PROJETS DE RÉFORME DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

L'étude dé procédure administrative que nous venons de présenter qous a amené à décrire le> attributions et le fonctionnement actuels du Conseil d'Etat comme tribunal administra! il' supérieur. Elle nous permet maintenant de présenter une critiqua de l'aménagement interne de la juridiction administrative.

La caractéristique du système français réside — il serait banal d'y insister — dans Le principe que le Conseil d'Etat, tout en étant une juridiction unique de son espèce, est le juge administratif de droit commun. L'éloge de la Haute- \ --emblée n'esi plus à faire. La valeur juridique de ses décisions, due à l'excellent recrutement de ses membres et à leur situation indépendante, au moins en fait, est incontestable. Le droit administratif français est une création de sa jurisprudence. On peut dire qu'à l'heure actuelle le Conseil d'Etal esl vraiment la seule Cour souveraine existant en France, puisque cette qualité n'appartient ni aux Cours d'appel, soumises, il faut s'en féliciter, à un contrôle juridictionnel de plu* en plu- étendu de la part de la Cour de cassation, ni à la Cour de cassation elle-même, qui ne peut connaître du fond des litiges. Or, la connaissance du l'ait es! une condition indispensable à l'accomplissement intégral de l'office du juge. Seul, le Conseil d'Etat peut -lai uei souverainement en droit et en fait. L'organisation actuelle du Conseil d'Etat, telle qu'elle résulte de la Ici du Ier mais 1923, est extrêmement souple. Le principe du

jugement des affaires en sous-section avec renvoi possible à la section ou à l'assemblée publique du contentieux, permet au Conseil d'Etat de donner exactement à chaque affaire l'importance qu'elle mérite. Sans doute, on a pu craindre que la multiplication des sous-sections entraînât des divergences de jurisprudence (J). Mais un emploi judicieux de la procédure du renvoi peut permettre d'éviter ces inconvénients. Quant à la procédure suivie devant le Conseil d'Etat, elle n'a donné lieu à aucune critique; tout en étant très simple, elle comporte un examen du dossier plus approfondi que dans toute autre juridiction. La seule critique grave que l'on puisse adresser au fonctionnement actuel du Conseil d'Etat est la lenteur avec laquelle les affaires sont expédiées. Or, les inconvénients de la lenteur de la justice sont particulièrement graves en droit public. Pour le bon fonctionnement des services publics, comme dans l'intérêt des particuliers, il importe que les litiges soient jugés rapidement. D'autre part, sous peine d'arrêter le fonctionnement des services publics, il est indispensable que les recours contentieux ne soient pas suspensifs. Or, à l'égard des justiciables, la règle de l'effet non suspensif des recours au Conseil d'Etat fait sentir tous les inconvénients de la lenteur de la justice administrative. Le merveilleux instrument de protection de la liberté individuelle que constitue le recours pour excès de pouvoir ne peut produire tous les effets salutaires qu'on en pourrait attendre, si l'excès de pouvoir n'est réprimé que plusieurs années après que l'acte attaqué a été fait et exécuté.

Cette lenteur de la justice administrative a pour cause unique l'encombrement extraordinaire du Conseil d'Etat. Or, dans l'état actuel de la juridiction administrative, il est impossible qu'il en soit autrement. Un seul juge administratif de droit commun ne peut suffire pour un grand pays comme la France, où le contentieux administratif est plus développé qu'en aucun autre.

(1) V. la critique du système du sectionnement présentée par M. Marty, La distinction du fait et du droit, n. 15.

Les projets de réforme de la juridiction administrative doivent donc tendre à désencombrer le Conseil d'Etat. Certains projets préconisent un moyen radical : remettre une partie plus ou moins importante du contentieux administratif aux tribunaux judiciaires. On ne saurait entrer dans celle voie qu'avec une extrême prudence. Les auteurs de ces projets ne voient souvent dans l'existence de la juridiction administrative qu'une vaine question de compétence. Ce point <le vue est absolument inexact. Si certaines catégories de litige- -ont remises aux tribunaux administratifs, cest à raison de la règle de droit applicable. La question de compétence couvre une question de fond. Suivant qu'une action en responsabilité est portée devant les tribunaux civils ou les tribunaux administratifs, ce seront -oit les art. 1582 et s. C. civ., qui seront applicables, soit le- principes différents de la responsabilité connus en droit public. De même, en matière de contrat, ce seront : dans le premier cas, les règles du droit civil; dans le second, celles du droit public. Sans doute, il serait très désirable que les questions de compétence puissent être tranchées suivant une règle fixe. Mais sur ce point toute réforme ne peut porter que sur des questions de détail. Ajoutons que, le droit public étant une discipline neuve et délicate, ce n'est pas sans beaucoup d'appréhension que l'on venait le Parlement se hasarder dans une réforme de la compétence de la juridiction administrative.

La solution du problème réside dans un meilleur aménagement interne de la justice administrative. Les réformes doivent tendre à désencombrer le Conseil d'Etat sans porter atteinte à ses attributions juridictionnelles essentielles. Pour cela, il est nécessaire de concilier deux principes directeurs : augmenter la compétence des tribunaux administratifs d'attribution; maintenir un contrôle efficace du Conseil d'Etat sur les décisions de ces tribunaux.

La juridiction administrative comporte à l'heure actuelle deux séries de tribunaux administratifs d'attribution : d'une part, un petit nombre de tribunaux administratifs dotés d'une compétence assez étendue et variée qui statuent à

charge d'appel devant le Conseil d'Etat; d'autre part, un assez grand nombre de tribunaux divers dotés d'une compétence très- spécialisée qui statuent à charge de pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. Cette organisation est li fruit d'une législation éparse <[iii n'a été guidée par aucun plan d'ensemble.

On remarque d'abord que la justice administrative française né comporte pas de tribunaux régionaux dotés d'une compétence en premier ressort aussi étendue qu'il conviendrait. La compétence des conseils de préfecture reste fixée par l'art. 4 de la loi du 28 pluv. an VIII. Elle est, sans doute, assez large; elle comprend notamment le contentieux des travaux publics et des contributions, mais beaucoup d'autres matières qui relèvent en premier ressort du Conseil d'Etat sembleraient pouvoir être attribuées sans inconvénient aux conseils de préfecture, comme le contentieux de l'indemnité et celui des contrats administratifs autres que les contrats de travaux publics. De nombreux projets de réforme ont proposé l'organisation de tribunaux administratifs régionaux à large compétence. Le plus étudié avait été celui de la Société d'études législatives de 1910. Après la guerre, le Gouvernement, qui avait tenté l'expérience du Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine, reprit l'essentiel du projet de la Société d'études législatives dans un projet de loi déposé le 7 juin 1921. Ce projet de loi comportait la création de conseils administratifs régionaux en remplacement des conseils de préfecture départementaux. D'autre part, la compétence de ces conseils administratifs était élargie par rapport à celle des conseils de préfecture Dans certains cas, ces nouveaux conseils recevaient même une compétence en dernier ressort. Le projet gouvernemental, qui ne put aboutir parlementairement, fut en partie réalisé par le décret-loi du 6 sept. '1926 et les décrets subséquents. Mais la réforme de 1926 n'a porté que sur l'organisation et le recrutement des conseils de préfecture. La création des conseils interdépartementaux, les sérieuses garanties accordées aux conseillers de préfecture, constituent des mesures heureuse--, encore que le nouveau mode de recrutement des conseillers

de préfecture ne puisse jouer que dans un avenir assez lointain. En revanche, le Gouvernement a soigneusement évité de modifier la compétence des conseils interdépartementaux de préfecture, si bien que l'encombrement du Conseil d'Etat n'a pu aucunement clic diminué par cette réforme. La réforme des tribunaux administratifs du premier degré reste à l'aire (2).

Avant la guerre de 1914, existaient un certain nombre de juridictions administratives spéciales statuant en dernier ressort (Cour des comptes, conseils de révision, juridictions disciplinaires, Commission centrale d'assistance), mais ce contentieux était encore assez peu important numériquement. Or, la guerre de 1914 a entraîné un développement considérable du contentieux administratif; à partir de 191b", les lois sur la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre, sur les dommages de guerre, sur les pensions militaires, viennent donner naissance à des milliers de litiges. 11 était impossible de confier cette énorme masse de litiges au Conseil d'Etat statuant en premier et dernier ressort. Il était également difficile de les confier aux conseils de préfecture, qui n'avaient encore fait l'objet d'aucune réforme. Pris au dépourvu, le législateur se décida à instituer une série de juridictions administratives spéciales statuant en dernier ressort. Cette conception était fort discutable. Il est tout d'abord certain que la multiplicité des juridictions n'est pas souhaitable. C'est un abus contre lequel la Révolution avait heureusement réagi, et dans lequel le législateur moderne est retombé. A supposer même que cette mesure fût indispensable à raison de la masse des nouveaux litiges, l'organisation même des nouvelles juridictions prêtait à la critique. Pour les composer, le législateur fit constamment appel à un personnel disparate : on y trouvait des juges administratifs, des juges civils, des fonctionnaires, des particuliers pris comme représentants des justiciables ou com-

(2) V. sur la réforme (les conseils de préfecture les chroniques de MM. Laferrière et Guillois, Rev. dr. publ, 1921, p. 112 et s.; 1923, p. 86 et s.; 1925, p. 36 et s.; Devaux, Lu réforme des conseils de préfecture, lier. dr. publ., 1927, p. 647.

me experts. C'était méconnaître les qualités que doit présenter un juge. Il doit d'abord avoir la compétence juridique. S'il a besoin de conseils techniques, il lui suffit de s'éclairer en ordonnant une expertise, mais il n'est pas bon que des personnes ne présentant pas de compétence juridique fassent partie des tribunaux, car, en définitive, ces tribunaux administratifs spéciaux se sont parfois trouvés en présence des problèmes les plus délicats du contentieux administratif. Au surplus, croire que la création de juridictions spéciales entraînerai! forcément une expédition rapide des affaires, était nue illusion. Les juges improvisés dont • Iles riaient composées recevaient la mission de statuer sur des questions contentieus.es qu'ils connaissaient mal. Quant aux juges professionnels, ils recevaient leurs nouvelles fonctions en supplément de toutes leurs autres tâches. Enfin, les reproches les plus graves que l'on peut adresser à cette organisation sont, d'une part, la complication des questions de compétence, déjà si délicates dans l'organisation juridictionnelle française, d'autre part, le développement exagéré de la notion de cassation.

L'étude respective dii pourvoi en cassation et du pourvoi en appel nous conduit, en effet, à cette conclusion que Te pourvoi eu appel doit èlre préféré au pourvoi en cassation, sans que Ton puisse craindre un plus grand encombrement du Conseil d'Etat. On a démontré depuis longtemps que la distinction du droit et du fait est artificielle et irréalisable (3). La Cour de cassation elle-même n'est parvenue à exercer un contrôle efficace sur les décisions des juges du fond qu'en s'en évadant dans une assez large mesure (*). Or, le Conseil d'Etat, pour qui le contentieux de la cassation était sinon nouveau, du moins peu habituel, a interprété la distinction du fait et du droit avec une rigueur excessive. De la sorte, le contrôle juridictionnel sur les décisions de tribunaux administratifs statuant en dernier ressort s'est

(3) Chiirinont, Examen doctrinal, Hit. crit. de lég. <•/ de jurispr., 1894, p. 78 in fine.

(4) V. Marty, op. cit., spécialemenl la conclusion, p. 363 et s.

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trouvé tout à t'ait insuffisant. Tellement bien qu'en matière de dommages de guerre, la loi du 31 mai 1921 a abandonné le système du pourvoi en cassation pour celui du pourvoi en appel devant une formation spéciale du Conseil d'Etat, la Commission supérieure des dommages de guerre. On remarquera, du reste, que la notion de cassation est très peu familière du Conseil d'Etat. Tout examen quelque peu approfondi de la jurisprudence du Conseil d'Etat conduit à penser que la Haute-Assemblée est avant tout une juridiction de fait. Elle hésite à formuler des principes généraux. La plupart de ces décisions sont fondées sur les circonstances de fait.

On ne saurait objecter que la substitution du pourvoi en appel ou pourvoi en cassation entraînerait un plus grand rncombrement du Conseil d'Etat. Il est en effet nécessaire, même si l'on établit un tribunal administratif statuant en dernier ressort, de réserver la possibilité du pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. Or, il ne semble pas qu'un pourvoi en appel soit plus «encombrant » qu'un pourvoi en cassation. Tout pourvoi déclenche une procédure d'instruction et de jugement. Le pourvoi en cassation n'est pas plus -impie à instruire et juger que le pourvoi en appel. Il pose d'abord l'épineuse et vaine question de la distinction des moyens de droit et des moyens de fait. Au lieu de s'arrêter à résoudre cette décevante question de procédure, ne seraitil pas plus utile que le rapporteur et le Conseil d'Etat ouvrissent le dossier afin de rendre une décision qui ne peut être pleinement équitable que si elle est prise en considération des faits. Mais, dira-t-on, l'examen des faits et le jugement au fond soulèvent des questions fort longues à résoudre, et, peuvent entraîner le Conseil d'Etat à ordonner des mesures d'instruction. Cette objection est sans valeur à raison de l'existence de la procédure du renvoi après annulation sur appel. Le Conseil d'Etat conserve naturellement la faculté de renvoyer l'affaire, en tout ou en partie, aux juges du premier degré pour y être statué selon ses directives.

Ces diverses observations nous conduisent à penser que les juridictions administratives statuant en dernier ressort,

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sauf pourvoi en cassation devant 11- Conseil d'Etat, doivent être aussi peu nombreuses que possible. On peut estimer que le développement du pourvoi en cassation, tel qu'il existait au xixe siècle, était suffisant en étant restreint à la Cour des comptes, aux juridictions disciplinaires et aux conseils de révision. La place éminente de la Cour des comptes dans les corps judiciaires empêche que l'on puisse lui enlever le droit de statuer souverainement au moins en fait. On peut estimer d'autre part que, les juridictions disciplinaires étant des juridictions professionnelles, doivent avoir qualité pour apprécier souverainement les faits constitutifs de la faute et qu'enfin, à raison des fonctions très spéciales des conseils de révision, on peut leur laisser le droit de statuer souverainement en fait. Mais toute autre extension du domaine du pourvoi en cassation par création de juridictions administratives spéciales semble inopportune.

La réforme de la juridiction administrative doit donc, à notre sens, consister dans l'établissement de conseils administratifs régionaux munis de larges attributions et offrant toutes garanties de bonne justice. Le décret du 6 sept. 1926 ((institue le premier pas dans cette voie. Il importe de compléter la réforme en étendant les attributions des conseils de préfecture interdépartementaux, dont il conviendrait de changer le nom pour éviter toute confusion avec le passé. Pour réaliser cette extension, on peut hésiter entre plusieurs systèmes, dont deux nous semblent devoir être retenus. A l'exemple des conseils du contentieux administratif des colonies, on pourrait d'abord distinguer entre le contentieux de l'Etat et le contentieux des départements et des communes. Les conseils administratifs régionaux resteraient des juges d'attribution dans le premier cas et deviendraient des juges de droit commun dans le second. Ou bien on pourrait donner compétence de droit commun aux conseils administratifs régionaux. Cette solution nous semble préférable. Toutefois il serait nécessaire de laisser au Conseil d'Etat la compétence de premier et dernier ressort pour les recours pour excès de pouvoir, car on voit mal comment pourraient se succéder deux instances successives en annulation. En

tout cas, aucune compétence en dernier ressort ne devrait être attribuée aux conseils administratifs régionaux. Le projet du 7 juin l(.>2l nous semble avoir cru à tort adopter cette mesure forf préjudiciable aux justiciables pour un allégement minime de la tâche «lu (lonseil d'Etat.

Celle-ci ne peut rire alléguée que si les conseils administratifs régionaux, inspirés de l'esprit du Conseil d'Etat, apparaissenl comme ses collaborateurs. Le nombre des pourvois au Conseil d'Etat ne peut être artificiellement restreint. Il ne peut être diminué que grâce à la qualité des décisions ilfv conseils administratifs régionaux, qui devraient fidèlement s'inspirer de la jurisprudence de la Haute- Assemblée. Mais ce résultai ne peut être atteint que si les membres des conseils administrai ifs régionaux possèdent les qualités de science juridique et d'indépendance nécessaires pour inspirer confiance. La réforme de 1926 constitue à cet égard un sérieux progrès. Mais peut-être conviendrait-il d'abattre un pan de la cloison étanche qui sépare le Conseil d'Etat ilr- conseils «le préfecture. Il serait souhaitable que l'esprit du premier corps de l'Etat vienne vivifier la juridiction administrative régionale, el par là même l'administration régionale et locale (5).

Il est certain que le contact entre le Conseil d'Etat et les conseils de préfecture transformés en conseils administratifs régionaux peut être assez difficile à établir. D'aucuns, comme Bf. le doyen Girault, onl préconisé l'unité de concours pour le recrutement des auditeurs au Conseil d'Etal et les conseillers de préfecture. Le résultai serait excelîenl pour les conseils de préfecture, mais le Conseil d'Etal se refusera vraisemblablement à admettre an système contraire è ses traditions h qui diminuerait la valeur du concours de l'auditorat. Le système le plus facilement réalisable serait peut-être de détacher certains membres <lu Conseil d'Etal dans 1rs conseils administratifs régionaux. On objectera que les membres du Conseil d'Etal se soucieronl peu d'aller s'exhiber en province. L'objection ne nous paraît \>:i< absolument déterminante. Il n'est pas sûr que beaucoup de maîtres des requêtes n'accepteraient pas d'aller présider

un conseil administratif en province, si l'espoir de retour leur ('lait laissé. D'autre part, l'esprit du Conseil d'Etal pourrait être assez facilement transmis aux conseils administratifs régionaux par l'intermédiaire <\r< com iinssaires du gouvernement détachés temporairement auprès d'eux \t Devaux article précité, p. 678), propose à ce sujel un système ingénieux de détachement temporaire Par réciprocité, certains membres <\>^ conseils De Font-Kéaulx 25"

Sous l'ancien régime, le Conseil du roi était une pépinière d'administrateurs. Le Conseil d'Etat moderne, créateur du droit administratif français, continuerait ainsi une grande tradition en exerçant une influence plus directe sur toutes les autorités administratives.

administratifs pourraient être appelés au Conseil d'Etat dans la limite des places laissées au libre choix du gouvernement. Après un stage au Conseil d'Etat, ils pourraient retourner utilement exercer une présidence en province. Sous quelque forme que ce soit, il est nécessaire de trouver une formule permettant de faire participer les conseils administratifs régionaux à l'esprit du Conseil d'Etat. Sinon toute réforme serait vaine. Elle n'aboutirait qu'à créer un premier degré de juridiction inutile.