irrecevable sans examen du fond. Le Conseil d'Etat examine ensuite la valeur des moyens d'annulation dirigés contre la décision attaquée; s'ils ne sont pas justifiés, il rejette le pourvoi; s'ils sont justifiés, il prononce l'annulation de la décision attaquée. Enfin, dans le cas où le pourvoi est fondé sur le mal-jugé, il passe à l'examen des conclusions tendant à faire prononcer une décision nouvelle. Suivant leur bien-fondé, il les admet ou les rejette en totalité ou en partie. Les termes mêmes des dés décisions du Conseil d'Etat mettent à jour ce mécanisme de l'appel. Le Conseil d'Etat ne confirme pas la décision des premiers juges, il n'adopte jamais leurs motifs; il rejette le pourvoi s'il estime la solution donnée au litige par les premiers juges exacte tant en elle-même que par la justification qui en est donnée. S'il estime que la solution du litige donnée par les premiers juges est bien exacte en elle-même, mais mal justifiée, il annule la décision attaquée, puis rejette les conclusions de l'appelant qui n'obtient de la sorte qu'une satisfaction platonique.

Les conclusions du pourvoi en appel fixent en principe les pouvoirs du Conseil d'Etat. La décision des premiers

.il 61 KENT 'Dr POURVOI EN APPEL 347

juges el le fond du litige ae sonl dévolus à la Haute Assemblée que dans la limite des conclusions du pourvoi par application de la règle ■■ tantum devolutum, quantum apptltoutes ces conclusions. Cependant, ce principe n'est strictement appliqué qu'en ce qfui concerne les conclusions ten- «l.ini à l'annulation de la décision attaquée. Le Conseil d'Etal oe peul exercer son contrôle que sur ceux des chefs de la décision attaqués, mais doil examiner tous ceux-ci. Au contraire, en ce qui concerne le fond du litige, la jurisprudence a apporté une double exception aux principes ordinaires de l'effet dévolutif, ><>it pour augmenter les pouvoirs du Conseil d'Etat, soit pour les diminuer. Connue les tribunaux d'appel civils, le Conseil d'Etat peut d'abord évoquer le fond dans le cas où il n'esl saisi que de l'appel d'une décision interlocutoire ou de conclusions tendant seulement à l'annulation d'une décision définitive; d'autre part, le Conseil d'Etat, saisi de conclusions de fond, peut renvoyer à statuer devant le premier juge.

En la forme, la décision d'appel est soumise aux règles ordinaires relatives aux décisions du Conseil d'Etat. Un article du dispositif statue sur les dépens. La partie perdante en appel es1 condamnée aux dépens de P' instance et d'ap-

pel -: Si la décision attaquée o'esi annulée que pour partie, le Conseil d'Etal ordonne, avec un plein pouvoir d'appréciation, compensation partielle ou totale des dépens -N . Enfin, en matière de contributions directes ou assimilées, lorsque le contribuable obtient gain de cause en appel, le Conseil d'Etat ordonne restitution à son profit des frais de timbre el d 'enregistrement exposés en lre instance et en appel.

§ 2. — Le droit d'évocation.

114. — L'art. \~'.\ C. proc. donne aux tribunaux d'appel li droil d'évoquer le fond <]>•< procès, bien qu'ils n'en soient

-" I Cous d'Etat, l« juin [900, Lalaque S., 1902. 3. 93); 16 nov. 1911 S., 1914 3 68 : 9 ma 1928, Commune de Saugues (S.,

H \ I os. d'Etat, 2<i juill 1929, Min. det fin < .... inédit (compensa, ti«pu des frais d'expertis

pas saisi? par l'effet dévolutif de l'appel, dans deux cas bien distincts : en cas d'appel des jugements interlocutoires, si le jugement est infirmé et si la matière est disposée à recevoir une solution définitive; en cas d 'infirma tion, soit pour vice de forme, soit pour toute autre cause, des jugements définitifs. Le Conseil d'Etat statuant comme juge d'appel s'est reconnu sous texte le droit d'évocation, mais il semble en avoir principalement usé dans le cas d'annulation des décisions définitives. Lorsqu'un conseil de préfecture se reconnaît à tort compétent, le Conseil d'Etat peut, sur appel, évoquer l'affaire s'il est lui-même compétent en premier ressort et si les conditions relatives à la décision préalable sont remplies (2°). Dans le cas inverse où le conseil de préfecture a méconnu sa propre compétence, le Conseil d'Etat peut pareillement évoquer l'affaire au fond après avoir affirmé (3°) la compétence du conseil de préfecture. Les cas les plus fréquents d'évocation ont lieu après annulation de la décision de lre instance pour vice de forme (3l) ou omission de statuer (32).

Le droit d'évocation est purement facultatif pour le Conseil d'Etat, mais trois conditions sont nécessaires pour qu'il puisse l'exercer. La décision attaquée doit d'abord être annulée. Cette solution va de soi, étant donné le mécanisme de l'appel administratif. En second lieu, l'affaire doit être en état. Une affaire est en état lorsque les parties ont présenté leurs conclusions et leurs défenses d'une façon suffisamment développée pour que le Conseil d'Etat soit en

(29) V. Cons. d'Etat, 3" juin 1869, Pcl'erin (S., 1S70. 2. 230).

30) V. Cons. d'Etat. 5 juin. 1911, Comm. de Céron (Rec, p. 792); Ier mars 1929, Coin)), des tramways de Challans à Fromentine (S., 1929. 3. 77).

31] Cens. d'Etat, 8 mai 18^.5. Franceshi (Rec., p. 495). Cette évocation est très fréquente en matière de contributions directes. V. not. Cons. d'Etat, 4 mai 1928s •? • S., 1929. 3. 122). En matière de contravention de voirie. Cons. d'Etat. 19 févr. 1S97, Comp. des apparaux du Havre (Rec., p. 151); 11 juin 1909. Colman <>.. 1912. 3. 7).

(32) V. Cons. d'Etat. 22 nov. 1884. Bardou (Rec, p. 812); 23 déc. 1884, Glatigny (Rec, p. 934); 16 janv. 1891. Lamottc (Rec, p. 7); 6 févr. 1891, d'Augerville (Rec, p. 96); 1er mars 1929, précité.

possession des éléments nécessaires à la décision, sans avoir besoin d'ordonner de mesure d'instruction -33). Le Conseil d'Etal apprécie souverainement si l'affaire esl ou non en étal :!i . Enfin, l'évocation ne peut avoir lieu que si le Conseil d'Etal est lui-même compétent pour statuer sur le litige :l:i). En matière d'élections municipales, il existe une sorte d'évocation obligatoire pour le Conseil d'Etat. Les conseils de préfecture ne peuvent statuer sur les protestalions électorales (pie pendant le court délai de l'art. 38 de la loi du 3 avril 1884. Ce délai étant expiré en pratique lorsqfue le pourvoi au Conseil d'Etat est formé contre une décision rendue par le Conseil de préfecture en matière électorale, le Conseil d'Etat doit toujours retenir le jugemnil de l'affaire au fond (36).

§ 3. — Le renvoi a statuer devant les premiers juges.

115. — Contrairement à la jurisprudence civile, le Conseil d'Etal ne se considère pas lié par l'effet dévolutif de l'appel,

33) V. Cons. d'Etat, 0 nov. 188o, Genleur {liée, p. 815); 2 déc. 188-7, Vaucher Rec, p. 768); 22 avril 1902, Courcelle (liée, p. 322). Dana ces affaires mu- mesure d'instruction était nécessaire; le Conseil d'Etat n'a pas évoqué.

34) On peut trouver quelques directives dans la jurisprudence. Le Conseil d'Etal admet qu'une affaire n'est pas en état lorsque les parties ont été empêchées de présenter librement leurs conclusions et 'eurs défenses devant le conseil île préfecture. V. Cons. d'Etat, 10 juin 1899, Plagnard (S., 1901. :(. 131); 7 juill. 1899, Gadda (Rec, p. 526); 17 juin 1904, lr»> Finel (S., 1906. 3. 118). An contraire, le Gonseil d'Etat considère l'affaire en étal lorsque l'annulation est prononcée pour vice de forme contenu dans la décision elle-même, V. Cons. d'Etat, 19 févr. 1897, Comp. des apparaux du Havre (liée, p. loi); 11 juin 1909, Colman (S., 1912. 3. 7).

3tt) Le Conseil d'Etat qui annule un arrêté par lequel le conseil de préfecture a statué directement sur 1rs frais d'expertise, sans que le président les ait préalablement taxés, conformément à l'art. 23 de la loi de 1889, DjB peu! évoquer l'affaire du fond. V. Cons. d'Etat, 10 juill. 1890, Petiton et Beaaine s., 1898. 3. 9'»). De même !<• Conseil d'Etat qui aunulerait un arrêté du conseil .!.■ préfecture ayant statué incompétemment sur un litige ressortissant à une juridiction administrative spéciale ne pourrait statuer par évocation, car il n'est pas juge d'appel de l'affaire, mais

JUge de cassation seulement.

(30) V. Cons d'Etat, i'7 mai 1898, Elect. mun. de Vaucouleurs (Rec, P li*.!); 19 févr. 1892, tint, de Fort-de-France (S., 1894. 3. 9).

en ce qui concerne le jugement au fond. Pour bien faire ressortir la technique juridique spéciale de l'appel administratif, il est nécessaire de comparer la jurisprudence civile et la pratique administrative.

En matière civile, l'acte d'appel saisit le tribunal d'appel et crée pour lui Vohligation de juger le procès, de maintenir ou d'infirmer en tout ou en partie le jugement attaqué, et, en cas d'infirmation, de lui substituer une décision nouvelle. Il en résulte que le tribunal d'appel, qui infirme une décision sur le fond, est tenu de vider lui-même le litige et ne peut, pour aucun motif, le renvoyer au juge de 1er degré $7). Il lui appartiendra seulement d'ordonner telles mesures d'instruction qui seraient nécessaires. Suivant la formule maintes fois reproduite par la Cour de cassation, « il n'est dérogé à la règle de l'effet dévolutif, ni par l'art. 473 C. proc. qui ne concerne que l'appel des jugements qui n'ont pas statué sur le fond même du débat, ni par l'art. 472 qui autorise le juge d'appel à renvoyer les parties devant un autre tribunal pour faire statuer sur les différends auxquels donne lieu l'exécution d'un arrêt » C38). L'exécution dont il est question à l'art. 472 C. proc. n'est pas, comme on l'a prétendu, l'exécution par suite d'instance, c'est-à-dire celle qui a pour objet de compléter le jugement, comme par exemple la liquidation de dommages et intérêts à fixer par état, mais seulement l'exécution forcée proprement dite et les difficultés auxquelles elle peut donner lieu (39).

Contrairement àla jurisprudence civile, le Conseil d'Etat, par une pratique déjà ancienne, mais de plus en plus fréquente dans la jurisprudence récente, se reconnaît le droit de ne statuer que sur la question de principe soulevée par le litige. Après avoir annulé l'arrêté attaqué, le Conseil d'Etat renvoie l'affaire devant le juge de 1er degré primitivement saisi pour procéder, s'il y a lieu, à toutes les me-

(37) V. Cas», civ. 19 mars 1913 (S., 1913. 1. 439); 1 mai 1924 (S., 1924. 1. 301); adde Glasson, Tissier et Morel, Tr. de proc, 3e éd., t. 3, n. 883, p. 140.

(38) V. Cass. civ. 26 déc. 1910 (S., 1912. 1. 89).

(39) V. Glasson, Tissier et Morel, op. cit., t. 3, n. 907, p. 387.

sures d'instruction nécessaires el statuer sut les conclusions des parties d'après la solution de principe contenue dans l'arrêl d'appel i0 . Cette manière de procéder a été bien mise en lumière dans le célèbre arrêt du Gaz de Bordeaux. Le Conseil d'Etat était >aisi d'un pourvoi contre un arrêté du conseil de préfecture relatif à une demande d'indemnité Formée par un concessionnaire de travaux publics contre l'autorité concédante. Le Conseil d'Etat tranche la question du droit à indemnité, puis renvoie devant le conseil de préfecture pi air la liquidation de l'indemnité. Cette manière de procéder esl également employée en matière fiscale. Sai-i d'un pourvoi contre un arrêté du conseil de préfecture refusant d'accorder une réduction d'impôt, le Conseil d'Etat se prononce sur le droit à la réduction, puis renvoie à statuer devant le conseil de préfecture pour prononcer la ré duction, à la suite d'une nouvelle instruction (41). D'une manière générale, le Conseil d'Etat tend à employer la pro cédure du renvoi à statuer toutes les fois que le dossier ne lui fournit pas les éléments suffisants pour arrêter le chiffre des sommes dues à titre d'indemnité, le montant de l'impo-

10 \ Cons. d'Etat, »', avril 1898, Ueshays (Rec. p. 34o); 3 déo. 1909, U< ni Rec . i' 939 30 mars 1916, Comp. gén. d'éclairage de Bordeaux - 1916. 3. 17), cl la note de 81. Hauriou; 19 janv. 1929. Dupouy s.. [930. 3. 1).

il V Cons. d'Etat, 25 tevr. 1987, X... [Rec., p. 267); 22 lève. 1929, Lebailleur S 1930. 3. 101, el la note; le dernier arrêt semble même avoir il.'- pins loin, puisqu'il renvoie purement et simplement l'affaire devant le conseil de préfecture, mais on doH considérer qu'il contient une annulation implicite de l'arrêté. En effet, le conseil de préfecture ne peut rétracter une décision i«ir lui rendue, même irrégulièrement Y. supra; n. 106

-î donc néoesBain de considérer la décision primitive comme annulée. Parfois, au lieu «le renvoyer le contribuable devant le conseil de préfecture, le Cmseil d'Etat le renvoi.- devant le ministre des finances. (V. Cons. d'Etat, 16 mai 1929, Y.. S., 1989 3 108); 16 mai 1929, Jouffrault s. 1930. Cette procédure assea surprenante est peut-être explicable par une différence de rédaction d'arrêt. Lorsque le contribuable est renvoyé devant le conseil de préfecture c'est le conseil de préfecture qui prononce décharge ou dégrèvement de l'imposition d'après les données du Conseil d'Etat (l'arrêl LebaiUeur contient une véritable question posée au conseil de préfecture). \u contraire, lorsque le Conseil d'Etal renvoie devant le ministre il prononce lui-même le dégrèvement de l'imposition à concurrence d'un chiffre ù fixer par le ministre

sition, etc. Il importe de remarquer que le procédé du renvoi à statuer après annulation sur appel se distingue très nettement du renvoi à statuer après cassation. La Conseil d'Etat n'annule pas seulement la décision attaquée pour violation de la loi, il examine le litige aussi bien en droit qu'en fait avant de prononcer l'annulation, il statue ensuite en fait et en droit sur la question dominante du litige, laissant seulement au juge de 1er degré auquel l'affaire est renvoyée le soin d'en tirer toutes les conséquences nécessaires.

Le juge de renvoi est celui-là même qui a connu précédemment du litige. Le droit administratif ignore les précautions prises par l'art. 472 C. proc. qui dispose qu'en cas d'infirmation le renvoi pour exécution ne peut être fait qu'à un tribunal autre que celui qui a statué. Cette solution ne présente du reste pas d'inconvénients graves. En effet, le juge de 1er degré saisi à nouveau sur renvoi est tenu de respecter la chose jugée en fait et en droit par le Conseil d'Etat. L'obligation de respecter la chose jugée en droit par le Conseil d'Etat résulte du principe général d'après lequel, lorsqu'un jugement émané d'une juridiction administrative quelconque ou une décision de toute autorité administrative a été annulé par le Conseil d'Etat, la juridiction ou. l'autorité administrative dont s'agit ne peut, à peine de commettre une violation de la chose jugée, refaire l'acte ou la décision annulée en se fondant sur les moyens de droit condamnés par le Conseil d'Etat (4-). La décision du Conseil d'Etat sur le pourvoi en appel portant sur le fait et sur le droit, le juge -de renvoi est obligé également de respecter la chose jugée en fait par le Conseil d'Etat.

La juridiction de renvoi (conseil de préfecture, conseil du contentieux, Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine) est

(i2) V. Cons. d'Etat, S juill. 1904, Botta (S., 1905. 3. 81). On remarquera l'autorité des motifs de l'arrêt du Conseil d'Etat; en pareil cas, les moyens de droit jugés par le Conseil d'Etat, dont la méconnaissance dans le nouveau jugement ou la. nouvelle décision entraînerait l'annulation pour violation de la chose jugée en droit, ne sont le plus souvent contenus que dans les motifs de l'arrêt du Conseil d'Etat.

saisi à nouveau du litige par l'envoi des pièces qui lui esl lait par le secrétarial du Conseil d'Etat. Le demandeur n'a pas besoin de présenter une nouvelle requête 1:: . La décision rendue par le juge de renvoi peut à son tour faire l'objet d'un pourvoi en appel devant le Conseil d'Etat; de la sorte, le dernier moi appartient au Conseil d'Etal C**).

I.a procédure du renvoi après annulation en appel, qui paraissait ignorée des auteurs, n'a attiré l'attention qu'après l'arrêt Gaz de Bordeaux. Elle a alors suscité de très vives critiques de la pari de Duguit, qui écrit : « L'arrêt du Conseil d'Etat est en contradiction violente avec certaines règles incontestables et incontestées qui sont la sauvegarde du justiciable. Les voici :

» 1° Le Conseil d'Etal statuant au contentieux est un juge. Il a tous les pouvoirs du jupe, mais il n'a que ceux-là;

» 2° Le juge iir peut que statuer sur les conclusions des parties; mais il doil dans le dispositif de sa décision statuer sur toute- leur- conclusions, supposées d'ailleurs recevables;

» 15" L'appel d'une décision au fond dessaisit entièrement cl définitivement de l'affaire la juridiction de premier ressort; el la connaissance exclusive et complète du procès appartient à la juridiction d'appel. C'esl ce qu'on appelle l'effet dévolutif de l'appel;

» V' Les juridictions sont indépendantes et une juridiction supérieure ne peut imposer une solution à une juridiction inférieure.

» Il n'est pas une de ces règles essentielles qui ne soit mise en échec par l'arrêl du Conseil d'Etat.

» La Compagnie du Gaz concluait à faire condamner la Ville de Bordeaux à supporter l'aggravation des charges résultanl de la hausse du prix du charbon. Or, dans les motifs, le Conseil d'Etal reconnaît le principe de l'indemnité; mais dan- le dispositif il ne prononce point de con-

03 \ en c< Béas, Cons: d'Etat, 23 Eévr. 1912, Comp. élect. du Sud-Est

ii C'esl ce '|ni ;i eu Lieu dans l'affaire Gaz de Bordeaux. V. Cons. d'Etat, 20 juill. 1923 - . 1923 3 33 . el la note de M. Hauriou

De Font-Réaulx 2.S

damnation; il renvoie les parties à se mettre d'accord. Il ne

statue donc pas sur les conclusions des parties. Il les renvoie à (( s'entendre amiablement ». J'ajoute qu'il est singulièrement paradoxal de renvoyer les plaideurs à s'entendre quand c'est précisément parce qu'ils n'ont pas pu s'entendre que le procès est né.

» Si les parties ne peuvent pas se mettre d'accord, le Conseil les renvoie devant le conseil de préfecture, qui, cependant, a été complètement et définitivement dessaisi de l'affaire par l'appel formé contre sa décision. Bien plus, le Conseil d'Etat impose sa volonté au conseil de préfecture. qui devra reconnaître le principe de l'indemnité et pourra seulement en déterminer le montant. » (i,!>). On ne saurait mieux mettre en relief la différence qui sépare la procédure contentieuse administrative et la procédure civile. Mai-- les critiques de Duguit ne nous semblent pas déterminantes et la procédure du renvoi, d'une utilité pratique incontestable, mais paraît devoir (Mie approuvée..

Sans doute, il ne faut pas, à notre sens, chercher à l'expliquer par la procédure civile, comme Hauriou avait essayé de le faire dans sa note sous le premier arrêt Gaz de Bordttiux. Il écrit en effet : « Il est à remarquer que notre arrêt pose le principe d'une indemnité due par la ville à la Compagnie du Gaz et qu'il renvoie devant le conseil de préfecture pour la fixation de cette indemnité si les parties n'aiment mieux s'entendre; or, cette procédure est connue du Code de procédure civile sous le nom de procédure en liquidation d'instance (C. proc, 128, 523 et s.); elle est prévue, d'abord, pour être appliquée par un même tribunal, qui, par un premier jugement, pose le principe de l'indemnité et qui, par un second jugement, en prononce la liquidation. Mais l'art. 472 C. proc. étend cette procédure au cas d'un juge d'appel qui. après avoir posé le principe de l'indemnité, charge un tribunal de première instance d'en prononcer la liquidation. » Cette explication est in-

(4o) Lettre dans la Rev. polit, et pari. I9lti. p. 964

exacte, car l'art. '\~'l C. proc. n'a pas cette portée; il prévoit, comme nous l'avons montré, l'exécution propremenl dite el non l'exécution par suite d'instance.

11 faut donc reconnaître que la procédure que nous décrivons es! franchement dérogative à la procédure civile. Bauriou le reconnaît lui-même dans sa note précitée et donne les meilleurs arguments en sa faveur. La procédure du n-nvoi suivie par le Conseil d'Etal esl parfaitement régulière, car les textes du Code de procédure civile n'étant pas applicables in terminis à la procédure administrative, le Conseil d'Etal ne saurait être lié par les art. 443 et s. C. proc. relatifs aux tribunaux d'appel. D'autre part, la procédure du renvoi après infirmation ne viole aucun des principes généraux de la procédure. Cette dérogation à l'effet dévolutif île l'appel esl tonte à ['intérêl des justiciables. Dans les procès soulevant des questions complexes et portés devanl le Conseil d'Etat statuant en appel, il y a intérêt à ce que le Conseil d'Etat série les questions, qu'il tranche la question de principe avant toutes les autres questions qui en découlent. Le renvoi devanl te premier juge pour qu'il -oit -talué vue ces dernières questions est sans inconvénient un point de vue des principes de rappel. L'idée essentielle de l'appel esl celle du double degré de juridiction; elle est bien respectée puisque les décisions du juge de renvoi restent susceptibles d'appel. A la vérité, le Conseil d'Etat a agi sous l'empire de considérations pratiques. Délié des règles du Code de procédure civile, il lui appartenu! d'aménager l'administration de la justice dans l'intérêt îles justiciables. Or, il est difficile pour le Conseil d'Etat, juridiction unique, de se livrer à toutes les recherches de fait minutieuses que nécessitent les affaires compliquées en l'ail, à raison de l'éloignement des lieux el du nombre énorme des pourvois qui encombrent son rôle. Ne trancher que la question de principe et renvoyer aux premiers juges pour le jugemenl des questions qui en dérivent est donc pour le Conseil d'Etat nue sage pratique, toutes les fois que le dossier ne comporte pas tous les éléments permettant de résoudre tous les points du litige

Quant à la dernière règle de procédure prétendument violée par la procédure de renvoi, l'indépendance des juridictions, la portée ne doit pas en être exagérée. Nous avons montré que la règle de l'indépendance des juridictions, et notamment des juridictions statuant en dernier ressort à l'égard de la Cour de cassation, est le résultat de la méfiance du législateur révolutionnaire contre le tribunal de cassation. Une saine application de la règle de l'autorité de la chose jugée exige que dans la série des jugements relatifs à une même affaire la décision du tribunal supérieur prévaille sur celle du tribunal inférieur. Dans l'intérêt des justiciables, il est utile que la rivalité entre juridictions cesse par une collaboration du juge supérieur et du juge inférieur.

Ajoutons que l'invitation aux parties à se mettre d'accord ne mérite pas les railleries. Le but de la justice administrative n'est pas uniquement de rendre des arrêts, mais d'assurer la sauvegarde des intérêts des justiciables et de l'administration. Il n'est pas mauvais que le juge, après avoir condamné sur le principe les prétentions d'une partie, l'invite à reconnaître de bon gré les prétentions de l'autre partie et à s'entendre aimablement avec elle.

§ 4. — Voies de recours contre la décision d'appel.

116. — Les arrêts du Conseil d'Etat rendus sur appel sont susceptibles des mêmes voies de recours que les autres arrêts du Conseil d'Etat (opposition, tierce opposition, revision) et selon les mêmes conditions (46). On remarquera seulement la disposition spéciale de l'art. 91 du décret du 5 août 1881, qui réglemente d'une manière spéciale le défaut en matière de pourvoi contre les arrêtés des conseils du contentieux. « Si le défendeur ne demeure pas en France et qu'il n'ait pas constitué d'avocat, il (l'arrêté de soit-communiqué) est notifié au secrétariat du contentieux

(46) V. noire ouvrage précité, La procédure devant le Conseil d'Etat.

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du Conseil d'Etat; mais il oe peu! être statué par défaut que quinze jours après l'expiration <lr- délais accordés au défendeur par l'art. 89 ci-dessus pour constituer avocat. Les décisions par défaul son! notifiées au secrétarial du contentieux du Conseil d'Etat, les oppositions sont formées dans !<• délai <!•• trois mois, dans quelque lieu que les parties ut domiciliées. »