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« C’est cette situation, continue M. Albert Thomas, que je crois de mon devoir de signaler à la Chambre. Je le répète, ce n’est pas dans un esprit de chauvinisme mesquin, et qui serait contraire à tous les besoins de l’industrie moderne que je lui demande d’adopter notre article.

« Maïs j'estime que nous devons aujourd’hui en France nous préoccuper unanimement d’une situation industrielle et financière digne à tous égards de notre attention.

« Il est singulier de voir un pays comme le nôtre, qui a des richesses en minerai de fer abondantes, abandonner sans contrôle une partie de ces minerais à des capitalistes étrangers, alors que peut-être dans une quinzaine d’années nos usines seront obligées de se préoccuper de leurs approvisionnements.

« Il est singulier, d’autre paït, de voir que le même pays, riche également en capitaux, assiste indifférent à l’évasion de ces capitaux, à leur investissement dans des exploitations étrangères. »

Quelques interruptions se produisent, après lesquelles l’orateur conclut :

+ « Et lorsque ces capitaux ont été ainsi investis dans les entreprises étrangères, lorsque notre minerai de fer est allé alimenter les usines étrangères, nous voyons nos grandes compagnies de chemins de fer, quelquefois même le réseau d’Etat, contraints de recourir à l’industrie étrangère pour avoir des locomotives et des wagons.

… © De cette situation il faudra bien que la Chambre s’occupe un jour; il faudra bien qu’elle affirme une politique financière, une politique industrielle qui permette de porter au plus haut point notre activité nationale.

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« Cette politique, l'amendement que je vous propose vous permet de l’inau- « gurer. Adoptez-le. »

Le Ministre et la Commission déclarent accepter l’article proposé qui est aussitôt voté.

Le Sénat l’examine dans sa deuxième séance du 11 juillet 1911 et l’accepte sans aucun débat.

Dans l'intervalle le texte a toutefois été légèrement remanié sur l’intervention du Gouvernement, les termes: « les mutations de propriété à titre onéreux » ont été remplacés par les suivants, plus généraux : « les mutations de propriété par actes entre vifs ».

La discussion était terminée. L'article ainsi modifié fut promulgué le 13 juillet suivant, avec la loi portant fixation du budget de 1911, sous le Nhr:8(r).

Quelle opinion est-il ‘possible de se former sur la valeur de cette œuvre législative ?

Tout d’abord une grave critique s'impose : L'article 138 est une loi équivoque. La lettre de ses dispositions est simple mais leur esprit peut être interprété selon deux inspirations bien différentes. Et cette constatation n’est pas une pure subtilité de doctrine car à ces deux tendances divergentes correspondent dans le fait des applications jurisprudentielles simultanées mais bien distinctes.

C’est que le texte de l’article 138, pris en lui-même autant qu’examiné logiquement à la lumière des précédents historiques, ne correspond aucunement à ce que les débats parlementaires permettent de préjuger des intentions de la Chambre de 1911.

Sans aucun doute l’article 138 est une modification de la loi de 1810. Doit-on le considérer comme une modification de l’article 7, c’est-à-dire une résurrection de l’arrêté de Nivôse en vue d’une meilleure utilisation du soussol? Ceci est l’interprétation juridique. Doit-on le considérer comme une sorte d’abrogation adoucie et voilée de l’article 13 qui autorise l’accession des étrangers à la propriété minière? Ceci est l’interprétation parlementaire.

A notre sens, aucun doute ne peut s'élever. L'esprit d’un texte législatif ne se confond pas avec les intentions de ceux qui le votèrent. L’esprit doit être un et logique, les intentions sont, par la nature des choses, diverses et obscures. Vraisemblablement, dans la majorité qui adopta la loi de 1911, une partie s’inspirait de tendances purement nationalistes, une autre voyait peutêtre avec sympathie, ainsi que, précédemment M. Zévaès, une mesure qui, se rapprochant du système de domanialité, était une satisfaction donnée à ses espoirs d’étatisme, certains enfin désiraient seulement améliorer la loi de r18ro. On peut difficilement fonder sur de telles incertitudes l'application d’une loi.

L'interprétation juridique et logique s’impose donc. Il n’en résulte aucunement que le Gouvernement ne doive utiliser ses nouveaux pouvoirs pour écarter de la propriété minière les étrangers indésirables. Maïs cette question doit être considérée comme un simple cas particulier, subordonné à l’application d'ensemble de la loi, et non comme sa raison d’être essentielle et l’unique guide de la jurisprudence.

Quoi qu’il en soit, les deux conceptions que nous avons respectivement qualifiées de juridique et parlementaire ont eu chacune leur rayon d’action, leurs conséquences positives. Il convient donc de procéder à l’examen critique de l’article 138 en partant successivement de l’une et de l’autre.

(1) Loi portant fixation du budget général des dépenses et recêttes de l'exercice 1911. Journal Officiel du 14 juillet 1911, page 5.700.

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Les controverses très vives auxquelles a donné lieu la conception classique du contrôle des mutations sont déjà connues. La question de fond était, certes, discutable. Il n’en est que plus déplorable de constater qu’elle ne fut pas discutée. Dans les débats parlementaires aucune considération de droit régalien, aucune étude de la question, cependant si délicate, de rétroactivité. II est peut-être permis, dans ces conditions, de ne pas s’étonner de cette définition que l’éminente autorité de M. Aguillon a donnée de l’article 138 (1) :

« Un des plus mal rédigés à coup sûr, on ne le verra que trop par la suite, « de ces articles de pur droit civil, toujours si mal venus dans ces lois de x finances où ils ne devraient pas être admis. »

Une des plus graves parmi les critiques anciennes des projets de contrôle était sans nul doute celle que motivait le vice de rétroactivité. Peut-être aurait-il été possible d’y remédier dans une certaine mesure. Au lieu de soumettre à la nécessité d’une approbation la validité des contrats privés, le législateur pouvait réserver la capacité légale de posséder ou d’exploiter les mines aux acquéreurs et amodiataires futurs dûment habilités à cet effet par une décision gouvernementale personnelle. La faculté de contracter librement restant ainsi entière, dans les limites de capacité fixées par la loi, l’atteinte portée au droit de propriété eût été semble-t-il plus indirecte. De même cette solution aurait permis de sauvegarder les principes du droit régalien.

Car c’est là le point capital de la critique de l’article 138. Il ne faut pas en douter, son vote était le premier pas dans la méconnaissance du droit régalien, que jusqu'alors le Conseil d'Etat avait soigneusement préservé de toute atteinte. En ce sens, la loi de 1911 était le début de cette voie de demidomanialité hésitante et imprécise, dans laquelle le législateur moderne semble se complaire, et dont le point le plus remarquable est jusqu’à présent la loi du o septembre 1919 (2).

En compensation de ces graves défauts, l’article 138 donnait-1il à l’Etat une réelle maîtrise des mouvements de la propriété minière? Il ne faut pas jublier qu’à l’époque actuelle la partie la plus importante de la richesse minérale est aux mains de sociétés — notamment de sociétés anonymes. Or, la loi de 1911 ne donne pas à l’Etat le droit de s’immiscer dans la circulation des actions et parts sociales. Il en résulte qu’une société régulièrement agréée en vertu de l’article 138 peut, par suite de l’intrusion de nouveaux actionnaires, être l’objet d’une entière transformation sans toutefois que sa personnalité morale en soit atteinte et sans qu’il y ait lieu par suite à intervention gouvernementale.

Dans ces conditions les avantages de la mesure adoptée compensaient-ils ses défauts ? La question est trop complexe pour qu’il soit aisé de se prononcer On peut au moins regretter que l’expérience acquise n’ait pas été utilisée pour son élaboration. C’est ainsi qu’il eût été préférable de reprendre par exemple le texte bien préparé dû au Conseil Général des Mines de 1847.

Examinons maïntenant la valeur de l’article 138 sous le jour de son interprétation politique. Une question préjudicielle fort délicate se pose tout d’abord, dont l’étude dépasse de beaucoup notre cadre. Que faut-il penser du nationalisme minier en tant que doctrine d’ensemble? Sans entrer dans

(1 D RRRER à la « Législation des Mines en France », publié en 1912, page

(2) Rappelons que cette loi — tout en laissant subsister la loi de 1810 — à, pour les concessions nouvelles, admis la plupart des conséquences ‘de la notion de domanialité : concessions à durée limitée, cahier des charges contractuel comportant notamment une participation de l'Etat aux bénéfices de l'exploitation.

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les multiples développements dont cette idée est susceptible, on peut remarque tout d’abord, dans sa conception française, une faiblesse certaine. Ses partisans, en effet, M. Zévaès comme M. Albert Thomas, se soucient uniquement de l’acquisition des mines de fer par les étrangers. Dans la discussion parlementaire de 1911, il n’est question que du fer. Or, ainsi que le constate M. Ajam dans son rapport déjà cité, si la France manque de combustibles. minéraux, elle possède par contre le fer en excédent. Il semble qu’une politique sévère eût été très justifiable en vue de réserver à la consommation nationale les substances qui lui faisaient défaut. Maïs la nécessité de cette politique pouvait paraître moins impérieuse à l’égard de produits surabondants.

D'autre part, et plus généralement, on doit reconnaître que l’exploitation des mines est financièrement une entreprise hardie et périlleuse. Le capital d’importation, toujours plus audacieux, est particulièrement qualifié pour s’y porter.

Le nationalisme minier aboutit à faire un appel du capital français vers des entreprises dangereuses, pendant qu’au contraire le capital étranger sera dévié vers des spéculations moins aléatoires, desquelles il tirera des revenus certains et réguliers, sans aucun profit pour l'intérêt public.

Au contraire, considérons le cas où l’étranger prend une grande part dans l’industrie minérale. C’est lui qui subira le risque inhérent à la mise en valeur de notre sous-sol. S’il réussit, l’intérêt national ne manquera pas d’en profiter et cela sans danger d’ordre politique, car il ne faut pas oublier qu’après la mise du gisement en exploitation, le Gouvernement possède dans la faculté d’interdire les exportations de minerai une arme extrêmement puissante dans les moments de crise. C’est ainsi qu’en temps «le guerre les mines travaillent toujours pour le compte de l’Etat qui les possède territorialement sous son autorité. Et si par hasard elles ont été ouvertes avec l’aide des capitaux de l’ennemi, on ne peut que se féliciter de voir ainsi l’activité économique de ce dernier se retourner contre lui.

Sans doute l’interdiction d’exporter est un moyen extrême que l’on ne peut employer à tout moment. Mais si l’on se propose de ralentir cette exportation, sans toutefois l’arrêter brutalement, rien de plus facile que d’y parvenir à l’aide d’un système douanier de droits à la sortie qui aura en outre d’évidents avantages fiscaux.

De toutes ces considérations il semble résulter que la venue des capitaux étrangers dans notre industrie minérale ne devrait pas être repoussée, mais au contraire envisagée, dans l’intérêt national bien entendu, avec une grande faveur.

Il n’en serait pas de même si la politique minière, préoccupée de la diminution des gisements en réserve, devenait une politique d’économie, d’exploitation minimum. Il serait bon en un tel moment de réserver aux nationaux les rares exploitations que l’on croirait devoir autoriser. Mais il n’en est pas ainsi actuellement et c’est un axiome admis qu’une bonne politique minière est celle qui développe le nombre et la production des exploitations. Dans ces conditions le nationalisme minier ne peut se concevoir que comme le résultat d’un souci, peut-être excessif, de réserver aux métallurgistes français le monopole du fer, et par là de les protéger au détriment du développement général de l’industrie extractive.

Si toutefois l’on entre pour un instant dans les vues des partisans du nationalisme minier, les dispositions de l’article 138 étaient-elles propres à leur donner satisfaction? Une solution analogue à celle que suggérait M. de Valroger au congrès de Lille eût été mieux adaptée au but poursuivi : imposer aux sociétés minières l’obligation d’être constituées sous le régime de la loi

française et d’avoir en France leur siège social, sauf à prévoir l'éventualité de dérogations accordées par le Gouvernement. Car un contrôle plus étroit paraît difficile à exercer. Pour les raisons que nous avons exposées plus haut, l’article 138 ne permet pas, en effet, d'interdire aux étrangers la possession d’actions de ces sociétés, voire de la majorité de ces actions et, par suite, de la direction de l’affaire. €

De tout ce qui précède une conclusion au moins se dégage nettement. La grande faiblesse de l’article 138 est son caractère hybride. On peut dire que le législateur de 1911 a manqué d’esprit juridique en voulant confondre deux questions bien différentes et dont chacune requérait son étude et sa solution spécifique.

Et la cause première de cette erreur est le caractère hâtif de cette loi votée avec une « extrême urgence », qui était peut-être discutable. Plus qu’aucune branche du droit administratif, le droit minier s’accommode mal du néfaste système des lois de circonstance. L'application de ce système était particulièrement à regretter dans l’espèce considérée, où le législateur avait à sa disposition une doctrine d’une telle abondance relative que l’on peut raisonnablement croire qu'aucun des aspects de la question ne restait plus dans l’ombre. Il eût été souhaitable de voir ces matériaux séculaires faire l’objet d’une utilisation plus méthodique.