Les réformes opérée- dans la juridiction adminis

(20) V. les conclusions du commissaire du Gouvernement Marguerie données dans l'affaire. Min. de l'Intérieur c. Chasseau, du o mai 1882. (S. 1884. 3. 31.)

(20 bis) Bec, p. 676.

trative par la seconde République disparurent après le coup d'Etat du 2 déc. 1851. Le décret organique du 25 janv. 1852 revenait à l'état de choses antérieur à 1848. Le Conseil d'Etat perdait l'exercice de la justice administrative déléguée et n'était plus théoriquement que l'auxiliaire du souverain. Par contre, le tribunal des conflits étant supprimé, il recevait à nouveau la connaissance des conflits d'attribution. Cependant ces transformations n'eurent pas pour effet d'entraver le développement de la juridiction administrative, le gouvernement de Napoléon III n'ayant jamais usé du droit de modifier la décision préparée au Conseil d'Etat. Bien au contraire c'est sous le second Empire que le recours pour excès de pouvoir accomplit les plus rapides progrès. Après le décret du 25 mars 1852, dit de décentralisation, qui transférait aux préfets le droit de statuer sur un grand nombre d'affaires précédemment réservées aux ministres ou même au chef de l'Etat, les recours pour excès de pouvoir se firent beaucoup plus nombreux que par le passé. Le Conseil d'Etat, qui se montra d'abord réservé, commença, à partir de 1860 surtout, à les accueillir avec libéralisme. Le gouvernement impérial lui-même, pour lequel l'époque des concessions libérales commençait, comprit qu'il était opportun de laisser les administrés défendre leurs droits par des recours juridictionnels, plutôt que de susciter du mécontentement politique en déclarant inattaquables des mesures arbitraires (21). Aussi ne se contenta-t-il pas de tolérer ou même d'encourager la jurisprudence libérale du Conseil d'Etat, il assura une justice administrative vraiment gratuite. Le décret du 2 novembre 1864 permettait aux parties de former des recours pour excès de pouvoir sans le ministère, forcément coûteux, d'un avocat au Conseil et sans autres frais que les frais de timbre et d'enregistrement.

(21) Auooc, alors commissaire du Gouvernement au Conseil d'Etat, écrivait, dans l'édition de 1869 de ses Conférences (t. 1er, p. 394) : « Le Gouvernement, sur qui retombent les fautes de ses agents, a le plus grand intérêt à ce que les plaintes qu'elles soulèvent puissent arriver jusqu'à lui, parce que les griefs les plus minimes peuvent, en se multipliant, amener de graves mécontentements. Il y a là une sorte de soupape de sûreté qui doit toujours être ouverte. »

Le pourvoi en cassation, auquel le décret du 25 janv. 18o2 avait restitué définitivement -2) une de ses applications normales : le recours contre les arrêtés de la Cour des comptes, bénéfice de ces mêmes faveurs, étant toujours confondu avec le recours pour excès de pouvoir -! . De même, après la chute du second Empire, le pourvoi en cassation bénéficie du nouveau fondement législatif que la loi du 24 mai 1872 donna au recours pour excès de pouvoir en décidant dans son art. 9 que «le Conseil d'Etat statue souverainement... sur les demandes en annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives ». Commentant ce texte, Aucoc déclare que « le législateur emploie à dessein le terme le plus large pour comprendre à la fois les agents de l'administration, les conseils quand ils ont un pouvoir de juridiction propre et les juridictions elles-mêmes » (*24). Des applications de plus en plus nombreuses de ce « recours pour excès de pouvoirs » contre les décisions des juridictions ont alors lieu. L'art. 30 de la loi du 27 juill. 1S72, consacrant une jurisprudence constante, prévoit un recours pour incompétence et excès de pouvoir contre les décisions des conseils de révision - ■ . D'autre part, la jurisprudence a fréquemment l'occasion d'admettre, en vertu du principe général posé par la loi des 7-14 oct. 1790 et de l'art. 9 de la loi du 24 mai 1790, des recours pour incompétence et excès de pouvoir contre les décisions de toutes les autres juridictions administratives

(22) Cette restitution était définitive, la restauration du tribunal des conflits par la loi du 2i mai 1S72 n'ayant pas en pour effet de remettre en vigueur une disposition aussi exorbitante du droit commun que l'était l'art. 90 de la Constitution de 1848.

(23) Spécialement, la dispense d'avocat prévue par le décret du 2 déc. 1S64 s'étend aux pourvois en cassation contre les arrêts de la Cour des comptes .V. Cons. d'Etat, 20 juill. 1SS3, Monnier (Rec, p. 672 et s.).

Aucoc, Conférences, t. 1er, p. 323.

- • La jurisprudence était constante avant 1*72 pour admettre les recours pour incompétence et excès de pouvoir contre les décisions des conseils (on jurys-) de révision. V. Cons. d'Etat. 2 avril 1849, Dallez-Furet (Rec. p. 213); 13 août. 1852, Lasaigue [Rec., p. 373): 1886, Baril (Rec., p 177;; 28 mars 1867, Groscat Rec. p. 295) Cf. supra, notes 12, 13 et 14.

spéciales statuant en dernier ressort (commissions chargées de la liquidation de certains dommages (2{>\ juridictions universitaires (27), etc. (27 *>«)).

Le développement du recours pour excès de pouvoir attira vivement l'attention de la doctrine. Tous les publicistes de la seconde moitié du xixe siècle lui consacrent d'assez longs développements (2S). Ces études changèrent du reste la notion d'excès de pouvoir ou, tout au moins, le vocabulaire. Sous l'influence de ces auteurs, l'excès de pouvoir n'apparaît plus comme un grief particulier pouvant être invoqué contre une décision administrative, mais comme une voie de recours en annulation analogue au pourvoi en cassation, et se subdivisant elle-même en plusieurs griefs constituant

(26) Commissions instituées par la loi du 7 avril 1873 pour la réparation des dommages résultent de l'insurrection de 1871 (V. Cons. d'Etat, 12 juin 1874, Meunié, Bec, p. 543); du 30 juin 1880 pour le rachat des ponts à péage (V. Cons. d'Etat, 28 mai 1890, Préfet de l'Isère, Bec, p. 529); par les lois des 30 juillet 18S1 et 7 août 1882 pour l'allocation d'indemnités aux victimes du coup d'Etat du 2 décembre' (V. Cons. d'Etat, 6 juill. 1883, Allègre, Bec, p. 627).

(27) V. pour les juridictions universitaires proprement dites : Cons. d'Etat, 15 nov. 1851, Pierquin (Bec, p. 676); 23 janv. 1874, Petit-Colas (Rec,, p. 80); 14 août 1866, Bey (Bec, p. 985); 25 févr. 1876, 'Dubuc (Bec, p. 297); 6 août 1881, Sicre (Bec, p. 815); 3 août 1873; Baveneau (Bec, p. 724); 20 juin 1884, Poux-Brethe (Bec, p. 500).

(27 bis) Au principe que toutes les juridictions administratives sont subordonnées au Conseil d'Etat au moins par le moyen de la cassation, on n'a pu trouver qu'une seule exception. De 1871 à 1875, sous l'empire de l'art. 16 primitif de la loi du 10 août 1871, les conseils généraux étaient chargés de statuer sur la validité de l'élection de leurs membres. Le Conseil d'Etat a déclaré que les délibérations des conseils généraux prises en cette matière n'étaient pas susceptibles de recours devant lui. V. Cons. d'Etat, 4 juill. 1872, Elect. de Caleccuia (Bec, p. 399); 25 juill. 1872; Eleet. de Montpezat (Bec, p. 470). A supposer que les décisions des conseils généraux sur le contentieux électoral fussent des actes juridictionnels, cette exception aux principes était commandée par une exacte interprétation de la volonté du législateur de 1871, qui avait voulu assurer l'indépendance politique des conseils généraux en leur donnant le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres, comme les assemblées parlementaires.

(28) Serrigny, Tr. de l'organisation, de la compétence et de la procédure en matière contentieuse administrative, 2e éd., t. 1er, p. 305 et s.; Dufour, Tr. de droit administratif, 3« éd., t. 2., n. 262 et s.; Aucoc, op. cit., t. Her, n. 293 et s.; Batbie, Tr. de droit public et administratif, 7e éd., t. 2, n. 428 et s.; Ducrocq, Cours de droit administratif, 7e éd., t. 2, n. 430 et s. et 483.

NOTIONS GENERALES ET HISTORIQUES iO

chacun un cas d'ouverture : incompétence, violation des formes, détournement de pouvoir, violation des droits acquis et déjà, dans une certaine mesure, violation de la loi (--JK Tous les auteurs font le parallèle devenu classique entre le recours pour excès de pouvoir et le pourvoi en m-sation civil. Mais jusqu'à Laferrière, ce parallèle est incomplet, car il ne fait ressortir que les ressemblances entre ces deux voies de recours, sans s'attacher suffisamment aux dissemblances. Dans ces conditions, la doctrine ne pouvait faire de distinction entre le recours pour excès de pouvoir contre les actes administratifs et le pourvoi en cassation contre les décisions des juridictions administratives.

Cette distinction était du reste singulièrement difficile. Les textes législatifs généraux visaient les deux hypothèses sous le nom d'incompétence (L. 7-14 oct. 1790), puis d'incompétence et excès de pouvoir (Décr. 2 nov. 1864) et enfin d'excès de pouvoir (L. 24 mai 1872). Les textes spéciaux relatifs aux recours juridictionnels employaient de même (et emploient du reste encore aujourd'hui) l'expression d'excès de pouvoir (3°). Une seule fois, la législation s'était départie de ce vocabulaire ambigu en employant incidemment le mot .cassation à propos du recours contre les arrêts de la Cour des comptes dans le texte de l'art. 17 de la loi de 1807. Mais, surtout, la théorie du ministre-juge, en vigueur en jurisprudence jusqu'en 1881 et en doctrine pendant plusieurs années encore, attribuait à certaines décisions émanées d'administrateurs actifs un caractère juridictionnel (31). Dès lors, toute distinction devenait pratiquement impossible entre' les décisions prétendues juridictionnelles prises par des administrateurs actifs et des décisions

(29) Le changement de vocabulaire est manifeste en législation; le décret de 1864 parle d'incompétence et d'excès de pouvoir; la loi de 1S72 ne parle plus i|tie ilr IVxivs de pouvoir. La conception de l'excès de pouvoir comme voie de recours, et non plus comme grief, a été établie par les monographies précitées d'Aueoc et de Laferrière.

(30) V. infra, ch. 4, n. 43.

(31) V. supra, n. 9 et 10. •

réellement juridictionnelles prises par des tribunaux administratifs dont le caractère juridictionnel était parfois peu accentué.

De tout cela il résulta une compénétration réciproque des deux recours. D'une part le pourvoi en cassation est entièrement incorporé dans le recours pour excès de pouvoir. Dufour enseigne notamment qu'au point de vue du recours pour excès de pouvoir, on n'a pas à distinguer entre «les actes de l'office de l'administrateur et les actes de l'office du juge » (32). Certains auteurs classent bien à part, à l'intérieur du recours pour excès de pouvoir, le pourvoi en cassation confie les arrêts de la Cour des comptes, mais ils ne tirent presque aucun profit de cette distinction (33)- D'autre part, les auteurs considèrent le rôle du Conseil d'Etat juge de l'excès de pouvoir comme identique au rôle d'une Cour de cassation. Chauveau intitule un des chapitres de son Code d'instruction administrative « Recours devant le Conseil d'Etat comme Cour de cassation, ou recours pour excès de pouvoir» (34>. Serrigny, dans le paragraphe où il traite du Conseil d'Etat comme juge de cassation, étudie : 1° les recours pour incompétence et excès de pouvoir ; 2° les recours pour violation des formes et de la loi (33). La même doctrine est celle d'Aucoc et aussi celle de Ducrocq (36)-

À première vue, la distinction du recours pour excès de pouvoir et du pourvoi en cassation pouvait du reste paraître une futile distinction d'école. Le Conseil d'Etat, qu'il jugeât l'acte de l'administrateur ou l'acte du juge, se comportait de la même manière, puisque, juge du droit et non du fait, il devait tenir pour constantes les constatations de fait opérées par l'acte attaqué et ne pouvait en faire de nouvelles (37); juge d'annulation et non de réformation, il ne

(32') Dufour, op. cit:, t. 2, p. 262.

(33) Dufour, op. cit., t. 2,'n, 269.

(34) V. Chauveau, Code d'instruction administrative, oe éd., (1880), liv. 2. tit. 4, n. 825 et s.

(35) Serrigny, op. cit., t. 1er, n. 305.

(36) Aucoc, Le recours pour excès de pouvoir, loc. cit., p. 35; Conférences, 3e éd., t. 1er, n. 307; Ducrocq, <jp. cit., n. 483.

(37) En matière d'excès de pouvoir, le Conseil d'Etat s'était d'abord refusé très nettement à voir dans l'erreur de fait un excès de pouvoir.

pouvait que rejeter le pourvoi ou prononcer la nullité de racle attaqué G*). Ce point «le vue avait contenu pendant longtemps une grande part de vérité. Pendant la première évolution de la jurisprudence administrative, le recours pour excès de pouvoir contre les décisions non juridictionnelles et le pourvoi en cassation contre les décisions juridictionnelles avaient pu être assimilés en ce qui concerne les ouvertures au pourvoi. Le recours pour excès de pouvoir, limité d'abord à l'incompétence et l'excès de pouvoir, nolion- alors peu distinctes en droit administratif, n'avait englobé que la violation des formes substantielles t3'-'). La notion d'excès de pouvoir donnant ouverture au recours contre les décisions juridictionnelles n'était en rien différente de celles de l'excès de pouvoir justifiant le recours contre les décisions des administrateurs actifs. Mais à partir de 1858 el surtout à partir du décret du 2 déc. 1864, le pourvoi en cassation administratif et le recours pour excès de pouvoir, malgré leur origine et leur fondement législatif commun, commencent à diverger. Le Conseil d'Etat commence à admettre deux nouveaux cas d'ouverture au recours pour excès de pouvoir contre les décisions administratives. D'une pari il observe que les actes des administrateurs ont un certain but, qui est l'intérêt de la bonne administration ou du mm vice, et; en conséquence, il annule pour détournement de pouvoir les actes accomplis dans une autre but (4°).

V. Cons. d'Etat, 88 juill. 1890, Auschcr (Bec, p. 719); 21 avril 1S99, Brouchier (Rec, p. 719); 23 févr. 1906, Dlîe Abadie (S. 1908. 3. 60): 22 mai 1908, Rolland (Rec. p. 560): IS mars 1910, Hubertsen (Rec, p. 259). Mais il n'en est plus de même aujourd'hui. V. infra, eh. 5, n. 56.

(38) La jonction, dans une même instance, de conclusions de pleine juridiction et de conclusions à fin d'annulation avait été longtemps

rej ssée, le contentieux de l'excès de pouvoir étant nettement distinct

du contentieux do pleine juridiction. Il n'en est plus de même depuis les 3 arrêts du 31 mars 1911, Blanc, Argain et Bézic (S. 1912. 3. 129), et la oote 'le M. llauriou.

(39) On soutient d'ordinaire que la notion primitive de l'excès de pouvoir admise par le Conseil d'Etat était identique à la notion judiciaire d'excès de pouvoir admise par la Cour de cassation. M. Waline a démontré l'inexactitude de cette assimilation. V. La notion judiciaire de l'excès de pouvoir : I. L'excès de pouvoir du juge, p. 2ii.

(40) Les premiers arrèls qui admettent le détournement de pouvoir sont

D'autre part, pour faire bénéficier de la gratuité le plus grand nombre possible de recours, le Conseil d'Etat commence à incorporer dans l'excès de pouvoir le grief de violation de la loi et des droits acquis, ce qui eut pour effet d'occasionner une crise du recours pour excès de pouvoir qui ne se termina définitivement que vers 190G avec l'avènement définitif de la violation de la loi comme quatrième ouverture (41). Le Conseil d'Etat, se considérant dans une certaine mesure comme un supérieur hiérarchique à l'égard des administrateurs actifs, n'avait pas craint d'étendre la notion primitive d'excès de pouvoir afin de contrôler leurs actes. Or, aucune extension de la notion d'excès de pouvoir n'est admise à la même époque en ce qui concerne les pourvois contre les décisions juridictionnelles. Respectant davantage les décisions des juridictions administratives, soustraites comme telles au pouvoir hiérarchique, ii s'en tient, en ce qui les concerne, à une notion restrictive de l'excès de pouvoir, il se refuse à admettre que le grief du détournement de pouvoir puisse être invoqué contre elles; il n'admet le grief de la violation de la loi que lorsqu'un texte l'y autorise expressément.

Ces différences très notables entre le recours contre les actes des administrateurs et les recours contre les actes des tribunaux administratifs n'échappaient pas aux auteurs de l'époque. Mais la doctrine du ministre-juge attribuant indûment le caractère juridictionnel aux actes des administrateurs actifs les empêchait évidemment d'expliquer ces

un peu antérieurs au décret du 2 nov. 1S64. V. Cons. d'Etat, 19 mai 1858, Vemes (Rec., p. 399); 23 févr. 1864, Lebats (Rec., p. 209).

il) Par l'arrêt Bizet du 13 mars 1867 (S. ISOS. 2. 91. aver les conclusions du commissaire du Gouvernement Aucoe), le Conseil d'Etat assimile à l'excès de pouvoir la violation de la loi et des droits acquis. La simple violation de la loi ne devait être admise comme quatrième ouverture qu'à partir de 1903 (13 déc. 1903, Lot et Molinier, S. 1901. 3. 113, note Hauriou) ou peut-être même de 1906 (1er juin 1906, Alcindnr, Rec, p. 516). V., sur la crise du recours pour excès de pouvoir qui est résultée de l'avènement de la violation de la loi comme quatrième couverture au recours, Hauriou, Prévis de dr. admin., 11e éd., p. 3S8; Alibert, Le contrôle juridictionnel de l'administration, p. 39 et s.

différences par la distinction rationnelle du recours pour excès de pouvoir contre les actes non juridictionnels et du pourvoi en cassation contre les décisions juridictionnelles. Ce devait être l'œuvre de l'auteur qui a réfuté définitivement la théorie du ministre-juge.

SECTION III Le pourvoi en cassation comme voie de recours autonome.

19. — La doctrine de Laferrière ('<-). — Ayant réfuté la doctrine du ministre-juge, Laferrière peut enfin, le premier, distinguer les recours en annulation qui sont intentés contre « les actes administratifs émanés des autorités centrales ou locales qui exercent des pouvoirs de puissance publique » des recours en annulation qui sont intentés contre « les décisions juridictionnelles rendues par les tribunaux ou corps administratifs qui exercent une juridiction en dernier ressort ». Il réserve le nom de recours pour excès de pouvoir à la première catégorie de recours et il nomme pourvoi en cassation tous les recours de la seconde catégorie, sans s'attacher à la terminologie amplibologique de la loi et de la jurisprudence, qui emploie dans l'un et l'autre cas le même terme d'excès de pouvoir. Sont donc des pourvois en cassation : 1° Les « demandes en cassation » dirigées contre les arrêts de la Cour des comptes en vertu de l'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807; 2° Les « recours pour excès de pouvoir et violation de la loi » formés contre les décisions des jurys de révision en vertu de l'art. 32 de la loi du 15 juill. 1889, en vigueur au moment où il écrivait; et enfin 3° Tous ces prétendus « recours pour excès de pouvoir» formés en vertu des textes généraux de la loi des 7-14 oct. 1790 et de l'art. 9 de la loi du 24 mai 1872 contredes décisions de tous les autres tribunaux administratifs statuant en dernier ressort, lorsqu 'aucun texte spécial n'a prévu de recours; tel est le cas notamment des juridictions universitaires.

(42) Laferrière, op. cit., t. 2, p. 394 et e. et 575 et s.

Sans doute la jurisprudence, liée par les termes de la loi. ne peut adopter ce vocabulaire si clair. Du moins la doctrine, qui peut toujours corriger les expressions ambiguës que la jurisprudence emploie malgré elle, a maintenant un vocabulaire sûr.

Ayant ainsi posé cette distinction, Laferrière, à la lumière des principes et de la jurisprudence, oppose pratiquement à trois points de vue le recours pour excès de pouvoir et le pourvoi en cassation.

1° En ce qui concerne les moyens d'annulation, la jurisprudence considère l'excès de pouvoir du juge plus restrictivement que celui de l'administrateur. Seules constituent dans tous les cas ouverture à cassation l'incompétence et la violation des formes. La violation de la loi et des droits acquis ne constitue un moyen de cassation qu'en vertu d'un texte formel. Laferrière explique cette différence par deux raisons : « La première c'est que le législateur, ayant indiqué lui-même plusieurs cas où des décisions juridictionnelles peuvent être attaquées pour violation de la loi, est présumé avoir écarté ce moyen toutes les fois qu'il ne l'a pas mentionné et surtout lorsqu'il a dit que les décisions seraient rendues sans recours »... « la seconde c'est que les décisions rendues par des juridictions, délibérant après une instruction contradictoire, offrent moins de chances de précipitation et d'erreur que les actes administratifs proprement dits, qui résultent le plus souvent de l'initiative des autorités, sans débat préalable avec les intéressés ».

2° En ce qui concerne l'effet des décisions rendues par le Conseil d'Etat, l'annulation de l'acte administratif produit ses effets erga omnes, tandis que l'annulation des décisions juridictionnelles ne produit ses effets qxmnter partes. Les tiers étrangers au pourvoi en cassation ne peuvent s'en prévaloir; elle est à leur égard res inter alios judicata. « Cette différence tient à ce que le Conseil d'Etat qui fait office de juge et d'autorité administrative lorsqu'il annule un acte de puissance publique, fait seulement office de juge lorsqu'il annule une décision juridictionnelle ».

3° Lorsqu'un acte administratif est annulé, l'autorité

administrative n'est nullement tenue de le refaire dans d'autres conditions; au contraire, lorsqu'une décision administrative est annulée, il faut qu'elle soit remplacée par une autre décision afin qu'il soit statué au fond; c'est pourquoi l'arrêt d'annulation comporte de plein droit renvoi à la juridiction compétente pour être statué de nouveau sur le litige. 20. — La conception actuelle du pourvoi en cassation administratif. — La distinction, si nettement opérée par Laferrière, entre le pourvoi en cassation et le recours pour excès de pouvoir fut rapidement adoptée par la doctrine. Elle est reproduite notamment par MM. Hauriou et Berthélémy et après eux par MM. Jacquelin, Appleton, Bonnard, Rolland, J. Laferrière, Marc Noël, Cavaré, Réglade, Waline, Trotabas, etc. (43)- Son utilité devait du reste croître singulièrement. A l'époque où écrivait Laferrière, le pourvoi en cassation administratif avait un domaine restreint, ne comprenant guère que les recours contre les arrêts de la Cour des comptes, contre les décisions du Conseil supérieur de l'instruction publique et contre celles des conseils de révision, ces dernières donnant seules lieu à une jurisprudence assez abondante. Or, abstraction faite des commissions d'assistance créées avant la guerre et sur la nature desquelles nous prendrons ultérieurement parti, le domaine du pourvoi en cassation est très largement accru à partir

(43) Hauriou, Précis de droit administratif, notamment 3e éd. (1903), p. 821; H» éd. (1927), p. 973; — Berthélémy, Tr. èlém. de dr. admin., 11° éd., p. 1128; — Jacquelin, L'évolution de la procédure administrative, dans Revue de droit public, 1903, t. 19, p. 442; — Appleton, Tr. éléra. de contentieux admin., n. 178 et 35o; — Bonnard, Précis èlém. de dr. admin., p. 147, et Le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives et le recours pour excès de pouvoir, dans Revue de droit public, 1923, p. 383; — Rolland, Précis de dr. admin., 3e éd., n. 389 et s.; — J. Laferrière, Chronique législative, dans Revue de droit public, 1921, p. 133 et s.;

— Marc Noël, Les motifs dans les décisions des juridictions administratives, Revue de droit public, 1924; — Cavaré, Le recours de l'administration devant le juge, thèse Toulouse, 1920, p. 155; — Réglade, Du prétendu contrôle juridictionnel de l'opportunité en matière de recours pour excès de pouvoir, Revue de droit public, 1923, p. 444; — Waline, op. cit., p. 7;

— Trotabas, La nature juridique du contentieux fiscal en droit français, dans les Mélanges Maurice Hauriou, p. 739 et 740.

De Font-Réaulx fi

de 1916. La multiplicité des litiges administratifs produite par les événements de guerre et les lois destinées à en réparer les dommages ou à établir des impôts de guerre entraîne le législateur à créer de nombreuses juridictions administratives spécialisées jugeant souverainement et en dernier ressort. Ce sont : les commissions supérieures des bénéfices de guerre (L. 1er juill. 1916 et les textes spéciaux qui en ont institué une par colonie); les cours régionales des pensions (L. 31 mars 1919); de 1919 à 1921 la Commission supérieure des dommages de guerre (L. 17 avril 1919); enfin, dans certains cas le Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine (Décr. 26 nov. 1919, art. 2). Pour assurer le contrôle de la légalité des décisions de ces juridictions ainsi que l'unité de la justice administrative, le législateur institue des recours en annulation devant le Conseil d'Etat; malheureusement, revenant à ses errements antérieurs, il appelle tous ces recours : recours pour excès de pouvoir. La doctrine, grâce à Laferrière, put faire la correction de ce vocabulaire imprécis. La jurisprudence est bien obligée de l'employer, mais indirectement elle consacre pleinement la notion de cassation, car dans beaucoup d'arrêts récents statuant sur ces prétendus recours pour excès de pouvoir, on relève l'expression de « juge de cassation » par laquelle le Conseil d'Etat qualifie son rôle (*4).

Cependant, si la distinction opérée par Laferrière doit être fermement maintenue, les conséquences qu'il en tire ne sont plus toutes exactes aujourd'hui. Quelque éminent que soit un auteur, le droit positif, et en particulier le droit administratif, qui est particulièrement évolutif, ne peut se cristalliser dans son œuvre. Depuis trente ans l'extension propre du pourvoi en cassation administratif et aussi les modifications profondes qu'a subies le recours pour excès de pouvoir ont fait évoluer le pourvoi en cassation dans une double direction. Les auteurs récents ont chacun par-

(44) V. not. cette expressoin dans des arrêts statuant sur pourvoi en cassation contre les arrêts des Cours régionales des pensions, 27 janv. 1920, Meynier (Bec, p. 93); contre les décisions des Commissions départementales de reconstitution foncière : 23 janv. 1925, Derulle (Rec. p. 83); 16 déc. 1925, Jouveaux (Rec, p. 1031).

tiellement tenu compte de cette évolution. Sur certains points, comme le remarque Hauriou, le pourvoi en cassation et le recours pour excès de pouvoir vont en se séparant toujours l'un de l'autre (is). On le remarque notamment dans les pouvoirs du juge de l'annulation. Tandis que le Conseil d'Etat juge de l'excès de pouvoir, étant un juge de premier et dernier ressort, est amené à faire des constatations de fait et même à admettre assez largement des griefs tirés de l'erreur de fait quand celle-ci influe sur la légalité de l'acte administratif (46>, le Conseil d'Etat juge de cassation garde l'attitude de la Cour de cassation, qui se refuse à connaître des faits ou des moyens mélangés de droit et de fait (47). En second lieu, une analyse plus précise de la procédure de cassation nous montrera les différences qu'elle comporte avec la procédure de l'excès de pouvoir en ce qui concerne la notion de partie. Cependant, la jurisprudence la plus récente doit, comme le note Hauriou lui-même, nous empêcher d'exagérer ces divergences, puisque le Conseil d'Etat juge de cassation commence à admettre et annuler des décisions juridictionnelles pour inexactitude matérielle (48). D'autre part, sur un point, comme le fait observer M. Appleton, le pourvoi en cassation s'est rapproché du recours pour' excès de pouvoir (4°). Il semble que maintenant, même en l'absence de texte, la jurisprudence admette la violation

de la loi comme constituant une ouverture à cassation.

Ainsi donc le pourvoi en cassation, bien qu'ayant la

(45) Hauriou, op. cit., 11e éd., p. 973.

(46) V. infra, en. 4, n. 36.

(47) V. not. Trotabas, op. et loc. cit.

(48) V. les arrêts et les autorités citées infra, ch. 4, n. 56; adde Hauriou, notes sous Cons. d'Etat, 25 juin [920, Préfet de la Savoie (S. 1922. 3. 57); 26 janv. L926, Lejranc (S. 1926. 3. 25). On est en particulier tout étonné, dans la note sous l'arrêt Lejranc, de trouver cette phrase « ... Le Conseil d'Etat se refuse à entrer dans l'examen des faits sur lesquels se sont prononcées des commissions administratifs variées au-dessus desquelles il joue le rôle de juge d'excès de pouvoir et presque de juge de cassation (Commissions cantonales pour l'assistance..., Cours régionales des pensions, etc. », qui paraît bien contradictoire avec la doctrine que M. Hauriou professe dans son précis (op. et loc. cit.).

(49) Appleton, op. cit.. n. 355, et les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Corneille sous l'arrêt Téry, 20 juin 1913 (S. 1920. 3. 13; Rec, p. 736).

même origine que le recours pour excès de pouvoir, doit continuer à en être distingué. Mais il n'a pas perdu tout point de contact avec ce recours. Aussi bien, dans les faits, il est parfois difficile, vu l'ambiguïté du terme excès de pouvoir dont se servent la loi et la jurisprudence, de distinguer les organes juridictionnels des organes administratifs, et par suite, de savoir s'il y a lieu à pourvoi en cassation ou à recours pour excès de pouvoir.

La présente étude, qui, dans cette partie, a pour but de préciser le régime juridique actuel du pourvoi en cassation administratif, montrera que le régime juridique en est mixte. Il se compose pour partie des règles qui régissent le recours pour excès de pouvoir dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec le caractère juridictionnel des décisions attaquées, pour partie de règles propres édictées par les lois spéciales et enfin des principes généraux qui régissent la procédure de cassation et qui, en tant que tels, sont applicables à la fois à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat.

Pour l'exposé de ce régime juridique, il nous suffira de reprendre et d'analyser la définition du pourvoi en cassation placée en tête de ce chapitre. Nous devrons d'abord préciser quelles sont, parmi les autorités soumises au Conseil d'Etat par le moyen du recours en annulation, celles qui constituent de véritables juridictions. Ayant, par conséquent, déterminé quelles sont les décisions juridictionnelles, nous poursuivrons notre analyse en étudiant les conditions nécessaires pour former pourvoi contre ces décisions, les moyens qui peuvent être apportés à l'appui de ces pourvois, la procédure devant le Conseil d'Etat, juge de cassation, et enfin les effets de l'arrêt statuant sur le pourvoi. Une catégorie spéciale de pourvois devra encore retenir notre attention. A côté du pourvoi en cassation ouvert tant aux parties qu'à l'administration pour faire annuler les décisions contentieuses erronées, existe un pourvoi dans l'intérêt de la loi donné aux ministres seuls à l'effet de faire censurer toutes les décisions contentieuses quelconques. Quels qu'en soient les caractères propres, ce pourvoi constituant cependant, à notre sens, un pourvoi en cassation, nous l 'étudierons dans un dernier chapitre.