Notions générales

Section I : La Cour des comptes. — 22.

Section II : Juridictions administratives d'Alsace-Lorraine. — 23. Le tribunal administratif. Cas de compétence en dernier ressort. — 23 bis. Les commissions de taxation.

Section III : Juridictions des pensions. — 24. Cours et Tribunaux des pensions. — 25. Commissions de contrôle.

Section IV : Juridictions fiscales. — 26. Généralités. — 27. Commissions supérieures des bénéfices de guerre. — 28. Commission supérieure de classement des établissements de luxe.

Section V : Conseils de révision. — 29.

Section VI : Commissions d'assistance. — 30. Organisation. — 30 bis. Nature juridique.

Section VII : Juridictions disciplinaires. — 31. Nature du pouvoir disciplinaire. — 32. Diverses juridictions disciplinaires ressortissant au Conseil d'Etat. — 33. Attributions contentieuses des juridictions universitaires.

Section VTII : Commissions diverses statuant en matière contentieuse. — 34. De quelques commissions présentant le caractère de juridiction. — 35. Les Commissions de reconstitution foncière. — 36. Commissions ne présentant pas le caractère de juridiction.

21. — Toutes les juridictions administratives statuant en dernier ressort sont subordonnées au Conseil d'Etat par la voie du pourvoi en cassation (*). Ces juridictions sont nombreuses, mais difficiles à identifier. Il existe, en effet, quantité d'organes chargés de trancher par voie de décisions exécutoires des questions de contentieux administratif. Or, le caractère juridictionnel ou administratif de ces organes n'est

(1) Le développement historique de ce principe a été étudié au chapitre précédent (spéc. n. 18, notes 26, 27, 27 bis). Le présent chapitre est tout entier consacré à son application actuelle.

pas, Le plus souvent, évident au premier abord, soit à raison d'une dénomination vague comme celle de commission, soit à raison d'une composition et d'une organisation intermédiaires entre elles d'une assemblée délibérante et celles d'une juridiction. Rationnellement, le moyen le plus satisfaisant pour reconnaître le caractère de ces organes serait de chercher à quelles voies de recours leurs décisions peuvent donner lieu devant le Conseil d'Etat; le recours pour excès de pouvoir serait la marque d'une autorité purement administrative, le pourvoi en cassation celle d'une véritable juridiction. Mais si, dans la réalité juridique, le pourvoi en cassation et le recours pour excès de pouvoir sont bien distincts, une terminologie ambiguë ne permet pas de faire la distinction d'emblée. En législation et en jurisprudence, le terme recours pour excès de pouvoir désigne à la fois le recours pour excès de pouvoir proprement dit (recours contre une décision administrative) et le pourvoi en cassation (recours contre une décision juridictionnelle). Le fondement législatif de ces deux recours est en effet commun. Force est donc, lorsqu'on veut dresser la liste des juridictions administratives ressortissant au Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation, de rechercher par un travail d'interprétation dont nous avons indiqué les grandes lignes C1 bis~) à quelles autorités le législateur a entendu conférer le pouvoir de statuer avec l'autorité de la chose jugée.

Les juridictions que le législateur a investies de cette autorité sont de types très variés. Leurs compétences particulières, très spécialisées pour chacune d'elles, abordent dans l'ensemble des parties très diverses du contentieux administratif. Mais surtout leur organisation présente une très grande variété. Certaines (Cours des comptes, cours et tribunaux des pensions) ont une organisation voisine des tribunaux judiciaires; d'autres, au contraire (conseils de revision, commissions d'assistance), s'en éloignent. Certaines, enfin, statuent en premier et dernier ressort, d'autres en appel seulement, d'autres encore, comme la Commission

(1 bis) V. supra, ch. prélim., n. 11.

supérieure des bénéfices de guerre, les commissions départementales de reconstitution foncière, après examen de l'affaire par une commission administrative spécialisée. Nous indiquerons sommairement les caractéristiques dominantes de chacune d'elles, en nous attachant surtout à celles qui font ressortir leur caractère juridictionnel. Aussi nous commencerons par les juridictions administratives possédant le plus certainement ce caractère.

SECTION PREMIÈRE La Cour des comptes (2).

22. — Créée par la loi du 16 septembre 1807 à l'imitation des anciennes chambres des comptes, la Cour des comptes a une organisation analogue à celle des tribunaux judiciaires. Ayant à sa tête un premier président, elle est divisée en trois chambres présidées par un président de chambre et composées chacune d'un certain nombre de conseillers-maîtres, de conseillers-référendaires et d'auditeurs. Le ministère public, qui ne siège pas du reste habituellement aux audiences de chaque chambre, est représenté par un procureur général de la République, assisté d'un avocat général. Les membres de la Cour jouissent de l'inamovibi-

(2) La loi du 16 septembre 1807 constitue toujours la loi organique de la Cour des comptes. Elle a été complétée par un certain nombre de dispositions d'ordre réglementaire qui ont été codifiées par le décret du 31 mai 1862, dont le titre IV, chapitre 18 (art. 375 et s.), est relatif à la Cour des comptes. Nous n'indiquons au texte que les notions essentielles à la compréhension du mécanisme du pourvoi en cassation contre les arrêts de la Cour des comptes. V. au surplus l'ouvrage spécial de de Marcé, Traité de la comptabilité publique, n. 6345 et s., et les ouvrages généraux de droit administratif et de législation financière, not. Laferrière, op. cit., 2e éd., t. 1er, p. 393 et s. V. également les notions très claires que donne M. le doyen Girault dans son Manuel de législ. fin., 2e éd., t 1, p. 203 et s. M. de Marcé a entrepris la publication d'un ouvrage en 4 volumes sur le Contrôle des dépenses en France et à l'étranger; seul le premier volume, ayant trait aux notions historiques, est aujourd'hui paru.

lité (2 bish La Cour des comptes a les mêmes prérogatives honorifiques que la Cour de cassation, après laquelle elle prend immédiatement rang. C'est un corps unique pour la France, l'Algérie, les colonies, et même les pays de protectorat.

Les attributions de la Cour sont doubles : administratives et juridictionnelles. Elle exerce, d'une part, un contrôle administratif sur les administrateurs et les ordonnateurs; elle juge, d'autre part, les comptes des comptables. Mais cette dualité n'enlève pas à la Cour son caractère juridictionnel lorsqu'elle statue en matière contentieuse. Le législateur fait lui-même la distinction très nette entre ces deux sortes d'attributions : seules les décisions contentieuses de la Cour portent le nom d'arrêts; ses décisions administratives portent, au contraire, le nom de déclarations de conformité.

En matière contentieuse, la Cour est, en principe, juge de premier et dernier ressort. Cependant, elle ne juge qu'en appel un certain nombre de comptes. Ce sont : 1° les comptes des receveurs communaux et des trésoriers des hôpitaux et des établissements de bienfaisance qui sont jugés en première instance par le Conseil interdépartemental de préfecture, dans le cas où les revenus ordinaires de la commune ou de l'établissement de bienfaisance n'ont pas excédé 2o0.000 francs pendant les trois dernières années (art. 157 L. o avril 1884, mod. par décret-loi S nov. 1926); 2° les comptes des comptables communaux aux colonies qui, dans les mêmes limites, sont jugés en première instance par les conseils privés de chaque colonie (art. 402, Dec. 30 déc. 1912, mod. Décr. 22 juin 1927 (3). Echappent même com-

(2 bis) Tout en relevant du reste du ministre des finances, et non du ministre de la justice. V. Cons. d'Etat, 22 juill. 1927, Association des agents supérieurs du ministère des finances (S. 1928. 3. 141).

(3) Par une anomalie singulière, le jugement des comptes des comptables coloniaux qui ne relèvent pas directement de la Cour des comptes est attribué non au conseil privé de la colonie, constitué en conseil de contentieux, mais au conseil privé, dans sa forme administrative ordinaire. Cela n'empêcbe que l'arrêté statuant sur les comptes soit une décision juridictionnelle. V. Lampué, Les conseils du contentieux administratif des colonies, p. 189.

plètement à la compétence de la Cour les comptes des comptables municipaux en Alsace-Lorraine. En effet, en vertu de la loi municipale locale du G juin 4895, les comptes des communes sont, en principe, apurés par l'autorité chargée de la tutelle sur la commune; il n'y a lieu à jugement du compte que dans le cas où le receveur municipal fait opposition à la décision de l'autorité de tutelle; en pareil cas, le compte est alors jugé en dernier ressort par le tribunal administratif d'Alsace-Lorraine (art. 4 Décr. 26 nov. 1919). La compétence contentieuse de la Cour est, par ailleurs, strictement limitée. Elle ne juge que les comptables soumis à sa juridiction par un texte légal ou réglementaire. Elle ne peut, en aucun cas, s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs (art. 18 L. 16 sept. 1807). Cependant, elle a compétence pour juger tout comptable de fait dans les mêmes conditions qu'un comptable régulier. Spécialement, en matière communale, le comptable est justiciable de la Cour des comptes sans qu'il y ait lieu à distinguer entre la déclaration de comptabilité de fait et le jugement du compte de fait (*). Dans les comptes de gestion annuels qui lui sont soumis, la Cour juge la ligne du compte; elle juge ainsi en premier lieu non le comptable, mais un acte. Cependant, son pouvoir va plus loin. Après avoir, s'il y a lieu, mis en demeure le comptable de produire certaines justifications par un arrêt provisoire, elle établit par un arrêt définitif si le comptable est quitte, en avance ou en débet. Dans les

(4) Le Conseil d'Etat a longtemps fait, en ce qui concerne la juridiction compétente pour connaître des recours contre les décisions des conseils do préfecture en matière de comptabilité de fait, une distinction suivant que la décision statuait sur l'existence de la comptabilité de fait ou sur le règlement du compte de fait; dans le premier cas, la décision du conseil de préfecture, considérée comme purement administrative, ne pouvait donner lieu qu'à un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat; dans le second cas seulement, l'appel était porté devant la Cour des comptes. V. Gons. d'Etat, 18 avril 1857, Chervaux (Rec, p. 234); 20 mars 1874, Duchemin et Delescluse (S. 1876. 2. 60). Cette distinction est aujourd'hui complètement abandonnée. V. Cons. d'Etat, 19 mai 1882, Comm. de Berlancourt (Rec, p. 492); 25 janv. 1884, Taillefer (Id., p. 73); 4 avril 1884, Comm. d'Escouloubre (/d., p. 269); 9 mai 1890, Bureau de bienfaisance de Scmur (S. 1892. 3. 100); 2 nov. 1923, Termignon (Id., p. 697); 16 janv. 1924, Mougenot (Id., p. 47),

deux premiers cas, elle prononce la décharge définitive du comptable, et, si le comptable a cessé ses fonctions, ordonne mainlevée de l'hypothèque légale du trésor sur ses biens. Dans le troisième cas, elle le condamne à solder son débet dans le délai prescrit par la loi (Décr. 31 mai 1862, art. 419). Observons au surplus que la Cour n'est compétente que pour statuer sur une partie des rapports pécuniaires entre le comptable et l'Etat. Elle ne peut jamais condamner l'Etat à un remboursement au profit du comptable en avance ; elle est, d'autre part, incompétente pour apprécier tous éléments de responsabilité personnelle encourue par le comptable autres que ceux qui résultent de la ligne des comptes (5).

Les arrêts de la Cour des comptes sont sans conteste des actes juridictionnels donnant à cette autorité le caractère d'une juridiction. Leur objet est contentieux. Ils ont l'autorité de la chose jugée (6). Revêtus de la formule exécutoire,

(5) Le ministre est seul compétent pour apprécier la conduite du comptable et les responsabilités qu'il peut encourir à raison de tous autres éléments que le compte. Il déclarera le comptable débiteur envers l'Etat par un arrêté de débet susceptible de recours au Consei' d'Etat dans les termes du droit commun. V. les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Saint-Paul sous Cons. d'Etat, 18 déc. 1903, Dme Grelische, Jossaud et département de la Drôme (fiec, p. 796); adde, Laferrière, op. cit., t. 1er, p. 401.

(6) Spécialement, un ministre ne peut mettre à la charge d'un comptable une dépense admise comme régulière par la Cour des comptes. V. Cons. d'Etat, 3 juill. 1885, de Bonardi (S. 1887. 3. 16). L'autorité de la chose jugée que possèdent les arrêts de la Cour des comptes est même si forte qu'il a été jugé que l'arrêt par lequel la Cour met un débet à la charge d'un comptable d'un établissement public étant rendu dans un intérêt d'ordre public, il n'appartient pas à la commission administrative représentant cet établissement de déclarer, même pour partie, ledit comptable quitte des condamnations prononcées contre lui. V. Cons. d'Etat, 24 févr. 1888, Chevassus (S. 1890. 3. 11), et les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Marguerie.

Cependant, à raison de la coexistence, de la compétence de la Cour des comptes et de la compétence ministérielle (signalée supra, note 5), après un arrêt de quitus prononcé par la Cour des comptes en faveur d'un comptable, le ministre peut déclarer ce comptable en débet à raison de responsabilités encourues au cours même de sa gestion. Etant donné l'objet différent de la compétence du ministre et de celle de la Cour, il n'y a pas là violation de la chose jugée. V. Laferrière, op. et /oc. cit.

il- emportent encore hypothèque-judiciaire sur les biens des comptables déclarés en débet O.

D'après l'opinion générale, les arrêts de la Cour des comptes ne peuvent faire l'objet ni d'une opposition (g), ni d'une tierce opposition C9). Les deux seules voies de recours prévues par la loi sont le pourvoi en révision et le pourvoi en cassation.

Le pourvoi en révision est porté devant la chambre même qui a rendu l'arrêt. Cette voie de rétractation ne peut être exercée que contre les arrêts définitifs; elle n'est soumise à aucun délai. La révision peut avoir lieu « soit sur la demande du comptable, appuyée de pièces justificatives recouvrées depuis l'arrêt, soit d'office, soit à la réquisition du procureur général pour erreurs, omissions, doubles ou faux emplois reconnus par la vérification d'autres comptes » L. Iti sept. 1807. art. 14; Décr. 31 mai 1862, art. 420).

Enfin, aux termes de l'art. 17 de la loi du 16 septembre 1807. les arrêts de la Cour des comptes peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation pour violation des formes et de la loi devant le Conseil d'Etat. Ce recours, qui ne peut être formé que contre les arrêts définitifs, est enfermé dans le délai général de recours de deux mois ^10). Il est ouvert soit au comptable, soit au ministre. Des textes réglementaires ont prévu une procédure de renvoi t11).

SECTION II Juridictions administratives d'Alsace-Lorraine.

23. Le Tribunal administratif d' Alsace-Lorraine Ci2) — Le tribunal administratif d'Alsace-Lorraine est principa-

7) De Marcé, op. cit.. n. 723é.

(3) De Marcé. op. cit., n. 78B1.

(9) De Marcé, op. cit., n. 7244.

(10) Art. 24 de la loi du 13 avril 1900 a modifié implicitement sur ce point l'art. 17 de la loi du 16 septembre 1S07. V. infra, ch. 3, n. 42, texte et note 59.

(11) Art. 1er et 2 de l'ordonnance du 1er sept. 1S19 devenus les art. 4âi et 425 du décret du 31 mars IS.52. V. infra, ch. 5.

(12) V., sur l'organisation du Tribunal administratif d 'Alsace-Lorraine, infra, 2e partie, ch. 1er, 71.

lement un juge de premier degré; il a, cependant, une certaine compétence en premier et dernier ressort, sauf pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat : 1° en matière de comptabilité communale (Décr. 26 nov. 1919, art. 4); 2° sur les matières précédemment jugées en premier ressort par les conseils de district (Décr. 26 nov. 1919, art. 2) (13).

23 bis. Commissions de taxation pour les impôts locaux. — Sous le régime allemand, le contentieux de certains impôts directs (impôts sur les professions, les mines, le revenu des capitaux, les traitements et salaires) avait été confié, en Alsace-Lorraine, à des commissions de taxation. Il existait une commission de taxation par district et une commission d'appel à Strasbourg. Cette organisation a survécu, en partie, au régime allemand. En vertu des art. 10 de la loi du 31 mars 1920 et 113 de la loi du 2o juin 1920, les impositions départementales et communales, en Alsace-Lorraine, continuent à être calculées sur le principal de l'impôt sur le revenu des capitaux et sur l'ancien impôt sur les traitements et salaires et continuent à être perçues conformément à la législation locale antérieure (13 bis\ Ce sont donc les commissions de taxations, réorganisées par un arrêté du Commissaire de la République du 8 juin 1919, qui sont seules compétentes pour connaître de ce contentieux fiscal, à

(13) Voici, d'après M. J. Laferrière (La juridiction administrative en Alsace-Lorraine, Bev dr. publ., 1921, p. 428), la liste des matières sur lesquelles le Conseil de district statuait en dernier ressort : Ordonnance du 2ï déc. 1888 sur l'introduction de la Gewerbeordnung (Code des professions), § 2o, al. 2; loi du 30 juill. 1890, g 2, al. 2, sur les associations autorisées; loi communale du 6 juin 1895, § 70, al. 4; décision du Conseil de district sur les réclamations contestant le droit d'un conseiller municipal à occuper ses fonctions (§ 42), dénonçant la participation à une délibération d'un membre personnellement intéressé (§ oO), sur les recours contre la décision du conseil excluant un de ses membres (§ 62); loi du 9 juill. 1900, § 9; taxe sur la valeur des terrains non bâtis; taxe sur les chiens; taxe sur l'usage des taureaux communaux; retrait de certaines autorisations de professions (art. 16 de l'ordonnance du 24 déc. 18S0 sur l'introduction de la Gewerbeordnung) .

(13 bis) V. sur tous ces points : G. Laferrière, article précité, Rev. dr. publ, 1921, p. 399 et 414, texte et note 1; le Rép. de dr. et de jurispr. d'Alsace et Lorraine, vis Législation financière, n. 264, Tribunal administratif, n, 2.

l'exclusion de tous autres tribunaux et du tribunal administratif d' Alsace-Lorraine en particulier t13 (er). On doit, semble-t-il, les considérer comme de véritables juridictions. La commission d'appel statue en dernier ressort. Mais, en vertu des lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872 (art. 9), introduites en Alsace-Lorraine par l'art. 10 du décret du 20 nov. 1919, les décisions de la commission d'appel peuvent faire l'objet d'un « recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat », c'est-à-dire d'un pourvoi en cassation (^ ter).

SECTION III Juridictions des pensions.

24 Cours et tribunaux des pensions (14). — La loi du 31 mars 1919 institue un droit à pension en faveur : 1° des militaires des armées de terre et de mer affectés d'infirmité résultant de la guerre; 2° des veuves, orphelins et ascendants de ceux qui sont morts pour la France; la loi du 24 juin 1919 a complété cette liste en y ajoutant les victimes civiles de la guerre. Les pensions sont accordées ou refusées, dans les conditions établies par la loi, par le ministre des Pensions. En l'absence de texte spécial, le Conseil d'Etat eût été

(13 ter) V. Cons. d'Etat, 20 déc. 1929, inédit.

(14) Principaux; textes relatifs aux juridictions des pensions : loi du 31 mars 1919; loi du 24 juin 1919; décret du 2 sept. 1919, modifié par le décret du 29 janv. 1921, et 21 sept. 1919, portant règlement d'administration publique, pour l'exécution de la loi du 31 mars 1919; décret du 14 juill. 1920, modifié par le décret du 12 juill. 1923, prorogeant le délai pour se mettre en instance de pension, et loi du 28 déc. 1923 prorogeant les délais pour attaquer les décisions ministérielles devant les tribunaux des pensions; loi du 27 mai 1926, modifiant la composition des tribunaux des pensions. La littérature juridique sur les pensions de la loi de 1919 est peu abondante. Les principaux ouvrages sont : Cézar-Bru, La législation des pensions des armées de terre et de mer et des victimes civiles de la guerre; Bardenave, Les pensions militaires d'invalidité, thèse Bordeaux, 1920; Crétin, La loi du 31 mars 1919 sur les pensions pour blessures ou maladies contractées au service; Obelianne, Les pensions des victimes de la guerre; commandant Labau, Pensions militaires.

compétent pour connaître en premier et dernier ressort des recours contentieux contre les décisions du ministre des Pensions, mais les art. 35 et s. de la loi du 31 mars 1919 (à laquelle renvoie l'art. 6 de la loi du 24 juin 1919) l'ont dessaisi de ce contentieux au profit des tribunaux départementaux et des Cours régionales des pensions, dont les décisions peuvent toutefois lui être déférées pour excès ou détournement de pouvoir, vice de forme ou violation de la loi (art. 41). Il résulte de ces dispositions que non seulement le Conseil d'Etat est incompétent pour statuer en première instance sur les recours formés par les bénéficiaires de la loi de 1919, postérieurement à la promulgation de ces. textes Ci»), mais encore qu'il a été dessaisi des recours introduits devant lui avant la promulgation de la loi du 31 mars 1919, lorsque le droit à pension militaire des requérants était modifié par ce texte C16). Cependant, la loi du 31 mars 1919 créant seulement une juridiction d'attribution, le Conseil d'Etat reste compétent en premier ressort pour connaître de toutes les pensions autres que celles qui sont prévues par cette loi (17). Les tribunaux des pensions sont seuls compétents, en principe, pour statuer sur toutes les questions relatives au droit à pension au titre des lois des 31 mars et 24 juin 1919 (18). Toutefois au cours de la procédure, diverses questions relatives à l'état des personnes peuvent se présenter. Conformément aux règles générales en matière de questions préjudicielles, les tribunaux des pensions doivent surseoir à statuer si la question soulevée est douteuse (19>, et si elle est nécessaire au jugement de l'af-

(15) V. not. Cons. rl'Etat, 29 nov. 1922, F" Messager (Rec, p. 885) : pensions militaires; 20 juin 1923, Dme Huroti {Rec, p. 507) : victimes civiles.

(16) V. not. Cons. d'Etat, 16 juin 1922, Huaut (Rec., p. 515).

(17) V. Cons. d'Etat, 23 juin 1925, Pallu (S. 1925. 3. 20).

(18) Spécialement, c'est au Tribunal des pensions et non au Conseil d'Etat qu'il appartient de connaître d'un recours contre la décision du ministre refusant au pensionné la dispense de reversement du trop-perçu après révision de sa pension conformément à l'art. 67 de la loi du 31 mars 1919 (infra, note 29), Cons. d'Etat, 26 mars 1930; Verrando. inédit.

(19) Le Tribunal des pensions méconnaîtrait sa compétence s'il sur-

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 95

faire; mais la décision sur le droit à pension reste au tribunal des pensions t20). D'autre part, deux exceptions formelles ont été apportées à la compétence des tribunaux des pensions : 1° en vertu de l'art. 35 de la loi du 31 mars 1919, le Conseil d'Etat est seul compétent pour connaître « directement des contestations auxquelles donnera lieu l'application de l'art. 58 de la loi relatif au cumul des pensions et traitements »; la loi du 22 juillet 1922, modifiant l'art. 64 primitif, a dessaisi les tribunaux des pensions de toutes les contestations auxquelles donne lieu l'application de ce texte, c'est-à-dire toutes les contestations relatives au paiement des frais médicaux. Ces contestations sont jugées en première instance par une commission de contrôle instituée dans chaque département et en appel par une commission supérieure siégeant au ministère des pensions (21).

Le caractère juridictionnel des Cours et tribunaux des pensions n'est pas douteux. Le législateur a attribué à ces juridictions la compétence contentieuse que le Conseil d'Etat aurait eue en la matière. L'organisation et les formes de procéder des Cours et tribunaux des pensions sont l'indice de la volonté du législateur de conférer à leurs déci-

soyait à statuer sur une question non douteuse. V. Cons. d'Etat, 23 janv. 1929, D"° Capron (S. 1920. 3. S7).

(20) Spécialement, lorsqu'une personne demande une pension militaire il ii chef de l'art. 33 de la loi du 31 mars 1919, qui donne des droits équivalents à ceux des ascendants aux personnes qui ont recueilli et élevé un enfant orphelin ou abandonné jusqu'à son appel sous les drapeaux, l'art. 27 du règlement d'administration publique du 2 sept. 1919 prescrit qu'il ne sera statué sur le droit à pension qu'après que le tribunal civil aura prononcé sur la qualité d'orphelin. Mais le tribunal civil doit se borner à statuer sur cette question préjudicielle. Il commettrait un excès de pouvoir s'il statuait sur le droit à pension. V. Cass. req., 3 déc. 1924 (S. 1924. I. 359); 23 oct. 1928 (S. 1929. 1. 54). Réciproquement, après la décision du tribunal civil, le Tribunal des pensions doit statuer sur le droit à pension des [m rsonnos se prévalant de l'art. 33. Il méconnaîtrait aa propre compétence s'il refusait de le faire, sous prétexte que lo tribunal civil aurait déjà statué sur le droit à pension. V. Cons. d'Etat, 3 mars 1920, Min. des pensions c. V™ Cosléon (Rec, p. 239); 2 juin 1926, Min. des pensions (Rec., p. 771); 31 juill. 1926, Min. des pensions (Rec' p. 835).

(21) V. Cons. d'Etat, 5 août 1927. /)»<> Morin (S. 1927. 3 128) Cf infra n. 25. ' '

sions le caractère juridictionnel. Les recours contre les décisions du ministre des Pensions sont portés en première instance au tribunal départemental des pensions, présidé par un juge du tribunal civil assisté d'un médecin et d'un pensionné (—). Il peut être fait appel de ses décisions à une Cour régionale établie au siège de chaque Cour d'appel, composée d'un président de chambre à la Cour et de deux conseillers. Ces juridictions sont complétées par un fonctionnaire de l'intendance militaire ou un officier de l'intendance maritime qui remplit les fonctions de commissaire du gouvernement (23), et par un greffier emprunté au tribunal civil et à la Cour du siège. Des tribunaux et Cours des pensions d'une composition analogue sont établis en Algérie, aux colonies et dans les pays de protectorat (24). La procédure est réglée avec quelques détails par les art. 38 et s. (23) de la loi du 31 mai 1919. Elle est à peu près gratuite. L'assistance judiciaire est de droit. La procédure débute par une tentative de conciliation; en cas d'échec, le demandeur est alors cité devant le tribunal. Dans l'instance, le commissaire du gouvernement joue le rôle de partie principale, et non celui de partie jointe, comme c'est le cas devant les autres tribunaux administratifs (-6). Comme l'intéressé, il peut faire appel de la décision du tribunal. Les décisions du tribunal et celles de la Cour (qui, dans la pratique, sont appelées arrêts) doivent être motivées. Elles sont susceptibles d'opposition. Elles sont, les unes et les au-

(22) Cette composition résulte de la loi du 27 mai 1926, modifiant l'art. 36 de la loi du 31 mai 1919. Sous l'empire du texte primitif, le tribunal comprenait en outre un second magistrat du tribunal civil et un conseiller de préfecture. — Conformément à la faculté que lui laissait l'art. 47 de la loi du 31 mars 1919, le gouvernement a divisé un certain nombre de tribunaux des pensions en sections par le décret précité du 2 sept. 1919.

(23) Est irrégulière la composition d'une cour régionale auprès de laquelle un officier n'appartenant pas aux corps précités exerce les fonctions de substitut du commissaire du gouvernement. V. Cons. d'Etat, 22 févr. 1929, .\adal (S. 1929. 3. 60).

(24) V. Commandant Labau, op. cit., p. 345.

(25) V. Cézar-Bru, op. cit., n. 137 et s.

(26) V. Cons. d'Etat, 11 janv. 1929, Charbonneau, (S. 1929. 3. 38), et la note.

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 97

très (-"), susceptibles d'un « recours pour excès de pouvoir » devant le Conseil d'Etat. Etant donné le caractère juridictionnel des Cours et tribunaux des pensions, ce prétendu recours pour excès de pouvoir est en réalité un pourvoi en cassation. Si le Conseil d'Etat ne le qualifie pas comme tel, il emploie du moins incidemment le mot cassation (28).

Les décisions des tribunaux et Cours des pensions peuvent enfin faire l'objet d'une demande en révision dans certains cas (29).

25. — Le caractère juridictionnel qui appartient aux Cours et tribunaux des pensions doit être également reconnu aux commissions départementales de contrôle et à la Commission supérieure de la loi du 21 juillet 1922 lorsqu'elles statuent sur les contestations relatives aux soins médicaux auxquels les bénéficiaires de la loi du 31 mars 1919 ont droit en vertu de l'art. 64. Sans doute ces commissions, par leur composition tripartite (délégués de l'administration, délégués des mutilés, délégués des médecins et de* pharmaciens), ne ressemblent pas au type ordinaire des

(27) V., sur cette grave dérogation aux principes généraux du pourvoi en cassation, in/ra, ch. 3, n. 38.

(28) V. not. Cons. d'Etat, 27 janv. 1926, Meynier (flcc, p. 93).

(29) La révision des pensions de la loi de 1919 peut en effet avoir lieu dans trois cas : 1° Sans condition de délaL*, sur l'indication des parties ou du ministre des Pensions, en cas d'erreur matérielle dans la liquidation ou d'inexactitude des actes ou pièces- sur le vu desquelles a été rendu l'arrêté de concession de pensions (art. 67, modifié par la loi du 28 juillet 1921); 2° Dans um délai de cinq ans, srur la demande de l'intéressé, en cas d'aggravation du degré d'invalidité de 10 p. 100 (art. GS); 3° En cas de blessures nouvelles dams certaines conditions (art. 69). Si la pension a été concédée par une décision ministérielle qui n'avait pas fait l'objet d'un recours contentieux, la révision se fait administrativement; si, au contraire, le droit à pension n'a été définitivement fixé que par une décision d'un tribunal ou d'une cour régionale, le législateur, reconnaissant ainsi directement l'autorité de la chose jnagée qui s'attache à cette décision, décide que la demande en révision doit être portée devant la juridiction qui a rendu la décision définitive (art. 67). La révision ne peut pas, dans ce cas, être opérée par le ministre. V. Cons. d'Etat, 25 févr. 1927, Vve Delque (S. 1927. 3 53).

De Font-Réaulx 7

juridictions. Mais en décidant que « les contestations auxquelles donnera lieu l'application de l'art. 64 seront jugées en premier ressort par la Commission de contrôle du domicile de l'intéressé et en appel par la Commission supérieure », le législateur semble bien avoir voulu donner à ces commissions les pouvoirs juridictionnels que les tribunaux et Cours des pensions possédaient antérieurement à la matière.

Au surplus, le décret du 2o oct. 1928, qui règle le fonctionnement des commissions de contrôle, prévoit qu'elles statuent par décision motivée après une procédure contradictoire.

Aucun texte ne prévoit de recours au Conseil d'Etat contre les décisions de la Commission supérieure de la loi du 21 juill. 1922. Le Conseil d'Etat a admis, en vertu des principes généraux, qu'elles pouvaient être attaquées devant lui par la voie d'un « recours pour excès de pouvoir » (3°), c'est-à-dire, étant donné le caractère juridictionnel de la Commission supérieure, par la voie du pourvoi en cassation.

SECTION IV Juridictions fiscales.

26. — Le contentieux fiscal français nous offrait jusqu'à ces dernières années deux systèmes très nets : d'une part, pour les contributions directes et taxes assimilées, un contentieux administratif jugé en première instance par le conseil de préfecture et en appel par le Conseil d'Etat; d'autre part, pour les contributions indirectes, un contentieux judiciaire jugé en premier et dernier ressort soit par le tribunal civil, soit par le juge de paix, suivant les impôts, sauf pourvoi devant la Cour de cassation. La loi du 1er juillet 1916 sur la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre et la loi du 25 juin 1920 dans ses dispositions relatives à la taxe sur les établissements de luxe ont opté

(30) Gons. d'Etat, 27 nov. 192o, Charbonneau (Rec, p. 953).

pour le contentieux administratif; mais pour dégager les conseils de préfecture et le Conseil d'Etat d'un trop grand nombre d'affaires et aussi pour assurer des garanties spéciales aux assujettis, elles ont détaché certains éléments du contentieux fiscal attribués aux conseils de préfecture pour en donner connaissance à des commissions supérieures spéciales, investies du pouvoir de statuer en dernier ressort, sauf recours « pour excès de pouvoir et violation de la loi » devant le Conseil d'Etat, c'est-à-dire sauf pourvoi en cassation au Conseil d'Etat.

27. — Commissions supérieures des bénéfices de c.uerre 3I . — La loi du 1er juillet 1916 instituant une contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre a nettement distingué parmi les contestations auxquelles cette contribution pourrait donner lieu le contentieux de l'établissement des bases de l'impôt et le contentieux du recouvrement de l'impôt. Aux termes de l'art. 16 de la loi, les rôles de la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre sont établis et recouvrés comme en matière de contributions directes. Le conseil de préfecture est donc compétent pour connaître des difficultés s 'élevant à ce sujet (32). Au contraire, la même loi enlève au conseil de préfecture la connaissance des difficultés relatives à la base de l'impôt pour la donner à des commissions spéciales créées à cet effet $3).

A la base de cette organisation se trouvent des commissions départementales, dites encore dans la pratique commission du 1er degré; il en existe au moins une par département, elles sont composées en totalité de fonctionnaires des régies financières. Leur rôle est de recevoir les déclarations du contribuable. Dans le cas où elles ne croient pas devoir accepter ces déclarations ou encore dans le cas où

31) Textes : L. Ier juill. 1916, art. ' <-\ < .; décf. 12 juill. 191G. Principal ouvrage : Hesson, Tr. theor. et prat. de la contribution extraordinaire sur 1rs bénéfices de guerre.

32 Jurisprudence constant-'. V. uot. Cons. d'Etat, 3 mars 192». 3/t7/ot /.'•■ . p. 190); 3 mai 1923. Quénardel {Rec., p. 380).

33) Jurisprudence constante. V. not. Cons. d'Etat, 11 mai i923, Villeneuve (Rec., p. 393); 7 déc. 1923, Masgrau (Rec, p. 812).

le contribuable n'a pas fait de déclaration, elles fixent les bases de l'imposition d'office, après. vérifications contradictoires s'il y a lieu (art. 7 à 10).

Dans le mois de la notification de la décision à l'intéressé, celui-ci, d'une part, et le directeur des contributions directes, d'autre part, peuvent faire appel à la Commission supérieure des bénéfices de guerre siégeant au Ministère des finances. A la différence des commissions du 1er degré, celle-ci a une composition mixte. Elle comprend, en effet : 1° des membres des juridictions administratives : un président de section et deux conseillers d'Etat, deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes; 2° des fonctionnaires : deux inspecteurs des finances, le directeur général et un administrateur des contributions directes; 3° des contribuables : six membres désignés par la réunion des présidents de chambre de commerce ou, à défaut, par le ministre du Commerce et de l'Industrie. Des auditeurs au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes sont attachés à la Commission supérieure en qualité de rapporteurs. Ce personnel est réparti entre les deux sections qui composent la Commission supérieure, chaque section devant être présidée par un conseiller d'Etat. L'art. 11 in fine de la loi du 1er juillet 1916 et le décret du 12 juillet suivant fixent la procédure à suivre devant la Commission supérieure; elle est contradictoire, mais essentiellement écrite. La" Commission peut ordonner tout supplément d'instruction qu'elle juge nécessaire. Elle statue par décisions motivées, définitivement et en dernier ressort. Ces décisions ne peuvent être attaquées devant le Conseil d'Etat que pour incompétence et excès de pouvoir.

La Commission supérieure des bénéfices de guerre siégeant au ministère des finances n'a juridiction que pour le territoire métropolitain. En Algérie et dans chaque colonie où a existé la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre, il a été institué une Commission supérieure des bénéfices de guerre qui, dans les mêmes conditions que la Commission supérieure métropolitaine, statue sur les recours formés contre les décisions des commissions du 1er degré établies dans la colonie.

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 101

Le caractère respectif des commissions du 1er degré et des commissions supérieures des bénéfices de guerre est aujourd'hui bien fixé par la jurisprudence. Les commissions du 1er degré ne sont que des organes de taxation purement administratifs (^i). Au contraire, les commissions supérieures sont de véritables juridictions (33) statuant en premier et dernier ressort t36) sur les contestations relatives à la base d'imposition, avec cette seule restriction qu'elles ne peuvent être saisies que par voie de recours contre une décision administrative préalable de la commission de 1er degré $7). Sans doute, à prendre à la lettre la loi de 1916, le terme appel à la Commission supérieure pouvait faire croire, au premier abord, que les commissions dites de 1er degré étaient des juridictions de premier ressort, mais il résulte clairement de la discussion parlementaire qu'elles ne sont que des organes de taxation (38). Quant à la Commission supérieure métropolitaine, les travaux préparatoires de la loi de 1916 la représentent comme une vérita-

(34) V. not. Cons. d'Etat, 10 août 191S, Villes. S. 1922. 3. 57; Rec, p. S48, et les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Berget; 18 nov. Ï925; Cohen-Ténondji (Rec, p. 901). Spécialement les décisions des commissions du premier degré n'ont pas l'autorité de la chose jugée. V. Cons. d'Etat; 27 janv. 1933, Soc. Etienne Rochette (Rec, p. 79).

(3o) V. not. Cons. d'Etat, 10 août 191S, Villes, précité, et les conclusions précitées de M. le commissaire du gouvernement Berget; 8 août 1912, X... (S. 1922. 3. 62); 24 déc. 1920, Leven (Rec, p. 1110); 7 janv. 1921, X... et 8 août 1922, X... (S. 1922. 3. 62).

(36) Cons. d'Etat, 7 avril 1922, Lefebvre (Rec, p. 332). Le terme « appel », par lequel l'art. 11 de la loi du 1er juillet 1916 qualiiiie le recours de la commission du premier degré à la Commission supérieur© ne doit pas être pris dans son sens technique. En effet, la commission du premier degTé n'éf;imt pas une juridiction, la commission supérieure ne saurait être une juridiction d'appel. Dès lors l'effet dévolutif de l'appel est inapplicable à la Commission supérieure. V. Cône. d'Etat, 17 févr. 1926, Soc Galtnet frères et Lagèze (Rec, p. 179).

(37) V. Cons. d'Etat, 13 juill. 1926, Roche (Rec, p. 732).

(38) A la séance du 2 juin 1916 (J. o//. 3 juin, p. 487 et 488), M. Boivin- Champeaux avait proposé une rédaction nouvelle de l'art. 11 supprimant le terme inexact d'appel. L'amendement fut retiré après que le commissaire du gouvernement eut précisé que cette expression n'avait pas d'importance, la commission du premier n'étant qu'un organe de taxation.

ble juridiction (3°). Cette intention formelle du législateur ne se heurte à aucun obstacle. Les décisions rendues par cette commission forment bien matière à un jugement. Si aucune juridiction spéciale n'avait été instituée pour connaître des contestations relatives à la contribution sur Les bénéfices de guerre, qui est une contribution directe, les conseils de préfecture, en vertu de l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. et les conseils du contentieux administratif des colonies eussent été normalement compétents, sauf appel au Conseil d'Etat. Sans doute, par sa composition mixte, la commission supérieure s'écarte du type ordinaire des juridictions, mais son organisation, comme ses formes de procéder, offre de sérieuses garanties pour le justiciable.

28. — La Commission supérieure de classement des étarlissements de luxe (i0). — La taxe sur les établissements de luxe, variante de la taxe sur le chiffre d'affaires, peut donner lieu à trois contentieux distincts : 1° le contentieux du classement porté devant la Commission supérieure de classement, sauf pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat; 2° le contentieux de la taxe porté devant le conseil de préfecture, sauf appel au Conseil d'Etat, bien qu'il s'agisse d'un impôt indirect; 3° le contentieux répressif porté devant les tribunaux judiciaires.

La séparation du contentieux du classement et du contentieux de la taxe a son origine dans la loi du 31 décembre 1917 qui instituait une taxe de luxe et qui assujettissait à cette taxe les dépenses afférentes au logement et aux consommations, effectuées dans certains établissements dits de

(39) On lit notamment, dans le rapport de M. Paul Péret à la Chambre des députés dfl 28 janv. 1916 (J. off., doc. pari. Chambre, févr. 1916, p. 112 : « La Commission supérieure est une véritable juridiction devant laquelle les règles de procédure fixées par la loi doivent être 'observées à peine de nullité. »

(40) Textes : Loi du 2o juin 1920, art. 64 (art. 9 du décret de codification de la taxe sur le chiffre d'affaires du 28 déc. 1920); décret du 29 juin 1920 portant règlement d'administration publique pour l'exécution de l'art. 64 de la loi dm 25 juin 1920. V., sur le contentieux de classement et la Commission supérieure, Morillot et Gardes, L'impôt sur le chiffre d'affaires, 2e éd., p. 163 et s.; Allix et Lecerclé, La taxe sur le chiffre d'affaires, p. 164 et s.; Trotabas, La nature juridique du contentieux fiscal en droit français, dans Mélanges Hauriou, p. 737 et s. V. aussi Alibert, op. cit., p. 187.

luxe. Pour déterminer, en fait, la liste de ces établissements, l'art. 28 de la loi précitée instituait des commissions départementales dont les décisions étaient susceptibles d'être déférées à une commission supérieure de classement, statuant elle-même en dernier ressort sauf « recours pour excès de pouvoir et violation de la loi » devant le Conseil d'Etat. La loi du 25 juin 1920, instituant la taxe sur le chiffre d'affaires, intégra à la taxe nouvelle la taxe de luxe. En ce qui concerne le classement des établissements de luxe, elle adopta les grandes lignes du système de la loi de 1917, se bornant seulement à établir deux catégories d'établissements de luxe au lieu d'une et à modifier quelque peu la composition des commissions de classement C41). L'organisation de ces commissions, telle qu'elle résulte de l'art. 64 de la loi du 25 juin 1920 (passé dans l'art. 6 du décret de codification de la taxe sur le chiffre d'affaires du 28 déc. 1926) est donc aujourd'hui la suivante : Dans chaque département existe une commission de classement composée des trois directeurs des contributions directes, de l 'enregistrement et des contributions indirectes, de deux représentants du commerce intéressé et d'un représentant du tourisme. Un recours contre les décisions de cette commission peut être formé dans un délai d'un mois à partir de la notification, soit par le directeur des contributions directes, soit par le chef de l'établissement classé, devant la Commission supérieure de classement établie au ministère des Finances. A la différence de la Commission supérieure des bénéfices de guerre, cette commission ne comprend pas de membre des hautes juridictions administratives. Elle ne comprend qu'un délégué du ministre du Commerce, deux du ministre des Finances, deux des chambres syndicales des commerces

(41) La loi du 25' juin 1920 (art. 63 et s.) n'a pas eu pour effet de faire disparaître la Commission supérieure de ola9semanJt des établissements de luxe instituée par l'art. 28 de la loi du 31 déc. 1917 pour la remplacer, par un organe nouveau portant le même nom, mais distinct. La Commission supérieure de l'art. 64 de la loi de 1920 est donc, sauf les modifications apportées à sa composition, le même organisme que la Commission supérieure de 1917. V. Cons. d'Etat, 10 mars 1922, Pérez (Rec., p. 227).

intéressés, et, enfin, deux membres désignés par la réunion des présidents des chambres de commerce. Parmi ces personnes, le ministre des Finances désigne le président. La procédure devant les commissions départementales et la commission supérieure a été réglée par le décret du 29 juin 1920 qui impose notamment à la Commission supérieure l'obligation de motiver ses décisions.

Ainsi qu'il a été indiqué, les décisions de la Commission supérieure de classement peuvent faire l'objet d' « un recours pour excès de pouvoir et violation de la loi » (art. 64, § 7) devant le Conseil" d'Etat. Le même texte décide que les décisions des commissions de classement peuvent d'année en année faire l'objet de révision. Il s'agit en effet d'apprécier en fait la situation d'un contribuable susceptible de varier. L'art. 11 du décret du 29 juin 1920 précise que la demande en révision est portée devant la commission de département, mais que, dans le cas où la décision de cette commission a fait l'objet d'un recours à la Commission supérieure, cette dernière est seule compétente pour connaître de la demande en révision.

Le Conseil d'Etat, maintes fois appelé à préciser le caractère de la Commission supérieure, lui a reconnu un caractère juridictionnel (41 bis\ Il en résulte que le prétendu recours pour excès de pouvoir exercé contre les décisions de la Commission supérieure de classement, souveraines en fait (41 ter\ constitue bien un pourvoi en cassation (41 quater) Le Conseil d'Etat n'a pas eu, en revanche, à préciser le caractère des commissions départementales de classement. Mais il semble certain qu'elles sont de simples organes admi-

(41 bis) Ccms. d'Etat, 22 déc. 1922, Bizet (Rec, 987); 5 janv. 1923, Filassier {Rec, p. 15), et Mourlevat (Rec, p. 16); 23 mars 1923, Chambre syndicale des propriétaires immobiliers de Paris (Rec., p. 299); 15 juin 1923, Cercle de l'Union (Rec, p. 492), et Epoux Mudwiller (Rec, p. 493); 20 juin 1923, Cercle littéraire et artistique (Rec, p. '519). H en résulte que les règles générales de la procédure sont de plein droit applicables devant la Commission supérieure de classement des établissements de luxe.

(41 ter) V. Cons. d'Etat, '5 janv. 1923, V™ Douin (Rec, p. 12); 5 janv. 1923. Maisons (Rec, p 14).

(41 quater) V. Trotabas, op. et loc cit.

nistratifs, connu»3 les commissions du 1er degré en matière de bénéfices de guerre (4l ïuwigwes). Composées par moitié de fonctionnaires, dont l'un d'eux est juge et partie, puisque le directeur des contributions indirectes a le droit de se pourvoir devant la Commission supérieure, elles sont appelées seulement à dresser administrativement une liste des établissements classés. Un recours vraiment contentieux ne naît que devant la Commission supérieure.

SECTION V

Les conseils de révision (W.

29. — La loi du 27 juillet 1872 abolit les anciens jurys de révision militaires dont les décisions, avons-nous déjà signalé, pouvaient, même dans le silence des Jpis de recrutement du 18 mars 1818 et du 21 mars 1832, faire l'objet d'un recours en annulation pour incompétence et excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat. Elle y substitua des conseils de révision, organismes départementaux ambulants, se transportant dans chaque canton à l'effet de revoir les opérations de recrutement, d'entendre les réclamations auxquelles ces opérations peuvent donner lieu et de juger les causes d'exemption et de dispense (art. 27). Leurs décisions pouvaient être attaquées au Conseil d'Etat, par le ministre et les intéressés pour incompétence et excès de pouvoir, par le ministre seul pour violation de la loi. La loi du 15 juillet 1889 ouvrit le recours pour violation de la loi aux intéressés comme au ministre. Depuis lors, les conseils de révision ont été peu modifiés, les dispositions qui y sont relatives sont devenues tranlatitia dans les nombreuses lois de recrutement qui se sont succédé en France, jusqu'à celle du 31 mars 1928. D'après l'art. 18 de cette loi, le conseil de révision se compose dans chaque département du préfet ou de son délégué, président; d'un conseiller général et d'un

(41 quinquies) V. Morillot et Gardes, op. cit., p. 168, note 1; Trotabas; op. et loc. cit., Alibert, op. et Joe. cit. (42) Loi du 31 mars 1028, art. 17 et s.

conseiller d'arrondissement ou d'un second conseiller général, autres que ceux qui sont élus dans le canton, et d'un officier général ou supérieur. Une commission médicale fonctionne à côté du conseil de révision. Son président est obligatoirement entendu pour chaque cas par le conseil, mais à titre consultatif. Le commandant de recrutement peut, d'autre part, demander toutes les fois qu'il le juge bon a être entendu dans l'intérêt de la loi; il fait ainsi figure de ministère public.

Le conseil de révision a une compétence étendue. Il est seul compétent pour statuer sur toutes les questions administratives se posant en matière de recrutement sur appel. Les décisions illégales qui seraient prises en la matière par une autorité administrative quelconque ne peuvent être attaquées directement au Conseil d'Etat par la voie du recours pour excès de pouvoir; les intéressés doivent d'abord les soumettre aux conseils de révision (43). Cependant, en présence de questions d'état ou de questions relatives à l'exercice des droits civils, le conseil de révision doit surseoir à statuer ou ne prendre qu'une décision conditionnelle (43 bis).

Hors le cas de décision conditionnelle, les décisions des conseils de révision sont définitives. Mais, d'après l'art. 27, elles peuvent néanmoins être attaquées devant le Conseil d'Etat pour incompétence, excès de pouvoir et violation de la loi. Le texte précise que, même au cas où l'annulation est prononcée sur recours du ministre formé dans l'intérêt de la loi, elle profite à l'intéressé. Enfin, en vertu du même texte, elles peuvent aussi être révisées par les conseils de révision eux-mêmes pour erreur matérielle dans les pièces sur le vu desquelles la décision a été prise, ou pour défaut de justification imputable, aux fonctionnaires ou agents

(43) Spécialement le Conseil d'Etat oppose une fin de non-recevoir absolue aux recours pour excès de pouvoir formés contre les inscriptions prétendues illégales sur les tableaux de recrutement. V. Cons. d'Etat, 25 mai 1900, Porel (Rec, p. 356); 30 mai 1919, Marcin (Rec, p. 488).

(43 bis) V. infra, ch. 4, n. 47, note 21.

.11 REDICTIONS SUBORDONNÉES AL" CONSEIL DÉTAT 107

civils ou aux militaires chargés d'établir les pièces ou de les transmettre.

Malgré la composition des conseils de révision, malgré l'absence presque complète de motifs dans leurs décisions, le caractère juridictionnel leur a été reconnu depuis longtemps. Aliène leur attribue ce caractère '' et Laferrière range les conseils de révision parmi les juridictions relevant du Conseil d'Etat par la voie de la cassation (4y). Le Conseil d 'Etat, après avoir reconnu force de vérité légale aux décisions des conseils de révision 1,; '. a décidé lui-même expressément que ces conseils étaient de véritables juridictions i: . Ils se distinguent ainsi des commissions de réforme qui sont de simples autorités administratives (48).

SECTION VI

Commissions d'assistance (49).

30. — Un certain nombre de lois ont organisé un service partiel d'assistance obligatoire. Ce sont notamment les lois du 14 juillet 1893 sur 1 assistance médicale gratuite, du 13 juillet 1903 sur l'assistance obligatoire aux vieillards. infirmes et incurables privés de ressources, du 17 juin 1913

it Ancoc, Conférences, t. 1er, n. 3Î2. (45) Laferrière, op. cit.. t. 2, p. ."iT.'i.

le, Vin seulement les décision? des conseils de révision ne peuvent être annulées par le ministre (V. Cons. d'Etat, 1S janv 1918, Brocard; Rec, 13); m lis encore la dérision prise par le ministre de ne pas exécuter une décision d'un conseil de révision est juridiquement sans valeur; par suite, dans ce dernier cas. il y a lieu, pour le Conseil d'Etat saisi d'un recours contre la décision du conseil de révision, d'y statuer.

H) Cons. d'Etat. 4 mai 1917, Mauauin s 1923. 3. 43). Par suite, un membre d'un conseil de révision n'est pas recevable à en déférer les décisions au Conseil d'Etat.

(4S) Cons. d'Etat, IS mai 1917, Guglielmi (Rec, p. 397).

19) Lois du 13 juill. 1S'.I3: 14 juill. 1905, modifiée par la loi du 30 déc. 1910; 17 juin 1913; li juill. 1913. Le principal ouvrage sur l'assistance publique est celui de MM. Derouin et Gory. Tr. théorique et pratique d'assistance publique. 3e éd.. 2 vol. 1914). La matière de l'assistance obligatoire est traitée dans le tome 1er.

sur l'assistanc€ aux femmes en couches, du 14 juillet 1913 sur l'assistance aux familles nombreuses qui établissent, pour les cas d'indigence qu'elles prévoient, des services mixtes d'assistance assurés en collaboration par le département et la commune. Ces textes ne créent pas au profit des indigents qui satisfont aux conditions légales un droit à l'assistance. Ils placent seulement l'assisté dans un certain statut lui permettant de bénéficier des services d'assistance librement organisés par l'administration (5°).

Pour bénéficier de ce statut, l'indigent doit avoir obtenu son inscription sur une liste d'assistance. Il est établi des listes spéciales au titre de chacune des quatre lois précitées. L'établissement de ces listes et le règlement des réclamations qui peuvent être formées contre elles ont fait l'objet de prescriptions quelque peu différentes dans les lois de 1893 et de 1905. Quant aux deux lois de 1913, elles ont renvoyé aux lois précédentes, celle du 17 juin 1913 sur l'assistance aux femmes en couches à la loi de 1893 sur l'assistance médicale gratuite, celle du 15 juillet 1913 sur l'assistance aux familles nombreuses à la loi de 1905 sur l'assistance aux vieillards.

Dans le type de la loi de 1893, la liste d'assistance est arrêtée dans chaque commune par le conseil municipal. Elle ne comporte que des personnes domiciliées. dans la commune (31>. Dans les vingt jours du dépôt de la liste à la mairie, tout habitant ou contribuable de la commune peut élever une réclamation tendant à faire opérer des inscriptions ou radiations sur la liste. Une commission cantonale composée du sous-préfet, président; du juge de paix, vice-président; du conseiller général et du conseiller d'arrondissement, statuent souverainement sur les réclamations par des décisions qui n'ont pas à être motivées (32). Aucun recours n'est

(50) Y. sur tous ces points Hauriou, op. cit., p. 669 et s.; Jèze, op. cit., t. 3, p. 36 et s.

(51) La loi de 1893 n'a pas prescrit l'établissement de listes en faveur des personnes n'ayant pas le domicile de secours communal. Ils ne peuvent avoir droit à l'assistance qu'en cas de maladie aiguë; aucun recours spécial n'est prévu en cas de refus d'assistance.

- Cons. d'Etat, 12 avril 1924, Préfet de la Vienne (Rec, p. 405).

prévu contre ces décisions; cependant, en vertu du principe général de l'art. 9 de la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'Etat admet le recours pour excès de pouvoir (33).

Dans le type de la loi de 1905, l'assistance est prononcée différemment suivant que l'indigent a un domicile de secours communal ou départemental, ou n'a pas de domicile de secours, au titre communal, départemental ou national. La liste d'assistance communale est arrêtée par le conseil municipal. Mais le conseil municipal remplit une autre tâche, il fixe le mode de l'assistance pour chaque assisté et, s'il y a lieu, le chiffre de l'allocation individuelle de chaque assisté, car la loi prévoit que certaines ressources personnelles de l'assisté sont déductibles. L'assistance au titre départemental est prononcée par la commission départementale, sauf recours au conseil général. Enfin, l'assistance au titre national est prononcée par le ministre de l'intérieur. Les décisions du conseil municipal peuvent être attaquées dans le délai de vingt jours du dépôt de la liste, par tout habitant ou contribuable de la commune, l'assisté et le préfet ou sous- préfet. Les réclamations sont portées devant une commission cantonale qui, outre le sous-préfet, le juge de paix, le conseiller général et le conseiller d'arrondissement, comprend une personne désignée par le préfet, un délégué des bureaux d'assistance du canton et un délégué des sociétés de secours mutuels existant dans le canton. La commission, après comparution des parties s'il y a lieu, statue par décision motivée. Dans le délai de vingt jours à partir de la notification de la décision, toute personne intéressée peut faire appel à la Commission centrale d'assistance siégeant au ministère de l'Intérieur.

Cette commission est composée de vingt membres élus par le Conseil supérieur de l'assistance publique et de quatre membres élus par le Conseil supérieur de la mutualité. Des rapporteurs et des commissaires du gouvernement lui

(53)V. not. Cons. d'Etat, 12 mai 1903, corn, de Portiragnes (S. 1907. 3. 54); 2 déc. 1910, comm. de Moutey-S'otre-Dame (Rec., p. 857); 20 nov. 1915, /;»« Geoffroy (Rec, p. 324): 25 juin 1920, Préfet de la Savoie (S. 1922. 3. 57), et la note de M. Hauriou.

sont attachés. Divisée en deux sections, elle statue soit en section, soit en assemblée générale. Ces décisions, qui doivent être motivées, sont définitives. Néanmoins, conformément aux principes généraux, elles peuvent être attaquées devant le Conseil d'Etat pour incompétence, excès de pouvoir et violation de la loi (b4). Les réclamations contre les décisions de la commission départementale ou du conseil général sur l'admission à l'assistance au titre départemental sont portées directement devant la commission centrale.

La loi n'a pas prévu les réclamations contre les décisions du ministre de l'Intérieur en matière d'assistance au titre national. Les décisions ministérielles ne peuvent donc être portées devant la commission centrale. Elles ne sont susceptibles en vertu des principes que d'un recours au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir (53).

30 bis. — La nature juridique des commissions d'assistance ci-dessus décrites a été vivement discutée. Sans doute, il est certain qu'elles statuent sur des questions contentieuses, mais si la matière de leurs décisions peut faire l'objet d'un acte juridictionnel, le législateur a-t-il entendu leur donner ce pouvoir? Peut-on dire, par conséquent, que ces commissions constituent des juridictions?

Des auteurs considérables ont prétendu que le Conseil d'Etat avait implicitement, mais certainement répondu par la négative à cette question. A l'appui de cette thèse, ils citent les arrêts par lesquels le Conseil d'Etat a admis des recours pour excès de pouvoir contre les décisions des commissions cantonales de la loi de 1893 ou de la commission centrale de la loi de 1905. Puis ces auteurs, notamment Hauriou, suivi par M. J. Laferrière (56), développent l'argument suivant : Les décisions juridictionnelles ne peuvent

(54) Jurisprudence constante. V. not. Cons. d'Etat, 30 juill. 1911, Directeur de l'assistance publique (S. 1913. 3. 65), et la note de M. Hauriou.

(55) V. en ce sens Cons. d'Etat, 6 août 1910, Comm. de Paluel (Rec, p. 706).

(50) Hauriou, notes sous Cons. d'Etat, 30 juin 1911, précité, et 25 juin 1920, précité; J. Laferrièire, Chronique législative de la juridiction administrative, Rev. de dr. publ., 1921, p. 139, texte et note 1.

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 111

être attaquées que par des pourvois en cassation, le recours pour excès de pouvoir ne peut viser que des actes administratifs sans caractère juridictionnel. Par suite, en admettant sous le nom de recours pour excès de pouvoir des recours en annulation contre les décisions des commissions d'assistance, le Conseil d'Etat a nécessairement pris parti sur leur nature juridique et nié en conséquence leur caractère juridictionnel. Quel que soit notre respect pour des maîtres éminents, nous ne pouvons cacher que l'argument nous semble absolument inexact. L'adopter serait nier l'existence même du pourvoi en cassation en matière administrative. En effet, ainsi qu'il a déjà été souvent indiqué, le terme de pourvoi en cassation est purement doctrinal en droit administratif; il n'est jamais employé par la jurisprudence. Le Conseil d'Etat, lié ou se croyant lié par les textes, désigne sous le nom d'excès de pouvoir et d'authentiques pourvois en cassation, comme les pourvois contre les arrêts des Cours des pensions, les décisions des Commissions supérieures des bénéfices de guerre, etc., et le recours pour excès de pouvoir, stricto sensu, dirigé contre les actes administratifs.

La question mérite donc un examen plus approfondi. En faveur du caractère juridictionnel des commissions d'assistance, on tirerait un argument facile des travaux préparatoires où l'on a usé et abusé des termes juridiction, juge, tribunal, etc. <■'"). Mais l'intention du législateur a-t-elle bien été de donner aux commissions d'assistance le pouvoir de prononcer avec l'autorité de la chose jugée P

La jurisprudence, pour rechercher la volonté du législateur, s'est attachée aux indices résultant de l'organisation qu'il a donnée aux diverses commissions d'assistance. Le Conseil d'Etat a été ainsi amené à distinguer les commissions cantonales de la loi de 1893 et les commissions cantonales et la commission centrale de la loi de 190o, encore

. (o"7) M. Ray, rapporteur de la loi de 1893 à la Chambre des députés, déclare notamment, dans son rapport, que l'indigent qui se croira lésé « devra porter sa réclamation devant la commission prévue à l'art. 17, qui jugera souverainement. Après le verdict de ce tribunal (sic), son droit sera épuisé» (J. off., doc. pari, d'avril 1892, p. 189, 1™ col.).

que ces deux commissions statuent sur des questions similaires. Il résulte de sa jurisprudence que les commissions cantonales de la loi de 1893, que la loi n'avait pas organisées à la manière de juridictions, sont de simples autorités administratives. Le Conseil d'Etat les nomme assemblées; il qualifie leurs décisions de délibérations (58). Il refuse d'annuler lesdites délibérations lorsqu'elles sont insuffisamment motivées (59), alors, qu'une jurisprudence constante, même sans texte, impose à toute juridiction administrative l'obligation de motiver ses décisions (6°).

Au contraire, les commissions cantonales, et surtout la Commission centrale d'assistance de la loi de 1905, semblent bien être de véritables juridictions. La loi leur impose certaines formes de procédure, comme l'obligation de motiver leurs décisions. Dans un arrêt Moïse du 12 juin 1914 (6t), le Conseil d'Etat qualifie la Commission centrale de juridiction d'appel, et la commission cantonale de premier juge. Cette interprétation est corroborée par l'opinion de plusieurs membres du Conseil d'Etat qui considèrent au moins la Commission centrale d'assistance comme une véritable juridiction (62). Nous considérerons donc que le « recours pour excès de pouvoir » formé contre les décisions de cette commission est, en réalité, un pourvoi en cassation.

On peut voir une Taison de la différence de nature entre les commissions de la loi de 1893 et celles de la loi de 1905 dans ce que les premières se bornent à un classement des assistés, tandis que les secondes fixent également le chiffre du montant de l'allocation à allouer à chaque assisté, ce qui a pour effet d'individualiser sa situation juridique.

(58) Cous. d'Etat, 12 mai 1905, Comm. de Portiragnes (S. 1907. 3. 54) ; 19 juill. 1912, Brassaud {Rec, p. 835); 25 avril 1913, Comm. de Brion (/?ec, p. 456); 26 nov. 1913, Dme Geoffroy et ST Bretagne (Bec., p. 324); 26 janv. 1917, Comm. de Fontaine-Française (Rec, p. 84); 18 mai 1923, Comm. de Montreuil-aux-Lions {Rec, p. 410); 14 mai 1924, Comm. de Tribehou {Rec, p. 461 ï; 2. juill. 1924, Préfet des Landes {Rec, p. 625).

(59) V. Cons. d'Etat, 12 avril 1924, Préfet de la Vienne, précité.

(60) V. in/m. ch. 4, n. 52.

(61) Rec, p. 491.

(62) V. le rapport de M. Hébrard de Villeneuve sur les travaux de la

SECTION VII Juridictions disciplinaires.

31. — Le pouvoir disciplinaire, considéré au point de vue du droit public positif, a pour but d'assurer le maintien de la discipline, soit parmi les agents publics (fonctionnaires publics proprement dits et officiers ministériels), soit parmi les collaborateurs de certains services publics (avocats auxiliaires du service de la justice), soit encore parmi les usagers de certains services publics (étudiants de l'enseignement supérieur, par exemple), soit même parmi les membres de certains services privés contrôlés par l'Etat (membres de l'enseignement libre). Il s'exprime par une répression disciplinaire consistant à infliger certaines peines aux personnes précitées pour les fautes commises par elles et susceptibles de compromettre le bon fonctionnement du service (63).

La comparaison de la répression disciplinaire et de la répression pénale est classique. Ces deux répressions s'opposent par bien des traits <&i) : 1° la répression disciplinaire a pour but l'amélioration du service, la répression pénale, la punition du délinquant; 2° la détermination de la faute disciplinaire est discrétionnaire, tandis que la détermination de l'infraction pénale est restrictivement donnée par la loi; 3° à la différence de l'infraction pénale, la constatation de la faute disciplinaire n'est pas faite avec force de vérité légale (63); 4° les prescriptions des actions disciplinaires et

mminission centrale d'assistance pendant l'année 1919 (J. off. o mars 1919, p. 8438); Alibert, op. cit., p. 187 et s.

(63) V., sur le pouvoir disciplinaire et sur les modes d'exercice de la répression disciplinaire, Duguit, op. cit., t. 3, p. 253 et s.; Jèze, Principes généraux du droit administratif, 3e éd., t. 3, p. 87; Bonnard, De la répression disciplinaire, thèse Bordeaux, 1902; Nézard, Les principes généraux du droit disciplinaire, thèse Paris, 1903; Ricol, Les tendances du droit disciplinaire, thèse Toulouse, 1918; Hervy, L'action disciplinaire et l'action pénale. Thèse Caen, 1910.

(64) Jèze, op. cit.. t. 3. p. 10o.

(65) Lacoste, De la chose jugée, 3e éd., n. 1325 et 1326.

De Font-Réaulx 8

pénales sont distinctes; tant que l'agent reste au service, l'action disciplinaire peut être exercée, mais elle cesse de pouvoir l'être après sa sortie du service public; 5° la règle non bis in idem n'est pas applicable au concours de l'action disciplinaire et de l'action pénale. Par suite, une condamnation pénale n'empêche pas une condamnation disciplinaire (°6); un acquittement disciplinaire n'empêche pas non plus une condamnation pénale (6~), et inversement, un acquittement pénal n'empêche pas une condamnation disciplinaire (68), sauf toutefois le cas assez rare où le tribunal répressif ayant déclaré que l'agent public n'était matériellement, ni l'auteur, ni le complice, ni l'inspirateur de l'agissement incriminé, il y a chose jugée sur ce point (69).

Mais cette conception de l'action disciplinaire et de l'action pénale n'est entièrement exacte que dans les cas où la peine disciplinaire est prononcée administrativement par un fonctionnaire public en vertu de son pouvoir hiérarchique ou de son pouvoir de contrôle. Or, dans le droit moderne, la répression disciplinaire tend à se rapprocher de l'action pénale, elle tend, a-t-on dit, à se « juridictionnaliser». D'une part, certains textes légsilatifs ou réglementaires ont prévu une liste limitative de peines disciplinaires applicables à telles ou telles catégories de personnes soumises au pouvoir disciplinaire. D'autre part, dans certains cas, la loi a retiré le droit de prononcer administrativement la peine disciplinaire au supérieur hiérarchique, pour le donner soit à des conseils administratifs, constitués en forme de tribunaux, soit même, en ce qui concerne les magistrats et les collaborateurs du service public de la justice, aux tribunaux judiciaires. Les décisions des premiers sont soumises au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat ~°), celles des seconds au contrôle exclusif de la Cour

(66) V. Cons. d'Etat, 25 févr. 1876 Dubuc (Rec, p. 196); Cons. super. de l'instruction publique, 18 juill. 1905, J. (S. 1906. 3. 41), et la note; Cons. d'Etat, 12 janv. 1917, Létrillard (Rec, p. 34); 23 mars 1917, Boisselet (Rec, p. 276).

(67) V. Cass. erim., 26 mai 190b (S. 1909. 1. 285).

(68) V. Cons. d'Etat. 27 juill. 1917, Olivari (Rec, p. 603).

(69) V. Cons. d'Etat, 25 mars 1927, Meslin (S. 1928. 3. 50).

(70) Nous n'envisageons au texte que les conseils disciplinaires soumis

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 115

de cassation C'V; ces dernières décisions sortent donc du cadre de cette étude.

32. Diverses juridictions disciplinaires ressortissant du Conseil d'Etat. — Conseils universitaires (72). — Dès l'origine de l'université moderne, le pouvoir disciplinaire a tendu à devenir juridictionnel. Le décret du 17 mars 1808 associait déjà le conseil de l'université et les conseils académiques à son exercice. Aujourd'hui quatre conseils ou <eries de conseils exercent, outre leurs attributions administratives, tout ou partie du pouvoir disciplinaire en matière universitaire. Ce sont, au premier degré, les conseils départementaux de l'instruction primaire et, parallèlement, les conseils académiques et les conseils des universités, en appel le conseil supérieur de l'instruction publique. Sans texte spécial et en vertu seulement des principes généraux les décisions définitives de ces divers conseils peuvent faire

au Conseil d'Etat. Rappelons que le Conseil d'Etat exerce lui-même un pouvoir disciplinaire dans deux cas :

1° A l'égard des avocats du Conseil d'Etat et à la Cour de cassation; le pouvoir disciplinaire appartenait d'abord au Garde des sceaux (ordonnance du 10 sept. 1817), puis, par un curieux glissement, le Conseil d'Etat lui-même s'est reconnu ce pouvoir, après la loi de 1872 (V. Cons. d'Etat, 4 juin 1897, Lefort, S. 1878. 3. 97, et la note de M. Hauriou). Le décret du 21 août 1927 a consacré cette jurisprudence.

2° A l'égard des membres des conseils généraux, d'arrondissement et municipaux, dont il peut prononcer la démission d'office en vertu de la loi du 7 juin 1873.

(71) Le pouvoir disciplinaire, dans l'ordre judiciaire, est exercé soit par la Cour de cassation elle-même à l'égard des magistrats (Conseil supérieur de la magistrature), à l'égard des avocats à la Cour de cassation, soit par les cours d'appel statuant sur recours des décisions du Conseil de l'Ordre pour les avocats (V. Glasson et Tissier, op. cit., t. 1er, p 305), soit pour les auxiliaires de la justice, par leurs conseils de discipline et les tribunaux auprès desquels ils exercent. Dans les deux derniers cas, les décisions disciplinaires sont susceptibles de pourvoi en cassation.

(72) Principaux textes législatifs : lois du 27 févr. 18S0 (conseil supérieur et conseil académique); décret du 26 juin 1880 (conseils académiques); loi du 30 oct. 1886 (Enseignement primaire); loi du 10 juill. 1896 (universités); décret du 21 juill. 1897 (régime scolaire et disciplinaire des universités); décret du 21 juill. 1897 (conseils des universités). V. Gobron* Législation et jurisprudence de l'enseignement public et de l'enseignement privé, 2e éd.; Compayré, Les juridictions universitaires.

l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat.

1° Conseils départementaux de l'instruction primaire. — Ils sont composés du préfet, de l'inspecteur d'Académie, des directeurs des écoles normales primaires, de deux inspecteurs primaires, de deux conseillers généraux, de deux instituteurs et de deux institutrices publics et éventuellement de deux membres de l'enseignement libre. Ils exercent le pouvoir disciplinaire sur les instituteurs publics et même privés. Mais tandis qu'ils ne peuvent prononcer contre les instituteurs privés que l'interdiction d'enseigner (73), ils peuvent également prononcer contre les instituteurs publics; en cas d'infractions de gravité moyenne, les peines plus légères de la censure et de la suspension. La procédure à suivre devant les conseils départementaux, notamment en matière disciplinaire, a été réglementée par le décret du 4 décembre 1886, qui institue de véritables formes juridictionnelles (citation, délais, comparution de témoins, défense, etc.). Les décisions prononçant l'interdiction d'enseigner peuvent, dans un délai de vingt jours à partir de la notification, faire l'objet d'un appel au conseil supérieur de l'instruction publique; les autres décisions sont en dernier ressort, mais conformément aux principes généraux elles peuvent être déférées au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir 0£). Pour mémoire, notons que les conseils départementaux statuent encore en appel des décisions des commissions municipales scolaires prononçant la peine de l'avertissement ou de l'affichage contre les parents n'envoyant pas leurs enfants à l'école. Ces pénalités illusoires sont tombées du reste en désuétude.

2° Conseils académiques. — Dans chaque académie existe un conseil académique, composé de membres de droit dont le recteur, président, et les doyens des facultés; de mem-

03) Cette interdiction est d'ailleurs inefficace, car elle est dépourvue de sanction pénale. V. Cass. crim. 21 nov. 1908 (S. 1910. 105) et la note critique de M. Roux.

(74) Cons. d'Etat, 4 août 1882, Fillion (Rec, p. 763); 25 mars 1927. Meslin (S. 1928. 3. 50).

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 117

bres nommés par le ministre et de membres élus par leurs collègues; éventuellement deux membres de renseignement privé viennent le compléter. Autrefois compétent pour tous ordres d'enseignement, il n'a plus aujourd'hui compétence que pour renseignement secondaire public et privé et renseignement supérieur privé. Il exerce le pouvoir disciplinaire sur le personnel enseignant de ces catégories. Ses décisions peuvent être frappées d'appel devant le conseil supérieur de l'instruction publique dans le délai de quinze jours de la notification de la décision.

3° Conseils de l'université. — La loi du 10 juillet 1896, restaurant les universités, a substitué le conseil de l'Université au conseil académique pour « le jugement des affaires disciplinaires relatives a l'enseignement supérieur public » (art. 3). Une partie du personnel du conseil académique est du reste commun au conseil de l'Université (recteur, doyens, délégués des facultés). Le pouvoir disciplinaire du conseil de l'Université ne s'exerce pas seulement sur les professeurs de l'enseignement supérieur, mais encore sur les étudiants (art. 32 et s. du Décr. 21 juill. 1897) W et sur les candidats au baccalauréat. Toutes ses décisions sont susceptibles d'appel au conseil supérieur de l'instruction publique.

4° Conseil supérieur de l'instruction publique. — Le conseil supérieur de l'instruction publique est composé du ministre, de treize membres nommés par décret et de quarante-trois membres élus par les membres de l'Institut et de l'enseignement. La forte majorité que constituent les membres élus est donc une sérieuse garantie pour les membres de l'enseignement public, lui soumettent en appel les décisions rendues en matière disciplinaire. La procédure en matière disciplinaire est réglée par le décret du 11 mars 1880 (art. 8 et s.). Elle se caractérise par l'emploi de formes nettement juridictionnelles. L'affaire est préalablement instruite par une commission, dite des affaires contentieuses et

(75) Dans ce cas. deux étudiants sont adjoints au conseil de l'Université saisi de l'action disciplinaire (Décr. 26 juill. 1922).

disciplinaires. Il est ensuite statué en assemblée générale, après audition de l'intéressé. Certaines mesures graves ne peuvent être prises qu'à la majorité des deux tiers. Les décisions du conseil supérieur sont en général longuement motivées. Dans le silence de la loi, une jurisprudence constante admet qu'elles sont susceptibles d'un recours au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir C76).

La majorité des auteurs a depuis longtemps considéré les conseils universitaires comme de véritables juridictions (soumises comme telles au Conseil d'Etat par la voie du pourvoi en cassation), à raison de leur organisation (77)- Mais on sait que ce qui caractérise avant tout une juridiction c'est le pouvoir de rendre des décisions revêtues de l'autorité de la chose jugée; l'organisation de la juridiction n'est qu'un indice de la volonté du législateur sur ce point. Or peut-on considérer que le législateur, en instituant les conseils disciplinaires universitaires, a eu l'intention de leur donner le pouvoir de constater avec force de vérité légale la faute disciplinaire ? Certains auteurs, comme M. Jèze, ne l'ont pas cru et, pour ce motif, ont dénié la qualité de juridictions aux conseils disciplinaires C78). Mais M. Jèze a lui-même changé de doctrine (79) à la suite de l'arrêt Thénj du 20 juin 1913, rendu conformément aux remarquables conclusions de M. le commissaire du gouvernement Corneille, qui consacre le caractère juridictionnel du conseil supérieur de l'instruction publique (8°). Nous nous rallions entièrement à cette doctrine. Pour reprendre les expressions

(76) Cons. d'Etat, 23 janv. 1864, Petit-Colas (S. 1864. 2. 150); 9 déc. 186-1, Leroy (S. 1865. 2. 183); 14 août 1866, Rey (S. 1867. 2, 302); 24 avril 1875, Potdevin (S. 1877. 3. 94); 3 août 1883, Raveneau (S. 1885. 3. 48), et les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Le Vasseur de Précourt; 20 juin 1913, Téry (S. 1920. 3. 13), et les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Corneille.

(77) Lai'errière, op. cit., 2e éd., t. 1er, p. 421 et s.; t. 2, p. 580 et s.; Hauriou, op. cit., p. 973; Berthélémy, op. cit., p. 881; Jacquelin, L'évolution de la procédure administrative, Rev. de dr. publ., 1903, t. 17, p. 442, note 3.

(78) Jèze : L'acte juridictionnel et la classification des recours contentieux, Rev. de dr. publ., p. 676, texte et note 1.

(79) Jèze, Principes généraux du droit administratif, 3e éd., t. 3, p. 106, texte et note 3; p. 107, texte et note 1.

.II HIDICTIONS SUBORDONNEES AU CONSEIL D ETAT

mêmes de M. le commissaire du gouvernement Corneille, la transformation du pouvoir disciplinaire, exercée à l'origine par la voie hiérarchique et maintenant, dans certains cas, par la voie juridictionnelle, « s'est affirmée par l'institution des conseils académiques et par la création d'attributions disciplinaires pour le conseil supérieur de l'instruction publique, qui, aux termes de la loi du 27 février 1880, statue en appel et dernier ressort sur les « jugements » rendus par les conseils académiques en matière contentieuse... Le conseil supérieur est donc une juridiction disciplinaire de par le fait de la loin. Il n'existe au surplus aucun inconvénient pratique qui puisse empêcher en fait de reconnaître à la décision prononcée par la juridicition disciplinaire l'autorité de la chose jugée. La juridiction disciplinaire ne constate avec force de vérté légale que la faute disciplinaire; elle se meut sur un plan différent de la juridiction pénale, dont elle ne peut gêner le fonctionnement. En définitive, les conseils académiques doivent donc être considérés comme de véritables juridictions ressortissant comme telles au Conseil d'Etat, par la voie du pourvoi en cassation, lorsqu'elles statuent en dernier ressort (81). Le même caractère juridictionnel doit être reconnu à tous autres conseils disciplinaires investis par la loi du droit de statuer sur l'action disciplinaire par une décision ayant force de chose jugée. Mais, en dehors des conseils académiques, de telles juridictions sont peu nombreuses dans l'ordre administratif (82).

On doit, en effet, exclure des juridictions disciplinaires les conseils d'enquête. Certaines catégories d'agents publics, sans bénéficier d'une juridiction disciplinaire intégrale, seule compétente pour appliquer la peine disciplinaire, trouvent

(81) Laferrière, op. cit., t. 2, p. 378; Jèze, op. cit., t. 3, p. 108, texte et note 2, et les conclusions précitées de M. le commissaire du gouvernement Corneille.

(82) Signalons seulement les modestes conseils d'administration des compagnies de sapeurs-pompiers statuant en. matière disciplinaire, auxquels la jurisprudence a reconnu explicitement le caractère juridictionnel. V. Cons. d'Etat, 28 juill. 1911, Robin (S. 1914. 3. 58); d févr. 191o, £moy (S. 1921. 3. 20).

une très sérieuse garantie contre l'arbitraire possible des supérieurs hiérarchiques dans l'institution de conseils d'enquête. Tel est le cas, en particulier, des officiers de l'armée (art. 12 et 13 L. 17 mai 1834). Dans ce système, le supérieur hiérarchique, avant de prononcer la peine disciplinaire, doit prendre l'avis d'un conseil d'enquête. En général, cet avis lie partiellement le supérieur hiérarchique, en ce sens qu'il ne peut prononcer une peine contre l'avis du conseil d'enquête, mais qu'il peut, par contre, modifier l'avis dans un sens favorable à l'agent. La jurisprudence décide d'une manière expresse et générale que la décision prise par le supérieur hiérarchique en matière disciplinaire, et sur l'avis du conseil d'enquête, ne peut être assimilée à un jugement t83). Quant à l'avis lui-même, est-il possible cependant de prétendre qu'il constitue un acte juridictionnel? L'affirmative, difficile à soutenir, puisque la décision prononçant la peine n'a pas le caractère juridictionnel, avait été cependant proposée par M. le commissaire du gouvernement Léon Blum dans ses conclusions dans l'affaire Bergey relative à la discipline des officiers. Mais le Conseil d'Etat a statué en sens contraire (84). C'est avec raison, puisque l'avis du conseil disciplinaire ne lie pas toujours le supérieur hiérarchique.

33. — Outre leurs attributions disciplinaires, les conseils universitaires ont encore une certaine compétence contentieuse. Les conseils départementaux de l'instruction primaire statuent sur les oppositions à l'ouverture des écoles primaires privées formées soit par le maire, soit par l'inspecteur d'Académie, d'office ou sur la plainte du procureur de la République. Les conseils académiques statuent de même sur les oppositions à l'ouverture des établissements secondaires privés. Quant aux oppositions à l'ouverture des établissements supérieurs libres, elles échappent à la juri-

(83) V. Cons. d'Etat, 7 août 1907, Hylas (S. 1909. 3. 106).

(84) S. 1914. 3. 98; Rec, p. 1194, où sont rapportées les conclusions du commissaire du gouvernement.

(85) Laferrière, op. cit., t. 1er, p. 42o; Berthélémy, op. cit., p. 902; Gobron, op. cit., 2e éd., p. 1613 et s.

diction administrative. En effet, l'art. 20 de la loi du 12 juillet 1875, qui, d'après l'opinion dominante, n'a pas été abrogé par la loi du 27 février 1880 (85), donne exclusivement compétence aux tribunaux civils, sauf pourvoi en cassation pour statuer sur l'opposition à l'ouverture des établissements supérieurs libres, formée par le procureur de la République. Comme les décisions disciplinaires, les décisions des conseils départementaux ou des conseils académiques statuant sur les oppositions à l'ouverture d'établissements privés sont susceptibles d'appel devant le conseil supérieur de l'instruction publique. Elles ont toujours été considérées comme des décisions juridictionnelles (86).

Là s'arrête à notre sens la compétence juridictionnelle des divers corps ou commissions de l'enseignement public. Il est notamment certain que les jurys d'examen ou de concours ne constituent pas des juridictions administratives (8"). Les décisions des jurys d'examen et de concours sur les certificats qu'ils délivrent sont des actes d'administration, qui tantôt sont soumis à approbation (décisions des jurys d'examen des facultés), tantôt sont exécutoires par eux-mêmes, sauf recours hiérarchique au ministre pour violation des formes (jury d'agrégation). On discute la question de savoir si ce recours hiérarchique est le préliminaire obligatoire du recours contentieux au Conseil d'Etat (88). Mais sa possibilité même exclut le caractère juridictionnel des décisions des jurys d'agrégation.

SECTION VIII

Nature juridique de quelques commissions statuant en matière administrative.

34. — Dans les sections précédentes, nous n'avons pu que mentionner les principales juridictions administratives.

(86) Lafexrière, op. cit., t. 1er, p. 423 et 426.

(87) Cons. d'Etat, 16 nov. 1894, Brault et d'autres (S. 18%. 3. 6b), avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Saint-Paul et la note de M. Hauriou.

(88) Note Hauriou, précitée, et Jèze, op. cit., t. 3, n. 35, texte et note 3. La décision du jury d'agrégation ne constitue du reste qu'un certificat

d'aptitude. La nomination à la fonction d'agrégé appartient au ministre.

Il a existé et il existe encore de nombreuses commissions temporaires ou permanentes chargées de statuer définitivement sur certaines questions de contentieux administratif, sauf recours « pour excès de pouvoir » devant le Conseil d'Etat en vertu du principe général des lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mars 1872. Or, conformément aux principes cidessus formulés, on doit reconnaître à ces commissions le caractère juridictionnel toutes les fois que le législateur a entendu revêtir leurs décisions de l'autorité de la chose jugée. En pareil cas le recours « pour excès de pouvoir » exercé contre les décisions de ces commissions constitue en réalité un pourvoi en cassation.

C'est ainsi qu'avec Laferrière on s'accorde à reconnaître le caractère juridictionnel à certaines commissions aujourd'hui disparues : commissions instituées par la loi du 20 avril 1826 pour la liquidation des indemnités de Saint- Domingue; par la loi du 7 avril 1873 pour la répartition des dommages résultant de l'insurrection de 1871; par la loi du 30 juill. 1880 pour le rachat des ponts à péage; par la loi des 31 juillet 1881 et 7 août 1882 pour l'allocation d'indemnités aux victimes du coup d'Etat du Deux-Décembre (89). On devait également reconnaître le caractère juridictionnel aux commissions spéciales instituées par la loi du 31 mars 1903 sur les caisses de retraite et de secours des ouvriers mineurs (°°).

Il existe encore aujourd'hui des commissions de la même nature instituées pour prononcer souverainement sur le droit des intéressés à une indemnité pécuniaire. La loi donne parfois à ces commissions le nom de commissions arbitrales ou commissions d'arbitres. Quoique le terme puisse sembler impropre ((J1), il doit cependant être retenu comme ma-

(89) Laferrière, op. cit., t. 2, p. 376, et les références citées.

(90) V. Cons. d'Etat, 3 août 1904, Bienvenu et autres (S. 1906. 3. 131); 22 déc. 1905 (S. 1907. 3. 151) et les conclusions très nettes de M. le commissaire du gouvernement Teissier données dans ces affaires.

(91) Le terme commissions arbitrales, employé pour désigner des juridictions créées par la loi semble tout à fait impropre. L'arbitrage suppose, en droit privé, une convention, soit spéciale : le compromis, soit accès-

nifestant l'intention du législateur de donner aux décisions de ces commissions l'autorité de la chose jugée, que l'on s'accorde à reconnaître aux décisions arbitrales (92). Par suite nous estimons qu'il faut notamment reconnaître le caractère juridictionnel aux commissions spéciales d'arbitres instituées dans chaque département par l'art. 4 de la loi du 13 juill. 1924 à l'effet de fixer les indemnités dues par l'Etat aux communes à raison de l'occupation du terrain affecté dans les cimetières communaux aux sépultures des militaires et marins français et alliés morts pendant la guerre.

35. — Une place spéciale doit être faite aux commissions départementales de reconstitution foncière (93).

La loi du 4 mars 1919 relative à la reconstitution des propriétés foncières dévastées par la guerre prévoit deux opérations : le rétablissement des anciennes limites et le nouveau lotissement avec remembrement. La première opération est effectuée par une commission municipale de reconstitution foncière, composée du juge de paix du canton ou de l'un de ses suppléants, président; du maire ou de son délégué; d'un agent des contributions directes; d'un agent

soire à un contrat : la clause compromissoire, par laquelle les parties s'engagent à soumettre à des juges privés ou arbitres toutes contestations nées ou à naître. L'arbitrage avait d'abord été prohibé, en droit public, en vertu du principe que l'Etat ne peut compromettre en droit interne (V. Cons. d'Etat, 17 mars 1893, Compagnies des chemins de fer, S., 1894. 3. UD; 22 janv. 1904, Ducastaing, S. 1906. 3. 61), mais aujourd'hui il est permis expressément à l'Etat, aux départements et aux communes, pour In liquidation de leurs dépenses de travaux publics ou de fournitures, par l'art. 69 de la loi du 17 avril 1906. V. Hanriou, op. cit., p. 296; Appleton, op. cit., n. 211. Dans ces derniers cas, où l'Etat établit des arbitres par contrat avec des entrepreneurs, il y a vraiment arbitrage au sens propre du mot. Il en est tout autrement lorsque l'Etat, par une disposition législative, institue une commission à l'effet de juger une certaine catégorie de litiges. Il y a là création non plus d'un arbitre, mais d'un juge public, car, en présence d'une telle disposition législative, les parties ne sont plus recevables à former leurs recours devant le juge administratif qui eût été normalement compétent et qui, de par la loi, est devenu incompétent. V. Cons. d'Etat, 23 mars 1928, Ville de Mines, S. 1929. 3. 37. Arrêt relatif aux commissions instituées par la loi du 13 juill. 1924.

(92) Lacoste, De la chose jugée, 3e éd., n. 204, et les références citées.

(93) Loi du 4 mare 1919; Décret du 20 septembre 1920.

du service agricole; d'un géomètre et de six propriétaires. Le rôle de la commission se borne à rétablir les limites anciennes. Les recours contre ses décisions sont portés devant le tribunal civil, qui, d'après le droit commun, aurait été compétent pour connaître, soit en première instance, soit en appel (94), de ces contestations relatives au bornage. Ce contentieux judiciaire est en dehors de notre étude. Mais la commission communale peut faire davantage; elle peut demander que, par- préférence au rétablissement des terres anciennes, il soit procédé à un nouveau lotissement; la majorité des propriétaires intéressés peut avoir la même initiative. L'opération devient alors administrative. Le préfet ordonne le remembrement, après avis d'une commission départementale de reconstitution foncière composée d'un magistrat de l'ordre judiciaire, président, assisté de neuf propriétaires, du directeur des services agricoles, de l'ingénieur des améliorations agricoles et du directeur des contributions directes, auxquels est adjoint comme secrétaire le greffier du tribunal civil. Le lotissement ainsi ordonné peut être l'œuvre des propriétaires intéressés réunis en association syndicale ou l'œuvre de la commission communale. Dans ce dernier cas, les décisions de la commission communale sont susceptibles de recours non plus devant le tribunal civil, mais devant la commission départementale, laquelle statue définitivement et en dernier ressort sur le contentieux de l'opération de reconstitution. Au premier abord on pouvait être tenté d'attribuer à la commission départementale de reconstitution foncière un caractère plutôt judiciaire qu'administratif, mais la question ne laissait pas que d'être douteuse. Le gouvernement, auquel l'art. 7 de la loi du 4 mars 1919 donnait toute latitude pour organiser par voie réglementaire le fonctionnement de ces commissions, leur a attribué le caractère de juridiction administrative en décidant, par l'art. 1)1 du décret du 10 sept. 1920, que les décisions ren-

(94) Le juge de paix est compétent en, premier ressort lorsque la propriété ou les titres ne sont pas contestés (L. 12 juill. 1905, art. 7-3°); en. cas contraire c"est le tribunal (V. Cass. req. 3 mai 1897, S. 1897. 1. 408).

dues par la commission départementale de reconstitution foncière sont définitives à l'égard de tous intéressés et ne peuvent être attaquées devant le Conseil d'Etat que pour incompétence, excès de pouvoir et violation de la loi. Le même décret règle la procédure à suivre devant cette commission départementale. Elle est saisie des recours formés individuellement par les propriétaires intéressés dans le délai d'un mois à partir de l'affichage dans la commune des décisions de la commission communale; elle statue par une seule décision sur tous les recours formés contre un même lotissement et sa décision est publiée dans les mêmes formes que la décision de la commission communale.

La jurisprudence a précisé le caractère de ces commissions. Les commissions communales ne sont que de simples organes administratifs (93), mais les commissions départementales sont de véritables juridictions, tenues comme telles à l'obligation d'observer même sans textes les règles générales de la procédure (%). Le Conseil d'Etat est si net dans cette opinion que lorsqu'il statue sur les recours intentés devant lui en vertu de l'art. 51 du décret du 20 sept. 1920. il se qualifie de juge de cassation (9"). Cette jurisprudence doit être approuvée: les décisions de la commission départementale qui statuent sur des contestations relatives au transfert de droits réels étant définitives à l'égard de tous intéressés semblent bien avoir ce caractère de vérité légale qui caractérise l'acte juridictionnel. Il est cependant permis de remarquer que ce caractère ne leur a été clairement attribué que par décret, que. par suite, il y a eu en la matière dessaisissement du législateur.

36. — Au contraire, le caractère juridictionnel doit être refusé à certaines commissions qui présentent bien une organisation juridictionnelle, soit à raison de ce qu'elles ne

(95) Cous. d'Etat. 17 nov. 1922. Léguillon 2e espèce) (Rec, p. 849). 19 nov. 1984, Dusigne (Rec. p. 912).

(96) Cons. d'Etat. 17 déc. 1922, Léguillon (2e espèce), précité: 5 déc. 1921, Léguillon {Rec, p. 98o).

Coas 'l'Etat, 23 janv. 1915, !>■ ■ ulle (Rec. p. 83); Jouieaux. 16 déc. 1925 (Jîee., p. 1031).

sont pas soustraites au pouvoir du ministre, soit que les décisions qu'elles rendent ne peuvent faire l'objet d'un jugement.

Dans le premier cas se trouve, actuellement tout au moins, la commission de classement aux emplois réservés telle qu'elle a été réorganisée par la loi du 30 janvier 1923. Par sa composition, elle ressemble à certaines commissions auxquelles le pouvoir juridictionnel a été reconnu. Présidée par un Conseil d'Etat en service ordinaire et composée de représentants des ministres des pensions, de la guerre et de la marine et de membres choisis parmi les sous-officiers d'activé ou de réserve, elle est complétée par des auditeurs au Conseil d'Etat, qui lui sont attachés en qualité de rapporteurs; elle comporte un commissaire et un commissaire adjoint du gouvernement. Mais cette commission n'a aucun pouvoir juridictionnel pour la détermination du droit au classement, c'est au ministre seul qu'il appartient, sur l'avis de la commission,- d'arrêter les tableaux de classement.

Pour des motifs tenant à l'objet de la décision, il est également impossible de reconnaître un caractère juridictionnel aux commissions chargées de déterminer des coefficients applicables à une ou plusieurs catégories de contribuables pour le calcul de l'impôt. Tel a été le cas de la commission instituée par l'art. 6 de la loi du 31 juill. 1917 (aujourd'hui disparue), à l'effet de déterminer, à défaut de déclaration du contribuable, les coefficients applicables aux diverses catégories de contribuables pour le calcul de l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux. Tel est encore le cas de la commission instituée par l'art. 8 de la loi du 13 juill. 1925, à l'effet de déterminer les coefficients applicables au calcul de l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux auquel sont soumises les entreprises étrangères d'assurance, de réassurance, de capitalisation ou d'épargne opérant en France. En effet, comme le fait justement remarquer M. J. Laferrière (°8) à propos des commissions de l'art. 6 de la loi du 31 juill. 1917 s'il

(98) V. J. Laferrière, article précité, Rev. dr. publ., 1921, p. 136.

JURIDICTIONS SUBORDONNÉES AU CONSEIL d'ÉTAT 127

appartient au législateur d'attacher aux décisions d'une autorité quelconque cette force de vérité légale qui constitue l'acte juridictionnel, c'est à la condition que, par leur objet, ces décisions soient susceptibles d'un jugement. Or le rôle des commissions est de statuer non sur des réclamations particulières auxquelles donne lieu la fixation de la dette d'impôt de chaque contribuable, mais de déterminer les coefficients applicables aux différentes catégories de contribuables assujettis à l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux. Par suite elles sont non pas des actes juridictionnels et individuels, mais des actes généraux et réglementaires.

En terminant, indiquons le cas de la commission spéciale de prorogation des brevets d'invention instituée par l'art. 2 de la loi du 8 oct. 1919. Aux termes de l'art. 15 de la loi du 5 juill. 1844, la durée des brevets d'invention ne peut être prorogée que par une loi. Après la guerre, il avait d'abord été proposé de donner au ministre du commerce le droit d'accorder des prorogations individuelles à raison de la non-exploitation des brevets pendant la période des hostilités, mais le législateur a finalement décidé de confier cette mission à une commission présidée par un conseiller à la Cour d'appel de Paris assisté de quatre commissaires, deux désignés par le comité consultatif des arts et manufactures, deux par la Commission technique de l'Office national de la propriété industrielle. Près de cette commission, le directeur de l'Office national de la propriété industrielle remplissait les fonctions de commissaire du gouvernement. M. Bokanowski, rapporteur de la loi à la Chambre des députés, expliquait cette organisation en faisant valoir qu'il avait paru inopportun d'accorder au ministre du commerce, c'est-à-dire au pouvoir administratif, le droit d'accorder les prolongations de durée des brevets d'invention, car il appartient exclusivement à l'autorité judiciaire de prononcer sur les questions de validité et de propriété des brevets, mais que, les tribunaux judiciaires étant surchargés, il semblait nécessaire, pour des raisons d'urgence, de donner le soin de prononcer sur les questions de prorogation à une juri-

diction spéciale ("). Le Conseil d'Etat a cependant interprété l'art. 2 de la loi du 8 oct. 1919 dans un sens tout différent, en décidant que la commission instituée par cet article constitue tant par son objet que par la nature de ses attributions une autorité administrative et en lui déniant ainsi implicitement le caractère de juridiction (10°).

(99) V. l'extrait du rapport de M. Bokanowski cité au S., Lois annotées de 1923, p. 1045, note 2.

(100) V. Cons. d'Etat, 27 avril 1923, Soc. «La Céristte » (Rec, p. 365).