CHAPITRE III
FORMATION DU POURVOI EN CASSATION (Conditions de recevabilité et efiets du pourvoi).
Section I : Décisions susceptibles de pourvoi en cassation. — 3". Décisions juridictionnelles. — 38 ... en dernier ressort. Exception relative aux jugements des tribunaux des pensions. — 39. Combinaison du pourvoi en cassation, de l'opposition et du pourvoi en révision.
Section II : Personnes pouvant former pourvoi en cassation. — 40. Des parties en première instance. — 40 bis. Capacité requise. — 40 ter. Intérêt requis.
Section III : Formes et délais du pourvoi en cassation. — 41. La requête en cassation. — 42. Les délais.
Section IV : Effets du pourvoi en cassation. — 43.
SECTION PREMIERE Décisions susceptibles de pourvoi en cassation.
37. Décisions juridictionnelles. — Seules les décisions juridictionnelles en dernier ressort peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation.
Il résulte de la définition même du pourvoi en cassation que seules les décisions juridictionnelles peuvent être attaquées par cette voie de recours. D'où plusieurs conséquences :
1° Dans le cas où la juridiction subordonnée au Conseil d'Etat par la voie du pourvoi en cassation accomplit à la fois des actes juridictionnels et des actes administratifs, seuls les premiers peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation. Ainsi seuls peuvent faire l'objet d'un pourvoi
De Font-RéauU 9
€n cassation les arrêts de la Cour des comptes, à l'exclusion des déclarations de conformité, les décisions contentieuses ou disciplinaires du conseil supérieur de l'instruction publique, à l'exclusion des autres décisions de ce conseil, etc.
2° Il ne suffit pas que l'acte à attaquer ait été accompli en matière contentieuse; il doit encore constituer un acte juridictionnel. Ne peuvent, par suite, faire l'objet d'un pourvoi les mesures prises par les auxiliaires de la juridiction en l'absence de celle-ci (*), De plus, dans la décision elle-même, ne peut faire l'objet d'un pourvoi que le dispositif qui a l'autorité de la chose jugée; on ne peut attaquer un motif sans l'un des chefs du dispositif (-).
Il est à peine besoin d'ajouter que la décision doit avoir été effectivement rendue. La procédure de la décision implicite de rejet de l'art. 3 de la loi du 17 juill. 1900 est inapplicable aux juridictions $).
Il convient de signaler ici le cas particulier des litiges relatifs à la contribution sur les bénéfices de guerre, au classement des établissements de luxe, à la reconstitution foncière, qui, avant de faire l'objet d'une décision juridictionnelle émanée d'une commission jugeant en premier et dernier ressort, doivent faire l'objet d'une décision administrative de la part d'une commission dite du premier degré. Les décisions des commissions du premier degré (commissions départementales des bénéfices de guerre, de classement des établissements de luxe, commission communale de reconstitution foncière), étant des actes administratifs, ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. A raison de l'existence d'une
I Le greffier d'un tribunal des pensions, en faisant renvoi à un requérant d'une requête adressée par ce dernier au tribunal départemental des pensions, ne prend pas une décision susceptible d'être déférée au Conseil d'Etat. V. Cons. d'Etat, 9 mai 1924, SauboUe (Rec., p. 458).
S V. not. Cons. d'Etat. 6 août 1920, Soc. des établissements Lenoir (Rec, P 828).
(3) V. en ce sens, pour les conseils de préfecture, Cons. d'Etat, 23 mars [928, X... s. [928. 3. 96).
voie de recours juridictionnelle parallèle ouverte devant la Commission supérieure des bénéfices de guerre, la Commission supérieure des établissements de luxe, les commissions départementales de reconstitution foncière, ces actes administratifs ne sauraient davantage faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat W.
Une légère exception a été apportée à ce principe par les art. 50 et ol du décret du 10 sept. 1920, desquels il résulte que la décision de la Commission communale de reconstitution foncière peut être attaquée par le recours pour excès de pouvoir lorsqu'elle statue sur renvoi et d'après les indications de la Commission départementale de reconstitution foncière @). Mais cette exception ne saurait être étendue, notamment, aux commissions du premier degré statuant sur renvoi de la Commission supérieure des bénéfices de guerre (6).
Toutes les décisions juridictionnelles ne sont pas susceptibles de pourvoi en cassation. Tout d'abord le pourvoi n'est pas recevable contre les arrêts provisoires de la Cour des comptes. On divise en effet les arrêts de cette Cour en deux catégories : a) les arrêts provisoires, par lesquels la Cour avertit un comptable des charges qui pèsent contre lui et l'invite à fournir des justifications; b) les arrêts définitifs, par lesquels la Cour statue au fond sur le compte. L'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807 ne prévoyant le pourvoi en cassation que contre les arrêts exécutoires de la Cour des comptes, on en conclut que les arrêts provisoires ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation (7). Mais les arrêts définitifs peuvent être eux-mêmes précédés d'arrêts interlocutoires ou préparatoires. Conformément aux principes généraux de la procédure, ces arrêts peuvent faire l'ob-
(4) V. Cons. d'Etat, 10 août 1918, Courgeaud (Rec, p. 850) avec les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Berget; 11 mars, Guyot {Rec, 22f>). Bénéfices de guerre et Cons. d'Etat, 9 déc. 1925, Dme Ve Genèvre et •V" liosquin (Rec, p. 924), motifs (Reconstitution foncière).
(5) V. Cons. d'Etat, 9 déc. 1925, précité.
(6) V. Cons. d'Etat, 17 nov. 1922. Graff et Rochter (Rec, p. 979)
(7) V. Cons. d'Etat, 20 juill. 1883, Uotmier (S., 1885. 3. 46).
jet d'un pourvoi en cassation (s) dans des conditions de délai qui seront précisées plus loin &).
38. Décisions en dernier ressort. — La règle selon laquelle seules les décisions rendues en dernier ressort peuvent être attaquées par le pourvoi en cassation, formulée en matière civile par l'art. 2 de la loi des 27 nov.-ler déc. 1790, est un de ces principes généraux de procédure qui sont applicables, même en l'absence de texte, à tout ordre de juridiction, et .auxquels il ne doit être dérogé que dans les cas où la loi édicté une exception formelle.
Le Conseil d'Etat a fait fréquemment application de ce principe dans les cas où un litige, avant de parvenir à lui, doit être soumis à deux degrés de juridiction. Ainsi les arrêtés des conseils de préfecture rendus en matière de comptabilité, étant des décisions contentieuses susceptibles d'appel à la Cour des comptes, ne sont pas susceptibles de pourvoi en cassation direct devant le Conseil d'Etat (10). Les décisions des conseils départementaux de l'enseignement primaire, dans les cas où ils statuent en premier ressort, et toutes les décisions contentieuses des conseils académiques et des conseils des universités, étant susceptibles d'appel devant le Conseil supérieur de l'instruction publique, ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi direct devant le Conseil d'Etat (**). On doit décider de même que les décisions des commissions de contrôle de l'art. 64 de la loi du 31 mai 1919, modifiée par la loi du 22 juill. 1922, et les décisions des commissions cantonales d'assistance de la loi du 14 juill. 1905, étant respectivement susceptibles d'ap-
(S) V. de Marcé, Tr. de la comptabilité publique, n. 4919.
(9) V. infra, n. 42.
(10) Jurisprudence constante V. supra, chap. 2, n. 21, note 4. L'opinion d'après laquelle les- décisions des conseils de préfecture statuant sur la déclaration de comptabilité occulte pouvaient être directement attaquées devant le Conseil d'Etat par le recours pour excès de pouvoir reposait sur ce que l'on attribuait à ces décisions un caractère purement administratif. Mais dès lors qu'on leur a reconnu un caractère jurdictionnel, la nécessité de l'appel préalable à la Cour des comptes devenait certaine.
(M) V. Cons. d'Etat, 3 août 1883, Raveneau, c. ville de Rennes (S., 1S85. 3.48), et la note.
pel devant la Commission supérieure de contrôle et la Commission centrale d'assistance, ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation direct.
A cette règle, le législateur a pourtant apporté une exception qui ne peut .être justifiée ni au point de vue des principes juridiques ni par des considérations pratiques. Les décisions des tribunaux des pensions, bien que susceptibles d'appel devant les Cours régionales, peuvent être attaquées directement devant le Conseil d'Etat par le pourvoi en cassation (*?). Les parties peuvent donc, en matière de pension des lois de 1919, renoncer au second degré de juridiction tout en conservant la faculté de se pourvoir en cassation (13). Toutefois, il convient de remarquer que la voie de l'appel à la Cour régionale et celle du pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat sont alternatives et non cumulatives. Si la voie de l'appel est adoptée, elle est exclusive de celle du pourvoi en cassation (14).
(12) L'art. 43 de la loi du 31 mars 1919 ne faisait, à vrai dire, que des allusions à la possibilité d'un pourvoi en cassation direct contre les décisions des tribunaux départementaux. Aussi, les auteurs n'ont voulu voir dans ces allusions qu'une inadvertance législative qui n'était pas de nature à apporter une dérogation aussi grave à tous les principes jusqu'alors incontestables en matière de cassation. Raisonnant par l'absurde, ils montraient qu'il était impossible d'admettre le pouvoi en cassation direct contre les décisions des tribunaux administratifs, car l'art. 43 ne prévoit après cassation qu'un renvoi de l'affaire à une Cour régionale. V. Cézar Bru, La législation des pensions, n. 159; commandant Labeau, Pensions militaires, doctrine et jurisprudence, p. 381 et 382. Mais l'opinion de ces auteurs, exacte au point de vue des principes, est malheureusement en contradiction formelle avec l'art. 42 du règlement d'administration publique du 2 sept. 1919, qui décide, par une interprétation matériellement incontostable de la loi du 31 mars 1919 : « Le recours au Conseil d'Etat peut être formé pour excès de pouvoir, vice de forme ou violation de la loi, soit contre la décision de la Cour régionale statuant en appel du tribunal départemental, soit directement contre la décision du tribunal départemental lui-même. » Le Conseil d'Etat, qui ne pouvait s'arroger un jus corrigendi, a dû, en conséquence, déclarer recevables les pourvois en cassation directs contre les décisions des tribunaux des pensions et même, en cas de cassation, prononcer le renvoi devant une Cour régionale, autre conséquence du système bâtard adopté par la loi de 1919. V not. Cons. d'Etat 20 janv. 1920. Min. des finances c. Gras (S., 1929. 3. 100), et la note.
(13) Mais seulement à l'expiration du délai d'appel. V. infra, n. 42.
(li) V. Cons. d'Etat, 12 nov. 1927, Busseney (Rec, p. 1058).
39. — Si la voie de l'appel exclut la voie du pourvoi en cassation, il en est autrement des autres voies de recours.
Le pourvoi en cassation peut être exercé contre les décisions par défaut aussi bien que contre les décisions contradictoires, sous la seule condition que le délai d'opposition soit expiré. Cette règle ne présente du reste un intérêt que pour les décisions des juridictions des pensions pour lesquelles le législateur a expressément prévu la voie de recours de l'opposition <15).
De même la possibilité d'attaquer une décision rendue en dernier ressort par la voie du pourvoi en révision ne fait pas obstacle à l'exercice du pourvoi en cassation. Ces deux voies de recours sont, en principe, indépendantes. Il y a lieu toutefois de distinguer deux sortes de révisions : 1° celle qui a lieu pour erreur commise lors du jugement de l'affaire; en cas de succès, les effets en rétroagissent au jour du jugement, la situation juridique créée par la décision primitive est rétroactivement détruite (16); 2° celle qui a lieu à raison de faits nouveaux venus, depuis le jugement, modifier matériellement la situation d'une partie. En cas de succès de l'action en révision, la décision nouvelle va bien créer une situation juridique nouvelle, mais l'ancienne situation juridique créée par la décision primitive subsistera pour le passé. Les relations du pourvoi en cassation et du pourvoi en révision ne sont pas les mêmes dans les deux cas.
A la première catégorie appartiennent la révision des arrêts définitifs de la Cour des comptes et la révision des décisions des tribunaux départementaux ou des Cours régionales passées en force de chose jugée, prévue par l'art. 67
(15) La voie de recours de l'opposition est expressément écartée de la procédure suivie devant les conseils départementaux de l'instruction publique (Décr. i déc. 18S6, art. 10). Dans le silence de la loi, on est d'accord pour considérer que les décisions des autres juridictions administratives spéciales ne sont pas susceptibles d'opposition.
- (16) Une exception est apportée à ce principe dans le cas de la révision des pensions militaires prévue par l'art. 67 de la loi du 31 mars 1919. Le pensionné de bonne foi ne peut être condamné à la restitution au Trésor des sommes qu'il a perçues en trop.
de la loi du 31 mars 1919 pour fraude ou erreur. La procédure de révision ne fait pas, en principe, obstacle à la procédure de cassation, ces deux procédures étant fondées sur des moyens différents. C'est ainsi que les arrêts de la Cour des comptes sont susceptibles d'un pourvoi en cassation au Conseil d'Etat, malgré une demande en révision devant la Cour elle-même (17). En effet, tant qu'un arrêt définitif n'a pas été révisé, il subsiste comme arrêt exécutoire, et, par suite, le comptable a intérêt à son annulation par le Conseil d'Etat. Mais si l'arrêt définitif attaqué en cassation était révisé par la Cour avant que le Conseil d'Etat eût statué, le pourvoi en cassation perdrait sa raison d'être et il n'y aurait plus lieu à statuer pour le Conseil d'Etat (is>. n en serait de même pour les décisions des juridictions des pensions attaquées à la fois par le pourvoi en cassation et le pourvoi en révision.
L'arrêt de révision peut, comme tout autre arrêt définitif, être l'objet d'un pourvoi en cassation. Laferrière soutenait que cette règle n'était applicable qu'aux arrêts prononçant la révision et non aux arrêts rejetant la demande en révision, parce que l'arrêt rejetant la révision a le caractère d'une décision confirmative, et par suite ne saurait être attaqué par le pourvoi en cassation, quand le délai du pourvoi couru à partir de la décision primitive est expiré (19). Mais l'on sait qu'il s'est produit un revirement de jurisprudence en matière de décisions confirmatives qui, maintenant, font courir un nouveau délai de pourvoi à partir de leur notification ou de leur publication (2°). Par suite, la distinction proposée par Laferrière ne peut plus être retenue.
Quant aux demandes en révision exercées en vertu de l'art. 67 de la loi du 31 mars 1919, portées devant les juridictions des pensions qui ont rendu la décision primitive,
(17) Cons. d'Etat, 28 juillet 1819, Min. des finances (S. chr.).
(18) Laferrière, op. cit., t. 2, p. 585.
(19) Laferrière, op. cit., t. 2, p. 586.
(20) V. Cons. d'Etat, 12 janv. 1917, Marchelli (S. 1923. 3. 13), et la note.
elles sont jugées comme les demandes primitives et font l'objet des mêmes voies de recours.
A la seconde catégorie de demandes en révision appartiennent les demandes en révision de pensions pour aggravation d'infirmités prévues par l'art. 68 de la loi du 31 mars 1919 et les demandes en révision des décisions de la Commission supérieure de classement des établissements de luxe, prévues par les art. 64 de la loi du 25 juin 1920 (art. 6 du décret de codification de l'impôt sur le chiffre d'affaires du 28 déc. 1926 et 11 du décret du 29 juin 1920). Le pourvoi en cassation et la demande en révision, dans ce cas, n'ont plusaucun rapport. Même si une décision ayant fait l'objet d'un pourvoi en cassation et d'une demande en révision était révisée avant que le Conseil d'Etat eût statué, il y aurait lieu pour le Conseil d'Etat de statuer sur le pourvoi dirigé contre la décision primitive. En effet, la décision nouvelle prise à la suite de la demande en révision n'a d'effet que pour l'avenir. Elle entraîne pour l'avenir les conséquences juridiques de la modification de l'infirmité du pensionné, des circonstances nouvelles susceptibles de modifier la nature de l'établissement de luxe tenu par le contribuable. Pour le passé, subsiste la décision primitive qui a fixé le taux de la pension à allouer au pensionné, la catégorie à laquelle le contribuable tenant un établissement doit être imposé (luxe, demi-luxe, ordinaire). Il y a donc toujours lieu, pour le Conseil d'Etat, d'apprécier la légalité des décisions prises par les juridictions des pensions, la Commission supérieure de classement, eu égard aux circonstances existant au moment des décisions attaquées.
SECTION II
Personnes qui peuvent se pourvoir en cassation.
40. — En principe, nul ne peut se pourvoir en cassation s'il n'a été partie ou représenté à la décision attaquée, s'il ne possède la capacité ordinaire devant le Conseil d'Etat, et, enfin, s'il ne justifie d'un intérêt à l'annulation demandée.
La première condition distingue nettement le pourvoi en cassation administratif du recours pour excès de pouvoir, ouvert à toute personne qui a un intérêt direct, personnel et légitime à l'annulation de l'acte qui lui fait grief (21). Cette différence résulte des très larges divergences qui séparent théoriquement et pratiquement l'acte juridictionnel de la décision administrative exécutoire. La décision administrative exécutoire est une affirmation des prétentions de l'administration faite par une autorité administrative sans caractère juridictionnel. Cette affirmation produit un effet de droit vis-à-vis des administrés, est opposable erga omnes et jouit du bénéfice de l'exécution préalable, mais elle n'est point revêtue de cette force de vérité légale qui caractérise l'acte juridictionnel. Pratiquement, la décision administrative exécutoire peut bien être prise après une instruction plus ou moins contradictoire, mais elle ne peut être considérée comme clôturant une véritable instance où les parties privées et l'administration ont soumis leur différend à une autorité chargée de les départager, car l'autorité administrative qui prend la décision ou, plus exactement, l'unité administrative qu'elle représente a ellemême un intérêt primordial dans la situation juridique créée par cette décision. Aussi, aucune instance juridictionnelle ne s 'étant déroulée devant l'auteur de la décision exécutoire, on s'explique que toutes les personnes qui justifient d'un intérêt suffisant puissent la déférer, par la voie du recours pour excès de pouvoir, au Conseil d'Etat, juge de premier et dernier ressort.
Au contraire, les juridictions administratives statuant en dernier ressort ont, de par la loi, compétence juridictionnelle pour trancher certaines catégories de litiges qui peuvent se produire entre les administrés et les unités administratives. Devant ces juridictions statuant, soit en premier ou dernier ressort, soit en appel, sur un litige introduit en justice par voie d'action directe ou, le plus souvent, par
(21) V. Hauriou, op. cit., p. 402; Alibert, Le contrôle juridict. de l'admin., p. 96 et s.
voie de recours contre une décision administrative exécutoire, les parties (c'est-à-dire les particuliers et les unités administratives intéressées) ont plaidé ou ont pu plaider sur un pied d'égalité au sujet d'un litige les intéressant seuls en principe. La décision juridictionnelle rendue sur cette instance n'a que l'autorité relative de la chose jugée limitée aux parties en cause. Dès lors, seule la partie qui succombe peut former pourvoi en cassation.
Les juridictions administratives statuant en dernier ressort sont très spécialisées; par suite, la liste des personnes qui peuvent être parties devant elles est facile à dresser. Devant les juridictions des pensions la Commission supérieure des bénéfices de guerre métropolitaine, la Commission supérieure de classement des établissements de luxe, les conseils de révision, les parties sont, d'une part, l'Etat, d'autre part, le titulaire du droit à pension, le contribuable, le conscrit. Devant les juridictions disciplinaires, on trouve de même, d'une part, l'Etat, au nom de qui la poursuite disciplinaire est exercée et, d'autre part, la personne poursuivie. Devant la Cour des comptes, la notion de partie paraît s'estomper au premier abord à raison de la procédure d'office suivie devant cette juridiction, mais il n'empêche que le jugement du compte met en présence deux parties : d'une part le comptable 022), d'autre part la collectivité publique dont la comptabilité est en jeu et qui peut devenir, en cas de débet, créancière de ce comptable. Aussi, d'après la jurisprudence de la Cour, la personne publique créancière du comptable est toujours en cause, par cela que seul le jugement doit avoir effet à son égard en vertu de l'art. 1351. C. civ., encore que ses représentants légaux se soient abstenus de toute intervention personnelle et s'en soient rapportés à l'initiative du juge des comptes en possession de statuer d'office dans un intérêt public (23). Par
(22) La Cour des comptes ne peut mettre en cause d'autres justiciables que les comptables dont elle apure des comptes. V. Cour des comptes, 10 août 1880, Desmousseaux de Givré (Rec., p. 1110); adde de Marée, op. cit., n. 7188.
(23) V. Cour des comptes, 12 nov. 1872, Desque (Rec, 1878, p. 1159).
exception devant deux juridictions administratives statuant en dernier ressort, il peut n'y avoir aucune collectivité publique en cause. Devant les commissions départementales de reconstitution foncière, les questions de propriété immobilière qui sont débattues intéressent surtout les propriétaire- juives et ne peuvent intéresser les unités administratives que pour leur domaine immobilier. Devant la Commission centrale d'assistance, tout intéressé peut contester les inscriptions ou les radiations opérées sur la liste d'assistance communale par le conseil municipal, ou le refus d'admission a l'assistance départementale prononcé par le conseil général ou la commission départementale (*2i). Mais, en vertu des principes, seules les personnes qui se sont
:'ii II pouvait sembler résulter de certaines dispositions de la loi du M juill. 1905 (not. art. 9) que le droit de réclamation à la commission cantonale, puis à la commission centrale, était réservé à trois catégories de personnes seulement : le candidat à l'assistance, tout contribuable ou électeur de la commune, le préfet ou le sous-préfet. Il n'en est rien; de telles dispositions n'ont pas pour effet de limiter à ces seules personnes le droit de recours contre les inscriptions ou radiations sur la liste d'assistance. V. eo ce sens, Cons. d'Etat, 30 juin 1911, Directeur de l'assistance publique de la -Seine (/?ec, p. T.'iT: S., 1913. 3. 65, et la note de M. Hauriou). Notamment le maire peut, avec l'autorisation du conseil municipal, se pourvoir au nom de la commune devant la Commission centrale d'assistance contre les décisions de la Commission cantonale modifiant la liste des assurés telle qu'elle avait été arrêtée par le conseil municipal et, par suite, se pourvoir au Conseil d'Etat en annulation de li décision rejetant sa demande. V. Cons. d'Etat, 26 janv. 1917. Maire de Coti-Cliacari (Rec, p. 83), et surtout il avril 192i, Robert (Rec, p. 3S0); mais le pourvoi du maire au Conseil d'Etat n'est, bien entendu, recevable que s'il a été préablement partie devant la Commission centrale. V. en ce sens Cons. d'Etat, 28 nov. 1923, Maire de Cherbourg (Rec, p. 762; S.. I98S.3.37). Ce dernier arrêt, qui dénie qualité au maire pour se pourvoir au Conseil d'Etat contre des décisions de la Commission centrale d'assistance rayant un certain nombre de vieillards de la liste d'assistance, nous semble pouvoir ainsi s'expliquer très facilement par le fait que le maire n'avait pas été partie à l'instance devant la Commission supérieure. Dans sa très belle note sous cet arrêt, Hauriou le justifie en développant qu'il ne faut pas confondre tutelle et hérarchie administrative, comme l'avait fait la municipalité de Cherbourg. Sans doute, les termes de l'arrêt sont laconiques, mais notre explication semble plus simple, dès lors qu'on admet que la Commission centrale d'assistance est une juridiction administrative.
pourvues devant la Commission centrale peuvent attaquer devant le Conseil d'Etat la décision de cette commission (2g).
De la règle que seules les parties à l'instance peuvent se pourvoir en cassation devant le Conseil d'Etat découle la conséquence qu'en aucun cas un membre d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort ne peut se pourvoir en cassation d'une décision rendue par cette juridiction contrairement à son avis (26), tandis que les membres d'une assemblée délibérante peuvent attaquer par le recours pour excès de pouvoir les décisions prises par celle-ci {--"'\ Enfin, la partie qui a agi en une certaine qualité devant la juridiction de fait ne peut se pourvoir en cassation en une qualité différente (28).
40 bis. — Les conditions de qualité et de capacité nécessaires pour former pourvoi en cassation sont celles qui sont exigées d'une manière générale devant le Conseil d'Etat.
Le pourvoi est formé au nom de l'Etat par le ministre. Selon une jurisprudence constante, les ministres ont seuls qualité pour introduire au Conseil d'Etat les affaires contentieuses intéressant leur département. Il en résulte qu'a seul qualité pour se pourvoir au nom de l'Etat contre les décisions des juridictions des pensions C29), le ministre des Pensions; contre les décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre ou de la Commission supérieure des établissements de luxe, le ministre des Finances; contre les décisions contentieuses du Conseil supérieur de l'instruc-
(25) V. la note qui précède et Cons. d'Etat, 11 avril 1924, Robert [Rec, ]>. 380).
(26) V. Cons. d'Etat, 4 juin 1917, Mauguin (S., 1923. 3. 43). Rejet d'un recours formé par un membre du conseil de révision.
Wiy V. Cons. d'Etat, 1" mai 1903, Bergeon (S., 1905. 3. 1), et la note de M. Ilauriou. Adde Alibert, op. cit., p. 128.
(28) Par exemple, le maire qui a présenté une réclamation devant le Commission supérieure d'assistance au nom de la commune, ne peut ensuite se pourvoir en cassation contre la décision rendue par la Commisaiaa supérieure, en sa qualité personnelle de contribuable. V. Cons. d'Etat, 1 1 avril 1924, Robert (Rec, p. 380).
i".D Le directeur du contentieux du ministère des Pensions ne peut, en l'absence d'une disposition législative ou réglementaire lui déléguant la signature du ministre, se pourvoir en cassation contre les décisions des tribunaux et Cours des pensions. V. Cons. d'Etat, 8 juill. 1925, Min. des pensions (Rec, p. 659).
tion publique, le ministre de l'Instruction publique; contre les arrêts de la Cour des comptes (3°), le ministre des Finances ou tout autre ministre intéressé. Cependant ce principe souffre exception lorsqu'un fonctionnaire autre que le ministre a reçu en vertu d'un texte législatif ou réglementaire une délégation du ministre pour les affaires contentieuses; c'est le cas du secrétaire général du ministère de la Guerre, qui a qualité pour former pourvoi, au nom du ministre de la Guerre, contre les décisions des conseils de révision (31). Les membres du ministère public près les juridictions administratives spéciales qui en sont pourvues ne peuvent se pourvoir en cassation. Cette règle, qui ne souffre aucune difficulté lorsque les commissaires du gouvernement agissent comme partie jointe, ce qui est le cas général, s'applique également aux commissaires du gouvernement près les tribunaux des pensions qui agissent pourtant comme partie principale en tant que représentants du ministre des Pensions 3-) et qui ont le droit de faire appel (33).
Les représentants légaux des collectivités publiques autres que l'Etat mit certainement qualité pour attaquer par le pourvoi en cassation les décisions en dernier ressort qui font grief à la collectivité dont s'agit. Cette solution avait été autrefois contestée en ce qui concerne la Cour des comptes, car l'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807 ne prévoit que le recours des comptables, du ministre des Finances ou de tout autre ministre en ce qui concerne son département.
(30) L'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807 semblait réserver au chef de l'Etat le droit de décider si un pourvoi devait être formé devant le Conseil d'Etat contre un arrêt de la Cour des comptes. « Le ministre des Finances ou tout autre ministre, pour ce qui concerne son département, pourront, dans le même délai, faire leur rapport à l'Empereur et lui proposer le renvoi au Conseil d'Etat de leur demande en cassation. » Mais cette procédure est tombée en désuétude.
(31) Décr. 10 nov. 1896. V. Cons. d'Etat, 4 juin 1897, Loiseau (Rec, p. 4ol).
(32) V. sur le rôle des commissaires du Gouvernement près les Cours et tribunaux des pensions, qui est toujours celui d'une partie principale, Cons. d'Etat, Il janv. 1929, Charbonucau (S., 1929. 3. 38), et la note.
(33) Art. 42 de la loi du 31 mars 1919.
En résultait-il que seuls les ministres avaient le droit de se pourvoir en cassation des arrêts relatifs à la comptabilité communale? Cette opinion est depuis longtemps abandonnée en jurisprudence. L'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807 est en effet purement énoneiatif; par suite, les représentants légaux des communes et des établissements publics ont qualité pour former le recours en cassation contre les arrêts de la Cour des comptes rendus sur leur comptabilité (34).
Il est cependant resté un vestige de cette ancienne opinion; la jurisprudence reconnaît au ministre de l'Intérieur, en vertu du pouvoir de contrôle et de surveillance qu'il exerce sur les établissements publics dépendant de son département, le droit de se pourvoir en cassation contre les arrêts relatifs à la comptabilité de ces établissements, soit concurremment avec leurs représentants légaux (33), soit même en l'absence de pourvoi de la part de c^ux-ci (36). Cette jurisprudence semble apporter une exception peu justifiable au principe que seules les parties du litige ont le droit de former pourvoi en cassation, car le pouvoir de tutelle administrative ne donne pas à l'autorité qui l'exerce qualité pour exercer les actions de l'autorité subordonnée (37).
En ce qui concerne les parties privées, ont qualité pour former pourvoi ces parties elles-mêmes, leurs représentants légaux (3S> ainsi que leurs successeurs et ayants droit, à moins qu'il ne s'agisse d'une contestation portant sur une situation juridique essentiellement personnelle à la partie privée. Conformément aux principes généraux suivis devant le Conseil d'Etat, les parties privées peuvent également former leur pourvoi en cassation par l'intermédiaire d'un man-
(34) Cons. d'Etat, S avril 1842, Duvergier (Rec, p. 161); cf. o mai 1882, Min. de l'intérieur c. Chasteaux (S., 1883. 3. 31), et les conclusions du commissaire du Gouvernement Marguerie (Rec, p. 419).
(3o) V. Cons. d'Etat, 5 mai 1SS2, précité.
(3ti) V. Cons. d'Etat, 1er mars 1901, Min. de l'intérieur c. Chauveau (S., 1903. 3. 106), et la note.
(37) En ce sens Laferrière, op. cit., t. 2, p. 587.
(38) Spécialement le père d'un conscrit mineur a qualité pour se pourvoir en cassation. V. Cons. d'Etat, 13 mai 1892, Morellet (Rec., p. 433); 27 avril 1894, LevaiUant (S. 1896. 3. 62).
dataire, mais celui-ci doit être muni d'une procuration lui donnant le droit de former un pourvoi. Seuls les avocats au Conseil d'Etat sont dispensés de procuration; toutes autres personnes, même les avocats à la Cour d'appel (39\ n'en sont pas dispensés.
Qu'il s'%agisse des représentants légaux des collectivités publiques ou des mandataires des personnes privées, l'autorisation de former pourvoi doit être expresse. L'autorisation de plaider devant la juridiction de fait n'emporte pas le droit de former pourvoi en cassation (4°).
40 ter. — Celui qui se pourvoit doit enfin justifier d'un intérêt à la cassation. Pour ester dans l'instance ayant abouti à la décision attaquée, les parties ont dû justifier d'un droit violé ou, exceptionnellement, en ce qui concerne les personnes admises à contester les listes d'assistance, d'un simple intérêt froissé. Dès lors que les parties ont été valablement admises dans l'instance devant les juridictions de l'ait, elles n'ont plus, pour intenter leur demande en cassation, qu'à justifier d'un intérêt à l'annulation de la décision (41)
L'intérêt requis consistera dans ce qu'une nouvelle décision, rendue après l'annulation demandée, pourra mettre le requérant à la cassation dans une situation plus favorable. Manquerait, par suite d'intérêt pour se pourvoir au Conseil d'Etat le contribuable qui demanderait l'annulation d'une décision de la Commission supérieure des bénéfices de guerre pour erreur de droit dans le calcul de son bénéfice, alors que, si le grief formulé était reconnu fondé, le nouveau
(39) V. Cous. d'Etat. 23 février 1927 (Rec, p. 240).
W) Cona. d'Etat; 33 mai 1900, Borel (S. 1902. 3. 88); 1er avril 1984, Robert {Rec, p. 380).
H) Pour Marc Noël (Les motifs dans les arrêts du Conseil d'Etat, dans Rev. de dr. publ., 1924, p. 378), ce qui distingue le recours pour excès de pouvoir du pourvoi en cassation, c'est que dans le premier cas, un simple intérêt lésé suffit pour agir, tandis que, dans le second cas, le requérant fonde toujours sa demande sur une prétendue violation d'un droit. Abstraction faite du cas de la Commission centrale d'assistance, devant laquelle le recours est ouvert h des personnes ne justifiant que d'un simple intérêt, l'observation présente une grande part de vérité.
calcul du bénéfice conduirait à une imposition plus élevée (42). Mais, par contre, justifie d'un intérêt suffisant celui qui n'a qu'un intérêt éventuel à l'annulation de la décision attaquée (43).
SECTION III Formes et délai du pourvoi en cassation.
41. — Sauf en ce qui concerne les décisions des juridictions des pensions, le pourvoi en cassation administratif est formé par requête adressée au secrétariat du Conseil d'Etat dans les mêmes conditions que le recours pour excès de pouvoir.
On considère donc le pourvoi en cassation comme dispensé du ministère d'avocat, en vertu de l'art. 1 du décret du 2 nov. 1864 (remplacé aujourd'hui par l'art. 4 de la loi du 17 avril 1906), même lorsqu'il est formé contre les arrêts de la Cour des comptes (**). Comme la requête d'excès de pouvoir, la requête en cassation doit être écrite sur timbre et enregistrée en débet. Cette formalité est requise à peine de nullité, sauf en ce qui concerne les pourvois en cassa-
Mais on, remarquera qu'elle n'est vraiment topique que pour l'introduction de la demande en première instance.
(42) V. Cons. d'Etat, 15 déc. 1922, Etablissement Bickert et fils (Rec, p. 914).
(43) Ainsi, lorsqu'un conseil tic révision a indûment tranché une question préjudicielle, le requérant peut se pourvoir au Conseil d'Etat, sans attendre le jugement de la question préjudicielle par le tribunal compétent (V. Cons. d'Etat, 23 mai 1919, Combettes, Rec, p. 451). Dans un autre ordre d'idées, il a été jugé qu'une société imposée à la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre peut former pourvoi en cassation, comme justifiant d'un intérêt suffisant, contre une décision de la commission supérieure des bénéfices de guerre annulant une décision de la commission du 1er degré, qui avait rejeté une demande en révision de l'imposition formée par le directeur des contributions directes. V. Cons. d'Etat, 21 mai 1920, l'espèce Soc. Dickson, Walrav'e et Cie (Rec., p. 519). Cette décision, en effet, si elle ne faisait pas directement grief au contribuable en procédant à la révision de son imposition, jugée trop faible, rendait cependant cette révision possible.
(44) V. Cons. d'Etat, 20 nov. 1883, Monier (S., 1885. 3. 46), sol. impl; adde Lafcrrière, op. cit., t. 2, p. 588.
tion contre les décisions des juridictions des pensions, qui en sont seuls dispensés (fô).
Comme toutes les requêtes au Conseil d'Etat, les requêtes en cassation doivent être motivées. Nous étudierons dans le chapitre suivant les moyens de cassation; indiquons seulement qu'une requête non motivée est d'emblée irrecevable (46); conformément au droit commun, elles peuvent du reste être complétées par un mémoire ampliatif ultérieur.
Comme conclusions, la requête en cassation ne peut comprendre que la demande d'annulation de la décision attaquée. C'est une conséquence du rôle de juge de cassation que le Conseil d'Etat est appelé à jouer en notre matière. Toutes conclusions visant le fait (47) ou portant sur le fond C*8), sont irrecevables. Cependant elles ne rendent irrécusable le pourvoi en cassation lui-même qu'm parte qua. Conformément au droit commun, les requêtes collectives visant plusieurs décisions distinctes ayant fait l'objet de notification séparées ne sont recevables que pour la première décision qui y est dénoncée (49>- Mais on s'est demandé si des conclusions de plein contentieux relatives à un litige connexe à celui qui a été tranché par la décision attaquée pouvaient être jointes à des conclusions de cassation. Elles n'affectent pas en effet la nature propre du pourvoi en cas-
(45) Les dispenses de frais accordées aux instances devant les juridictions de fait n'emportent pas de plein droit et par analogie dispense de .timbre et d'enregistrement pour le pourvoi en cassation. V. Cons. d'Etat, 18 mars 1921, Godfroy (Bec, p. 323).
(46) Jurispr. constante. V. not. Conseil d'Etat, l.'i juill. 1925, Houplain Ji<r., p. 679). Commission supérieure des bénéfices de guerre.
L'exposé des motifs doit lui-même être suffisamment précis. V. Cons. d'Etat, 7 janv. 1925, Vr* Buzenac (Bec, p. 16).
(47) Irrecevabilité de conclusions tendant à faire ordonner une expertise. V. Cons. d'Etat, 15 déc. 1926, Quilici (Rec, p. 1109).
t$) Jurisprudence constante. V., par exemple, en (matière de bénéfices de guerre, sur l'irrecevabilité de conclusions tendant à ce que le Conseil d'Etat fixe lui-même les bases d'imposition, Cons. d'Etat, 11 juin 1926, Gellé (Rec, p. 589). De même le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi en cassation contre une décision prononçant une peine disciplinaire, n'a qu'un pouvoir d'annulation. V. Cons. d'Etat, 25 juin 1909, Dauteroche (Rec, p. 608); Vilars, 6 août 1909 (Rec, p. 811).
(49) V. Cons. d'Etat, 12 mars 192i, Hauchecorne, Rec, p. §83 (Bénéfices de guerre).
De Font-Réaulx 10
sation; elles ne visent qu'à réunir matériellement deux litiges en un seul. On sait que la jurisprudence récente admet la jonction de conclusions de plein contentieux à un recours pour excès de pouvoir s'il y a eu constitution d'avocat (3°). Mais cette solution ne semble pas pouvoir être admise dans le contentieux de la cassation (31). C'est qu'en effet, lorsque des conclusions d'excès de pouvoir sont jointes à un recours de plein contentieux, le Conseil d'Etat statue sur les deux sortes de conclusions comme un juge du fait et un juge du premier degré. Il n'en serait pas de même dans le contentieux de la cassation.
Conformément au droit commun, le pourvoi en cassation doit être signé de la partie qui se pourvoit ou des personnes justifiant des pouvoirs nécessaires à cet effet (52). Une expédition de la décision attaquée est requise, à peine de nullité de la requête (33>.
En matière de pensions, l'art. 43 de la loi du 31 mars 4919 a modifié les formes ordinaires du pourvoi en cassation. Le pourvoi en cassation est formé par déclaration de recours faite au greffe du tribunal ou de la Cour qui a rendu la décision attaquée. Ce recours est exempt de tous frais (b%4). La
(50) V. supra, n. 18, note 38.
(51) 11 a été jugé notamment que des conclusions à fin d'indemnité ne peuvent être jointes à un recours en cassation contre les décisions des conseils de révision. V. Cons. d'Etat, 6 juill. 1906, Salzes (Bec, p. 597); que, de même, des conclusions à fin d'indemnité ne peuvent être jointes à un pourvoi en cassation contre un arrêt d'une Cour des pensions : Cons. d'Etat, 10 juin 1925, Blanchet (Rec, p. 556); 9 nov. 1925 Cadenaule (Rec, p. <S82) ; qu'enfin un requérant ne peut saisir à la fois le Conseil d'Etat de conclusions tendant : 1° à l'annulation d'un arrêt d'une Cour régionale; 2° à l'attribution d'une pension fondée sur la loi de 1831. V. Cons. d'Etat, 1^ mai 1926, Brossard (Rec, p. 520). De même un contribuable ne peut joindre à un pourvoi en cassation contre une décision de la commission supérieure de classement des établissements de luxe des conclusions relatives à l'imposition elle-même, qui sont de la compétence du conseil de préfecture, et en appel du Conseil d'Etat. V. Conseil d'Etat, 5 janv. 1923 Vve Doin
(52) Spécialement, le ministre qui a seul qualité pour former pourvoi au nom de l'Etat doit signer lui-même le pourvoi.
(53) V. Cons. d'Etat, 25 janv. 1924, Brugière, Rec, p. 1072 sommaire (Commission supérieure des bénéfices de guerre).
(54) Art. 43 L. 31 mars 1919.
disposition de l'art. 43 est applicable aussi bien aux parties privées qu'à l'Etat, c'est-à-dire au ministre des Pensions. Mais lorsque le pourvoi en cassation est formé par ce dernier, ce même texte décide que le recours du ministre doit être notifié à l'intéressé dans la huitaine à la requête du commissaire du gouvernement. L'inobservation de ce délai n'entraîne du reste pas la nullité du pourvoi du ministre (35).
Dans la quinzaine de cette notification, les pièces sont adressées au secrétariat du Conseil d'Etat par les soins du greffe. Les parties ne sont point obligées, par conséquent, de faire elles-mêmes de démarches au secrétariat du Conseil d'Etat.
Comme les requêtes en cassation, les déclarations de recours doivent être motivées (56), mais il ne semble pas que le défaut de motifs entraîne ipso facto l'irrecevabilité de la déclaration. La jurisprudence admet qu'une déclaration non motivée peut être complétée par un mémoire envoyé directement au secrétariat de la section du contentieux &"') et qui peut être présenté sans condition de délai (3«).
42. — Le délai de pourvoi en cassation est le délai ordinaire du recours au Conseil d'Etat fixé à deux mois par la loi du 13 avril 1900. Il n'existe, en ce qui concerne les décisions susceptibles de pourvoi en cassation, aucun délai spécial. Un doute s'était cependant élevé au sujet des arrêts de la Cour des comptes, car l'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807 fixait à trois mois le délai de pourvoi contre ces arrêts.
(55) V. Cons. d'Etat, 16 mars 1927, Min. des pensions c. Dme Pradelle (Rec, p 346).
(56) V. Cons. d'Etat, 13 févr. 1924, Min. des pensions (Rec., p. 176); 20 févr. 1924, MiqueJ (Rec, p. 202). V. encore 7 janv. 1925, F™ Buzenac (Rec. p. 16, qui rejette une requête n'ayant formulé que vaguement les moyens de cassation.
■7; V. Cons. d'Etat, 15 janv. 1926, Lacoste, sol. impl. (Rec, p. 45*); 11 mai 192*7, FTe Martelât (Rec, p. 581). Ce mémoire ne peut être signé que par le requérant ou un mandataire, muni d'un pourvoi. Un mémoire signé d'un avocat à la Cour d'appel non muni de pourvoi serait sans effet : 23 févr. 1927, Buchot (Rec, p. 240).
(58) V. Cons. d'Etat, 3 juin 1927, Pansart (Rec, p. 647).
Mais le Conseil d'Etat, d'abord par avis des sections delégislation et des finances réunies du 12 juin 1907, puis par un arrêt du 17 juill. 1908, Dme Chartier (39), a décidé que h délai de pourvoi contre les arrêts de la Cour des comptes n'est plus maintenant que de deux mois. En effet, l'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807 ne faisait que reproduire la règle générale de l'art. 11 du décret de 1806, par suite, il ne saurait être considéré comme une disposition dérogatoire à l'art. 24 de la loi du 13 avril 1900, qui a abrégé le délai de l'art. 11 du décret de 1806.
Le point de départ du délai varie suivant que la décision attaquée doit ou non être notifiée.
Les décisions de la plupart des juridictions ressortissant au Conseil d'Etat sont notifiées d'office à la partie privée, iquel que soit son rôle dans l'instance, par simple lettre recommandée (6°). C'est cette notification qui fait courir à l'égard de la partie privée le délai du pourvoi en cassation. Mais est-il besoin d'une signification au ministre pour faire courir le délai du pourvoi à son égard; il ne le semble pas. Conformément à la solution admise en ce qui concerne les
(60) Règles relatives à la notification des décisions.
A. Cour des comptes. — En fait, les arrêts rendus sur les comptes des tiésoriers généraux sont notifiés directement par le secrétaire de la cour au trésorier général en fonctions par lettre recommandée. Les arrêts relatifs aux comptes des autres comptables du Trésor sont expédiés par extrait concernant chaque comptable à la direction de la comptabilité publique, qui les transmet à son tour aux divers comptables. Enfin, d'après le décret du 2(5 déc. 1901, les arrêts relatifs à la comptabilité communale sont transmis par le secrétaire de la Cour au receveur des finances de l'arrondissement, lequel les notifie par lettre recommandée aux comptables. D'anciens arrêts pouvaient être invoqués dans le sens que cette notification en la forme administrative ne pouvait, en l'absence de signification par huissier, faire courir le délai de pourvoi en cassation. Mais cette opinion est abandonnée aujourd'hui. V. Cons. d'Etat, 17 juill. 1908, D™ Chartier (S. 1910. 3. 152); adde, de Marré, op. cit.. n. 7442 à 7456.
B. Commission supérieure des bénéfices de guerre. — La notification de la décision, est faite par lettre recommandée adressée aux intéressés par le secrétaire de la Commission supérieure. Elle fait courir le délai de recours sans qu'il soit besoin de signification par huissier. V. Cons. d'Etat, 1G janv. 1920, Pons (Bec, p. 37).
arrêtés des conseils de préfecture rendus en matière de contributions directes (tn\ et en l'absence de textes, nous estimons que le délai du pourvoi court à l'égard du ministre intéressé à partir du jour où il a eu connaissance de l'affaire par la réception des pièces au ministère (62), les parties ayant toutefois la faculté pour éviter toute contestation de faire signifier la décision du ministre.
Des règles spéciales existent en ce qui concerne les décisions des juridictions des pensions. En vertu de l'art. 41 de
C. Commission supérieure des établissements de luxe. — Notification par lettre recommandée (art. 10, Décr. 27 jiuin 1920).
D. Conseil supérieur de V instruction publique. — Notification par la voie administrative (art. 16 Décr. 11 mars 1898).
Lorsque la notification est faite par lettre recommandée, il suffit que la lettre soit remise par l'administration des postes à la personne accréditée auprès de cette administration, pour recevoir les plis recommandés au nom de l'intéressé. V. Cons. d'Etat, 9 déc. 1925, Bruno (Rec, p. 987).
(61) V. infra, 2e part., ch. 2, n. 90, C.
(62) A notre connaissance, le Conseil d'Etat n'a pas eu à statuer sur cette question. Mais la solution que nous proposons au texte nous semble commandée par la logique et la pratique. Presque jamais, en effet, les particuliers au profit desquels une décision a été rendne par une juridiction administrative en dernier ressort ne notifient cette décision au ministre pour faire courir contre lui le dé'ai de pourvoi au Conseil d'Etat. Or il serait contraire à la nature de l'institution que ce délai ne fût pas limité, alors surtout qu'en fait le ministre a connaissance de la décision rendue contre l'Etat. L'art. 39 du décret du 28 sept. 1807 prescrit au procureur général près la Cour des comptes d'adresser au ministre du Trésor (des finances), expédition des arrêts de la Cour des comptes. Cette communication, pensonsnous, fait courir à l'égard du ministre le délai du pourvoi au Conseil d'Etat. M. de Marcé (op. cit., n° 7441) est d'avis que la notification faite au comptable a peur effet de faire courir car, dit-il, l'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807, après avoir donné au comptable le droit de se pourvoir dans les trois mois de la notification de l'arrêt, donne le droit au ministre de se pouvoir « dans le même délai ». L'argument ne nous semble* pas convaincant; il nous semble plus juridique de faire courir le délai à partir du jour où le ministre a reçu lui-même communication de l'arrêt par les soins du procureur général.
Nous appliquons la même solution aux autres juridictions administratives statuant en dernier ressort, d'autant que celles qui nous intéressent ici sont en l'ait des commissions siégeant au ministère intéressé : Commission supérieure des bénéfices de Guerre et des établissements de luxe au ministère des finances; Commission supérieure des soins médicaux au . ministère des pensions. Nous pensons qu'en notifiant la décision à l'intéressé l'administration fait sienne la décision et que, par suite, une signification au ministre est inutile.
la loi du 31 mars 1919, les décisions des juridictions des pensions sont signifiées par exploit d'huissier (63). Lorsque la décision est rendue au profit de l'Etat, elle est signifiée au pensionné, à personne ou à domicile, par les soins du commissaire du gouvernement; cette signification fait courir à son égard le délai du pourvoi en cassation (64). Inversement, lorsque la décision est rendue au profit du pensionné, celuici signifie la décision au commissaire du gouvernement soit à son domicile élu, ■ au greffe de la juridiction des pensions (63>, soit à son domicile réel, c'est-à-dire au siège du service d'intendance qu'il dirige (66)- Encore que le ministre ait seul qualité pour former pourvoi en cassation, cette signification au commissaire du gouvernement fait courir le délai à son égard.
Par exception, les décisions de deux juridictions administratives ne font l'objet d'aucune notification.
Les décisions de la Commission départementale de reconstitution foncière, qui, rappelons-le, ont autorité erga omnes, ne font l'objet que d'un affichage dans la commune où les immeubles sont situés. C'est cet affichage qui fait courir le délai du pourvoi au Conseil d'Etat à l'égard de toutes parties (6~).
Enfin les décisions des conseils de révision n'ont pas à être notifiées, les conscrits devant être présents ou représentés à la séance du conseil. Par suite, le délai du pourvoi en cassation part, à leur égard, du jour même de la décision (68). Mais il n'en est ainsi qu'autant que le conscrit a
(63) Le législateur a pris des mesures pour que cette signification, ne soit pas trop onéreuse. Les décisions, ainsi que les extraits, copies, grosses, expéditions, qui en seront délivrées sont dispensées de timbre et d'enregistrement (art. 44 L. 3-1 mai 1919). Les seuls frais sont le coût de l'exploit.
(64) V. Cons. d'Etat, 10 mai 1929, Désiré (S., 1929. 3. 104).
(65) Art. 41 L. 31 mars 1919.
(66) V. Labau, op. cit., p. 368.
(67) Décr. 10 sept. 1920, art. 51.
(68) V. Cons. d'Etat, 15 déc. 1899, Sohjali Braham ben Takar (S.. 1902. 3. 26); 1<»- juin jgoo, Weinbrenner (S., 1902. 3. 93); 5 juill. 1912, Pothon (Rec, p. 777).
été régulièrement convoqué (69). En cas de non-convocation, on décidait autrefois que le délai du pourvoi ne partait que du jour de l'incorporation au service et de la connaissance acquise de la décision (7°). Malgré la décadence de la théorie de la connaissance acquise, cette solution semble devoir être maintenue. A l'égard du ministre, le délai du pourvoi au Conseil d'Etat part également du jour même de la décision (71).
Conformément au droit commun, c'est au secrétariat de la section du contentieux que le pourvoi doit être déposé dans les délais légaux. Il n'y a d'exception que pour les déclarations de pourvoi contre les décisions des juridictions des pensions (72).
La computation des délais se fait dans les conditions ordinaires du recours au Conseil d'Etat; aucune prorogation de distance n'existe en faveur des habitants de la Corse et de l'Algérie P3).
Certaines décisions ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation immédiat. Ce sont, d'une part, les décisions préparatoires, d'autre part, les décisions des juridictions des pensions lorsqu'elles sont susceptibles d'appel ou d'opposition.
Il semble que les règles relatives à l'appel des décisions
(69) V. Cons. d'Etat, 20 févr. 1903, Bord (S., 1905. 3. 119).
(70) V. Cous. d'Etat, 1er juill. 1872, Marot (Reo., p. 326).
(71) Jurisprudence constante. Mais si le pourvoi est formé tardivement par le ministre, il n'est pas rejeté, mais considéré comme formé dans l'intérêt de la loi. V. injra, n. 07, texte et note 16.
(72) L. 31 mars 1919, art. 43. En toutes autres matières, le pourvoi doit, à peine de nullité, parvenir au secrétariat du Conseil d'Etat dans les délais légaux. En l'absence de toute disposition analogue à l'art. 63 de la loi du 22 juill. 1889, le pourvoi ne peut être déposé à la préfecture. V. en mat. de bénéfices de guerre, Cons. d'Etat, 30 juin 1922, Soc. Martin et O (Rec, p. 567); 2 avril 1924, Coullaud (Rec, p. 366).
(73) V. Cons. d'Etat, 8 juill. 1925, Bozzano (Rec, p. 649); 8 déc. 1926, Soc. Lanzi frères (Rec., p. 1066). Contributions sur les bénéfices de guerre. Ajoutons pour mémoire que la loi du 5 août 1914 et le décret du 10 suivant, prorogeant les délais de recours pendant la guerre, ont été déclarés inapplicables aux litiges relatifs à la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre dont le recouvrement présentait un caractère d'urgence. V. Cons. d'Etat, 16 janv. 1920, Pons (Rec, p. 37).
interlocutoires ou préparatoires, étendues au Conseil d'Etat par l'art. 60 de la loi du 22 juill. 1889, doivent être également étendues au pourvoi en cassation. En conséquence, les décisions préparatoires ne sont susceptibles de pourvoi en cassation qu'avec les décisions sur le fond; les décisions interlocutoires sont susceptibles de pourvoi en cassation soit immédiat, soit avec les décisions sur le fond. Mais en pratique il semble que l'application de ces principes n'ait eu lieu qu'en ce qui concerne les arrêts de la Cour des comptes C74).
Les décisions des tribunaux des pensions peuvent, on le sait, être attaquées soit par la voie de l'appel, soit par la voie du pourvoi en cassation. Or, en vertu de l'art. 42 de la loi du 31 mars 1919, le délai d'appel est de deux mois, comme celui du pourvoi en cassation (75). La loi du 31 mars 1919 n'ayant pas prévu la combinaison de ces deux délais, on pouvait se demander si le délai du recours direct au Conseil d'Etat était de deux mois à partir de la décision attaquée, se confondant ainsi avec le délai de l'appel, ou si, au contraire il ne commençait à courir qu'après l'expiration du délai d'appel. La question a été résolue dans ce dernier sens par l'art., 42 du règlement d'administration publique du 2 sept. 1919. Les jugements des tribunaux des pensions sont donc susceptibles d'appel pendant les deux mois qui
(74) Dans ses conclusions sous Cons. d'Etat, 17 janv. 1895, Leroux de Bretagne (S., 1898. 3. 26), M. le commissaire du gouvernement Jaugerschmidt déclare que les principes généraux relatifs aux pourvois contré les arrêts interlocutoires ou préparatoires sont applicables aux arrêts de la Cour des comptes. Mais en l'espèce il a été décidé que l'arrêt déclarant une personne comptable de fait est tiott pas interlocutoire mais définitif, et, par suite, doit faire l'objet d'un pourvoi immédiat.
(75) Mais à la différence du délai de pourvoi en cassation, qui, pour la France et l'Algérie, n'est pas susceptible d'être augmenté à raison des distances, ce délai d'appel est, toujours par application de l'art. 1033, susceptible d'être augmenté des délais de l'art. 5 et 73 C. proc. V. Cons. d'Etat, 11 févr. 1927, (D»e Auclair (ftéc, p. 173). Le Conseil d'Etat, sans y être spécialement invité par aucun texte, applique in terminis les art. 5, 73 et 1033. C. proc. Il leur donne une interprétation conforme à celle de la Cour de cassation. V. Cass. civ., 24 avril 1928 (S., 1928. 1. 32'1), et la note de M. André Audinet.
suivent leur notification et de pourvoi en cassation pendant les deux mois suivants ("6).
Par analogie avec l'art. 42 du décret du 2 sept. 1919 et avec la procédure civile ffty on doit décider de même que le délai du pourvoi en cassation contre les décisions des juridictions des pensions rendues par défaut ne court qu'à l'expiration du délai d'opposition, fixé à 15 jours par l'art. 41 de la loi du 31 ffiftfS 19 19 #8).
SECTION IV Effets du pourvoi en cassation.
43. — Le pourvoi en cassation n'a par lui-même que des effets très limités. Il n'est ni suspensif, ni dévolutif.
L'absence d'effet suspensif est du reste la règle commune de tous les recours au Conseil d'Etat (art. 3 Décr. 22 juill. 1806). A la différence de la Cour de cassation, qui ne peut jamais accorder de sursis à l'exécution des jugements ou arrêts attaqués (art. 16 L. 27 nov.-ler déc. 1790), le Conseil d'Etat peut, en matière de cassation comme en toute autre matière, accorder un sursis à l'exécution; cette
16) Y Cons. d'Etat. 20 janv. 1926, Min. des pensions c. Gras (S., 1929. 3. 100). On aboutit donc à une solution diamétralement contraire à la jurisprudence civile, d'après laquelle un jugement passé en force <1e chose jugée par l'expiration du délai d'appel ne peut pas être attaqué par la voie du pourvoi en cassation. V. Cass. req. 18 oct. 1927 (S., 1928. 1. 8).
77) V. en matière civile Cass. civ. 16 avril 1894 (S., 1898. 1. 493) et, en matière criminelle, Cas. crim. 27 avril 1917 (g., 1920. 1. 1901) les notes et les renvois.
7^ Ajoutons même que si le jugement du tribunal des pensions était rendu par défaut, trois voies de recours successives seraient possibles :
a) L'opposition pendant les quinze jours de la signification;
b) L'appel pendant les deux mois suivants, le délai d'appel ne commençant à courir qu'à l'expiration du délai d'opposition (V. en matière civile l'art. 4oo C. proc. et, comme application, Cass. req. 16 nov. 1927, S., 1981. 1. 171; en ce qui concerne le Conseil d'Etat juge d'appel, l'art. 57 de la loi du 22 juill. 1899 et, comme application, Cons. d'Etat 2o mars 1904, Min. de la ytierre, S., 1906. 3. 80; V. Contra, en matière criminelle, les art. 187 et 203 C. instr. crim. et, comme application, Paris, 21 juill. 1927, - 1928. 2. 4);
c) Le pourvoi en cassation, pendant les deux mois suivants.
faculté n'est supprimée qu'en ce qui concerne les pourvois formés contre les décisions des conseils de révision (79), mais cette dérogation exceptionnelle à l'art. 3 du décret du 22 juill. 1806 ne peut être étendue en dehors de ce cas (8°). Par contre, il n'existe en matière de cassation administrative aucune exception légale à l'effet non suspensif du pourvoi en cassation. En particulier, on n'a jamais songé à soutenir qu'était applicable en matière administrative le décret du 16 juill. 4793, aux termes duquel il ne peut être fait par la trésorerie nationale et par les caises des diverses administrations de la République aucun paiement en vertu des jugements attaqués par la voie de la cassation, à moins qu'au préalable la partie gagnante ait fourni caution.
Le pourvoi en cassation n'est pas non plus dévolutif, en ce sens que le Conseil d'Etat juge de cassation n'est pas, comme le Conseil d'Etat juge d'appel, un nouveau degré de juridiction. Il ne peut substituer à la décision attaquée une décision nouvelle. Il doit se borner à annuler la décision attaquée s'il l'estime mal fondée en droit. Cependant, on remarquera que le pourvoi en cassation administratif se distingue moins, à ce point de vue, de l'appel administratif, que le pourvoi en cassation et l'appel se distinguent en matière civile. En effet, d'une part l'effet dévolutif de l'appel au Conseil d'Etat est facultatif pour le Conseil, d'autre part la chose jugée en droit par le Conseil d'Etat juge de cassation s'impose au juge de renvoi.
(79) L'art. 32, § 3, de la loi du 15 juill. 1889 porte « le recours au Conseil d'Etat n'aura point d'effet suspensif et il n'en pourra être autrement ordonne; le dernier membre de phrase a disparu dans la loi du 21 mars 1905, dont l'art. 29, § 2, porte seulement : « le recours au Conseil d'Etat n'a pas d'effet suspensif ». Depuis lors cette rédaction a été maintenue (actuellement art. 27, § 2, L. 31 mars 1928). Mais la suppression de ce membre de phrase n'a pas eu pour effet de faire rentrer les pourvois en cassation dans le droit commun. Il résulte expressément des travaux préparatoires qu'en présence de la formule impérative, le recours au Conseil d'Etat n'a pas d'effet suspensif, il a semblé superflu d'indiquer qu'il ne pourra en être ordonné autrement. V. en ce sens le rapport de M. Bertaux à la Chambre des députés (Chambre des députés, 2e séance du 20 juin 1901, ./. off. du 21, déb. pari., p. 1544).
(80) Cons. d'Etat, 5 nov. 1892, Pioche (Rec., p. 735).
Section I : Des moyens de cassation en général. — n. 44. — § 1er. Des ouvertures à cassation : 45. — § 2. Conditions de recevabilité des moyens de cassation : 46.
Section II : L'incompétence. — 47.
Section III : Violation des formes et des règles générales de la procédure. — § 1er. Principes généraux : n. 48. — § 2. Principaux cas : 49. Division. — 50. Procédure antérieure à la décision. — 51. Règles relatives à la délibération et au prononcé des décisions. — 52. Forme et contenu des décisions. — 53. Prohibition du retrait des décisions. — 54. Influence de l'irrégularité d'une décision de première instance sur la décision d'appel.
Section IV : Violation de la loi. — 55. La violation de la loi dans le dispositif. — 56. Violation des textes législatifs ou réglementaires. Distinction du fait et du droit. — 57. Violation de la chose jugée.
SECTION PREMIÈRE Des moyens de cassation en général.
44. — Comme juge de cassation, le Conseil d'Etat doit borner son activité à un contrôle juridictionnel de la décision attaquée, et encore toute espèce d'irrégularité ne peut être arguée devant lui. Le pourvoi en cassation n'est ouvert que lorsque la décision juridictionnelle attaquée est entachée de certains vices. D'autre part, un moyen de cassation n'est recevable que s'il ne porte que sur le droit et a déjà été présenté devant le juge du fait.
§ 1er. — Des ouvertures a cassation.
45. — A la lecture des textes, il pourrait sembler que les ouvertures à cassation varient avec les diverses juridictions administratives statuant en dernier ressort. Si l'on s'en tenait aux textes, on pourrait, en effet, dresser le tableau suivant :
Arrêts de la Cour des comptes :
Violation des formes ou de la loi (art. 17 L. 17 sept. 1807).
Décisions des juridictions des pensions :
Excès ou détournement de pouvoir, vice de forme ou violation de la loi (art. 35 L. 31 mars 1919); dans l'art. 42 du règlement d'administration publique du 2 sept. 1919, les mots « ou détournement » ont disparu.
Arrêtés du Tribunal administratif d'Alsace-Lorraine rendus en dernier ressort :
a) En matière de comptabilité :
Violation des formes ou de la loi (art. 17 L. 17 sept. 1807; art. 4 Décr. 26 nov. 1919); />) En toutes autres matières :
Excès de pouvoir et violation de la loi (art. 2 Décr. 26 nov. 1919).
Décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre.
Excès de pouvoir ou violation de la loi (art. 11 L. 1er juill. 1916).
Décisions de la Commission supérieure de classement des établissements de luxe :
Excès de pouvoir ou violation de la loi (art. 64 L. 25 juin 1920; 6 Décr. de codification de la taxe sur le chiffre d'affaires).
Décisions des conseils de révision :
Incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi (art. 27 L. 31 mars 1928).
Décisions des commissions départementales de reconstitution foncière :
Incompétence, excès de pouvoir et violation de 1$ loi (art. 51 Décr. 10 sept. 1920).
Enfin, pour toutes les décisions des autres juridictions administratives statuant en dernier ressort pour lesquelles des textes spéciaux ne prévoient pas de recours au Conseil d'Etat :
Incompétence (L. 7-14 oct. 1790) et excès de pouvoir (L. 24 mai 1872, art. 9).
Pour mémoire : décisions des tribunaux des dommages de guerre :
Incompétence, excès de pouvoir et violation de la loi (L. 17 avril 1919, art. 36, abrogé par L. 31 mars 1921).
Mais, en fait, ces divers moyens de cassation ont été ramenés à trois principaux : incompétence, violation des formes et violation de la loi, lesquels peuvent être invoqués indistinctement contre toutes les décisions susceptibles de pourvoi en cassation. On a, en effet, toujours considéré en droit public que le terme d'excès de pouvoir contenait la violation des formes et d'incompétence. D'autre part, par une évolution remarquable du pourvoi en cassation qui s'est produite récemment, la violation de la loi est devenue une cause générale d'ouverture à cassation devant le Conseil d'Etat.
Laferrière avait affirmé le principe que, sauf texte spécial, le pourvoi on cassation, à la différence du recours pour excès de pouvoir, ne pouvait être formé pour violation de la loi (*). A l'exception de M. Appleton (2), les auteurs reproduisent le principe posé par Laferrière comme étant encore le droit positif, tout en le critiquant $). M. le doyen Berthélémy écrit notamment « La raison de cette différence juridique m'échappe. On dit que les décisions des juridictions administratives, délibérant après une instruction contradictoire, offrent moins de chances d'erreur que les actes administratifs dont l'annulation est prononcée pour viola-
(1) Laferrière, op. cit., t. 2, p. 576.
(2) Appleton, op. <cit., n. 365.
(3) V. not. Hauriou, op. cit., p. !»"i; Berthélémy, op. cit., p. 1139.
tion de la loi. Mais, qu'est-ce que cela fait ? C'est une raison pour moins regretter la solution admise, mais non un argument pour la justifier. Il peut ou il ne peut pas y avoir cassation en vertu des principes généraux. Si l'on admet que la cassation peut exister, pourquoi ne s'appliquerait-elle pas dans tous les cas où s'applique l'annulation, d'acte administratif ou la cassation des jugements de l'ordre judiciaire ? Les jugements des tribunaux judiciaires s,ont-ils plus suspects que les décisions des tribunaux administratifs ? Si toutefois je n'aperçois pas de justification juridique à la différence constatée, j'en vois une explication historique. C'est que la jurisprudence du Conseil d'Etat, timide en tant qu'elle se fixait dans les principes généraux et en dehors de toute règle écrite, n'a pas osé tirer de ces pricipes un droit qu'en certaines hypothèses elle se voyait formellement accorder. Puisque des lois spéciales, s'est dit le Conseil d'Etat, me permettent de casser des décisions pour violation de la loi, c'est donc que je ne tiens pas cette faculté de la loi générale. Raisonnement médiocre, parce qu'au lieu de supposer, chez les auteurs des lois spéciales dont il s'agit, l'intention de conférer au Conseil un pouvoir exceptionnel, rien n'empêche de croire qu'ils ont voulu, dans ces espèces particulières, consacrer des applications du droit commun » W. Ces critiques si justifiées ont déjà reçu satisfaction en droit positif. En effet, depuis l'époque on écrivait Laferrière, la simple violation de la loi a triomphé comme quatrième cas d'ouverture au recours pour excès de pouvoir (3); d'autre part, les nombreuses lois qui ont organisé depuis la guerre des juridictions administratives spéciales ont toutes fait figurer la violation de la loi parmi les cas d'ouverture à cassation. Visiblement influencée par ces faits, la jurisprudence du Conseil d'Etat a abandonné l'ancien principe et admet aujourd'hui que même sans texte, la violation de la loi constitue une cause d'ouverture à cassation (6).
(4) Berthélémy, op. cit., p. 1139, texte et note.
(o) V. supra, en. 1er, n. 18, texte et note 41.
(6) Le pourvoi en cassation est admis sans texte contre les décisions
Par contre, le Conseil d'Etat n'a jamais admis comme cas d'ouverture à cassation le détournement de pouvoir qui constitue une des ouvertures les plu& fréquentes au recours pour excès de pouvoir. Bien mieux, l'art. 35 de la loi du 31 mars 1919, qui mentionnait le détournement de pouvoir parmi les ouvertures au pourvoi devant le Conseil d'Etat contre les décisions des juridictions des pensions, a été curieusement corrigé sur ce point par l'art. 42 du décret du 2 sept. 1919. Ce texte, tout en reproduisant les moyens énumérés par l'art. 35 de la loi du 31 mars 1919, omet le détournement de pouvoir, et le Conseil d'Etat, dans ses arrêts rendus en matière de pensions, n'a jamais relevé cette omission. C'est que le détournement de pouvoir est un vice qui se conçoit beaucoup plus facilement des actes administratifs que des actes juridictionnels, ^administrateur qui a la charge continue d'un service public accomplit des séries d'actes juridiques dans un certain but. Soit par faiblesse personnelle, soit même par un intérêt trop zélé pour le service qui lui est confié, il est souvent tenté de se servir des pouvoirs qui lui appartiennent pour un objet autre que celui à raison duquel ils lui ont été conférés. Dans ces conditions, il est tout à fait juste que le Conseil d'Etat, qui se comporte dans une certaine mesure comme un supérieur hiérarchique à l'égard des administrateurs actifs, annule, dans un but de moralité administrative, les actes administratifs entachés d'excès de pouvoir. Au contraire, le juge a pour unique mission de trancher les litiges particuliers qui lui sont soumis, d'après une exacte application de la loi. Il n'a pas pour mission d'accomplir des
des juridictions universitaires. Contrairement à la jurisprudence ancienne (V. Cons. d'Etat, 2!> févr. 1S76, Dubuc, Rec, p. 196), approuvée par Laferrière, un arrêt du 27 mars 1927, Meslin (S., 1927. 3. 50) annule pour violation de la loi une décision du Conseil départemental de l'enseignement primaire. Déjà, dans ses conclusions dans l'affaire Ter;/ (20 juin 1913, S., 1920. 3. 13), M. le commissaire du gouvernement Corneille indiquait sans aucune restriction que le Conseil d'Etat apprécie la légalité des décisions du Conseil supérieur de l'instruction publique. De même l'arrêt Morin (28 janv. 1916, Rec, p. 41) annule pour violation de la loi une décision de la commission centrale d'assistance.
actes de gestion continue d'un service public. Dans ces conditions, Ja notion de but s'estompe dans l'acte juridictionnel. Le Conseil d'Etat juge (Je cassation doit se borner à un contrôle de légalité.
Enfin, dans son rôle de juge de cassation, le Conseil d'Etat n'a pas eu à dégager une notion spéciale de l'excès de pouvoir, comme la Cour de cassation a eu à le faire. On sait, en effet, qu'à plusieurs points de vue la Cour de cassation a eu à élaborer une notion de l'excès de pouvoir distincte des autres moyens de cassation et de la violation de la loi ("). La notion administrative d'excès de pouvoir, distincte, même à l'origine (s) de la notion judiciaire d'excès de pouvoir, ne correspond pas à un vice juridique particulier. Dans le recours en annulation contre les actes administratifs, dit recours pour excès de pouvoir, le terme désigne toutes les causes d'ouverture : incompétence, violation des formes, détournement de pouvoir, violation de la loi. Dans le contentieux de la cassation, le terme excès de pouvoir n'a pareillement qu'une signification générique; il ne désigne aucun moyen de cassation en particulier (s 6is).
La violation de la loi étant admise comme ouverture générale à cassation, on peut se demander si tous les moyens de cassation ne pourraient pas se ramener à cette unique ouverture. L'affirmative a été souvent proposée en procédure
(7) L'art. SO de la loi du 27 vent, an VIII donne à la chambre des requêtes le pouvoir d'annuler, sur réquisitoire du procureur général, d'ordre du garde des sceaux, les actes par lesquels les juges auront excédé leurs pouvoirs: d'autre part, jugeant la loi du 22 déc. 1915, les sentences des juges de paix ne pouvaient être annulées pour simple violation de la loi, mais seulement pour incompétence et excès de pouvoir. Enfin la Cour de cassation généralise le domaine de l'excès de pouvoir en l'admettant même contre les décisions juridictionnelles contre lesquelles le pourvoi en cassation n'était pas prévu et, d'autre part, dans toutes les matières où la Cour de cassation pouvait casser les décisions qui lui étaient soumises pour violation de la loi, elle emploie le mot excès de pouvoir pour stigmatiser davantage les très graves violations de la loi. V. sur tous ces points Waline, La notion judiciaire de l'excès de pouvoir.
(8) V. Waline, op. cit., p. 244.
(8 bis). V. Waline, op. cit., p. 9.
civile (9). En procédure administrative, cette opinion ne semble pas admissible. Il est en effet impossible de ramener la violation des formes à la violation de la loi. D'une part, toute violation d'une formalité légale ne constitue pas un moyen de cassation; d'autre part, la procédure administrative connaît, à côté des règles de procédure écrites dans la loi, quantité de règles non écrites, dont la violation donne ouverture à cassation au même titre que les règles légales (,0). Quant à l'incompétence, qui peut être considérée comme une violation des lois qui régissent la compétence des tribunaux, elle doit être pratiquement distinguée de la voilation de la loi, à raison de ses effets plus radicaux.
La procédure civile connaît un quatrième cas de cassation : la contrariété de jugements rendus en dernier ressort entre les mêmes parties et sur les mêmes moyens par différents tribunaux (art. 504 G. proc). Les juridictions administratives spéciales statuant en dernier ressort ayant une compétence rationne materiœ très spécialisée et une compétence relative exclusivement territoriale, cette contraction de jugements sera en fait très rare. Nul- doute, cependant, que si elle se produisait elle donnerait ouverture à cassation. Le Conseil d'Etat, qui a eu une fois seulement à statuer sur un cas de contrariété de décisions, a décidé qu'il y avait lieu d'annuler une des deux décisions rendues, encore que la première l'ait été en premier ressort t11). Cette solution concorde du reste avec l'interprétation généralement donnée par les civilistes à l'art. 504 C. proc, d'après laquelle il suffit que la seconde décision seulement soit en dernier ressort (12).
(9) V. Japuot, Tr. élém. de proc. civ., 2e éd., n. 1122; Marty, La distinction du fait et du droit, n. 50.
(10) De même le vice de forme qui damne ouverture au recours pour excès de pouvoir ne ipeut, pour des raisons analogues, se ramener à la violation de la loi. V. Waline, note au Dalloz, 1929. 3. 33.
(11) Cons. d'Etat, 3 mai 1850, Doistj de Villargennes (Rec., p. 422).
(12) Garsonmet et Cézar-Bru, op. cit., t. 6, n. 86*7.
De Font-Rétulx 11
§ 2. — Conditions de recevabilité des moyens de cassation.
46. — Quelle que soit l'ouverture à cassation sur laquelle se fonde le pourvoi, un moyen de cassation ne peut être invoqué devant le Conseil d'Etat qu'à la double condition de ne soulever qu'une question de droit et d'avoir déjà été soumis au juge du fond, à moins, toutefois, en ce qui concerne la seconde condition, que le moyen soit d'ordre public.
Ces deux conditions de recevabilité des moyens de cassation ont été empruntées par le Conseil d'Etat à la jurisprudence de la Cour de cassation. Elles distinguent nettement le pourvoi en cassation du recours pour excès de pouvoir et trouvent leur raison d'être dans la nature même du pourvoi en cassation. Il est rationnel que le Conseil d'Etat ne soit pas saisi de la même manière des griefs des requérants lorsqu'il statue en premier et dernier ressort sur un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision administrative ou lorsqu'il statue comme juge de casastion sur un litige ayant déjà donné lieu à une décision juridictionnelle.
Le moyen de cassation ne peut d'abord reposer sur aucune erreur de fait. Le> moyens, même mélangés, de droit et de fait sont irrecevables. Sans doute, pendant longtemps la règle a été que les moyens de faits étaient irrecevables en matière de recours pour excès de pouvoir. Mais cette règle prêtait à tous les arbitraires de l'administration. Si le Conseil d'Etat juge de l'excès de pouvoir avait persisté à se refuser à connaître des faits, les justiciables n'auraient eu qu'une garantie illusoire; la justice ne leur aurait pas été rendue, puisque aucun juge n'aurait pu se prononcer sur le fait 13). Aussi aujourd'hui est-elle largement abandonnée. Sans doute la simple erreur de fait ne suffit pas à justifier un recours pour excès de pouvoir, mais la Conseil d'Etat, étant en la matière juge de premier et dernier ressort, s'est
(13) V. Alibert. op. cit., p. 30.
rconnu un large pouvoir d'appréciation des faits, toutes les fois que l'erreur de fait commise par l'administrateur peut avoir pour conséquence d'entraîner l'illégalité de la décision attaquée (,4). De la sorte, les moyens mélangés de droit et de fait se trouvent toujours recevables dans le recours pour excès de pouvoir. Au contraire, le Conseil d'Etat juge de cassation s'est refusé à connaître des circonstances de fait souverainement appréciées par les juges du fond. Encore que la distinction du droit et du fait puisse se poser à propos de tous les moyens des cassation, c'est à propos de lia violation de la loi qu'elle présente toute son importance. Nous la développerons à ce sujet.
En second lieu, un moyen de droit n'est recevable devant le Conseil d'Etat, juge de cassation, que s'il a été préalablement présenté au juge du fond. Cette règle est encore une conséquence de la nature propre du pourvoi en cassation bien distinct du recours pour excès de pouvoir. L'autorité administrative qui prend une décision n'est point saisie de moyens par les parties; elle n'a pas à statuer sur les prétentions des parties en répondant à ces moyens; par une décision le plus souvent non motivée, elle se borne à une affirmation extrajuridictionnelle de ses prétentions assortie seulement du bénéfice de l'exécution préalable. Dès lors, le Conseil d'Etat, étant, sur recours pour excès de pouvoir, juge de première instance, peut connaître de tous moyens de droit argués contre cette décision. Au contraire, le Conseil d'Etat juge de cassation a pour mission de contrôler l'exactitude juridique de la décision du juge du fond. Il dépasserait singulièrement son pouvoir de contrôle juridictionnel s'il appréciait la valeur juridique de la décision attaquée devant lui d'après des moyens dont le juge du fond n'avait pas été saisi et dont, par suite, il ne pouvait connaître.
Par moyen, on doit entendre devant le Conseil d'Etat comme devant la Cour de cassation l'indication sommaire, mais suffisante, du grief formulé, notamment l'indication
(14) V. Alibert, op. cit., p. 284.
précise du point de droit. Un simple argument, un système destiné à commenter la règle de droit invoquée, ne saurait être considéré comme un moyen nouveau. Cet argument, appelé devant la Cour de cassation moyen de pur droit, peut être invoqué en tout état de cause; le juge connaissant le droit, le requérant ne peut être obligé de présenter une explication détaillée du principe qu'il invoque.
Le Conseil d'Etat a eu très souvent, comme juge de cassation, l'occasion de formuler la règle de la non-recevabilité des moyens nouveaux (l5). La nouveauté du moyen ne consiste pas tant en ce que ledit moyen est invoqué pour la première fois devant le Conseil d'Etat, mais en ce que la juridiction de dernier ressort n'en était pas saisie au moment de la décision. Ainsi est nouveau devant le Conseil d'Etat le moyen présenté devant la juridiction de première instance, mais négligé devant la juridiction d'appel, ou encore le moyen qui a bien été présenté devant la juridiction de premier ressort, mais qui a été postérieurement retiré (l'°).
La règle de l'irrecevabilité des moyens nouveaux reçoit cependant deux exceptions :
1° Les moyens d'ordre public que le juge du fond avait le devoir de soulever d'office sont recevables devant le Conseil d'Etat, malgré leur nouveauté, et le Conseil d'Etat peut même les soulever d'office lui-même. Mais la recevabilité des moyens nouveaux d'ordre public est surbordonnée à deux
(15) V., sur l 'application, de ce principe aux recours contre les décisions des juridictions des pensions, Cons. d'Etat, 26 déc. 1926, l've Bucquet (Rec, p. 1190); contre les décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre, Cons. d'Etat, 27 juin 1919, Viallat et fils (Bec, p. 561); 13 juill. 1923, De Canay (Rec, p. 567); 12 déc. 1923, Gazonnaud {Rec, p. 825); 14 déc. 1923, Vve Robat (Rec, p. 843); 15 déc. 1924, Soc. Etablissements Dufour et Cie (Rec, p. 993); 5 août 1925, Soc Charrat et C* p. 799); 30 avril 1926, Soc Granon et Roger (Rec, p. 428); contre les- décisions des Commissions départementales des bénéfices de guerre, Cons. d'Etat, 6 mai 1925. Gillert et autr-es (Rec, p. 437); 9 déc. 1925, Dme Genève et Rosquin (Rec, p. 994).
(16) Cons. d'Etat, 10 déc. 1924, Soc des Etablissements Du/our et G'1» (fiec, p. 993).
conditions. D'après la jurisprudence du Conseil d'Etat, un moyen, même d'ordre pubic, ne peut être soulevé pour la première fois devant le juge de cassation que si les documents sur lesquels il repose en fait ont été soumis au juge de dernier ressort (l~). D'autre part, en vertu des principes, ce moyen ne doit pas être mélangé de droit et de fait.
2° Sont également recevables pour la première fois devant le Conseil d'Etat les moyens tirés d'irrégularités propres à la décision attaquée elle-même (défaut de motifs, omission de statuer, etc.), le demandeur à la cassation étant évidemment dans l'impossibilité de faire valoir plus tôt ces moyens.
Les règles générales relatives à la recevabilité des moyens de cassation étant dégagées, il convient d'en faire l'application aux différentes ouvertures à cassation. On remarquera que si les principes dont le Conseil d'Etat s'est inspiré et qui sont ceux de la Cour de cassation sont certains, leur application donne lieu à des incertitudes manifestes, notamment en ce qui concerne la très délicate question des moyens de droit et de fait et celle des moyens d'ordre public.
SECTION II L'Incompétence.
47. — L'incompétence est. pour une juridiction, l'inaptitude légale à rendre une décision déterminée. Elle résulte de deux causes. La juridiction d'un tribunal est d'abord limitée d'une façon absolue d'après l'objet du litige, ou à raison des attributions spécialement conférées par la loi à certains tribunaux à l'exclusion de tous autres, ou par suite de la règle du double degré de juridiction; c'est la compétence absolue ou d'attribution, très souvent appelée compétence ratione materiez, niais, comme le remarquent fort justement Glasson et Tissier. cette dernière expression est trop étroite (|S). D'autre part, la juridiction d'un tribunal est
(17) Cons. d'Etat, 27 janv. 1926, Meynier (Rec, p. 93); 6 janv. 1928, Grainetier (S. 192S. 3. 40).
(18) V. Glasson et Tissièr, Tr. de proc. cii., 3e éd., t. 1, n. 2ti4.
encore limitée par suite de la répartition entre plusieurs tribunaux de même catégorie, mais siégeant en des lieux différents, des affaires de même nature; c'est la compétence territoriale, ou relative.
Qu'il s'agisse d'incompétence absolue ou relative, le vice d'incompétence peut du reste se présenter sous deux formes. Une juridiction peut à tort affirmer sa compétence; c'est l'incompétence proprement dite, ou positive. Elle peut aussi se refuser à' statuer par méconnaissance de sa propre compétence; c'est l'incompétence négative. Postive ou négative (19), l'incompétence constitue toujours en soi un moyen de cassation péremptoire. Dans la plupart des cas, ce moyen est même d'ordre public.
Quant à l'objet de leur décisions, les juridictions administratives statuant en dernier ressort ont une compétence absolue strictement délimitée par les textes qui les instituent. Nous avons déjà indiqué quelles étaient ces règles de compétences (2°). Leur violation constitue un moyen d'ordre public. Il peut également arriver qu'au cours d'un litige dont une juridiction administrative est compétemment saisie se pose une question préjudicielle. Le fait par la juridiction administrative de trancher la question préjudicielle sans surseoir à statuer entache sa décision d'incompétence (21). Réciproquement, si la juridiction administrative renvoie
(19) V. comme exemples d'annulation de décisions pour incompétence négative, Cous. d'Etat, 5 mai 1882, Château, S. 1884. 3. 31 (Cour des comptes); 3 mai 1926, Min. des Pensions c. Vve Cosîéon (Rec., p. 239); 2 juin 1926, Min. des pensions {Rec, p. 771); 31 juill. 1926, Ibid. (Rec, p. 835), etc. (Cours de® pensions).
(20) V. supra, chap. II.
(21) Ainsi ont été annulées pour incompétence les décisions de conseils de révision qui n'avaient point sursis à statuer sur les questions préjudicielles de nationalité (V. Cons. d'Etat, 17 iévr. 1899, Min. de la guerre, Rec, p. 129; 26 déc. 1915, Veit dit Bronner, Rec, p. 322), de filiation et de légitimation (V. Cons. d'Etat, 5 août 1887, Lherme.t, Rec, p. 619; 20 mars 1891, Rec, p. 224), d'âge (V. Cons. d'Etat, 8 juin. 1877, Gauthier, et aussi 15 nov. 1912, Min. de la guerre, Rec, p. 1042). Mais il n'y a pas question préjudicielle si les allégations formulées devant le tribunal administratif me sont ni pertinentes, ni admissibles (V., les conseils de révision, Cons. d'Etat, 15 janv. 1892, Wadsworth, Rec, p. 2; adde Laferrière, op. cit., t. 2, p. 592).
les parties devant l'autorité judiciaire, alors qu'il n'y a en l'espèce aucune question préjudicielle, il y a incompétence négative '-- .
La règle du double degré de juridiction, dans le cas où la juridiction administrative dont s'agit est constituée à double degré, est-elle également d'ordre public, comme étant une règle 4e compétence absolue ? La Cour de cassation a admis que, dans une certaine mesure, la règle du double degré de juridiction n'était pas d'ordre public. Les parties peuvent, si elles sont d'accord, non pas sans doute supprimer le premier degré de juridiction pour porter d'emblée le litige devant le juge d'appel, mais du moins soumettre des demandes nouvelles au juge d'appel en dehors des cas prévus par la loi -3) ou élargir les conditions du droit d'évocation (24). Le Conseil d'Etat n'a pas encore fixé sa jurisprudence à cet égard, deux arrêts contradictoires ayant été rendus par les sous-sections à propos de la compétence des Cours régionales des pensions. Par une interprétation plus rigoureuse de la règle du double degré de juridiction, un arrêt du 26 avril 1929 a d'abord décidé que, même du consentement des parties, la Cour régionale ne peut pas évoquer un cas d'infîrmation lorsque des conclusions au fond n'ont pas été déposées (25). Mais inversement, par un arrêt du 25 janv. 1930, tout caractère d'ordre public a été dénié à la règle du double degré de juridiction : il a été admis que la régularité du procès- verbal de conciliation pouvait être contestée directement devant la Cour régionale (26). Cette seconde décision semble critiquable comme excessive; il est souhaitable qu'un arrêt rendu en section ou en assemblée publique vienne ramener la jurisprudence à une interprétation plus étroite de la règle du double degré de juridiction.
(22) V. Cons. d'Etat, 25 janv. 1929, Dlle Capron (S., 1929. 3. 87). Cet arrêt décide qu'une Cour régionale saisie d'une demande de pension par un enfant adultérin reconnu n'a pas à surseoir à statuer jusqu'à une décision de l'autorité judiciaire sur l'acte de reconnaissance, car celui-ci est nul de plein droit, en vertu de l'art. 336 C. civ.
(23) V. Cass. civ., 4 févr. 1929 (S., 1929. 1. 253).
(24) V. Cass. civ., 26 déc. 1928 (S., 1921. 1. 146).
(23) V. Cons. d'Etat, 26 avril 1929, Vve Collin (S., 1929. 3. 102). (26) V. Cons. d'Etat, 29 janv. 1930, Colombani, inédit.
Les règles de la compétence relative sont plus simples en droit administratif qu'en procédure civile. Il va sans dire, tout d'abord, que la question ne se pose même pas lorsqu'il s'agit d'une juridiction administrative unique statuant en premier et dernier ressort, comme la Cour des comptes ou la Commission supérieure de classement des établissements de luxe. Pour les autres juridictions administratives spéciales, les règles de compétence sont le plus souvent purement territoriales par la nature même des choses. Le conseil de préfecture, juge des comptables communaux, ne peut connaître que des comptes des communes de son ressort; le conseil départemental de l'instruction primaire ne peut juger que les membres de l'enseignement occupant un poste dans le département; la commission départementale de reconstitution foncière ne peut statuer que sur les immeubles sis dans le département (2~h Quelques-unes seulement voient leur compétence déterminée par le domicile des intéressés; ce sont les tribunaux des pensions, compétents à l'égard des personnes domiciliées dans le département; les conseils de révision, compétents à l'égard des jeunes gens domiciliés dans le canton et inscrits comme tels sur les tableaux de recensement de l'une des communes du canton.
On affirme souvent en procédure civile, et non sans quelque inexactitude, que les règles de compétence relative à la différence des règles de compétence absolue ne sont pas d'ordre public. Ce principe ne saurait être admis en procédure administrative. On s'accorde en effet à considérer les règles de compétence purement territoriale comme d'ordre public. Il serait inadmissible qu'un conseil de préfecture jugeât les comptes d'une commune sise dans un autre ressort, qu'un conseil départemental de l'instruction primaire jugeât un instituteur occupant un poste dans un autre département. L'incompétence du juge de première instance rejaillirait sur la décision du juge d'appel (Cour des comptes,
(27) Cela est si vrai que lorsque des immeubles à reconstituer sont limitrophes de plusieurs départemenits, l'art. 49 du décret du 10 sept. 1920 prévoit qu'il sera statué par des commissions mixités.
conseil supérieur de l'instruction publique) s'il n'infirmait pas la décision de première instance. Au contraire, lorsque la compétence est déterminée par le domicile des parties, il faut, croyons-nous, lui refuser le caractère d'ordre public. A notre sens on ne saurait invoquer pour la première fois devant le Conseil d'Etat le fait qu'un pensionné a porté son recours devant un tribunal des pensions autre que celui du département de son domicile légal (28)> qu'un conscrit a été examiné par un conseil de révision autre que celui de son domicile légal (29).
SECTION III
Violation des formes et des règles générales de la procédure.
§ 1. — Principes généraux.
48. — L "ouverture à cassation pour violation des formes présente des caractères bien différents en procédure administrative et en procédure civile.
Rappelons qu'en procédure civile, dans le système des nullités consacré non point par le Code, mais par la jurisprudence (3°), une formalité prescrite par la loi n'est requise à peine de nullité que si un texte prévoit expressément cette sanction ou si la forme considérée présente en elle-même un caractère substantiel. Le pourvoi en cassation ne peut être exercé que pour violation des formes légales prescrites à peine de nullité (L. 27 nov.-ler déc. 1790, art. 3), mais la violation de toute forme prescrite à peine de nullité ne
(28) D n'empêche que certaines règùes de compétence relative restent d'ordre public. Les parties ne pourraient s'accorder à porter l'appel de la décision du tribunal à une Cour d'un autre ressort.
(29) Cela nous semble résulter de l'art. 14 de la loi du 31 mars 19Q8, qui donne au terme domicile légal une si grande extension qu'un jeune homme peut se trouver inscrit sur plusieurs listes de recrutement. Il aura ainsi la faculté de choisir le conseil de révision devant lequel il lui plaira de passer.
(30) V. supra, n. i.
peut faire l'objet d'un moyen de cassation. Suivant leur gravité, on distingue les nullités de procédure en nullités d'ordre privé ou d'ordre public. Les premières ne peuvent être soulevées pour la première fois en cassation. D'autre part, certains vices de procédure ne peuvent faire l'objet d'un moyen de cassation à raison de l'existence de la voie de recours parallèle de la requête civile (480 C. proc, § 2). Pour concilier les deux voies de recours, plusieurs systèmes ont été proposés. .Les uns considèrent que la requête civile est seule ouverte lorsqu'il y a une erreur involontaire du juge, le pourvoi en cassation lorsque l'erreur du juge est volontaire (31). D'autres considèrent qu'il y a lieu à requête civile, lorsque la violation des formes est due au fait exclusif des parties ou de leurs représentants, et à pourvoi en cassation lorsque la violation des formes est imputable au juge (32). Sans doute le champ de la requête civile est restreint par l'art. 7 de la loi du 20 avril 1810, qui ouvre seule la voie du pourvoi en cassation pour les vices de forme qu'il indique (défaut ou insuffisance de motifs, jugement non rendu publiquement, ni par le nombre de juges prescrit par la loi, ni par des juges ayant assisté à toutes les audiences). Mais, à l' inverse, on considère que l'omission de statuer et l'ultra petita ne sont pas des vices de forme. Ils ne donnent ouverture qu'à requête civile (C. proc. 486, 3° et 4°), à moins qu'ils ne soient accompagnés d'une violation de la loi; dans ce dernier cas seulement, il y a ouverture à cassation pour violation de la loi (33).
En procédure administrative, l'ouverture à cassation pour violation des formes a une portée beaucoup plus large qu'en procédure civile. Aucun texte, aucune institution concurrente, ne vient la limiter. On sait, en effet, que toutes les règles générales de la procédure, essentielles à l'administration d'une bonne justice, s'imposent, même sans texte
(31) Garsonnet et Cézar-Bru, op. cit., t. 6, p. 477.
(32) Glasson, Tissier et Morel, op. cit., t. 3, n. 917 et 921. V. sur tous ces points Plassard, Des ouvertures communes à cassation et à requête civile.
(33) V. Glas-son, Morel et Tissier, op. cit., t. 3, n. 'J22.
— et sauf texte contraire — à tous les tribunaux administratifs :îil. En ce qui concerne les juridictions administratives spéciales relevant du Conseil d'Etat par la voie du pourvoi en cassation, les textes de procédure sont extrêmement rares, mais la jurisprudence du Conseil d'Etat, ainsi qu'il sera indiqué, entend d'une façon très large la notion de règle générale de procédure; elle y fait entrer notamment l'omission de statuer et V ultra petita, la violation de la chose jugée, en ce qui concerne tout au moins le dessaisissement du juge. Or la violation de toute règle générale de procédure est susceptible de faire l'objet d'un moyen de cassation.
Quant aux formes prescrites par les textes, leur violation est-elle sanctionnée de nullité et donne-t-elle, en conséquence, ouverture à cassation ? Il ne saurait être question de faire une application quelconque de la règle « Pas de nullité sans texte ■. cette sanction n'étant en fait jamais prévue par les textes relatifs à la procédure administrative. Il semble que la jurisprudence administrative opère, comme la jurisprudence civile, la distinction des formalités substantielles et non substantielles, les premières seules donnant ouverture à cassation. Mais cette distinction présente peu d'intérêt, car la plupart des textes de procédure existant en la matière prescrivent des formalités ayant indiscutablement un caractère substantiel.
Si toutes les règles générales de procédure non écrites présentent, par définition, un caractère substantiel et si, en fait, les formalités résultant des textes présentent le même caractère, il ne s'ensuit pas que toutes ces règles de procédure soient d'ordre public. Les vices résultant de certaines d'entre elles établies dans l'intérêt exclusif des parties peuvent être couvertes et, par suite, ne peuvent pas être invoquées pour la première fois devant le Conseil d'Etat C38). On indiquera dans les développements qui suivront
(34) V. supra, n. 3.
(3o) Théoriquement, le vice de forme donnant ouverture à cassation et le vice de forme donnant ouverture au recours pour excès de pouvoir s'opposeraient en ce que le second serait toujours d'ordre pu.Vic. Cette
les principales règles de procédure qui sont d'ordre public. Enfin, les décisions des tribunaux administratifs ressortissant au Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation n'étant pas susceptibles de requête civile pour violation des formes, le pourvoi en cassation est ouvert devant le Conseil d'Etat quelle que soit la cause pour laquelle le vice de forme se soit produit.
§ 2. — Principaux cas d'ouverture a cassation pour violation des formes et des regles générales de la procédure.
49. — Après avoir dégagé les principes généraux qui gouvernent l'ouverture à cassation pour violation des formes et des règles générales de procédure, il reste maintenant à indiquer les principaux moyens de cassation qui peuvent être rangés sous ce chef. Nous nous attacherons principalement à ceux qui dérivent de la violation des règles générales de la procédure et qui, à ce titre, sont communs à toutes les juridictions administratives. On étudiera successivement la procédure antérieure à la décision, les conditions générales requises pour la délibération et le prononcé des décisions, les formes et le contenu des décisions, la prohibition du retrait des décisions et l'influence des irrégularités commises en première instance sur la décision d'appel.
50. Procédure antérieure a la décision. — Certaines juridictions administratives ne peuvent être saisies que par voie
distinction, serait rationnelle. En effet, l'administrateur qui prend un© décision statue sans instruction contradictoire; sa décision s'impose à tous les administrés; les formes imposées par la loi présentent donc en ]>areil cas un caractère d'ordre public. Il en est tout autrement dans la procédure oontentieuse; celle-ci est contradictoire, se déroule entre parties, se termine par une décision n'ayant autorité qu'inter partes; dès lors les nullités de procédure peuvent, sans inconvénient, être couvertes par les parties dans l'intérêt desquelles elles sont établies. Mais la jurisprudence actuelle ne permet plus cette opposition absolue. La jurisprudence la plus récente de l'excès de pouvoir admet que certains vices de forme, même dans la procédure non conlentieuse, peuvent être couverts. V. Alibert, op. cit., p. 227 et s.
de recours contre une décision administrative préalable. Tel est le cas des juridictions des pensions, qui statuent sur les recours tonnés contre les décisions du ministre des Pensions. L'existence d'une décision ministérielle préalable régulièrement signée du ministre est requise à peine de nullité l36). La jurisprudence, après n'avoir vu dans le défaut de décision préalable régulière qu'un moyen d'ordre privé'3"), y voit maintenant un moyen d'ordre public (3S). Le délai de recours est également d'ordre public (39).
Les divers textes législatifs ou réglementaires relatifs aux juridictions administratives spéciales contiennent peu de dispositions sur la marche de l'instruction. La jurisprudence a dû combler cette lacune en décidant que toute juridiction administrative était tenue, en vertu des principes, d'assurer aux parties estant devant elle une défense libre et contradictoire. La violation de cette règle donne ouverture à cassation suivant des modalités propres à chaque juridiction et notamment dans des conditions qui varient selon le caractère écrit ou oral de la procédure. En fait, la représentation de l'administration devant ces juridictions ayant été établie d'une façon satisfaisante, l'action du Conseil d'Etat s'est manifestée surtout au profit des particuliers.
Le Conseil d'Etat a d'abord assuré le caractère libre et contradictoire de la défense dans l'instruction écrite, qui occupe une place prépondérante dans la procédure administrative. Quel que soit le caractère, purement écrit ou mixte, de la procédure suivie devant la juridiction envisagée, la partie privée doit être informée de la procédure introduite contre elle (*o) et doit disposer de toute liberté
(36) V. Cons. d'Etat, 4 juin 1926, Dme Drouard (Hec. p. 567); jurisprudence constante.
(37) V. Cons. d'Etat. 11 mai 1927. Delpoux (ftec, p. 527).
38) V. Cons. d'Klal. 6 jan\ 1928, Grainetier (S., 1928. 3. 40); 26 mars 1930, Ire Migignac, inédit.
39) En ce s.wis. V. Cons. d'Etat, 12 juill. 1927, Vve Auther (Rec, p. 787). (40) Certains textes législatifs oui réglemaatakes prévoient des mesures
à cet effet.. Ainsi, ou vertu de 1 art. i, § 3, du décret du 12 juill. 1916,
pour présenter sa défense par mémoires. Devant la Cour des comptes, où l'instruction est purement écrite, une procédure spéciale est prévue pour permettre au comptable de présenter ses justifications; c'est la procédure de l'arrêt provisoire donnant au comptable un délai pour présenter des explications écrites. En fait, la Cour des comptes observe avec si grand soin les formes de procédure qu'aucun pourvoi pour violation de forme ne peut être relevé en jurisprudence. En second lieu, en vertu également des principes généraux, aucun document ne peut être régulièrement soumis au juge sans que les parties aient été à même d'en prendre connaissance (41). Une jurisprudence abondante a précisé la portée de cette règle. Les parties doivent pouvoir prendre connaissance de toutes les pièces soumises au juge : dossier administratif ^-\ pièces non annexées au dossier (43), résultats de l'instruction (**); pour la Commission supérieure des bénéfices de guerre : rapport du directeur des contributions directes (45), avis de la Commission du 1er degré (ir>). Mais la règle de la communication des pièces et du dossier n'est pas d'ordre public. D'où il suit qu'en principe la partie privée doit demander la communication (47); le juge n'est pas tenu de l'ordonner d'office. Cependant, dans certains cas, la communication doit avoir lieu d'office. Ainsi, la Commission supérieure
la Commission supérieure des bénéfices de guerre doit elle-même donner communication au contribuable du recours formé contre lui par le directeur des contributions directes.
(M) Cons. d'Etat, 10 août 1918, A'..., avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Berget, et 14 mai 1920, À'... (S., 1922. 3. 57).
(42) V. net. en mat. de biaiéfiees de guerre, Cons. d'Etat, 6 mai 1921. Diard (Rec, p. 438); 10 juin 1921, Soc. Tracol et Roux (Rec, p. 554); 24 juin 1921, Marguier {Rec, p. 618); 15 juill. 1921, Rivoire-Jacquemin (Rec, p. 700); 17 févr. 1922, Bénard (\Rec, p. 144); en matière de pensions, Cons. d'Etat, 27 févr. 1925, Couvât (Rec, p. 219).
(43) Cons. d'Etat, 29 déc. 1926, Vve Thiéblemont (Rec, p. 1192).
(44) Cons. d'Etat, 14 mai 1920, A'..., S., 1922, 3. SI (Bénéfices de guerre).
(45) Cons. d'Etat, 4 juin 1920, Gleizes (Rec, p. 594); 14 déc. 1923, Pleyeau (Rec, p. 844).
(46) V. Cons. d'Etat, 25 févr. 1925, Badiou-Malmazct (Rec, p. 183); 6 août 1925, Miara (Rec, p. 809); 9 juin 1926, Petit (Rec, p. 570).
(47) V. Cons. d'Etat, 27 févr. 1924, Vatier (/?ec, p. 221).
des bénéfices de guerre doit, d'elle-même, communiquer le dossier au contribuable lorsqu'il est nécessaire de le prévenir de mesures ordonnées d'office que le contribuable peut ignorer; elle doit notamment lui communiquer d'office les résultats des suppléments d'instruction, lorsqu'elle a ordonné cette mesure à l'insu du contribuable (4S). D'autre part, la communication du dossier ne semble pouvoir être demandée qu'une seule fois, dès lors qu'aucun élément nouveau n'y est ajouté par la suite (49). Enfin, elle doit présenter une utilité pour la partie privée (5°); ainsi celle-ci ne peut demander communication d'une pièce dont le juge ne doit pas tenir compte à cause de son irrégularité (31).
Lorsque la procédure est orale, la partie privée doit être convoquée et doit avoir toute liberté pour présenter sa défense orale. Ainsi un conscrit non convoqué à la séance du conseil de révision peut faire annuler pour vice de forme la décision prise par le conseil à son sujets-). Mais la comparution volontaire en personne ou par mandataire couvre le défaut de convocation. La liberté de la défense orale doit être assurée. Ainsi, en vertu de l'art. 39 de la loi du 31 mars 1!U9, le candidat à une pension militaire peut présenter des observations orales à l'audience ou se faire assister d'un avocat (l'assistance judiciaire étant de droit), d'un avoué ou d'un membre de sa famille t53). Mais en l'absence de textes, l'ordre dans lequel les observations orales doivent être présentées importe peu Ç5*).
(48) V. Cons. d'Etat, 4 juin i920, Y... (S., 1922. 3. 57), et la note.
(49) V. Cons. d'Etat, 28 juill. D9S6, Zugan (Rec, p. 792>
(30) V. not. Cons. d'Etat, 14 nov. 1023. Consorts Alban (Rec, p. 719); 9 juill. 1924, Alric (Rec, p. 631).
(31) Ainsi on ne peut demander la communication d'une pièce dont il ne peut être tenu aucun compte parce qu'elle est rédigée sur papier libre. V. Cons. d'Etat. 12 févr. 1926, Lafugue {Rec, p. L38).
52} V. Cons. d'Etat. .'> févr. tS7ô', Flourens {liée. p. 91). (33) Mais la division du Tribunal des pensions pourrait être annulée ei ]<■ pensionné s'étail fait défendre par une autre personne, spécialement par un médecin. V. Cons. d'Etat, 27 janv. 1926, Chaubard {lire., p. -93).
.">! .in-,' que n'est entaché d'aucun vice de forme l'arrêt d'une Cour régionale rendu après que le pensionné' intimé a présenté sa défense le
Il n'existe pas de règle générale de procédure obligeant le juge, en l'absence de texte, à ordonner une mesure d'instruction sur demande d'une partie. Il a, en principe, pleine liberté pour apprécier l'opportunité de telles mesures (35).
La liberté de la défense, devant les juridictions disciplinaires, a été particulièrement bien assurée par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Sans doute, les textes relatifs à ces juridictions prévoient bien que la libre défense de l'inculpé doit être assurée; notamment l'inculpé doit être convoqué en personne, peut présenter des explications orales ou se faire défendre par avocat. Mais ces garanties doivent être complétées par les principes généraux de la procédure répressive, dont le Gode d'instruction criminelle a fait une application particulière à la procédure pénale. Comme l'établit M. le commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions rendues dans l'affaire Téry (36), les garanties du droit commun doivent être accordées à l'inculpé : une citation en forme, un délai de comparution, une libre défense comprenant : 1° l'audition de l'inculpé; 2° le respect des phases logiques de la procédure, « la défense devant se présenter après le rapport, après le développement de l'inculpation et avant le délibéré ». Continuant cette énumération, M. le commissaire du gouvernement Corneille cite encore l'obligation pour tous les membres du tribunal d'avoir assisté à toutes les audiences, la nécessité d'une décision motivée et contenant l'indication des membres du tribunal. Mais ce sont là des règles générales communes à toutes les décisions des juridictions administratives.
51. Conditions générales requises pour la délibération ET LE PRONONCÉ DES DÉCISIONS I
1° Composition régulière de la juridiction. — Les décisions rendues par une juridiction irrégulièrement compo-
premier et le commissaire du gouvernement appelant ses conclusions le second. Cons. d'Etat. 12 avril 1930, Dme Salles, inédit.
(9o) V., pour la Commission supérieure des bénéfices de guerre, Cons. d'Etat, 27 juin 1919, X... (S., 1922. 3. 63); 23 mars 1923. Desmoulins {Rec.
(56) Cons. d'Etat, 20 juin 1913. Téry (S., 1920. 3. 14).
sée peuvent être attaquées en cassation pour vice de forme. L'irrégularité de la composition peut résulter d'abord de ce qu'une personne sans qualité a siégé soit comme membre de la juridiction proprement dite (S7>, soit comme ministère public (3S). Les textes législatifs ou réglementaires fixent en général le nombre de juges qui doivent siéger. Par suite, est irrégulière une décision rendue par une juridiction comportant moins de membres que le chiffre légal (39), mais, par contre, à la différence de la jurisprudence civile, le Conseil d'Etat considère que le nombre de juges fixés par la loi n'est qu'un minimum et que, par suite, une décision rendue par une juridiction comportant un plus grand nombre de membres que le chiffre légal est régulière^).
Mais que décider lorsque la loi ne prévoit pas le nombre de membres nécessaires pour la validité de la délibération? En ce qui concerne les assemblées administratives, le Conseil d'Etat a fixé sa jurisprudence' en ce sens que le quorum est suffisant (61) lorsque la majorité des membres
(57) V. Cous. d'Etat, 10 févr. 1926, Féd. meusienne des anciens combattants (Bec, p. 1(J4).
(58) A été •annulé comme Tendu par une juridiction irrégulièrement composée l'arrêt d'une. Cour régionale près de laquelle siégeait, comme substitut du commissaire du gouvernement, un officier n'appartenant ni à l'intendance militaire, ni à l'intendance maritime et, par conséquent, sans qualité pour remplir cette fonction. V. Cons. d'Etat, 22 févr. 1929, Nadal s . L929. 3. 60).
89) Ont été ainsi annulées les décisions d'un conseil de révision réduit à trois membres, alors que l'art. 1S de la loi du 15 juill. 1889 prescrivait que ledit conseil devrait être composé, pour siéger, d'au moins quatre membres. V. Cons. d'Etat, S déc. 1890, Min. de la guçrre (S., 1692. 3. 148); 27 déc, 1901, Min. de la Guerre (S., 1904. 3. 128). Aujourd'hui le nombre minimum est réduit à 3.
(60) Tel est le cas d'une décision de la Commission supérieure des bénéfices de guerre rendue par une section où siégeaient six membres au lieu de cinq (le chiffre indiqué par l'art. 13 du décret du 12 juill. 1916). V. Cons. d'Etat, 19 mai 1922, Jacob (Rec, 442). Il en serait autrement pour les Cours régionales de® pensions, où les membres suppléants ne pouvant être appelés qu'à défaut de membres titulaires, le chiffre légal ne peut être dépassé.
(61) V. Alibert, op. cit., p. 225; adde sur la règle qu'il est nécessaire et suffisant, pour qu'une assemblée délibère valablement, que la majorité
De Font- Réaulx 12
est réunie. Cette règle ne nous semble pas pouvoir être étendue aux juridictions administratives (61 bis)-
A côté des membres titulaires, la loi a parfois institué des membres suppléants; ils ne peuvent être appelés qu'à défaut de membres, titulaires, mais il n'y a en principe aucun ordre à observer entre eux (62).
Aucun texte législatif ou réglementaire n'a prévu, en oe qui concerne les juridictions administratives spéciales, les récusations pour cause de parenté ou d'alliance, ou encore limpossiblité pour des parents de siéger dans une même juridiction, mais la jurisprudence a appliqué ces règles en vertu des principes généraux aux conseils de préfecture t63). Ii doit en être de même pour les juridictions dont nous nous occupons.
2° Régularité du délibéré. — Il est nécessaire que tous les membres qui prennent part à la décision aient été présents à toutes les audiences, mais il n'en est pas de même du ministère public, qui peut être représenté aux diverses audiences par des personnes différentes.
Seuls les membres de la juridiction proprement dite peuvent prendre part au délibéré. A été cassée la décision d'une Cour régionale des pensions rendue après un délibéré auquel assistait le commissaire du gouvernement (64).
Tous les membres de la juridiction sont tenus d'opiner (63). A la différence des membres des assemblées délibérantes, les
des membres soient présents, Cons. d'Etat, 25' avril 1913, Commune de Brion {Rec, p. 156); 26 nov. 1915, Dlle Geoffroy et Bretagne (Rec, p. 324); 2(i janv. 1917, Commune de Fontaine-Française (Rec, p. S-i).
(il bis) En ce qui concerne les Conseils disciplinaires, la jurisprudence s'esl fixée en ce sens qu'il est nécessaire, pour la validité de leurs décisions, qu'ils soient au complet (V, Cons. d'Etat, 2S nov. 1913, Gouzion, Rec., p. 1161),, à moins toutefois qu'il soit impossible de compléter le conseil en cas d'absence d'un ou plusieurs membres titulaires (V. Cons. d'Etat, o juin 1929, balleunes, Dalloz hebd. 1930, p. 385.
62) V. Cons. d'Etal. 11 mai 1929, Rouge, S., 1929. 3. 120. (Cour des pensions).
(63) V. Cons. d'Etat, 13 mars 1925, Dcsrnunaii.r (S., 1927. 3. 143). 64) V. Cons. d'Etat, 13 mai L925, Lombard (Rec., p. 476).
63) V. Cous. d'Etat, 28 juill. 1911, Robin (S., 1914. 3. ,!i0); S févr. 1915, Emou, S., 1921. 3. 30 (Conseil disciplinaire).
membres des juridictions ne peuvent s'abstenir. La décision est prise à la majorité des voix (°°). La délibération doit rester secrète, aussi l'indication du nombre des voix recueillies par chaque opinion constituerait un vice de forme O'").
3° Publicité de la décision. — En matière civile et criminelle, la publicité des audiences et la lecture publique des décisions constituent la règle générale. La jurisprudence administrative ne considère pas que la publicité de la justice est une règle générale de procédure. Les juridictions administratives ne statuent publiquement que lorsqu'un texte exprès les y oblige; tel est le cas des cours et tribunaux des pensions C68). En l'absence de texte, la décision est valablement rendue sans publicité. La publicité constituerait même en pareil cas un vice de forme (&9).
52. Forme et contenu des décisions. — Les différentes juridictions administratives spéciales statuent en principe par décisions séparées, sauf jonction des affaires connexes. Cependant toutes les réclamations portées devant la Commission départementale de reconstitution foncière relatives à une même commune font l'objet d'une décision unique.
Si l'on fait abstraction des décisions des conseils de révision, qui sont extrêmement brèves et qui sont rapportées en bloc au procès-verbal de la séance, les décisions des juridictions administratives spéciales doivent comprendre, outre le dispositif, un certain nombre de mentions en vertu des principes généraux de la procédure. Ce sont :
1° Les visas : plusieurs textes prescrivent, pour certaines
66) Certaines juridictions administratives peuvent délibérer en nombre pair. Tel est le cas de la Commission supérieure des bénéfices de guerre. En pareil cas, la voix du président est prépondérante. V. 8 févr. 1930, Picot hall.,: hebd. 1930, p. 199).
67) V. Cons. d'Etat, 17 nov. 1922, Léguillon, Hec, p. 848 (Commissions départementales de reconstitution foncière).
68) L'art. 19 de la loi du 81 mars 1928 (reproduisant les dispositions antérieures) décide que le conseil de révision rend ses décisions en séance publique. Mais il a été jugé que le fait que l'accès de la salle des séances ail été interdit à toute autre personne que les intéressés ne constituait pas un vice de forme. V. Cons. d'Etat, 6 juill. 1906, Salzes (Uec, p. 597).
(69) V. Cons. d'Etat, 16 mars 18S3, Deymes (fiec, p. 286).
juridictions administratives spéciales, l'obligation de mentionner et d'analyser les pièces de la procédure en tête de la décision. Mais peu importe qu'il y ait un texte, les visas sont obligatoires, en vertu des principes (7°).
Les visas ne doivent d'ailleurs obligatoirement comprendre que les principales pièces de la procédure (71); l'omission des pièces secondaires ne constituerait pas un vice de forme ('-).
2° Les motifs. •
3° L'indication des membres de la juridiction qui ont siégé dans l'affaire et du commissaire du gouvernement (s'il y a lieu), afin de permettre de contrôler la régularité de la composition de la juridiction (73).
4° Le dispositif.
Une erreur purement matérielle dans la décision ne la vicie pas, dès lors que le sens en est certain (~4). La décision rendue, une erreur dans la copie ne constitue pas un vice de forme C75) non plus qu'une irrégularité dans la notification (76). La seule sanction de l'irrégularité des notifications consiste à ne point faire courir le délai de recours.
Les deux parties les plus importantes de la décision, les motifs et le dispositif, appellent un examen particulier.
1° Motifs. — En matière civile, l'art. 7 de la loi du 20 avril 1810 impose aux Cours d'appel l'obligation de motiver leurs arrêts. Mais la Cour de cassation a donné à ce texte une portée générale.
En droit administratif, certains textes particuliers prescri-
(70) V. Cons. d'Etat, 4 juill. 192S, Sautel, inédit; 3 avril 1930, Delmas, inédit (Juridictions des pensions).
(71) V. Cons. d'Etat, 23 janv. 1920, Comp. intcrn. des Wagons-lits, Rec, p. 87 (Etablissements de luxe).
(72) V. Cons. d'Etat, 11 mai 1923, Dme Vie Guijard {Bec, p. 392).
(73) L'indication du nom des membres de ila juridiction suffit, l'omission de leur quailité ne constitue pas un vice de forme. V. Cons. d'Etat, 11 mai 1923, Dme Vve Guyard, précité.
(74) V. Cons. d'Etat, 10 févr. 1922, Bruchert (Rec., p. 125); alors surtout que l'administration n'a pas tenu oompte de l'erreur. V. Cons-. d'Etat, 8 juill. 192a, Songy, Rec., p. G50 (Bénéfices de guerre).
(75) V. Cons. d'Etat, 8 déc. 1922, Leberquer, Rec, p. 909 (Bénéfices de gnerre).
(76) V. Cons. d'Etat, 10 nov. 1922, Skavoinsky, Rec, p. 803 (Bénéfices do guerre); 10 juin 1925, Siméoni. Rec, p. 552 (Pensions).
vent à diverses juridictions l'obligation de motiver leurs décisions : l'art. 42 de la loi du 31 mars 1910 pour les Cours cl Tribunaux des pensions; l'art. 8 du décret du 12 juillet 1916 pour la Commission supérieure des bénéfices de guerre; l'art. 9 du décret du 29 juin 1920 pour la Commission supérieure de classement des établissements de luxe. Mais indépendamment de ces textes, le Conseil d'Etat a toujours imposé aux juridictions administratives l'obligation de motiver leurs décisions, alors que pareille obligation n'a jamais été imposée sans textes aux autorités administratives non juridictionnelles OV. Primitivement, le Conseil d'Etat a cru devoir se référer à l'article 7 de la loi du 20 avril 1810 (7S). Mais aujourd'hui il écarte complètement l'application de cette loi aux tribunaux administratifs (~9). Dans sa jurisprudence actuelle, le Conseil d'Etat déclare que la règle en vertu de laquelle les décisions juridictionnelles doivent être motivées constitue une de ces règles générales de procédure que toute juridiction est tenue d'observer, sauf le cas où l'application en serait écartée par une disposition législative formelle ou se trouverait inconciliable avec son organisation i80). En fait, aucune disposition législative formelle n'a écarté l'obligation de motiver les décisions au profit d'une juridiction administrative, mais il semble que cette règle soit inconciliable avec le fonctionnement actuel des conseils de révision. Les décisions de ces juridictions, très sommairement motivées en général, n'ont jamais encouru la censure du Conseil d'Etat par insuffisance de motifs.
Au défaut de motifs est assimilée l'insuffisance de mo-
(77) V. Cons. d'Etat, 12 avril 1924, Préfet de la Vienne (/?ec, p. 406).
(78) V. mot. l'arrêt du 17 janv. 1896, Leroux de Bretagne (S., 1895. 3. 26) avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Jagerschmidt, qui fonde l'obligation, pour la Cour des comptes, de motiver ses arrêts sur l'art. 7 de la loi du 20 avril 1810. V. sur la question de savoir si l'art. 7 de la loi de 1810 est applicable aux juridictions- administratives, Marc Noël; Les motifs dans les décisions des juridictions administratives (Rev. de dr. publ, 1924, p. 380 et s).
(79) V. Cons. d'Etat, 13 mare 1925, Desreumaux (S., 1927. 3. 143).
(80) V. Cons. d'Etat, 5 déc. 1924, Léguillon, Rec, p. 985 (Commissions départementales de reconstitution foncière).
tifs. Toutes les difficultés pratiques roulent sur le point de savoir quand une décision est suffisamment motivée. Un arrêt du 12 mars 1924 (81) donne à cette question une réponse générale assez satisfaisante. « Une décision est suffisamment inotivée lorsqu elle contient sur chacun des points contestés l'indication des motifs sur lesquels elle est fondée. » Il résulte de cette définition que, d'une part, la décision doit contenir une réponse à chaque moyen. Le défaut de réponse h un moyen entraîne l'annulation de la décision (82), mais il faut distinguer le défaut de réponse à un moyen du défaut de réponse à un simple argument, qui ne constituerait pas un vice de forme, et, d'autre part, de l'omission de statuer sur un chef des conclusions, qui constitue un autre vice de forme. Au surplus, pour qu'il y ait défaut de réponse à un moyen, il faut que ce moyen résulte d'un document recevable en la forme (83). Quant à la question de savoir en quoi consiste l' indication suffisante du motif, c'est pour une grande part une question d'espèce, mais on peut dire que cette indication doit comprendre les grandes lignes du raisonnement qu'ont dû opérer les juges pour arriver à la solution du litige (84). Ce raisonnement comprend une part de fait et une part de droit, mais, dans tous les cas, la décision doit indiquer si elle statue en droit ou en fait (8S). La Cour de cassation a dégagé une théorie
(81) Cons. d'Etat, 12 mars 1924, Demolombe (Rec, p. 280).
082) V. not. Cons. d'Etat, S janv. 1924, Brimont (Rec, p. 16); 26 mars 1926, Ncaud et Bouricaud (Rec, p. 340); 12 mai 19(26, Letessier (Rec, p. 479); 16 jui'l. 1926, Mitjaville (Rec., p. 749) (Bénéfices de guerre).
(83) Les mémoires sur papier libre étant irrecevables devant la Commission supérieure des bénéfices de guerre, celle-ci n'est pas ternie de répondre aux moyens qu'ils contiennent. V. Cons. d'Etat, 21 janv. 1925; Lubbert (Rec, p. 56); 11 mars 1925, Comp. gén. des câbles de Lyon (Rec, p. 251).
(84) V. comme exemple d'insuffisance de motifs : Cons. d'Etat, 3 mars 1926, llonel (Rec, p. 281), Bénéfices de guerre; 11 janv. 1929, Charbonneau (S., 1929. 3. 38), pensions.
(85) Ont été annulées pour insuffisance de motifs certaines décisions de :'a Commission supérieure des bénéfices de guerre dans lesquelles cette juridiction n'indiquait pas si elle statuait en droit ou en fait. V. Cons. d'Etat, 7 août 4926, Chalençon (Rec, p. 882); 1er déc. 1926, Soc. anonyme La Teinturerie Normande (Rec, p. 1033).
des motifs implicites qui suffisent à motiver une décision; il ne semble pas que le Conseil d'Etat les admette avec la même facilité. Par contre il admet, comme la Cour de cassation, que le juge d'appel puisse se référer aux motifs des premiers juges sur certains points ou même les adopter entièrement (S6). De même, le juge peut se référer aux motifs d'une décision préparatoire rendue dans la même affaire; ainsi un arrêt définitif de la Cour des comptes peut se référer à un arrêt provisoire (s~)-
2° Le dispositif. — Les moyens de fond tirés de la violation de la loi commise dans le dispositif de la décision attaquée seront examinés dans la section suivante. On ne retiendra ici que les conditions de forme du dispositif.
En la forme, le dispositif doit concorder avec les motifs; toute contradiction entre les motifs et le dispositif entraîne la cassation partielle ou totale de la décision attaquée ^ bish
Une juridiction doit, d'autre part, statuer sur toutes les conclusions dont elle est saisie par les parties, mais elle ne peut, par contre, statuer que sur ces conclusions. A la différence de la juridiction civile, la juridiction administrative considère cette règle non comme un moyen de fond, mais comme un moyen de forme constituant une ouverture à cassation.
En vertu des principes généraux de la procédure, une juridiction ne peut statuer que sur les conclusions dont elle est saisie par les parties en cause (88) ou leurs représentants C89),
(86) Est suffisamment motivé l'arrêt d'une Cour régionale des pensions qui adopte les motifs des premiers juges. V. Cons. d'Etat, 18 nov. 1925, Jacquinod (Rec, p. 914); 3 févr. 1926, lliou (Rec, p. 121); 21 juill. 1926, Announ (Rec, p. 772).
(87) V. Cons. d'Etat, 17 janv. 1896, précité.
(87 bis) V. Cons. d'Etat, 23 dée. 1927, Consorts Decauvillé (Rec, p. 1256).
(88) V. Cons. d'Etat, 8 août 1918, Delacovr; 7 janv. 1921, Febray et 8 août 1921, Marty (S., 1922. 3. 62). — Ces arrêts décident qu'en l'absence de conclusions du directeur des contributions directes, la Commission supérieure des bénéfices de guerre, sur recours du seul contribuable, ne peut majorer les bases de son imposition.
(89) Une difficulté spéciale surgit en matière de pensions militaires. La compétence de* juridictions de® pensions est limitée par la décision minis-
ou encore sur les moyens d'ordre public (-10). En conséquence, les décisions statuant ultra petita encourent la cassation, à moins que le moyen soulevé par le juge ne soit d'ordre public.
Inversement, l'omission de statuer constitue une violation de cette règle de procédure donnant ouverture à cassation (91). Mais il ne peut y avoir omission de statuer que si les conclusions étaient recevables en la forme (9-).
53. Prohibition du retrait des décisions juridictionnelles. — L'autorité de la chose jugée s'impose au juge luimême. Sa décision rendue, il ne peut ni la retirer ni la modifier, si ce n'est dans les conditions limitativement déterminées par la loi pour les voies de recours en rétractation. C'est ce qu'exprime l'adage traditionnel « Lata sentent ia judex desinit esse judex. » En vertu de ce principe général de procédure, le Conseil d'Etat a souvent annulé les décisions par lesquelles des juridictions administratives retiraient leurs précédentes décisions (93). Mais la simple correction d'une erreur matérielle ne constituerait pas une violation de cette règle de procédure (94).
tri'irlle attaquée. V. Cons. d'Etat, 7 déc. 1928, Garrigues, inédit; 9 mars 1930, Jongla, inédit. Cette règle s'impose aux parties privées, mais dans ces conditions le commissaire du gouvernement, représentant du ministre des pensions, peut-il soutenir devant le tribunal des pensions, outre les moyens soir lesquels le ministre a fondé sa décision, de nouveaux moyens ?■ Le Conseil d'Etat l'a admis. V. Cons. d'Etat, li janv. 1929, Charbonneau (S 1929. 3. 38).
(90) V. Cons. d'Etat, 11 janv. 1929, motifs, précité.
(91) V. comme exemples d'annulation pour omission de statuer sur tout ou partie des conduisions d'une partie : en matière de bénéfices de gnerrer Cons d'Etat. 7 avril 1922, Lefebvre (Rec, p. 332); 3 nov. 1922. Chevalier flflec, p. 774) et Soc. Etablissements Rigal (ld., p. 771); 13 juill. 1926, Boisselier (Rec., p. 733); — en matière de pensions, Cons. d'Etat, 29 juill. 1925, Bausch (Rec, p. 761); 2 déc. 1923, Vve Ramier (Rec, p. 967).
(92) V. supra, note 83.
(93) Spécialement un conseil de révision ne peut rapporter une décision définitive antérieure. V. Cons. d'Etat, 16 mars 1906. Pagne (Rec, p. 229). Toute nouvelle comparution du conscrit devant le conseil de révision serait illégale. V. Cons. d'Etat, 21 mars 1917, Claverane (Rec, p. 263); 4 févr. 1921, Séméria (Rec, p. 121). V. au surplus, pour l'application de ces principes aux conseils de préfecture. In/ra. 2e part., ch. 3, n, 106.
(94) V. supra, n. 52, texte et note 74.
des moyens 'de cassation 185
54. Influence des irrégularités de forme, contenues dans les décisions de première instance, sur les décisions d'appel. — Nous avons supposé jusqu'à présent que les irrégularités de forme donnant ouverture à cassation étaient contenues dans les décisions de dernier ressort directement déférées au Conseil d'Etat. Mais quid si une décision rendue régulièrement en appel avait été précédée d'une décision de première instance irrégulière en la forme, à raison par exemple d'une irrégularité dans la composition de la juridiction du premier degré? La régularité de la décision d'appel couvrirait-elle les irrégularités, même d'ordre public, dont est entachée la décision de première instance? La Cour de cassation l'admet (°3). La question, discutée au Conseil d'Etat à propos des décisions des tribunaux des pensions, a été finalement résolue dans le même sens (%).
SECTION IV Violation de la loi.
55. — La violation de la loi constitue aujourd'hui une cause générale d'ouverture à cassation contre toute espèce de décision rendue en dernier ressort par une juridiction administrative.
Par loi il faut tout d'abord entendre les textes législatifs ou réglementaires qui ont une portée générale. On doit y ajouter les décisions de justice revêtues d'une force de vérité légale.
Comme la Cour de cassation, le Conseil d'Etat déclare que la violation de la loi n'entraîne l'annulation de la décision attaquée que si elle résulte du dispositif de la décision attaquée et non pas seulement des motifs. Il en résulte que des motifs erronés ou surabondants ne peuvent vicier une décision légalement justifiée par ailleurs (97). De
(95) V. Cass., 21 déc. 1806, G juUl. 1808, 15 déc. 1808, cités par Crépon, Du pourvoi en cassation, t. 2, n. 1139, et par Faye, La Cour de cassation, n. 138.
(96) V. Cons. d'Etat, 12 avril 1930, Vaissié, inédit.
(97) V. not., en matière de pensions;. Cons. d'Etat, 22 juill. 1925, Vve Ar-
plus, à supposer même que tous les motifs de droit contenus dans la décision attaquée soient erronés, le Conseil d'Etat se reconnaît, comme la Cour de cassation, le droit de justifier le dispositif de la décision attaquée en substituant à ces motifs erronés des moyens de pur droit s'appuyant sur les constatations de fait de cette décision (9S). . 56. — La violation des textes législatifs ou réglementaires peut être commise de trois manières différentes. Une juridiction peut tout d'abord méconnaître le texte de la loi, c'est la violation de la loi proprement dite. Elle peut aussi commettre une erreur de droit, c'est-à-dire non pas méconnaître délibérément la loi, mais l'interpréter ou l'appliquer faussement. Elle peut enfin violer la loi par erreur de fait, c'est-à-dire appliquer le texte dans des circonstances de fait exclusives de cette application (">.
La violation du texte proprement dit et l'erreur de droit peuvent seules donner ouverture à cassation soit devant la Cour de cassation, soit devant le Conseil d'Etat. Au contraire, et c'est en quoi se distingue le recours pour excès de pouvoir du pourvoi en cassation, la violation de la loi par erreur de fait constitue aujourd'hui également un moyen d'annulation contre les décisions des autorités administratives. Sans doute le Conseil d'Etat statuant comme juge de l'excès de pouvoir rejette les moyens fondés uniquement en fait (10°), mais dans la recherche de l'illégalité d'une décision administrative, il se reconnaît compétent pour apprécier la matérialité des faits sur lesquels la décision est fondée ou encore pour apprécier si, dans les circonstances de fait révélées par le dossier ou même par une enquête
naud (Rec, p. 115); 24 févr. 1926, Vve Thaon (Rec, p. 214); 7 août 1920, Vve Estebenet (Rec, p. 816); — en matière de bénéfice© de guerre, Cons. d'Etat, 22 juill. 1921, Louppe et fils (Rec, p. 737); 22 mai 1925, Soc la Tiebaghi (Rec, p. 604); 23 déc. 1925, Torris (Rec, p. 1042).
(98) V. Cons. d'Etat, 11 oct. 1929, Florin, Dalloz hebd., p. 645 (Bénéfices de guerre); 19 déc. 1929, Vve Vilnat, S., 1930. 3. 40, et la note (Pensions).
(99) V., sur ces trois modes de violation de la loi, Alibert, op. cit., p. 260.
(100) V., comme exemples d'une jurisprudence constante, Cons. d'Etat, 10 mars 1926, Mangon (Rec, p. 268); 24 mars 1926, Battesi, 28 avril 1926, Dme Vve Le Bouil (Rec, p. 420).
administrative, l'acte qui lui est déféré pouvait être accompli. Il peut enfin, lorsque la légalité de l'acte attaqué dépend uniquement d'une question de fait, substituer son appréciation des faits à celle de l'auteur de l'acte. Tout ce que s'interdit le Conseil d'Etat juge de l'excès de pouvoir, c'est d'apprécier l'opportunité des actes administratifs (loi).
Bien que le pourvoi en cassation soit fondé sur les mêmes textes que le recours pour excès de pouvoir et bien que le législateur confonde constamment les deux recours sous la commune dénomination de recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'Etat juge de cassation s'est toujours refusé à examiner les faits, même lorsqu'ils pouvaient révéler une erreur de droit. Il considère "les décisions des juridictions administratives qui lui sont subordonnées par la voie de la cassation comme souveraines en fait. D'où il suit que sont irrecevables devant le Conseil d'Etat tous moyens tendant à demander à la Haute- Assemblée d'opérer de nouvelles constatations de fait, à la suite du juge du fond (I02), et notamment d'ordonner une mesure d'instruction (103). Sont également irrecevables tous moyens tendant à la révision de l'appréciation et de l'interprétation des circonstances de fait par les premiers juges.
Mais la distinction du fait et du droit n'est qu'une for-
(101) V. Cons. d'Etat, 14 janv. 1916, Camino (S., 1922. 3. 10, et sur cette question, Alibert, op. cit., p. 284 et s. Sur l'examen du fait par le Conseil d'Etat juge de l'excès de pouvoir, V encore Chalvon-Demersay, De l'examen du fait par le Conseil d'Etat statuant en matière de recours pour excès de pouvoir; Bonnard, Le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives et le recours pour excès de. pouvoir (Rev. de dr. publ., 1923); Marc Noël, Les motifs dans les décisions des juridictions administratives (Bec. de dr. publ., 1924); Réglade, Du prétendu contrôle juridictionnel de l'opportunité en matière de recours pour excès de pouvoir (Rev. de dr. publ., 1925), et les notes d'Hauriou au S., 1917. 3. 25, et 1920. 3. 25.
(102) Jurisprudence constante. Notamment en matière de comptabilité, une commune n'est pas recevable à invoquer devant le Conseil d'Etat des faits qui n'ont été invoqués ni devant le conseil de préfecture ni devant la Cour des comptes. V. Cons. d'Etat, 13 févr. 1891, Comm. de Plancher-Bas
(103) Irrecevabilité des conclusions tendant à faire ordonner une expertise. V. Cons. d'Etat, 15 juill. 1926, Quilici, Rec, p. 1109 (Pensions).
mule trop vague pour caractériser l'activité du juge de cassation. Son application concrète présente les plus grandes difficultés lorsqu'il s'agit de savoir si, dans telle espèce, la question soulevée par le pourvoi est une question de droit ou de fait. La Cour de cassation, après 140 ans d'existence, est parvenue à aménager ce cadre étroit. Elle l'a même dépassé et elle est parvenue à dégager certaines formules, difficiles d'ailleurs à coordonner entre elles, qui lui permettent de contrôler largement la légalité des décisions de justice attaquées devant elle par rapport aux circonstances de fait. En premier lieu elle contrôle l'application de la loi aux faits souverainement constatés par les juges du fond, ce qui la conduit à réviser les qualifications, les caractères légaux, les conséquences juridiques des faits et actes constatés par les juges du fond. Elle s'efforce en second lieu de contrôler la constatation des faits et actes elle-même. C'est ainsi qu'elle a développé l'obligation de motiver pour aboutir à la notion de base légale. Les termes de la décision doivent permettre à la Cour de cassation d'exercer son contrôle. Elle a apporté enfin une véritable dérogation au principe de l'interprétation souveraine avec la jurisprudence de la dénaturation. D'après la jurisprudence actuelle, s'il appartient aux juges du fond d'interpréter les conventions des parties, il ne leur est pas permis, lorsqu'elles sont claires et précises, d'en méconnaître le sens et la portée (104). La distinction du fait et du droit a même été mise complètement à l'écart par la Cour de cassation, en matière fiscale, dans le contentieux de l'enregistrement, du timbre, des douanes et des contributions indirectes. En l'absence de toute disposition particulière dans les textes, la Cour de cassation s'est reconnu le droit de réviser la constatation des faits et l'interprétation des actes opérées par les juges du fond (108).
(104) V. sur tous ces points Marty, La distinction du fait et du droit.
(105) V. not. Cas», req. 12 avril 1929 (S. 1930. 1. 177) et la note de M. Delpech; adde Marty, op. cit., n° 103 et s.; Pilon, Principes et technique des droits d' enregistrement, t. 1, n. 708 et s.; Trotabas, Nature juridique du contentieux fiscal en droit français (Mélange Hauriou), p. 727 et s. Cette juris-
Dans l'ensemble, le Conseil d'Etat juge de cassation a appliqué la distinction du fait et du droit d'une manière beaucoup plus rigide que la Cour de cassation. Il ne connaît d'abord, même en matière fiscale, aucune exception au principe de l'appréciation souveraine des faits par le juge du fond. D'autre part, par une réaction excessive contre l'attitude qu'il observait dans le jugement des recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'Etat s'est fait une notion très étroite des questions de droit et ne semble pas avoir cherché, comme la Cour de cassation, à étendre son contrôle sur l'application de la règle de droit aux faits et l'appréciation des faits par le juge du fond (106). L'attitude du Conseil d'Etat peut s'expliquer par plusieurs causes. Les solutions extrêmement nuancées auxquelles a abouti la Cour de cassation sont le résultat d'une jurisprudence séculaire. Or si le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat existe depuis la création de la Cour des comptes, cette voie de recours n'est devenue d'une application fréquente que depuis la création des juridictions administratives spéciales consécutives à la guerre. Il est naturel qu'en une dizaine d'années la jurisprudence administrative n'ait pu acquérir une technique de la cassation an-si subtile que celle de la Cour de cassation. On cons-
prurlcnce peut, sinon se justifier, du moins s'expliquer par cette considération qu'en matière fiscale il n'y a qu'un seul degré de juridiction. Guidée par cette considération que l'impôt était une matière d'ordre public, la Cour de cassation a sans doute voulu suppléer à l'absence d'un second degré de juridiction.
(106) Opposant l'attitude du Conseil d'Etat statuant comme juge de cassation à celle de la Cour de cassation statuant en matière fiscale, M. Trotabas fait observer spirituellement que « le Conseil d'Etat, dont les pouvoirs ne sont pas limités, comme ceux de la Cour de cassation, par des textes catégoriques, est. si l'on peut dire, plus judiciaire que celle-ci. Alors, en effet, que la Cour de cassation est arrivée, en matière fiscale, à se prononcer en fait, le Conseil d'Etat conserve scrupuleusement les traditions classiques du recours en cassation, dont il semble oublier le nom. On croit assister à un échange de politesses entre les juridictions civiles et administratives : chacune parait mettre sa coquetterie à suivre les règles de l'autre ». V. Trotabas, op. cit.. p. "40. En réalité, la Cour de cassation, à aucun moment, n'a eu du rôle du juge de cassation une conception aussi étroite que celle du •Conseil d'Etat.
tate du reste, dans la jurisprudence la plus récente, quelques atténuations à la rigueur des formules primitives. D'autre part, on peut penser que le Conseil d'Etat a désiré limiter son intervention dans le contrôle de la légalité à raison de ce fait que nombre de juridictions administratives statuant en dernier ressort étant uniques, le devoir de maintenir l'unité de jurisprudence ne s'imposait pas à lui comme à la Cour de cassation. Cette considération expliquerait pourquoi le Conseil d'Etat semble avoir exercé plus largement son contrôle sur les décisions des juridictions des pensions, qui sont multiples, que sur les décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre, qui est unique pour toute la métropole. Enfin pour parer à l'encombrement, le Conseil d'Etat a visiblement désiré restreindre le plus possible la portée de ses investigations.
Une étude approfondie de la distinction du fait et du droit devant le Conseil d'Etat demanderait une étude préalable et complète des contentieux spéciaux sur lesquels le Conseil d'Etat est appelé à statuer comme juge de cassation. Nous devrons nous borner à citer seulement les exemples les plus typiques relatifs aux principales juridictions spéciales.
En matière de pensions, les Cours régionales apprécient souverainement le degré d'invalidité des requérants (107), les faits qui détruisent la présomption légale d'origine du décès ou de linvalidité (108), les faits qui établissent l'imputab.ilité au service du décès ou de l'infirmité en dehors de la présomption légale d'origine (109). Mais les questions de
(i07) V. Cons. d'Etat, 22 nov. 1922, Guerniou (Rec, p. 852); 3 déc. 1924, Vve Chau:ij (Rec, p. 977).
(108) Cons. d'Etat, 13 déc. 1922, Chaire (Rec, p. 932); 22 déc. 1922, Vve Coustaille (Rec, p. 958); 14 nov. 1923, Arnaud (Rec, p. 727); 19 mars 1924, Dnre Fërat (Rec, p. 986); 6 janv. 1925, Votât (Rec, p. 433).
(109) Cons. d'Etat, 1er août 1923, Mesofleur (Rec, p. 645); 6 mars 1924, Vve Faisant (Rec, p. 338); 2o juin 1924, Vve Secouard (Rec, p. 599); 4 mars 1925, Debord (Rec, p. 238); i9 févr. 1926, Chassagne (Rec, p. 189); 26 mars 1930, Dme Le Rriec inédit. Sans que les intéressés puissent arguer devant le Conseil d'Etat des défectuosités de l'examen médical, V. 29 juill. 1925, Maignan (Rec, p. 739).
droit sont nombreuses et assez largement entendues: Ont été considérées comme les questions de droit, la détermination des personnes jouissant de la présomption légale d'origine (ll°), la question de savoir à quelle date doit être appréciée l'antériorité du mariage de la veuve, condition de son droit à pension (l11).
Plusieurs juridictions administratives spéciales ont à statuer principalement sinon presque exclusivement sur des questions de fait. Le Conseil d'Etat a toujours refusé de connaître des moyens de fait. La Commission centrale d'assistance a qualité pour apprécier souverainement les ressources du postulant à l'assistance (1I2), mais sa décision serait entachée d'erreur de droit si, certaines ressources étant constatées (113), elle refusait d'en tenir compte. De même les conseils de révision apprécient souverainement l'aptitude physique des conscrits (114). De même encore les commissions départementales de reconstitution foncière apprécient souverainement les circonstances de faits (11S), et notamment la valeur des terrains échangés (11C>. Quant au pouvoir des juridictions disciplinaires d'apprécier la gravité des fautes et d'appliquer les peines disciplinaires, la loi l'a rendu extrêmement large en ne définissant que d'une
(HO) V. Cons. d'Etat, 8 nov. 1922, Vve Stambat (S., 1925. 3. 31); 13 déc. 1922, Vve Venel {Rec., p. 932).
(111) Les tribunaux dos pensions ne peuvent refuser à une veuve le droit à pension, sous prétexte qu'en fait son mariage n'est pas antérieur à l'origine de la maladie de son mari, sans avoir préalablement recherché si en fait à l'époque du mariage, la gravité réelle de la maladie s'était manifestée. V Cons. d'Etat, 13 févr. 1924, Dme Castes, et 23 mai 1924, Dme Mariaud
>.. 1928. 3. 31); 25 oct. 1929, Vve Pierrain (S., 1930, 3« pari). Seule la gravité de la maladie relève de l'appréciation souveraine des tribunaux des pensions. V. Cons. d'Etat 13 févr. 1924, précité.
(112) V. Cons. d'Etat, 10 août 1917, Bernardi (Rec., p. 633).
(113) V. Cons. d'Etat, 28 févr. 1919, Antona {Rec, p. 207). La commission ilnii statuer en tenant compte, de toutes les circonstances de fait.
111) V. Cons. d'Etat, 27 oct. 1922. Salzes (liée, p. 758); adde, sur la distinction du l'ait et du droit devant les conseils de révision, Laferrière, op. cit., t. 2, ]i. 595.
(115) Cons. d'Etat, 9 janv. 1925, Làudréal el autres (Bec., p. 32); 20 déc. 1925, Consorts Féquant (Rec., p. 1072).
(110) V. Cons. d'Etat, 9 janv. 1925 Roger (Rec, p. 32).
manière très vague les infractions disciplinaires (fl7). Dans ces conditions, le contrôle du Conseil d'Etat sur le fond des décisions de ces diverses juridictions ne pouvait être que restreint. En ce qui concerne la Commission supérieure de classement des établissements de luxe, le contrôle du Conseil d'Etat sur la légalité des décisions de cette juridiction était également difficile à exercer, la loi n'ayant donné aucune définition du luxe, et cette question dépendant essentiellement des faits (118).
On aurait pu concevoir au contraire que le contrôle du Conseil d'Etat pût s'exercer largement sur les décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre. La loi du 1er juill. 1916 avait établi une contribution extraordinaire sur les bénéfices exceptionnels réalisés pendant la guerre par certaines entreprises. Sans doute le contentieux de cette contribution soulevait des questions de pur fait, comme celles du chiffre du bénéfice réalisé par le contribuable (119), la bonne ou mauvaise foi du contribuable auquel une majoration était appliquée (12°). Mais la définition du bénéfice soulevait des questions très générales qu'on pouvait considérer comme des questions de droit. Le Conseil d'Etat a bien considéré comme une question de droit les conditions de calcul du bénéfice (121); mais, par contre, il a rejeté, comme fondés uniquement en fait, des pourvois présentant à juger des questions aussi générales que celles de savoir si un vol
(117) V. sur l'irrecevabilité des moyens de fait contre les décisions de juridictions disciplinaires. Cons. d'Etat, 4 août 1882, Fillion (Rec, p. 763). 20 juin 1884, Foux-Brethe (Rcc, p. 499).
(118) La Commission supérieure de classement des établissements de luxe apprécie souverainement l'ensemble des éléments qui peuvent donner à l'établissement considéré le caractère d'un établissement de luxe. V. Cons. d'Etat, 23 déc. 1921, Cercle de l'Union (S., 1924. 3. 69); 1er déc. 1922, Porte (Rec, p. 898); 1er déc. 1922, Legraulet (Rec., p. 898); 30 mars 1927, Etasse [Rec, p. 412).
(119) V. Cons. d'Etat, 11 mai 1923, Leroyer (Rec, p. 393), jurisprudence constante. V. encore Cons. d'Etat, 4 août 1926, Wermelinger (Rec, p. 8S6); Jii mars 1927, Niel (Rec, p. 336).
(120) V. Cons. d'Etat, 25 nov. 1921, Delesque (Rec, p. 968); 28 juill. 1926, Chatenay (Rec, p. 791).
(121) V. Cons. d'Etat, 16 juill. 1926, Rémond (Rec, p. 747).
constituait une charge déductible de l'entreprise (,22>. Par une jurisprudence déjà ancienne, intervenue à propos depourvois contre les arrêts de la Cour des comptes, le Conseil d'Etat s'était reconnu qualité pour contrôler l'appréciation juridique des faits souverainement constatés par la Cour (I23). D'autre part, nous avons signalé, en traitant des motifs, que ceux-ci devaient être suffisants pour permettre au Conseil d'Etat d'exercer son contrôle de légalité et qu'ils devraient spécifier si la décision était rendue en fait ou en droit (124). Le Conseil d'Etat, principalement en matière de bénéfices de guerre, ne semble pas avoir cherché à utiliser ces moyens pour développer son contrôle. A propos de la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre, la Commission supérieure avait dû apprécier bien des situations contractuelles de droit civil ou de droit commercial. Le Conseil d'Etat ne semble pas avoir souvent contrôlé la qualification juridique donnée aux faits par la Commission supérieure des bénéfices de guerre; à plus forte raison, dans les premières années après la guerre on ne trouve aucune décision annulée pour dénaturation des circonstances de fait. C'est ainsi que, d'après une jurisprudence constante, l'existence d'une société de fait t128), la question de savoir si une société constitue une société nouvelle (126), constituent des questions de fait. Constitue de même une question de fait la question de savoir si les tantièmes des administrateurs (127), les appointements payés
122) V. Cons. d'Etat, 18 mai 1923, Péroche (Rec, p. 411); 12 déc. 1923, Fleutiaux (Bec, p. 824).
(123) V. Cons. d'Etat, 8 avril 1842, Duvergier (S., 1842. 3. 321); o mai 1882, Chasteau (S., 1884. 3. 31); 9 mai 1896, Bureau de bienfaisance de Semur (S., 92. 3. 100), avec les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Gauwain.
(121) Supra, n. 52, note Sa.
'123) V. note Cons. d'Etat, 5 nov. 1920, Rousselin-Legraud et fils (Rec, p. 916); 8 déc. 1922, Rebois et Dme Bonargent (Rec, p. 911); 23 févr. 1927, Cassoute (Rec, p. 321); 12 juill. 1927, Soc. Ytier (Rec, p. 776).
(126) V. not. Cons. d'Etat, 23 mars 1923, -Soc. en commandite simple Vizet et fils (Rec, p. 268);
(127) V. Cons. d'Etat, 20 juill. 1927, Soc des Etablissements Dubonnet (Rec, p. 80S).
De Font-Réaulx 13
aux commanditaires (l28), les rémunérations proportionnelles attribuées aux gérants (129), la participation aux bénéfices donnée à des employés (I3°) doivent être considérés comme des salaires ou des bénéfices.
Une seule limite sérieuse a été apportée depuis quelques années au pouvoir souverain d'appréciation des juges du fait. D'après une jurisprudence dont on trouve le premier exemple en 1924, le Conseil d'Etat annule pour manque de base légale les décisions qui reposent sur un fait matériellement inexact (130 b!S). La dénaturation la plus grave des circonstances de fait est ainsi réprimée. Mais il est nécessaire qu'il s'agisse d'une erreur flagrante résultant du dossier soumis aux juges du fond et ne nécessitant de la part du Conseil d'Etat aucune appréciation des circonstances de
fait (130 ter)
57. Violation de la chose jugée. — La violation de la chose jugée a toujours été considérée comme un « excès de pouvoir » particulièrement grave donnant ouverture à cassation même contre les décisions qui ne pouvaient être attaquées pour violation de la loi. Maintenant qu'il est admis, même sans texte exprès, que la violation de la loi est une ouverture à cassation, il semble inutile de considérer la violation de la chose jugée comme une ouverture spéciale à cassation, car la violation de la chose jugée peut se ramener à la violation de la loi. En droit privé, cette assimilation ne présente aucune difficulté en présence de l'art. 1351 C. civ.; en vertu de ce texte, toute violation
(128) V. Cons. d'Etat, 22 juill. 192o, Soc. Desmarets et Cie (Rec, p. 701).
(129) V. Cons. d'Etat, 23 déc. 1921, Lebret et Guevelon (Rec, p. 1090).
(130) V. Cons. d'Etat, 19 mai 1922, Dme Letourneur (Rec, p. 443); 1er juin 1923. Courault et &* (Rec, p. 437).
(130 bis) Cons. d'Etat, 9 août 192i, Henry et Maurice Farman {Rec, p. 829); 16 juill. 1926, Mitjavilîe {Rec, p. 759) (bénéfices de guerre); 25 nov.
1925, Carpentier (Rec, p. 934); 20 déc, 1923, Brcmond (Rec, p. 1070); 17 mars
1926, Carazat (Rec, p. 292); 29 janv. 1930, V™ Doudet (inédit) (pensions). Dans ce dernier arrêt, une Cour régionale déclarait qu'aucun document nouveau n'avait été produit, alors qu'il y en avait un dans le dossier.
C130 ter) V. Cons. d'Etat, 2 févr. 1927, Z)me d'Autemarche (Rec, p. 133) (bénéfices de guerre).
de la chose jugée est une violation de la loi. En droit admini>tratil', il ne semble pas que l'art. 1351 C. civ. soit applicable in terminis, mais, suivant la méthode qui lui est familière, le Conseil d'Etat l'applique en tant que règle générale de droit. On peut donc considérer que la violation de la chose jugée qui est la méconnaissance d'une décision ayant force de vérité légale doit être assimilée à la violation de la loi lalo sensu (131).
Toutefois il convient de remarquer que la mission du juge de cassation, lorsqu'il recherche si la décision attaquée devant lui est entachée de violation de la chose jugée, p-t un peu différente de celle qu'il exerce lorsqu'il contrôle le respect de la loi proprement dite. L'autorité de la chose jugée s'appliquant à des faits légalement constatés, le juge de cassation est obligé de faire certaines recherches de fait.
Le respect de la chose jugée s'impose aux juridictions administratives statuant en dernier ressort de la même manière qu'aux autres juridictions administratives. Il suffira de rappeler les principes de la matière. La violation de la chose jugée in procedendo a été déjà envisagée à propos de la règle générale de procédure relative au dessaisissement du juge par le prononcé de la sentence (13-). La violation de la chose jugée in jvdicando, qui reste seule à envisager, présente trois aspects différents. Il peut arriver qu'un tribunal administratif méconnaisse la chose jugée par un autre tribunal administratif; qu'il méconnaisse la chose jugée par un tribunal civil et enfin la chose jugée par un tribunal répressif.
Entre tribunaux administratifs, la chose jugée par l'un a une autorité simplement relative à l'égard des autres. Elle ne s'impose à eux que s'il y a identité de cause, d'objet et de parties ' ;; . Par exception, les décisions rendues par lescom-
131) V. sur l'assimilation de la violation de la chose jugée à la viola lion de la loi la note de M. Hauriou sous Cons. d'Etat, 8 juill. 1904. Botta (S., 190a. 3. 81).
(132) V. supra, n. 53.
(133) V. Jèze. op. cit., t. 1, p. 307. Lacoste, De la chose jugée, 3e éd..
missions départementales de reconstitution foncière possèdent, en vertu d'une disposition légale expresse, l'autorité absolue de la chose jugée (l34).
Entre tribunaux civils et tribunaux administratifs on a voulu pendant longtemps écarter l'autorité, même relative, de la chose jugée. En vertu de l'indépendance réciproque des juridictions administrative et judiciaire, on a déclaré que la chose jugée au civil ne s'imposait pas au juge administratif, et réciproquement (l3i). On s'accorde aujourd'hui à critiquer cette règle fâcheuse, qui est susceptible d'engendrer des contradictions entre les deux ordres de juridictions. Mais si elle paraît encore certaine en droit positif (13°), elle comporte d'importantes exceptions. On admet tout d'abord que le tribunal administratif est lié par le jugement du tribunal civil sur la question préjudicielle soulevée au cours d'une instance administrative (13~). Cette solution résulte de la notion même de la question préjudicielle. Il y a question préjudicielle lorsqu'un juge ne peut statuer sur le litige qui lui est soumis sans qu'ait été préalablement jugée une question sur laquelle il est incompétent pour statuer. Permettre au juge administratif de ne pas respecter la décision du juge civil sur la question préjudicielle serait enlever toute utilité à cette procédure. Mais pour que le juge administratif soit lié par la décision du tribunal civil, il est nécessaire que celle-ci soit elle-même revêtue de l'autorité de la chose jugée. Tel n'est pas le cas des décisions des tribunaux civils rendues en chambre du .conseil conformément à l'art. 27 du décret du 2 sept. 1919 prescrivant que les juridictions des pensions ne se prononceront sur le droit à pension des personnes avant
n. 13C0 et s. V. spéc. sur l'identité d'objet, Cons. d'Etat, 26 juili. 1912, Chem. Je fer d'Orléans et du Midi (Rec, p. 899). avec les conclusions de M. le commissaire dn gouvernement Riboulet.
(>f34) V. supra, n. 35. Quanta l'autorité de la chose jugée par le Conseil d'Etat juge de cassation, à l'égard du juge de renvoi, nous la considérons comme relative. V. infra, en. 5, n. 61.
(135) V. Laferrière, op. cit., t. 1, p. 504; Lacoste, op. cit., n. 1366 et s.
(136) V. en ce sens Jèze, op. cit., t. 1, p. 309.
(137) V. sur ce point Jèze, op. cit., t. 1, p. 329.
recueilli des enfants abandonnés qu'après une décision du tribunal civil sur la qualité d'orphelin. Ces décisions constituent seulement des actes de juridiction gracieuse (138). — On admet encore que si un litige ressortissant à la juridiction administrative et porté devant la juridiction civile (ou réciproquement) est devenu définitif par l'expiration des délais de recours, la décision du tribunal incompétent s'impose au tribunal compétent (139>.
A la différence de ce qui est admis en principe pour les décisions des tribunaux civils, les décisions des tribunaux criminels s'imposent aux tribunaux administratifs et même avec l'autorité absolue de la chose jugée. Cette solution résulte d'un arrêt récent du Conseil d'Etat (14°). Auparavant, la question restait douteuse, le Conseil d'Etat ne s'étant pas prononcé explicitement (141). Par contre, la Cour des comptes avait depuis longtemps bien fixé sa jurisprudence en ce sens que la chose jugée au criminel n'a pas autorité à l'égard du juge des comptes (142). La jurisprudence nouvelle du Conseil d'Etat mérite d'être approuvée. L'intérêt social, comme l'intérêt de l'individu jugé par le juge criminel, exige le respect des décisions pénales; d'autre part, l'instruction pénale présente une réelle supériorité. Les' mêmes motifs, tirés du danger des décisions contradictoires et de la supériorité de l'instruction criminelle, qui ont fait établir la règle de l'autorité de la chose jugée au criminel sur le civil, imposent l'extension de cette règle aux tribunaux administratifs. Mais ils conduisent seulement à interdire aux tribunaux administratifs comme aux tribunaux civils de contredire ce qui a été formelle-
138) V Cons. «l'Etat. 10 nov. 1920. V™ Ferraâou (Rec, p. 9oo).
(139) Jurisprudence constante : Cass. req., 21 mars 1861, Vandermark (S., ISol. 1. 549); Cons. d'Etat, 3 avril 1830. Begeon de Saint-Même (Rec., p 173).
(140) V. Cons. d'Etat, 12 juin 1929, Vesin (Dalloz, 1930. 3. 2), avec la note de M. Waline.
(141) V. sur ce point Hébraud, L'autorité de la chose jugée au criminel sur le civil, p. 158.
142 V. Cour des comptes, 1er févr. 1898, Sapor (Rec, p. 874); 18 janv. 1917, Cotonnier (Rec, p. 887).
ment et nécessairement jugé par les tribunaux répressifs (143). De la sorte, la liberté laissée au juge administratif est plus faible lorsqu'il y a eu condamnation que lorsqu'il y a eu acquittement. En cas de condamnation, le condamné ne peut soutenir devant le tribunal administratif qu'il n'a pas commis les faits reprochés (m\ Au contraire, en cas d'acquittement, il peut arriver que le juge administratif puisse, sans méconnaître la chose jugée au criminel, déclarer que l'acquitté a commis les faits qu'on lui reprochait. L'acquittement peut être en effet motivé par cette circonstance que l'acquitté bénéficie d'une excuse absolutoire, d'une amnistie, que les faits allégués ne constituent pas une infraction pénale. Le juge administratif ne peut donc être lié que par les décisions criminelles qui établissent formellement l'existence ou l'inexistence des faits reprochés au prévenu. Par suite, le juge administratif retrouve sa pleine liberté d'appréciation toutes les fois que le juge répressif n'a pas exprimé clairement les raisons pour lesquelles ils acquittent (143) et, à plus forte raison, lorsque le jugement pénal acquittant le prévenu est de ceux qui ne comportent pas de motifs (ordonnance d'acquittement rendue à la suite du verdict négatif du jury, jugement du conseil de guerre, etc.) (li6). De la sorte, la règle de l'auto-
(143) V. en matière civile Cas?, civ.. l.'i janv. 1929 (S., 1930. 1. 161), et la note de M. Esmein.
(144) V. Cons. d'Etat, 12 juin 1929, précité.
(145) V. Cons. d'Etat, S févr. 1930, Goiraud (Dallo: hebd., 1930, p. 168).
(146) La jurisprudence civile admet que lorsqu'un prévenu a été acquitté par le conseil de guerre, la juridiction civile, qui ne pourrait évidemment pas déclarer le prévenu coupable des faits pour lesquels il a été acquitté, peut néanmoins juger qu'il les a commis et en tirer, en ce qui concerne les intérêts civils, toutes les conséquences de droit. V. cass. civ., 29 juill. 1924 (S., 1924. 1. 321), et la note de M. Esmein; 3 févr. 1925 (S., 192o. 1. 61). L'extension de cette jurisprudence aux tribunaux administratifs ne souffre aucune difficulté. Cons. d'Etat, S juin 1928, Vve Lagier (S., 1929. 3. 35). D'après cet arrêt, une Cour des pensions ne peut, lorsqu'aucun jugement de condamnation n'est intervenu, décider1 qu'un mditaire s'est rendu coupable du délit de désertion, mais l'absence d'un militaire de son corps constitue un fait matériel dont il appartient aux juridictions des pensions de constater l'existence pour en déduire
rite de la chose jugée au criminel sur le civil, ainsi limitée, laisse une large liberté d'appréciation du juge administratif; par suite, Ja jurisprudence de la Cour des comptes semble devoir être critiquée plus pour la forme trop générale qu'elle a employée que pour le fond.
La chose jugée au criminel s'impose de la même manière au juge administratif statuant sur une poursuite disciplinaire; il ne peut contredire les faits constatés par le juge criminel (I4~).
(elle conséquence que de droit au point de vue de la décision qu'elles doivent prendre sur la demande de pensions dont elles sont saisies. (147) V. Cous. d'Etat, 25 mars 1027. Meslin (S.. 1927. 3. 50).
Section I : La procédure devant le Conseil d'Etat. — 38.
Section II : Effets des arrêts rendus sur pourvoi en cassation. — § 1er. Arrêts de rejet : 39. § 2. Arrêts d'annulation. — 60. Rétablissement des choses en l'état. — Cl. Renvoi à statuer au fond.
Section Iïï : Voies de recours contre les arrêts rendus sur pourvoi en cassation. — 62. Généralités. — § 1er. L'opposition : 63. — § 2. La tierce opposition : C4. — § 3. La révision : 65.
SECTION PREMIERE La procédure devant le Conseil d'Etat.
58. — Les pourvois en cassation sont jugés par le Conseil d'Etat suivant la même procédure que les recours pour excès de pouvoir. C'est ce qui explique que tous les pourvois en cassation, même ceux qui. sont dirigés contre les décisions de la Commission supérieure des bénéfices de guerre ou la Commission supérieure de classement des établissements de luxe, soient jugés par la section du contentieux (ou ses sous-sections), et non par la section spéciale pourtant compétente en matière de contributions.
Suivant la règle ordinaire, la procédure du pourvoi en cassation suit les deux phases de l'instruction devant un comité et du jugement devant une sous-section ou la section. Toutefois, conformément à la disposition générale de l'art. 3 du décret du 4 août 1923, les pourvois contre les décisions des tribunaux et Cours des pensions sont directement jugés sur le rapport du rapporteur sans passer pas un comité d'instruction.
La partie qui a triomphé devant les juges du fond et éventuellement les personnes intéressées au maintien de la décision attaquée reçoivent communication administrative du pourvoi dans les mêmes conditions que les parties qui ont intérêt au maintien des actes attaqués par le recours pour excès de pouvoir Cl). Comme ces dernières, elles peuvent présenter elles-mêmes leurs défenses, rédigées simplement sur papier timbré (?) ou se faire défendre par un avocat, la constitution d'un avocat pouvant intervenir pendant toute la durée de l'instance (3).
Le ministre, que l'Etat ait triomphé devant les juges du fond ou que l'Etat n'ait pas été en cause, reçoit également communication du pourvoi, dans le premier cas pour défense, dans le second pour avis.
Il résulte de la nature même du pourvoi en cassation qu'aucune mesure d'instruction ne peut être ordonnée par le Conseil d'Etat.
Quant aux incidents de procédure, il semble qu'il n'y ait lieu que de renvoyer aux règles générales de la procédure devant le Conseil d'Etat. On peut toutefois se demander si l'intervention et le pourvoi incident devant le Conseil d'Etat sont possibles en matière de cassation.
Pour l'intervention, l 'affirmative ne peut faire de doute.
En matière civile, la Cour de cassation a admis sans texte l'intervention devant elle suivant la distinction suivante :
a) L'intervenant ne peut se présenter comme demandeur à ta cassation que s'il a été partie à la décision attaquée et s'il se trouve dans les délais du pourvoi. L'intervention ne doit pas, en effet, pouvoir relever une partie de la déchéance
(1) Rappelons que les pourvois en cassation contre les arrêts des tribunaux et Cours des pensions (ormes par le ministre sont communiqués aux pensionnés par les soins du commissaire du gouvernement dans la huitaine du leur formation (art. 43, L. 31 mars 1919).
>î Sauf en matière de pensions de la loi de 1919, où la dispense du timbre est générale.
(3) La constitution d'avocat étant indispensable si le requérant veut faire présenter des observations orales devant le Conseil d'Etat. V. Cons. d'Etat, 17 mars 1927, Corrajat {Rec, p. 672).
du pourvoi en cassation par suite de l'expiration des délais.
b) L'intervention en défense est au contraire plus largement admise à la fois de la part des parties, sans qu'il y ait lieu à observations de délais, ainsi que des tiers ayant intérêt au maintien de la décision attaquée C*). Le pourvoi en cassation ne pouvant, par nature, faire obstacle à la possibilité des interventions, on doit donc admettre les interventions dans les instances en cassation sans qu'il soit besoin, semble-t-il. de retenir les distinctions faites par la Cour de cassation.
En fait, le Conseil d'Etat a rarement eu à statuer sur les interventions en cassation. En effet, dans les différents contentieux jugés par les juridictions spéciales souveraines, le nombre des personnes intéressées au maintien ou à l'annulation de la décision est extrêmement restreint en général. Quoi qu'il en soit, on doit toujours déclarer recevable l'intervention en défense d'une partie au litige qui n'aurait pas reçu communication administrative du pourvoi (3). En l'absence de dispositions spéciales, le Conseil d'Etat apprécie souverainement la qualité de l'intervenant.
On sait que le pourvoi incident est l'acte par lequel une partie, gagnante sur certains chefs seulement, et qui a vu former contre elle un pourvoi par son adversaire, attaque à son tour la décision intervenue afin de remettre en question tout le litige. Le pourvoi incident en appel est très fréquemment employé. La question se pose, tout au moins en doctrine, de savoir si le pourvoi incident en cassation est également possible. En procédure civile, la question est discutée par les auteurs, en l'absence de jurisprudence sur ce
(4) Garsonnet et Cézar-Bru, op. cit., t. 6, n. 437 et s.; Glasson, Morel et Tissier, op. cit., n. 072.
(ri) Spécialement est recevable devant le Conseil d'Etat l'intervention d'un maire qui. ayant fait opposition à l'ouverture d'une école, en a été débouté par le Conseil départemental de l'enseignement primaire. V. Cons. d'Etat, 3 août 1S83, Raveneau c. Ville de Rennes (S. 1885. 3. 48), avec les conclusions de M. Le commissaire du gouvernement Le Vavasseur de Précourt.
point. MM. Garsonnet et Cézar-Bru admettent l'affirmative; en effet, disent ces auteurs, les raisons qui ont fait adopter par le législateur l'institution de l'appel incident se retrouvent en matière de cassation : Primus n'a donné à la décision qui lui fait grief qu'un acquiescement conditionnel subordonné à l'acceptation de cette même décision par son adversaire; le pourvoi en cassation formé par ce dernier le dégage et lui rend sa liberté (6). MM. Japiot, Glasson, Morel et Tissier se prononcent au contraire pour la négative, car le pourvoi en cassation incident, formé après la signification de l'arrêt d'admission, serait porté comme le pourvoi principal à la chambre civile et ne subirait pas l'examen de la chambre des requêtes 0). Ce motif de repousser le pourvoi en cassation incident n'existe pas en matière administrative, où tout défendeur mis en cause à un procès principal dirigé contre lui peut déposer, les délais de recours étant expirés, un mémoire en réplique par lequel il ne se contente pas de demander le rejet de la requête du défendeur, mais par lequel il présente lui-même de nouvelles conclusions. Le recours incident peut être formé en toutes matières devant le Conseil d'Etat, qu'elles soient jugées en première instance ou en appel, qu'elles soient ou non dispensées d'avocat (7 bis^- Or aucune règle spéciale tirée de la nature du pourvoi en cassation ne semble pouvoir l'empêcher (8).
Les pourvois en cassation pouvant être formés sans autres frais que le droit de timbre (la requête étant enregistrée en débet), la question des dépens est tout à fait simplifiée; elle disparaît même complètement en matière de pensions, où les pourvois sont formés sans frais.
Au cas où le demandeur en cassation succombe, il a à payer les droits d'enregistrement de la requête, mais "le dé-
(G) V. Garsonnet et Cézar-Bru, op. cit., t. 6, n. 402.
(7) V. Japiot, Tr. éleva, de proc. civ., 2e éd., n° 1040; Glasson, Morel et Tissier, op. cit., t. 3, n. 971.
(7 bis) V., sur le pourvoi incident en appel, infra, 2e part., ch. 4, n. 111.
(8) A l'époque où la jurisprudence admettait que les arrêtés des conseils de préfecture, rendus en matière de comptabilité, pouvaient être attaqués directement devant lui, le Conseil d'Etat a admis la recevabilité d'un pourvoi incident contre un tel arrêté. V. Cons. d'Etat, 22 août 1S6S, de Gramont '/,'<•,., p. 903).
feiuleur n'ayant eu aucuns frais à exposer ne peut demander la condamnation du demandeur aux dépens facultatifs qu'il peut avoir engagés.
Au cas où le demandeur en cassation obtient l'annulation de la décision attaquée, il est définitivement déchargé des droits d'enregistrement $). Peut-il demander encore la condamnation de l'Etat aux frais de timbre ? La jurisprudence est fixée dans le sens de la négative, notamment en matière de contributions sur les bénéfices de guerre (I0).
Toutefois, en matière de comptabilité, quand le litige met en cause une unité administrative autre que l'Etat, la partie qui succombe est condamnée aux frais de timbre.(il).
SECTION II Effets des arrêts rendus sur pourvoi en cassation.
§ 1. — Arrêts de rejet.
59. — L'arrêt de rejet déclare la requête en cassation non fondée. Or cette requête n'avait pas elle-même enlevé, en aucune manière, autorité de chose jugée et force obligatoire à la décision attaquée. L'arrêt de rejet se borne à écarter de l'arrêt attaqué la menace d'annulation que constituait le pourvoi en cassation. Il en résulte que l'arrêt attaqué continue à conserver sa pleine efficacité.
Il ne fait nul doute que l'autorité de chose jugée qui s'attache à l'arrêt de rejet n'est que relative. La demande en cassation formée par le demandeur en cassation n'est dé-
(9) Lorsque le recours est devenu sans objet, ou qu'il n'y a pas lieu à statuer, les frais d'enregistrement deviennent exigibles, puisque l'exonération n'est accordée qu'en cas de succès total ou partiel du demandeur. Toutefois, lorsque le recours est devenu sans objet par le fait de l'administration, le requérant doit être dispensé des frais d'enregistrement. V. Cons. d'Etat, .20 févr. 1924, Dme lie Périn (Rec, p. 190).
'10) V. Cons. d'Etat. 3 août 1923, Gobert-Augé {Rec, p. 650). Il Spécialement lorsque la demande est reconnue non fondée ou irrecevable, le demandeur doit être condamné aux dépens. V. Cons. d'Etat, 30 janv. 1891, Numa Coste Rec, p. 58).
clarée non fondée qu'en ce qui concerne le grief formulé dans le moyen (cause de la demande en cassation) et à l'égard du demandeur en cassation. Cet arrêt n'empêche théoriquement pas le même demandeur en cassation de se pourvoir sur un autre moyen, ni un autre demandeur en cassation de se pourvoir même sur le moyen invoqué. Mais comme l'arrêt du Conseil d'Etat est rendu en pratique après l'expiration de tous les délais de cassation, cette éventualité est en fait à peu près irréalisable.
§ 2. — Arrêts d'annulation.
