CRITIQUE DE LA LOI DE I91I1I

‘Dans un exposé théorique très simplifié, l’étude du droit administratif minier, tel que le conçoit la législation française, pourrait se d‘viser en quatre branches. L’action de l’Etat serait tout d’abord considérée dans la création de la propriété minière, l'institution des concessions, acte essentiel et prérogative du pouvoir souverain. On examinerait ensuite l’exploitation de ces concessions, soumise à des règles de police d’ordre technique et parfois astreinte au partage de ses bénéfices, puis leur circulation entre les mains de propriétaires successifs. L’on verrait enfin l’Etat présider à leur disparition dans la procédure de renonciation ou les adjoindre à son domaine privé, soit après le retrait prononcé dans certains cas, soit, pour les concessions nouvelles, à l’expiration de leur terme normal (x).

La présente étude est consacrée au problème de la circulation (2). Problème qui, considéré isolément, peut paraître de médiocre intérêt. Les textes qui le résolvent en législation pratique sont peu nombreux, peu importants, relégués aux arrière-plans de la doctrine. Textes de circonstance, si l’on en croit les débats qui ont précédé immédiatement leur promulgation, ils n’ont ‘point figure de monuments juridiques et leur place paraît être marquée parmi les simples prescriptions de police qu’il est bon d’appliquer, maïs vain de commenter.

Il faut pour s’assurer du contraire, élargir la question, rechercher ses rapports avec l’ensemble de l’évolution législative et y voir le carrefour où se sont heurtés et mélangés, parfoïs inextricablement, bien des principes opposés et bien des tendances adverses.

Et ces tendances elles-mêmes, il importe de ne pas les prendre seulement sur le vif, telles que les dévoile une discussion superficielle, un vote rapide. Plus que toute autre partie du droit administratif, le droit minier est, par

(1) Il s'agit là des concessions instituées sous le régime de la loi du 9 septembre 1919.

(2) Il est question bien entendu de la circulation des concessions, des droits de propriété et d'exploitation du sous-sol, et non de la circulation des produits extraits, des minerais, qui intéresse l'économie politique beaucoup plus que le droit administratif.

ET

la nature même de son objet, d'évolution longue et lente. Bonnes ou mauvaises, ses dispositions ont raremént un effet immédiatement sensible. Et de même le temps est nécessaire à leur élaboration. Aussi n’hésiterons-nous pas, malgré la monotonie nécessaire des redites et des citations fastidieuses à consacrer de longues pages à l'exposé de l’évolution historique qui seule donne ur sens intelligible à la question qui nous occupe. ; Cet exposé se divisera naturellement en deux parties, correspondant à deux tendances parallèles mais bien distinctes. Tantôt le législateur, placé devant le transfert des concessions, considère principalement la personne du candidat à la propriété minérale, son aptitude technique ou financière à bien gérer la mine qui passe entre ses mains, sa moralité, sa nationalité. De cette attitude procèdent l’article 138 de la loi de finances du 13 juillet 1971 et toute la jurisprudence actuelle. Tantôt la mutation de propriété ne paraît digne d’attention qu’en tant qu’elle peut amener certaines conséquences de concentration abusive, ou, au contraire, d’extrême division de la propriété minière considérée en quelque sorte objectivement. Ce point de vue qui paraît à l’heure présente quelque peu abandonné est représenté en droit positif par le décret du 23 octobre 1852 (réunion de concessions), l’article 7 de la loi du 21 avril 18r0 et l’article 7 de la loi du 27 avril 1838 (division de concessions). Cherchons tout d’abord dans les précédents historiques les premiers aspects du contrôle de l’Etat sur les transferts de la propriété minière, envisagés indépendamment de toute circonstance de .groupement ou de morcellement.

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La première trace que nous ayons rencontrée de préoccupations d’un tel ordre remonte assez haut dans le droit monarchique. Elle est marquée par l'obligation, inscrite dans l’arrêt du Conseil du Roi en date, à Fontainebleau, du 16 mai 1604 (1), de faire enregistrer aux greffes des mines les -transactions concernant celles-ci. Prescription ayant pour objet de permettre au Grand Maître, Général réformateur et super-intendant (2) d’agir en tant que de besoin contre les exploitants qui « par négligence, avarice où autre défaut provenant d’eux » auraient interrompu leurs travaux sans cause valable. Nous ne nous arrêterons pas à ce document dont l’intérêt, à notre temps, est de curiosité plus que de doctrine (3).

Ce n’est qu’à l’époque révolutionnaire que la question sera posée, en l’an VI, avec une grande netteté.

A ce moment le sous-sol est régi par la loi du 28 juillet 1707 L'Assemblée Constituante a élaboré hâtivement ce texte en trois séances, au milieu d’insolubles contradictions (4). C’est une œuvre remarquable si l’on songe qu'avant elle rien de vraiment systématique n'existait et qu’elle doit

NORRIS, de la Législation minérale sous l’ancienne monarchie, page 87. - (2) Office créé en janvier 1597. V. Lamé-Fleury, op. cit. page 79.

(3) Il ne conviendrait pas de rapprocher ces dispositions de la Loi de 1911 quant à leur fond, mais plutôt de l'ordonnance du 18 avril 1842 imposant aux acquéreurs de mines la formalité de l'élection de domicile (Bulletin des Lois, 1842 partie principale, 1e Semestre, page 273, Annales des Mines 1842, ir Semestre, page 812).

(4) Voir Delebecque, Traité sur la législation des mines, minières et carrières en France et en Belgique: (1836), pages 278 et suivantes ; Peyret-Lallier, Traïté sur la législation des mines (1842). T. Ier, pages 30 et suivantes

être considérée comme le point de départ du droit, minier. Maïs en soi c'est une œuvre très inégale. Certaines de ses dispositions sont si faibles et si entièrement inapplicables que le Ministre de l’Intérieur Chaptal, dans son instruction du 18 Messidor an IX (1) devra, sous couleur de commentaire et selon l’expression de Regnaud de Saint-Jean-d’Angély (2), « la modifier par de nombreuses interprétations ».

Sous l’empire de la loi de 1791, nous dit Dupont (3).les anciennes concessions ont été divisées et des puits de mines ouverts en grand nombre. Ces exploitations ainsi morcelées sont passées entre les mains d’incapables.

Il faut remédier à cette situation. Ce sera l’objet de l’arrêté du Directoire Exécutif en date du 3 Nivôse an VI (4), texte précis et bien établi dont l’article 138 n’est qu’une réédition assez hésitante.

Un préambule en définit l’esprit et rappelle que les concessions ont pour objet d'empêcher les richesses minérales de la République de devenir la proie de l’ignorance et de la cupidité et qu’en conséquence la loi a assujetti les demandeurs en concession à justifier de leurs facultés et des moyens qu’ils comptent employer pour assurer l’exploitation. Il est nécessaire que cette justification soit également faite par leurs cessionnaires, héritiers, donataires, légataires et autres ayant-cause.

Il ne s’agit donc que d’apprécier la moralité et les capacités, tant financières que techniques, des acquéreurs, à l’exclusion, au moins en principe, de toute autre considération. Nous verrons au contraire la loi de 1911 recevoir des applications inspirées de principes bien différents.

Citons, en raison de sa grande importance historique, le texte de l’arrêté de Nivôse :

« Article premier. — Aucuns transports, cessions, ventes ou autres actes « translatifs des droits accordés par les concessions (5) et permissions « d’exploiter les mines métalliques et de combustibles ou salines et d’établir « des usines (6) ne pourront être exécutés, et les cessionnaires et autres jouir « de l’effet desdits transports et actes équivalents, qu'après l’autorisation « spéciale de l’Administration Centrale du département où sera situé le « chef-lieu de l’exploitation, laquelle sera sujette à l’approbation du Direc- « toire Exécutif, conformément à l’article VIII du titre 1°” de la loi du « 27 juillet 1791 (7).

« Article 11. — Tous les cessionnaires ou porteurs d’actes énoncés en « l’article précédent, ainsi que les héritiers, donataires, légataires et ayant- « cause des citoyens pourvus desdites concessions où permissions, ou de leurs « cessionnaires seront tenus dans les six mois de la publication du présent « arrêté de se pourvoir à l’effet d’obtenir ladite autorisation. Ledit délai « de six mois ne courra, pour les héritiers, donataires ou légataires dont les

(1) Publiée au Journal des Mines, an IX, page 845. (2) Exposé des motifs de la loi de 1810. Locré, Législation des Mines (1828) A

Dupont, Traité pratique de la jurisprudence des mines, T. Ier, page 47. (4) Inséré au Bulletin N° 173 des Lois de la République (an VI) sous le numéro 1634.

(5) Cette formule extensive ne comprend pas seulement la transmission du droit de propriété mais aussi celle du simple droit d'exploiter à titre précaire. Les dispositions de l'arrêté de Nivôse devaient donc s'appliquer à l’'amodiation qui est le louage des concessions de mines.

(6) La législation spéciale relative aux usines ayant été abrogée par la loi du 9 mai 1866, nous laissons de côté les dispositions qui la concernent.

(7) C'est-à-dire suivant la procédure établie par les demandes en concession. D”

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« droits s’ouvriront à l’avenir, qu’à compter du jour où ils auront fait acte

« d’héritiers, ou de la date des donations et actes de délivrance des legs.

« Article III. — Faute par les cessionnaires, héritiers, légataires, dona- « taires, et autres ayant-cause de s’être pourvus dans le délai fixé par l’article « précédent, ils seront considérés comme exploitant sans concession et permis- « sion, et les défenses portées par la loi leur seront faites par les Adminis- « trations Centrales des départements, à la diligence des Commissaires du « Directoire Exécutif. :

« Article IV. — Les autorisations énoncées aux deux premiers articles « ne seront accordées qu'après la justification des facultés et moyens des « cessionnaires, héritiers, légataires et donataires desdites concessions ou per- « missions pour assurer l’exploitation... etc... etc... »

Il n’entre pas dans notre plan de commenter en détail ce texte dont les dispositions ne prennent tout leur intérêt que mises en regard de celles qui régissent aujourd’hui la matière. Bornons-nous à remarquer qu’elles étaient susceptibles des effets rétroactifs les plus regrettables, subordonnant à l’octroi d’une autorisation la validité des transferts librement accomplis avant le 3 Nivôse.

Par contre, il est imposible de ne pas s’arrêter dès à présent à considérer la réglementation de l’an VI dans ses rapports avec le droit minier général de la période révolutionnaire contenu, nous le savons, dans la loi du 28 juillet 1701. Gette loi instituait un régime de concessions à temps, limitée; à une durée maximum de cinquante années. De même à l’époque actuelle nous ‘voyons, peu d’années après la loi de 1911, ressuscitant les prescriptions de Nivôse, la loi du 9 septembre 1010, modifiant entièrement sur ce point les bases de la législation antérieure, limiter la durée des concessions nouvelles. Aïnsi ces deux notions : Zzmitation de durée et Contrôle des transferts, bien qu'aucun lien logique direct ne les relie, semblent suivre la même évolution en sorte que l’esprit législatif qui amène l’une d’elles fasse presque nécessairement apparaître l’autre. |

Sans doute, il pourrait n’y avoir là que simple coïncidence. Nous ne le croyons pas et pour rechercher la raison véritable de ce parallèlisme, nous nous voyons amenés, sans entrer dans une critique approfondie des principes systématiques du droit minier, à indiquer sommairement le cadre dans lequel ces principes peuvent s’inscrire.

Dans un plan très synthétique, on pourrait ranger les doctrines de législation minérale entre deux types extrêmes qui seraïent la nationalisation des mines d’une part, l’application pure.et simple du droit commun d’autre part.

L’idée de nationalisation s’est fait jour dans divers mouvements d’opinion parlementaires au début du XX° siècle. On peut utilement consulter à cet égard le rapport présenté à la Chambre des Députés par M. Alexandre Zévaès (1) à l’occasion des projets de 1908 dont nous parlerons plus loin. Ses partisans estiment nécessaire d’attribuer, avec ou sans effet rétroactif, tout l’intérieur du sol à l’Etat qui en assurerait l’exploitation.

L'application pure et simple du droit commun est réalisée par le système de l’accession dans lequel le propriétaire de la surface se voit attribuer d’office le tréfonds avec toutes les substances qu’il peut renfermer. Ce système est en

(1) Annexe au procès-verbal de la séance du 1e avril 1909.

vigueur en Angleterre. Après avoir trouvé des défenseurs ardents en 17917 (1) et pendant la Restauration il paraît entièrement abandonné en France.

Entre ces deux types opposés de réglementation, deux solutions moyennes peuvent trouver place sous les désignations de « droit régalien » et de « domanialité ». Elles ont ceci de commun que le droit d’exploiter les gisements souterrains, laissé aux particuliers, y est fondé sur une concession octroyée par l'Etat. Il convient de ne les définir qu’avec une grande prudence. Il semble en effet, qu’il s’agisse là de notions délicates que de nombreux théoriciens ont eu peine à distinguer nettement, ce qui est pourtant de première importance à l’égard des conséquences pratiques.

Avant de tenter de les préciser, remarquons que nous devons travailler sur une terminologie mal fixée, en sorte qu’il est inévitable de qualifier de domaniales des dispositions que de savants auteurs auront fait entrer dans le droit régalien, ou inversement. Toutefois, il nous semble que les caractères suivants pourraient être considérés comme assez bien fixés :

Dans la notion de domanialité l’Etat possède un droit tout au moins éminent sur le sous-sol. Mais il ne se charge pas en principe d’assurer la mise en valeur de ce dernier. Il y a donc concession et cette concession est une sorte de contrat administratif, analogue à la concession de travaux publics, à débattre entre l’Etat-domaine et le concessionnaire, contrat susceptible de comporter toutes sortes de clauses et conditions, inscrites en général dans un cahier des charges (2).

Au contraire, dans la théorie régalienne pure, le sous-sol est primitivement res nullius, l'Etat domaine disparaît et l’Etat souverain, jouant un rôle en quelque sorte passif examine les titres et facultés des candidats à l’attribution d’une mine. Après quoi, ayant choisi le plus digne, il lui laisse la pleine propriété du gisement concédé, se bornant à la surveillance de police qui doit assurer la sûreté publique et celle des ouvriers au milieu des dangers de toute nature que présente une exploitation souterraine (3).

En résumé, nous trouvons d’un côté l’Etat-domaine, jouant un rôle actif dans l’élaboration d’un « contrat de concession » et se réservant par ce contrat tels droits qu’il juge utile; de l’autre côté /’Æfat-souverain jouant un rôle pas-

(1) Voir dans Peyret-Lallier les discours d'Heurtaut-Lamerville et de Delandine.

(2) La pratique du cahier des charges est essentiellement domaniale. Voici, a contrario, ce qu'en dit M. Louis Aguillon (Législation des mines de France, 1903, page 128), traitant du droit régalien de 1810 :

« Bien que remontant à l'origine même de notre Loi de 1810, la pratique « du cahier des charges n’en est pas moins discutable ; le mot même accolé « à celui de concession de mine n’est pas heureux. Il tend, en effet, à assimiler « la concession à une concession de travaux publics, l’acte institutif d’une pro- « priété qui doit être soumise exclusivement à des charges légales au contrat, « librement débattu entre eux, qui lie l'entrepreneur et l'Administration. » Et, dans son examen de la doi du 9 septembre 1919, M. Louis Rolland résume entièrement le problème dans l'observation suivante : « Il est certain que l'existence d’un cahier des charges évoque d'idée d’un acte contractuel, au moins pour partie. » (Les nouvelles concessions de Mines. — Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, 1920.)

(3) Voir M. Louis Aguillon, Législation des mines de France, page 129.

« Le Gouvernement peut décider discrétionnairement s'il y a lieu à insti- « tuer une concession, avec quelles limites dans l'étendue de la surface soumise « aux enquêtes, en faveur de quel demandeur ; cela fait ce n’est plus qu'un « titre de propriété qu’il peut et doit délivrer et d’une propriété qui ne peut être « soumise qu'aux charges définies par la Loi ».

sif limité au choix du futur propriétaire et ne conservant par devers lui que les droits afférents à. la puissance publique (x). $

Dans le premier cas, le concessionnaire est une sorte d’exploitant à bail, dans le second, il est véritablement propriétaire de la mine.

Ceci dit, quittons la théorie pour rentrer dans le droit positif.

La loi de 1797 et celle de 1919 ont ceci de commun que, sans se placer nettement sur le terrain de la domanialité, elles inclinent très fortement vers les conséquences de ce système, notamment en donnant au concessionnaire non une propriété véritable mais un droit temporaire d'exploitation, le gisement devant après un certain nombre d’années revenir à l’Etat (2).

Quand cette tendance prévaut, il devient naturel et nécessaire de contrôler plus étroitement l’exercice des droits du concessionnaire et tout d’abord en ce qui concerne le passage de la concession entre les mains d’exploitants successifs qui sont pour ainsi dire moins des propriétaires que de simples dépositaires.

Ainsi nous est logiquement expliqué le parallèlisme des mouvements législatifs de 1791 — an VI et 1911 — 1919. Aïnsi nous apparaissent aisément les conditions dans lesquelles naît la réglementation des transferts et l’esprit juridique aui l’anime.

Nous allons maintenant voir comment elle disparaît et trouver

la contre-épreuve de cette opinion en étudiant l’élahoration de la loi du 21 avril 1810.

(1) I1 convient de remarquer que cette classification pourrait donner lieu à certaines objections :

Il existe un autre système, décrit par tous les auteurs, soutenu par de nombreuses autorités dont la première en date est Turgot (Voir Naudier, Législa- . tion des Mines 1877, page 38), présentant sur tout autre l'avantage d’une évi-

dente équité et qui possède à l’époque contemporaine de nombreux partisans ; (On peut citer dans ce sens les projets Baïhaut de 1886). C’est celui de la « mine à l'inventeur » ou, plus juridiquement, le principe d'occupation.

Cette notion s’expliquant d'elle-même, nous n'avons pas à la développer, il suffit d'observer que le système de l’occupation n'est qu'une variété du droit régalien, caractérisée par certaines règles qui s'imposent à l'Etat dans le choix du concessionnaire mais ne modifient en rien la nature de la propriété concédée.

D'autre part, l'exploitation des mines en régie soulève certaines difficultés. On pourrait croire d’après notre exposé que cette pratique est intimement liée à la nationalisation du sous-sol. Or, il peut exister des mines exploitées en régie sous l'empire du principe de domanialité. I1 peut en exister, et le fait s’est produit, sous de droit régalien de 1810 (Voir Aguillon, op. cit. page 99). En terrain superficiel domanial il en serait de même jusque sous le régime de l'accession.

Mais tandis que dans la nationalisation la régie est générale et de droit, dans tout autre système elle est l'exception et ne saurait résulter que d’un acte formel qui statue sur une demande en concession de l'Etat-Domaine comme sur celle d’un particulier.

(2) Voir sur la doi de 1919 M. Louis Rolland, op. cit.

« En des phrases singulièrement contournées, le rapporteur à ia Chambre des députés a indiqué qu'il y avait une grande différence entre les concessions nouvelles et celles de la loi de 1810. Au cours de la discussion à la Chambre des députés on a, dans l’article 1 $ 4, substitué les mots « droits immobiliers » au mot « immeubles » qui s'y trouvait précédemment, sur un amendement de M. Lafont, inspiré par le souci de ne pas affinmmer que le concessionnaire à un droit de propriété. Enfin, le rapporteur au Sénat n’a point osé aborder le problème. Il à déclaré troublante la question de savoir dans quelle mesure le texte voité par la Chambre maintenait les principes essentiels du régime minier.

« La vérité, c'est que le droit du nouveau concessionnaire, ce droit immobilier susceptible d'hypothèque, mais temporaire, n'est pas le droit de propriété de notre Code Civil. C'est quelque chose de nouveau. »

On peut penser, malgré quelques phrases équivoques de Stanislas de ‘Girardin, que le législateur de 1810 a entendu appliquer dans toute sa rigueur le principe régalien.

Il suffit, pour s’en assurer, de relire les paroles de Napoléon I‘ sur le caractère de libre et pleine propriété qu’il lui semble nécessaire de donner aux mines. Ces paroles sont à chaque page dans le récit des délibérations du Conseil d'Étatimpérial. Citonsentreautrescetteséance du 18 Novembre 1809(1) où Napoléon s'étend sur le grand intérêt qu’il y a à imprimer aux mines le cachet de la propriété.

« Si l’on n’en jouissait que par concession en donnant à ce mot son acception ordinaire, dit-il, il ne faudrait que rapporter le décret qui concède pour dépouiller les exploitants ; au lieu que si ce sont des propriétés elles

« deviennent inviolables... le secret est de faire des mines de véritables pro-

« priétés et de les rendre par là sacrées dans le droit et dans le fait...

« les mines n’existent (juridiquement) qu’au moment où elles sont purgées

« de la propriété de la surface et, à ce moment, elles deviennent des propriétés par l’effet de la concession. De ce moment, elles se confondent avec les autres propriétés ».

Et si l’on doute que cette opinion ait prévalu dans la loi et dans la jurisprudence ultérieure, il suffit de se reporter au très important avis du Conseil d'Etat en date des 19 et 26 décembre 1907 (2).

Cet avis a été provoqué par une demande du Ministre des Travaux Publics. Celui-ci désire assujettir les concessionnaires nouveaux à différentes obligations inscrites dans un cahier des charges et, transportant cette question sur son véritable terrain, il expose les arguments et énumère les autorités que l’on peut invoquer tant en faveur de la théorie de la concession-propriété qu’en faveur de celle de la concession-contrat.

Le Ministre semble incliner vers l’abandon de la distinction qui sépare l’Etat-puissance publique de l’Etat personne morale et vers l’assimilation de la concession de mines à la concession de travaux publics, ce qui rentre entiè rement dans le cadre des idées que nous avons exposées sous le nom de. domanialité.

Extrayons de la réponse du Conseil les lignes qui suivent, d’une remar- Ses netteté:

« Considérant que, si le mot concession est employé en droit adminis- « nr pour désigner de nombreux actes de natures très différentes, l’iden- « tité de dénomination n'implique aucune assimilation nécessaire entre ces « divers actes ; que notamment on ne saurait établir aucune analogie entre les concessions de travaux publics par lesquels une autorité confie à une société privée la gestion d’un service public sous des conditions déterminées spécia.. lement dans chaque cas et pour une durée limitée et la concession de mines « par Jaquelle la puissance publique institue une propriété perpétuelle dont « le régime est fixé par la loi des 2r avril 1810 —- 27 juillet 1880 ».

La loi de 1810 est donc basée sur le principe régalien. Voyons quelles applications ses créateurs en déduiront à l’égard des transferts dont la concession-propriété fera l’objet.

Dès la seconde séance consacrée le 22 mars 1806 (3) par le Conseil d'Etat

(1) Locré, op. cit. page 235. ; (2) Annales des Mines, 1907, Lois et décrets, page 547. (3) Locré, op. cit. page 34.

à l’élaboration de la loi, Napoléon, dans une déclaration de principe qui servira de base à toute discussion ultérieure, proclame qu’il faut que l’on puisse vendre les concessions, les donner, les hypothéquer, d’après les mêmes règles que l’on aliène ou que l’on engage une ferme, une maison, en un mot un immeuble quelconque. Plus tard, Regnaud de Saint-Jean-d’Angély, dans son exposé des motifs dira (x) : 4

« Les mines seront désormais une propriété perpétuelle..., la vente, la « donation, la succession de cette partie importante de la richesse territoriale « et commerciale à la fois devient soumise à des règles communes à toutes « les propriétés.

Et la loi du 21 avril 1810, en son article 7, disposera que l’acte de concession « donne la propriété perpétuelle de la mine, laquelle est dès lors « transmissible comme tous autres biens... »

Il eût été difficile d’être plus clair. Cependant les errements anciens ne seront pas abandonnés immédiatement et sans hésitation, nous le voyons par l’instruction ministérielle du 3 août 1810 (2), laquelle renferme le paragraphe suivant:

« En général, il est bon que les mutations n’aient lieu qu’avec l’appro- « bation du Gouvernement afin de s’assurer que les nouveaux prétendants à « cette propriété atteignent le but de la loï et qu’ils possèdent les facultés « nécessaires pour exécuter les conditions de l’acte de concession.

« On sent que, si cela n’était pas ainsi, tous les soins que prend le Gou- « vernement pour n’accorder les concessions qu’à des personnes reconnues en « état de les faire valoir seraient illusoires si, par l’effet des mutations, ces « propriétés passaient indifféremment dans toutes sortes de mains. »

C'était, en fait, le retour au système de Nivôse. Mais cette doctrine, évidemment contraire à l’esprit comme à la lettre de la loi de 1810 ne devait se maintenir que peu de temps.

Dans un avis du 21 août 1810, approuvé le 28 du même mois (3), le Conseil d'Etat, appelé à examiner un projet de décret tendant à autoriser une cession des mines de plomb d’Erlenbach, concluait, s'appuyant sur le texte déjà cité de l’article 7, « qu’il n’y avait pas lieu de délibérer sur cette « affaire, l’acquéreur pouvant disposer de la mine sans l'intervention du « Gouvernement ».

La cause était entendue. Pendant longtemps il ne sera plus question de contrôle.

Sous Louis-Philippe reparaissent de nouvelles traces de cet ordre de préoocupations. Une ordonnance royale du 18 avril 1842 (4) considérant que, pour assurer l’exercice lde la surveillance administrative sur les mines. il est nécessaire de pouvoir atteindre à un domicile connu le titulaire de la concession, prévoit ce qui suit:

« Ayticle Premier. — Tout concessionnaire de mine devra élire un domi- « cile qu’il fera connaître par une déclaration adressée au Préfet du dépar- « tement où la mine est située.

(1) Locré, op. cit. page 384.

El Recueil des Lois, ordonnances, décrets etc, 1805-1816 page 214.

(4) Recueil des Lois, ordonnances, décrets etc, 1841-47, page 125.

« Article 17. — En cas de transfert de la propriété de la mine, à quelque « titre que ce soit, l’obligation énoncée à l’article précédent est également « imposée au nouveau propriétaire ».

Ces dispositions, en elles-mêmes fort modérées et d’un intérêt restreint furent commentées par une circulaire aux Préfets en date du 16 mai 1842 (1) où se dessine plus nettement l’esprit de l’heure.

On peut regretter à beaucoup d’égards les dispositions de Nivôse, disait en substance le Ministre des Travaux Publics..…., on eût évité par leur moyen beaucoup d’abus... Toutefois d’autres considérations ont prévalu. -

C’est que, dès le lendemain de la loi de 1810, la notion régalienne avait commencé à s’obscurcir progressivement et, dès lors, l’absence de règlementation des transferts apparaissait moins comme une conséquence naturelle des principes de la loi que comme une lacune regrettable (2).

Vers 1848 une vive effervescence d’idées se produit dans le sens d’une réforme générale de la législation minière. Le problème qui nous occupe va se retrouver immédiatement aux premiers plans.

Il y a lieu tout d’abord de signaler à cet égard le rapport présenté le 21 février 1848 par la Commission chargée de la revision de la législation des mines en Algérie (3). L'intérêt particulier de ce texte vient de ce que ses auteurs ne sont arrêtés dans le développement de leur pensée par aucune considération juridique de droit régalien car « le principe de la domanialité « des mines ne paraît pas contestable en Algérie.… c’est le droit de la « conquête » (lettre du Ministre des Travaux Publics au Ministre de la Guerre en date du 20 août 1845) (4).

La Commission cite tout d’abord un avis du Conseil Général des Mines en date du 10 octobre 1845 : « Il faut exiger que la vente des concessions soit soumise à l’approbation du Gouvernement », puis différents rapports et avis d’un grand intérêt mais se rapportant plutôt aux questions spéciales que pose l’ acquisition de mines par des sociétés (5). Quoi qu’il en soit de ces considérations d’un ordre particulier, la Commission, dans son exposé des motifs, exprime l’opinion suivante :

« Les inconvénients de la libre transmission des mines sont trop connus « pour qu’il soit besoin d’insister. L'autorisation du Gouvernement est indis. « pensable pour empêcher que les garanties qu’on a, avec raison, exigées avant « la concession s’évanouissent le lendemain du jour où elle a été instituée.

« Si l’on se croit empêché en France par les termes de la loi de 1810 « d’exiger que la vente d’une mine soit soumise à l’approbation du Gouver- « nement, rien ne fait obstacle en Algérie à ce que <itte règle soit prescrite. « On a souvent regretté qu’elle n’existât pas dans la métropole.

L'expérience faite ici doit être mise à profit dans nos possessions

« d'Afrique... cette disposition a déjà été insérée dans les ordonnances ren- « dues jusqu’à ce jour... » :

(1) Recueil des Lois, ordonnances, décrets etc, 1841-47, page 127.

(2) On ne peut oublier que cette circulaire apparaît quatre ans après la loi du 27 Avril 1838, examinée «en troisième partie, qui, malgré son titre anodin (loi sur l'assèchement des mines) à fortement sapé les bases de la construction napoléonienne.

(3) Rapport de la Commission chargée de la révision de la législation des mines en Algérie. Paris, Imprimerie Nationale, 1849.

(4) Rapport précité, page 7 — Notons qu ‘avant 1851, les concessions de mines en Algérie étaient temporaires. Ce fait vient à l'appui des rapprochements que nous avons faits plus haut.

(5) Voir troisième partie.

Par une circonstance assez curieuse la réforme de la législation algérienne se fit alors dans un sens opposé aux vœux de la Commission. En effet, comme le disait celle-ci, les ordonnances de concession comportaient, en vertu du principe de domanialité par droit de conquête énoncé plus haut, des clauses qui suppléaient au silence des textes réglementaires. Or, les travaux de la Commission n’aboutirent pas à la création d’un code minier algérien, maïs la loi du 16 juin 1851 sur la constitution de la propriété en Algérie fit disparaître avec ledit principe les applications qui en étaient tirées, en sorte que les transferts de propriété devinrent libres ainsi que sous le régime métropolitain. +

Mais des projets de plus vaste envergure se font jour. Le Ministre des Travaux Publics charge une nouvelle Commission d’étudier une réforme d’ensemble, les travaux de cette assemblée sont soumis à l’examen du Conseil Général des Mines qui les amende sur divers points.

Le texte ainsi obtenu, remarquablement étudié, mérite d’être cité ; il est à regretter que le législateur de 1911 ne l’ait pas reproduit purement et simplement. En voici un extrait :

« Article XV. —-- Les transferts, cessions, ventes ou autres actes translatifs de concessions ne pourront avoir d’effet qu’en vertu d’une autorisation spéciale du Gouvernement.

« Les ayant-cause des concessionnaires devront se pourvoir devant le Ministre des Travaux Publics dans le délai d’un mois pour obtenir cette autorisation.

« Ledit délai ne courra pour les héritiers, donataires ou légataires que « du jour où ils auront fait acte d’héritiers ou de la date des donations et « actes de délivrance des legs.

« La demande en autorisation devra être accompagnée d’une expédition « authentique des transferts, donations, testaments, actes de délivrance et « autres et de la justification des facultés et moyens pécuniaires des deman- « deurs pour assurer l’exploitation.

« L'autorisation ne sera donnée que si les facuités et moyens sont reconnus suffisants.

« Faute par les ayant-cause des concessionnaires de s’être pourvus dans « les délais spécifiés ci-dessus, faute aussi par eux d’avoir fait les justifica- « tions nécessaires, il y aura lieu au retrait de la concession ».

La Révolution de février survenant sur ces entrefaites, ces réformes paraissent trop modérées et la Commission d’exploitation des mines est chargée d’étudier une refonte plus complète de la législation.

mile se place explicitement sur le terrain de la plus entière domanialité.

posant le principe de l’adjudication des mines au profit du Trésor. Et, par une conséquence assez étrange, il en résulte l’abandon de l’idée de contrôle des mutations. En effet, la Commission estimait que son système général, comportant un cautionnement fourni par les concessionnaires, donnait les garanties nécessaires et suffisantes à l’égard des concessions nouvelles. Quant aux anciennes, elles ne jugeait pas possible de porter préjudice aux droits acquis en les soumettant à un régime d’autorisation. Scrupule qui sera bien étranger au législateur moderne.

Le Conseil Général des Mines, examinant ce projet, en adopta les bases mais estima qu’il n’était pas momentanément opportun de lui donner suite. Il se borna à proposer quelques réformes de détail, sans d’ailleurs reprendre les prescriptions abandonnées par la Commission. Tout cet ensemble considérable de travaux ne dépassa pas le Conseil d'Etat.

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Quant à la notion du contrôle gouvernemental, elle paraît s’effacer pour quelque temps. Un autre souci va la primer, souci peut-être trop négligé aujourd’hui. Ge n’est plus le mouvement de la propriété minière pris en luimême qui passe au premier plan, c’est le sens dans lequel ce mouvement se produit, l’agglomération croissante dans les mêmes mains de la richesse souterraine.

Les développements de cette idée faisant l’objet de notre troisième partie, nous pouvons passer sans tarder à l’exposé du mouvement théorique qui marque les débuts de la troisième République.

Le 13 février 1873, une proposition est déposée sur le bureau de l’Assemblée Nationale, tendant à l’ouverture d’une enquête sur la situation de l’industrie houillère (x).

Le rapport de la Commission d’enquête est présenté à la séance du 22 février 1874 par M. Ducarre. Un rapport spécial de M. de Marcère traite des réformes qu’il a paru souhaitable d’apporter à la législation (2).

Reprenant les arguments précédemment invoqués, M. de Marcère fait observer que les garanties dont le Gouvernement a entendu entourer la concession des mines peuvent devenir vaines s’il est permis au concessionnaire de céder la mine à un acquéreur qui n’aura pas les facultés que la loi exige, qui manquera des garanties désirables, qui peut-être aura été évincé de sa demande en concurrence pour- des raisons d’ordre public.

« Ilest nécessaire, ajoute-t-il, que le Gouvernement soit assuré contre des « manœuvres qui auraient pour résultat de rendre illusoires toutes les précau- « tions que la loi a prises pour assurer l’exploitation des richesses que le soussol renferme. | « La Commission d’enquête a pensé qu’il y avait une addition utile à « faire à l’article 7 ».

Le Ministre des Travaux Publics crée, pour examiner ces suggestions. une Commission technique qui, à son tour, délègue à cette fin une sous-Commission.] impression générale qui se dégage des travaux de cette assemblée est que ses membres se montrent très nettement défavorables à la mesure projetée, et cela pour des raisons qui peuvent sommairement se classer en trois ordres différents : Tout d’abord, au point de vue juridique, toute modification de l’article 7 leur paraît entaché de rétroactivité à l’égard des concessions déjà existantes et, d’autre part, en contradiction avec les principes mêmes de la législation de 1810 tels qu’ils ressortent des textes que nous avons cités plus haut. En second lieu, ils craignent une certaine dépréciation de la propriété minière. Enfin, et c’est là le point le plus délicat maïs peut-être le plus impor. tant, l’arme que l’on se propose de donner à l’Etat leur semble difficile à manier et d’une efficacité douteuse. Dans les cas graves l’Etat peut user de la procédure de déchéance, il paraît inutile à la Commission de procéder à une réforme délicate qui ne procurera que des avantages discutables.

__ On ne saurait s'étonner, dans ces conditions, de l’abandon pur et simple de tout projet de modification de l’article 7 que l’on constate dans le compte rendu des travaux de la Commission d’examen, présenté le 15 avril 1875.

Ces études aboutirent au dépôt sur le bureau du Sénat, le 17 novembre 1877, d’un projet de loi présenté par MM. Paris et Caillaux, Ministres des Travaux Publics et des Finances (3), projet qui se conformait

(1) Voir le premier rapport de M. Ducarre, annexé au procès-verbal de la séance du 5 juillet 1873.

(2) Annexe au procès-verbal de la séance du 22 janvier 1874. (3) Annexe au procès-verbal de la séance du 17 novembre 1877 (Sénat).