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Passons maintenant à l’examen des sanctions dé la loi. Elles sont de deux sortes. Nous nous trouvons d’abord en présence d’une sanction civile, à savoir la nullité absolue et d’ordre public des actes dépourvus d’autorisation. D'autre part, la sanction administrative consiste dans le retrait de la concession :
« Tous actes faits en violation des dispositions du présent article sont nuls et de nul effet et peuvent donner lieu au retrait de la concession. »
« Le retrait de la concession fera l’objet d’un décret rendu en Conseil d'Etat. » :
Il convient de remarquer que la nullité et le retrait se cumulant évidem. ment, il en résulte que, si l’obligation d’obtenir l’autorisation incombe à l’acquéreur où à l’amodiataire, en cas de retrait, c’est le vendeur ou le bailleur qui se voient frappés. Il faut reconnaître que c’est là une conséquence inévitable mais fort dure qui jusqu'ici ne s’est d’ailleurs jamais réalisés, les précédents jurisprudentiels ne contenant jusqu’à ce jour aucun cas de déchéance par application de l’article 138 (3).
(1) Aguillon, Législation des Mines en France, page 217.
(2) Annales des Mines 1921, Lois et décrets, page 145.
(3) Citons, sur cette déchéance, M. Aguillon, Supplément, page 84 M. Aguillon se demande si l’on doit renvoyer pour la procédure de déchéance à la loi du 27 avril 1838. Il constate que l'article 138 se termine par un paragraphe ainsi conçu : « Le retrait de la concession fera l’objet d’un décret rendu en Conseil d'Etat » et commente ainsi cette disposition :
« On est bien embarrassé, en l'absence de toute interprétation et de toute explication dans les documents parlementaires et dans la discussion aux Chambres, de dire la portée et la signification de cette addition et la circulaire du 12 février 1912 a évité la question.
« Faut-il n'y voir qu’une simple modification dans l’une des phases de la loi de 1838 qui persisterait, sauf cette modification, avec la nature et les conséquences de la déchéance de cette loi? Dans ce système, la déchéance, au lieu d’être prononcée par arrêté ministériel, le serait par décret en Conseil d'Etat. Au fond, ce serait sans importance : ce ne serait qu’un illogisme. On comprenait très bien, avec le système de la loi de 1838, le recours contentieux
La jurisprudence qui vient d’être exposée découle de ce que, dans sotre première partie, nous avons appelé l'interprétation juridique et logiqu: de l’article 138. Mais il a été dit en même temps que ce texte est susceptible d’une interprétation divergente, basée sur les débats parlementaires, et dont les principes sont définis par M. Ajam ainsi qu’il suit : « S'il (l’article 138) est destiné à prévenir les transmissions de concessions entre les mains d’exploitants ne présentant pas de garanties de moralité ou de capacité, il est surtout conçu dans le but d’éviter l’intervention des étrangers dans l’exploitation de rotre domaine minier. »
Il reste donc à examiner une jurisprudence spéciale, assez récente et peut-être assez discutable, inspirée de ces considérations.
On sait déjà que, le 9 septembre 1919 a été promulguée une loi qui modifie profondément le régime des concessions. Il n’y a pas lieu d’insister sur ses dispositions qui sortent de notre plan. Notons seulement que son cadre d'application est nettement limité aux concessions à instituer ultérieurement. Mais, sous cette réserve, elle transforme entièrement le fond même de la législation minérale.
En effet, quoique la loi de 1810 reste toujours applicable en principe aux nouvelles concessions, celles-ci sont placées sous un régime de domanialité assez accentué. Elles doivent faire retour à l’Etat après un laps de temps variant, selon la nature des substances concédées de cinquante à quatrevingt-dix-neuf ans. Elles prennent en outre un caractère nettement contractuel et sont régies par un cahier des charges comportant la participation de l’Etat et du personnel aux bénéfices de l’exploitation.
L'article 4 de la loi de 1019 prévoit que des règlements d’administration publique détermineront ses conditions d'application et fixeront notamment le texte des cahiers des charges type. Ces derniers ont été édictés par décrets en date du 21 avril 1920 (1) pour les concessions de la métropole e: du 28 août suivant pour les concessions d’Algérie (2), tous deux identiques quant aux dispositions qui nous intéressent.
Aux termes de ces cahiers des charges-type, les attributaires de la concession peuvent être tenus, par une clause spéciale et facultative, de se subst:tuer pour son exploitation une société commerciale spéciale. Cette dernière doit, en pareil cas, être constituée, conformément aux prescriptions de l’art'cle 2 du cahier des charges-type, ainsi qu’il suit :
sur le fond, et avec effet suspensif, contre un arrêté ministériel ; on ne le conçoit plus contre un décret en Conseil d'Etat ; et, dans toute notre législation, on aurait de la peine à trouver un précédent d’une telle incohérence.
« C'est pourquoi on se prend à se demander si le législateur de 1911 n’aurait pas voulu, pour ce cas, établir une déchéance pure et simple, qui, par suite, en l'absence de toute réserve, atteindrait non pas seulement le concessionnaire, mais aussi les créanciers réels. Ce serait un tel recul, non pas seulement dans notre législation, mais par rapport à da législation pratiquée chez tous les peuples civilisés, que l’on n'ose pas soutenir un pareil système.
« Espérons que la clause ne jouera pas plus dans l'avenir que n’a joué depuis soixante ans celle édictée par le décret du 23 octabre 1852. Voilà où aboutirait une législation faite en matière si grave dans cette manie fâcheuse de notre Parlement de légiférer, sans discussion ni préparation, en toutes matières, par improvisations dans la loi annuelle de finances. »
(1) Annales des Mines 1920, Lois et décrets, page 272.
(2) Annales des Mines 1920, Lois et décrets, page 665. La loi du 9 septembre 1919 a été rendue applicable à l'Algérie par décret du 8 mai 1920. (Annales des Mines 1920, Lois et décrets, page 429).
« Toute société commerciale spéciale ayant pour objét principal l’exploitation de la concession soit isolément, soit conjointement avec d’autres concessions de mines, devra être constituée sous le régime de la loi française et observer, tant pour sa création que pour son fonctionnement, les prescriptions ci-après :
« Si la Société spéciale est une société anonyme, le Président du Conseil d'administration, l’'Administrateur délégué, s’il y en a un, les Commissaires des comptes et les deux tiers au moins des membres du Conseil d’administration seront français. Les décisions du Conseil d’administration ne seront valables que si le nombre des membres qui y ont pris part est supérieur à la moitié des membres en exercice.
« Si la société spéciale est une société en commandite par action les gérants seront français, ainsi que les deux tiers des membres du Conseil de surveillance.
« Si la société spéciale est une société en nom collectif, tous les associés devront être français.
« Dans tous les cas, les Directeurs ayant la signature sociale devront être français.
« Toutefois, des dérogations, en ce qui concerne les conditions de nationalité exigées dans les quatre paragraphes précédents, pourront être accordées par décret contresigné par le Président du Conseil, ‘le Ministre chargé de l’administration des mines et celui des Affaires Etrangères. »
Ceci, comme il a été dit, s’appliquait aux concessions nouvelles. Les cessions et amodiations de celles-ci faisaient l’objet dans le cahier des chargestype de dispositions spéciales déjà exposées.
En 1920 le Conseil d'Etat estima qu’il serait possible et opportun d’user de l’article 138 pour instaurer à l’égard des concessions anciennes une semblable politique de nationalité. Son intervention provoqua l’envoi de la circulaire ministérielle du 2 décembre 1920 (1) ainsi formulée :
« Saïsi par mon Administration de projets de décrets ayant pour objet d’autoriser la cession de concessions de mines, le Conseil d'Etat (Section des Travaux Publics) a cru devoir présenter les observations suivantes
« Il conviendrait qu’à l’avenir, l’Administration usant des pouvoirs que lui confère l’article 138 de la loi du 13 juillet rorr, lors des cessions et amodiations de concessions de mines, exigeât des Sociétés concessionnaires ou amodiataires au point de vue de la nationalité, des garanties semblables à célles auxquelles le cahier des charges-type, établi en vertu de la loi du 9 septembre 1919, subordonne l’octroi des concessions nouvelles à des sociétés.
« Mais comme les Sociétés cessionnaires ou amodiataires de concessions anciennes ne sont point soumises à l’obligation d’un cahier des charges, il y aura lieu, avant d’autoriser la mutation ou I’amodiation, de les inviter à insérer dans leurs statuts des dispositions qui varieront selon le type de la Société.
« Si la Société est une Société anonyme, les statuts devront prévoir ce qui suit : « Le Président du Conseil d'administration, les administrateurs délé-
(1) Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 313.
no R)
gués, les Commissaires des Comptes et les deux tiers au moins des membres du Conseil d'administration seront français. Les décisions du Conseil d’administration ne seront valables que si le nombre des membres qui y ont pris part est supérieur à la moitié des membres en exercice. »
« Si la société est une société en commandite var actions, les statuts auront à spécifier que « les gérants seront français ».
« Enfin, si la société est une société en nom collectif, il faudra que les statuts, prescrivent que : « tous les associés devront être français ».
« Quelle que soit la forme de la Société, il sera dit ‘dans les statuts que « les directeurs ayant la signature sociale devront être français ».
« Les statuts pourront, d’ailleurs, prévoir l’éventualité de dérogations à accorder par le Gouvernement.
« J'ai cru devoir donner mon adhésion aux observations du Conseil d'Etat. |
« Il y aura lieu, en conséquence, de tenir compte desdites observations
lors de l’examen des dossiers de toutes nouvelles demandes ayant pour objet la cession ou l’amodiation de concessions de mines. Le Service des Mines devra s’assurer que les statuts des Sociétés pétitionnaires renferment bien toutes les dispositions utiles sur ce point. Au cas où elles n’y figureraient pas, la société pétitionnaire sera invitée à compléter ses statuts et il devra être sursis à l’examen de sa demande jusqu’à ce que le nécessaire ait été fait
à cet égard.
« Toutefois, si la Société pétitionnaire a d’autres objets que l’exploitation
de la concession qu’elle vient d’acquérir il n’y aura pas lieu d’exiger d’elle . la modification de ses statuts. Mais le décret à intervenir contiendra une disposition destinée à lui imposer au point de vue de la nationalité de ses membres les garanties énumérées ci-dessus et prévoira, à titre de sanction, qu’en cas de violation de cette prescription, l’autorisation serait rapportée de plein droit (1).
(1) On pourrait rapprocher avec intérêt cette jurisprudence de la poli. tique minière adoptée tout récemment par l'Espagne et dont nous trouverons l'exposé dans l'étude de M. Leseur intitulée « L'évolution de la politique minière espagnole » (Revue des l’industrie minérale, No 22, 15 novembre 1921).
Le décret royal du 14 juin 1921 dispose, en effet, qu'il ne sera plus accordé de concessions minières qu'à des Espagnols ou à des sociétés constituées et domiciliées en Espagne, et dont le Président du Conseil d'Administration, les administrateurs délégués, les directeurs gérants ayant la signature sociale et les ingénieurs chargés des travaux seront espagnols. Les autres postes ne pourront être occupés par des sujets étrangers que dans la proportion d’un tiers. Ces concessions ne pourront faire l’objet de Cessions ou de transferts qu'en faveur de personnes ou de sociétés remplissant les conditions requises. D'autre part (article 2) toutes les concessions accordées ne le seront qu’à condition d'employer dans les travaux d'exploitation et d'exploration des matériaux et des machines de production et de fabrication espagnole. Il ne sera admis d'exception à cette règle qu'à la condition expresse de démontrer l'impossibilité absolue d'obtenir ces matériaux ou ces machines en Espagne, et après audition de da Commission de protection de la production nationale.
M. Leseur rappelle — et il importe de noter — que la base de la législation minière espagnole est le principe de domanialité. C'est ce qui permet aux partisans du mouvement mationaliste de soutenir que l'Etat n'a pas le droit d’aliéner au profit d'étrangers une richesse qui appartient en principe à la nation.
VEN également sur ce sujet l'ouvrage publié par M. Leseur (Thèse, Paris,
Dans un autre ordre d'idées, un rapprochement s'impose avec les disposi-
Il y a là deux ordres de dispositions bien différents et dont chacun
appelle sa critique propre : d’une part l’obligation imposée aux sociétés demanderesses en autorisation d’insérer certaines clauses dans leurs statuts
et, d’autre part, la reproduction de ces mêmes clauses, additionnées d’une
sanction, dans le texte des décrets.
Sur le premier point il ne paraît pas y avoir d’objection spéciale à formuler contre une telle jurisprudence. Il est assurément du rôle du Gouvernement d’examiner les statuts des sociétés demanderesses et d’exiger les additions ou suppressions de clauses qui lui paraissent importer à l’intérêt général.
Une seule question reste à éclaircir : celle de la délimitation des sociétés qui sont dispensées de modifier leurs statuts. La circulaire est formelle à cet égard, au moins dans sa lettre. « Si la société pétitionnaire a d’autres objets que l’exploitation de la concessior. qu’elle vient d’acquérir, il n’y aura pas lieu d’exiger d’elle la modification de ses statuts ». Evidemment, une société métallurgique, une entreprise de produits chimiques, une verrerie, etc... pour lesquelles l’acquisition et l’exploitation d’une mine ne sont que des opérations annexes destinées à la fourniture de matières premières, ne sont pas astreintes à modifier leurs statuts. Mais on, pourrait penser, en présence des termes de la circulaire qu’une société ayant pour objet exclusif l'exploitation des mines, mais possédant ou détenant déjà d’autres concessions que celle qui fait l’objet de sa demande est dispensée des modifications statutaires.
Cette solution est libérale, Elle épargne aux sociétés minières importantes la nécessité de refondre leur constitution pour acquérir une concession peut-être insignifiante. Mais son adoption conduit à des résultats peu logiques. En effet, dans ce système les sociétés détentrices d’une seule et nnique concession sont seules pratiquement soumises aux prescriptions de nationalité. D'où il résulte que les sociétés minières importantes paraissent privilégiées vis-à-vis de leurs concurrentes plus modestes. Ce qui n’est ni équitable, ni conforme au but poursuivi. Car si l’intérêt national requiert des garanties de la part d’une société qui se rend propriétaire d’une mine isoléé, ces garanties sont beaucoup plus nécessaires encore lorsqu'on se trouve en présence d’une mutation qui entraîne réunion de concessions et constitution d’un domaine minier étendu.
On peut croire que pour ces raisons l’Administration, qui n’est nullement liée par la lettre de sa propre circulaire, se trouvera amenée à étendre l’obligation des garanties à toutes les sociétés ayant pour but exclusif ou même principal l’exploitation des mines en général.
Il convient de passer maintenant à la question plus délicate en doctrine de l’insertion de dispositions analogues dans le dispositif des décrets d’autorisation. À cet égard la réforme entreprise par le Conseil d’Etat s’est accomplie en deux stades successifs. Dans le premier, les décrets contiennent un article 2 comportant sous forme impérative les dispositions précitées, mais sans indication de sanction. Dans la seconde période on voit apparaître une clause pénale dont la formule semble, dans le dernier état de la jurisprudence, s'être fixé ainsi : « Faute par la Société X... de se conformer aux prescrip-
tions de la loi du 16 octobre. 1919 étudiée par M. Louis Rolland (L'utilisation de l'énergie hydraulique et la loi du 16 octobre 1919. — Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, 1920).
sa.
tions du présent article, la présente autorisation sera rapportée de plein droit. »
Pendant un certain laps de temps les deux systèmes règneront paralièlement, au point que, de quatre décrets simultanément émis le 12 janvier 1921, un seul contiendra dans son article 2 l’indication d’une sanction.
Le système des prescriptions pures et simples est représenté par les textes suivants : |
30° septembre 1920 : Cession des mines de schistes bitumineux du Ruet et de la Comaille (Saône-et-Loire) (x).
6 décembre 1920 : Cession des mines de houille du Montet (Allier) (2).
3 janvier 1921: Cession des mines d’anthracite de Montgirod (Savoie). (3).
12 janvier 1921 : Cession des mines de houille d’Osani (Corse) (4).
12 janvier 1921 : Cession des mines de hou lle de la Porchère (Loire) (5).
12 janvier 1921 : Cession des mines de houille de la Barallière (Loire) (6).
27 janvier 1921 : Cession des mines d’anthracite de Communay et Ternay (Isère) (7).
2 mars 1921 : Cession des schistes carbo-bitumeux de Menat (Puy-de- Dôme) (8).
Les sanctions apparaissent le 1% septembre 1920 avec la cession des
mines de houille des Fauches (Saône-et-Loire) (9) et se continuent dans les décrets suivants :
11 décembre 1920 : Cession des mines de houille de Meurchin (Pas de- Calais) (10).
12 janvier 1027 : Cession des mines de lignite de Fontienne (Basses- Alpes) (11).
21 février 1921 : Cession des mines de houiïlle de Ferques et Hardinghen (Pas-de-Calais) (12).
21 février 1921 : Cession des mines de fer et manganèse de Castanviels (Aude) (13).
24 février 1921: Cession des mines d’anthracite du Freissinet (Hautes- (Alpes) (14)
11 avril 1921: Cession des mines de houille de Barjac et Balmarelesse (Aveyron et Gard) (15).
PIC. AEtC:
(1) Annales des Mines, 1920, Lois et Décrets, page 736. Annales des Mines, 1920, Lois et Décrets, page 867. Annales des Mines, 191, Lois et Décrets, page 90. Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 134. Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 135. Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 135. Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 145. Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 272. Annales des Mines, 1920, Lois et Décrets, page 687. Annales des Mines, 1920, Lois et Décrets, page 873. (11) Arnales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 133. (12) Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 212. (13) Annales des Mines, 1921 EOIS et Décrets, page 211. (14) Annales des Mines, 1921, Lois et Décrets, page 230. (5) Annales des Mines, 1921, Lois let Décrets, page 367.
