CHAPITRE VI

DU POURVOI EN APPEL CONTRE LES DECISIONS DES TRIBUNAUX DES DOMMAGES DE GUERRE (0

123. Les tribunaux des dommages de guerre. — 124. La commission supérieure des dommages de guerre. — 125. Procédure de l'appel.

123. — La loi du 17 avril 1919 a établi au profit des sinistrés un droil à la réparation des dommages causés à leurs biens par suite des faits de guerre. S'agissant de questions relatives à la responsabilité de l'Etat, le contentieux des dommages de guerre aurait été, en l'absence de tout texte spécial, de la compétence du Conseil d'Etat, niais le nombre des litiges à résoudre était si grand que le législateur a prévu, dans la loi de 1919 elle-même, la création de juridictions administratives spéciales.

La loi a préalablement institué une procédure amiable. Des commissions d'évaluations établies dans les départements sinistrés constatent l'importance du dommage et s'efforcenl de concilier les parties, c'est-à-dire le sinistré et l'Etat, lequel esl représenté par le préfet ou son délégué (L. 17 avril 1919, art. 27). Ces organismes administratifs -. établis d'abord à raison d'un par canton, ont vu leur nom-

Ci) Principaux textes. I.. 17 avril 1919 plusieurs fois modifiée notamment par les l"is du .'il mai 1924 H 2 mai 1924. V. sur les juridictions des dommages de guerre Croquez, Les dommages de guerre. Les principales décisions de la Commission supérieure sonl rapportées dans la Revue des dommages de guerre et ilans le Bulletin des régions libérées.

(2) Les commissions d'évaluation ne sont certainement pas des juridictions. On lii dans le rapport de M Raynal au Sénat (J. <>//. nov. 1917,

doc pari., p. 639) : « Les < unissions cantonales onl simplement pour

rôle de procéder aux évaluations matérielles <•! ne sont pas des juridictions connaissant des difficultés entre parties. »

bre considérablement réduit par la loi du 22 juill. 1923. Par contre, ils ont été doublés par la loi du 2 mai 1924, de comités de préconciliation (comités d'arrondissement et comité central siégeant à Paris) chargés de présenter un avis aux commissions d'évaluation lorsque le dommage excède oOO.OOO francs.

La procédure ne devient juridictionnelle qu'au cas où les parties n'acceptent pas l'évaluation de la commission. Le sinistré ou le préfet peut déférer la décision de la commission d'évaluation au tribunal des dommages de guerre du ressort dans le délai d'un mois à partir de la notification qui lui en est faite (L. 17 avril 1919, art. 28).

A la différence des commissions d'évaluation, les tribunaux des dommages de guerre sont de véritables juridictions. Ils sont chargés de prononcer sur la réalité et l'importance du dommage et sur toutes les questions qui s'y rattachent (3). Leur personnel est, en majeure partie, judiciaire. Ils sont composés d'un président désigné par décret parmi les magistrats honoraires ou en activité des Cours et tribunaux, de deux membres et de deux suppléants pris soit parmi les magistrats honoraires ou en activité, soit parmi les anciens bâtonniers ou présidents de compagnies judiciaires; enfin, de deux membres et de deux suppléants tirés au sort au début de chaque cession sur une liste de 20 membres. Ils ne peuvent statuer qu'au nombre de 3 membres.

Par contre, la procédure suivie devant les tribunaux des dommages de guerre est de type administratif. Elle est essentiellement écrite, les observations orales des parties n'ayant qu'un caractère accessoire. Elle est gratuite, tous les actes de procédure étant dispensés de timbre et d'enregistrement.

Dans la forme comme au fond les décisions des tribunaux des dommages de guerre sont des actes juridictionnels, la loi les qualifie de jugements, elles sont revêtues de la formule exécutoire.

(3) Par suite, le Conseil d'Etat est devenu totalement incompétent pour connaître de ces questions. V. Cons. d'Etat, 31 janv. 1930, Besquesnes (S., 1930, 3e partie).

DÉCISIONS DES Miim \\r\ DES DOMMAGES DE Gl BBBE 373

D'après la l"i du 17 avril 1919, les jugements des tribunaux des dommages de guerre étaienl rendus en dernier ressort. Une seule voie de recours était prévue par l'ait. 36 de In loi qui décidait que ces décisions étaient susceptibles d'un recours pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi devant le Conseil d'Etat. Etant donné le caractère juridictionnel des tribunaux des dommages de guerre, ce prétendu recours pour excès de pouvoir était bien un pourvoi en cassation. Mais la loi du 31 mai 19.21 a retiré aux tribunaux des dommages de guerre leur compétence en dernier sort. Toutes leurs décisions sont susceptibles d'appel devant la Commission supérieure des dommages de guerre.

D'autre part, la loi du 2 mai 1924 a institué une procédure de révision contre les décisions des tribunaux des dommage- de guerre (4).

La loi du 17 avril 1919 avait prévu l'institution de nombreux tribunaux de dommages de guerre : un par arrondissement dans le- départements dévastés, plus un certain nombre de tribunaux dans les autres départements. Mais ces juridictions étaient, par nature, temporaires. Le plus grand nombre a été supprimé, la loi du 31 mai 1921 ayant permis de réunir plusieurs départements sous la juridiction d'un même tribunal. Cette même loi prévoit encore la disparition totale des tribunaux des dommages de guerre; ils seront alors remplacée par les conseils de préfecture.

124. — Nous venons d'indiquer que les décisions des tribunaux de- dommages de guerre n'étaient primitivement susceptibles que d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. Cette solution était pleine d'inconvénients. D'une part, le Conseil d'Etat, dont l'organisation n'avait pas encore été réformée comme elle l'a été en 1923, risquait de

'i v In/ra. n. 124, Dote • >. La loi du 31 mars 1921 avait prévu une procédure par défaut devant 1rs tribunaux des dommages de guerre et institué la voie de recmirs de l'opposition. Mais eUe a été abrogée sur ce point par la loi du 20 juill. 1988. D'après ce texte, les parties ont un délai de trois mois pour produire leurs mémoires devant le tribunal des dommages <\e guerre. Passé ce délai, tout jugement est réputé contradictoire.

a voir fort encombré par des milliers de pourvois. D'autre part, le contrôle du juge de cassation était insuffisant. En effet, les décisions des tribunaux des dommages de guerre ont pour objet principal la fixation du quantum des dommages subis par les sinistrés; dans l'intérêt du Trésor public, comme dans celui des sinistrés, il est nécessaire que l'évaluation du dommage puisse être soumise à un double degré de juridiction.

Il était impossible de confier aux formations contentieuses du Conseil d'Etat, déjà surchargées, la mission de statuer en appel sur les décisions des tribunaux des dommages de guérie, mais, d'autre part, il convenait de ne pas séparer entièrement la juridiction des dommages de guerre d'avec la juridiction administrative.

La solution de ce problème a été trouvée par la loi de finances du .'51 mai \{.Y2\ dans la création auprès <hi Conseil d'Etat d'une Commission supérieure des dommages de guerre spécialement chargée de statuer sur les appel formés contre les décisions des tribunaux des dommages de guerre et éventuellement des conseils de préfecture statuant en matière de dommages de guerre. A la différence de la Commission supérieure des bénéfices de guerre, cette commission n'est pas une juridiction ressortissant au Conseil d'Etat par la voie du pourvoi en cassation. Les décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre ne sont susceptibles d'aucun recours devant un tribunal supérieur. Mais la Commission supérieure des dommages de guerre n'est pas pour cela une juridiction autonome, elle ne statue sans recours que parce qu'elle constitue une émanation du Conseil d'Etat. Par ce procédé, les formations contentieuses du Conseil d'Etat ont été déchargées des litiges relatifs aux dommages de guerre, en même temps que l'unité de la juridiction administrative était théoriquement maintenue. Le procédé de l'institution auprès du tribunal suprême d'une commission supérieure pour le jugement d'une catégorie d'affaires avait, du reste, été déjà employé dans l'ordre judiciaire. La loi du 14 déc. 1920 a, en effet, établi auprès de la Cour de cassation une Commission supérieure de cassation chargée de juger les pourvois en matière de loyer.

DÉCISIONS DES TOIB1 WA1 \ DES DOMMAGES DE Gl ERRE 375

La Commission supérieure des dommages de guerre siège au Paiais-Royal auprès <lu Conseil d'Etat. Elle comprend, d'une part, trois sections ordinaires qui comprennenl le personnel suivanl : six conseillers d'Etat, trois maîtres des requêtes, trois magistrats de la Cour des comptes, trois magistrats de l;i Cour d'appel de Paris, trois professeurs à la Faculté de droit de Pari-, trois anciens avocats au Conseil d'Etat. Deux maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, deux conseillers référendaires à la Cour des comptes; quatre auditeurs au Conseil d'Etat ou à la Cour des comptes remplissent les fondions du ministère public (L. 31 mai 1921, art. 19, I>écr. 19 juin 1929).

Les membres du Conseil d'Etat ne forment pas, sans doute, la majorité des membres de la Commission supérieure, mais l'art. 16 de la loi du 31 mars 1921 décide que les sections doivent obligatoirement être présidées par un conseiller d'Etat. Elle comprend, d'autre part, une section spéciale chargée de statuer sur les recours en révision et qui forme un organisme distinct au sein de la Commission supérieure (3).

On peut regretter que la loi de 1921 n'ait pas prévu la solution des conflits de compétence entre la Commission supérieure des dommages de guerre et le Conseil d'Etat. Il semble rationnel, en cas de décisions divergentes du Conseil d'Etat et de la Commission supérieure sur les questions de

La loi du 2 mai 1924 sur 'a révision de* dommages de guerre a prévu que toutes les décisions statuant sur les demandes d'indemnité égales ou supérieures à 500.000 francs en perte subie (c'est-à-dire soit lis décisions de la commission d'évaluation acceptées par le sinistré, soit les jugements '1rs tribunaux des dommages de guerre) devaient être renvoyées devant le comité central de préconciliation pour examen. Si ce comité est d'avis qu'il y a lieu à révision, le dossier est transmis à une seelion spéciale de la Commission supérieure des dommages de guerre, qui slalue sur la révision. Cette commission forme un organe autonome au sein de la Commission supérieure. Présidée par un conseiller à la Cour de cassation, elle comprend des membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes et de la Cour d'appel de Paris. Elle est divisée en trois sous-, aections. Les affaires sont, en principe, jugées eu sous-section, mais le renvoi est possible, devant la section. Les affaires sont instruites suivant la procédure applicable à la Commission supérieure.

compétence, qu'il faille faire prédominer la solution donnée par le Conseil d'Etat. La question ne semble pas, du reste, s'être posée dans la pratique.

125. — Le pourvoi en appel devant la Commission supérieure peut être formé soit par de sinistré, soit par l'Etat représenté par le préfet (6).

D'une manière générale, le pourvoi est introduit et jugé suivant les règles de procédure en vigueur devant le Conseil d'Etat (art. 17, L. 31 mars 1921), sauf toutefois les exceptions suivantes.

Le pourvoi est dispense d'avocat '") et de frais. Il doit intervenir dans le délai d'un mois à dater de la notification de la décision du tribunal faite aux parties par le greffier au moyen d'une lettre recommandée avec accusé de réception (art. 3b\ L. 17 avril 1919, mod. L. 31 mai 1921). Au cas où la lettre n'est pas parvenue à la connaissance de l'iniéressé, le délai d'appel ne court qu'à partir de l'affichage de la décision à la porte de la mairie du lieu des domina-

(6) D'après l'art. 27 de la loi du 17 avril 1919, l'Etal est représenté devant les commissions d'évaluation et 1rs tribunaux des dommages de guerre par le préfel ou son délégué. Mais s'ensuivait-il que le préfet avail qualité pour former appel devanl La Commission supérieure? La question était douteuse. La Commission supérieure statue en effel selon les règles de procédure du Conseil d'Etat. Or le ministre a seul droit de former pourvoi au nom de l'Etat, quand bien même l'Etat aurai! été représenté par un autre fonctionnaire devanl la juridiction administrative inférieure. La Commission supérieure ne s'esl pas arrêtée à cette très sérieuse objection. Visiblement inspirée par des considérations d'utilité pratique, elle a décidé que le préfet, ou même son délégué, peut former pourvoi en appel au nom de l'Etat. V. Comm. sup. des dommages de guerre (séance plénière), 31 juill. 1982, A... (flee. Gaz. Trib., 1022. 2. 38). Cette solution était presque indispensable. En effet, le délai d'appel n'est que d'un mois à partir de la notification du jugement du tribunal faite au préfet; il était difficile d'exiger que l'appel puisse être formé par le ministre dans un délai aussi bref. Le droit du préfet n'exclut pas celui du ministre, mais celui-ci n'est reccvablc à former pourvoi que s'il le signe personnellement; un pourvoi formé par le chef du contentieux du ministère est irrecevable. V. Comm. sup. 31 juill. 1922, (séance plénière), A... (Rcc. Gaz. Trib., 1923. 2. 37).

(7) Mais si le sinistré use de la dispense d'avocat, il doit signer lui-même ou par un mandataire muni d'un pouvoir spécial. Seuls les avocats au Conseil d'Etat peuvent signer le pourvoi sans justifier d'un mandat. V. Comm. sup. des dommages de guerre, 12 et 26 février, À'... (Rec. Gaz. Pal., 1923. 2. 2S3), jurisprudence constante.

I>|'.< i-Im\^ DES I idl;l \ \l \ DES DOMM IGES DE Gl ERRE 377

I. 17 juill. 1928) 8). Le pourvoi es! déposé au greffe du tribunal, il est transmis au greffe de la Commission supérieure pur le- soins du greffier dans un délai de quinze jours Art. 36, L. 17 avril 1919-34 mai 192*) («).

Le pourvoi devant la Commission supérieure doit être motivé lu . Etant un pourvoi en appel, il peut être fondé soit sur tout moyen d'incompétence, de vice de forme ou violation de la loi. -dit sur to»1 mal-jugé au fond, dans les mêmes conditions que les pouvoirs contre les décisions des conseils de préfecture (**).

La Commission supérieure statue suivant la même procédure que le Conseil d'Etat. Devant la Commission supérieure, le préfel disparaît de l'instance, l'Etat est représenté par le ministre chargé des régions libérées. La décision est, en principe, rendue en section qui doit statuer au nombre de ."> membres. Le jugement de l'affaire peut être renvoyé à l'Assemblée générale dé la Commission supérieure, qui doit statuer au nombre de II membres. L'assemblée générale de la Commission supérieure joue donc le rôle, en matière de dommages de guerre, de l'assemblée publique du Conseil d'Etat statuant au contentieux.

La Commission supérieure des dommages de guerre statuant souverainement par délégation du Conseil d'Etat, ses décisions ae peuvent faire l'objet d'aucun pourvoi devant le Conseil d'Etat; c'est en ce sens que l'on doit entendre l'art. 36, § 2. de la loi du 17 avril 1910-31 mars 1921,

- Cette même 1 « > ï décidai! qu'en cas de décisions rendues par défaut, le délai d'appel oe courait qu'à partir de l'expiration 'lu délai d'opposition, unis, trots joura après, la loi du 20 juill. 1928 supprimait la voie de recours de L'opposition devant les tribunaux des dommages de guerre. Bel exemple d'inconséquenoe '

(9) Le pourvoi ne peul être déposé directement au greffe de la Commission supérieure. V. Comra. Sup. 19 janv.. et 2 févr. 1988, x... Rec Gaz. trih.. 1928. 2. 403).

m Le recours déposé au greffe du tribunal des dommages de guerre doit être motivé, mais Lee motifs peuvent être complétés par un mémoire ampliatif ultérieur. V. Comm. Sup. des bénéfices de guerre, 12 et Iti févr. 1923, précité (motifs).

(11) V. Comm. sup. de dommages de guerre. 1S janv 1923, Mathioi RuIletin des régions libérées, 1923, p. 116).

qui décide que les décisions de la Commission supérieure ne sont susceptibles d'aucun recours. Ce texte n'exclut pas les voies de recours prévues par le décret du 22 juill. 1806 contre les décisions du Conseil d'Etat. La Commission supérieure a, par suite, décidé que ses décisions pouvaient faire l'objet d'un pourvoi en revision dans les conditions prévues par les art. 32 du décret de 1806 et 23 de la loi du 24 mai 1872 («).

(12) C'est-à-dire pour les trois cas prévus par les textes précités (V. Connu. sup., 2i> l'évr. 1923, Tailliard, Bulletin des régions libérées, 1923, p. 22o) et sous condition du ministère d'un avocat au Conseil d'Etat (V. Comm. sup., lî nov. 1922, Antoine, Ibid, 1923, p. 123).