PAR I > \\ I . L E M A G N E

BELGIQUE

.11 réalité n'oxisterait pas. Un système tout nouveau et Mussi artificiel ne peut se sous-entendre.

Peu importe, du reste, que la neutralité ait été imposée à la Belgique qui la considérait comme une atteinte à sa souveraineté; elle Ta finalement acceptée et la situation iiinsi créée a dû pifiduire ses conséquences naturelles.

Quel monstre juridique que cette neutralité perméable? A quoi peut-elle répondre, sinon à l'intérêt allemand du moment?

Au Sénat belge, à propos de la discussion du budget des Affaires étrangères, dans la séance du 6 juin 1901, une discusion s'est élevée à propos de ces différences de texte entre les Traités de 1831, soulignées par certains esprits enclins à la subtilité et se préoccupant trop peu de l'abus qui pourra rtre fait de leurs conceptions particulières. Le baron de Favel eau, ministre des Affaires étrangères, a explicjué de la manière la plus nette que la situation de la Belgique reposait sur l'article du Traité du 19 avril 1839, par lequel les cinq grandes Puissances garantissent à la Belgique l'exécution du Traité liollando-belge. La garantie est indivisible, elle porte sur toutes les parties du territoire décrites dans le Traité lui-même ; I oute atteinte portée a l'intégrité et a l'inviolabilité du territoire est une atteinte i)ortée à l'indépendance, car l'indépenrlance est garantie dans les limites territoriales tracées par le Traité. Le sol national forme un tout comme l'indique l'article 9 et la garantie de la neutralité et de l'indépendance porte par conséquent sur l'intégrité du territoire. Pour (pn' la neutralité soit respectée, l'intégrité el l'inviolabilité doivent être entières. C'est un des devoirs essentiels de la neu- I ralité d'empêcher que le territoire s(n'v(^ aux opérations d'un belligérant.

J'ai vraiment hoirU? d'insister sur de pan^lles affirmations. Pour les écarter, il faudrait établir la volonté formelle des Puissances d'abandonner leurs intentions premières relatives à la neutralité de la Belgique pour adopter cette étrange idé<^ d'une neutralité sans précédent qui n'a pu trouver sa formule

LOUIS 1ŒNA'*I.T 5

54 LES PREMir^M^ VIOLATIONS DU DROIT DES GENS

que sous la plume du major Girard. Rien, dans les Procès- Verbaux de la Conférence de Londres, ne peut être invoqué dans le sens d'un tel changement. Quand, en 1832, la Belgique voulut entrer en possession de la citadelle d'Anvers, elle invoqua le Traité du 15 novembre 1831, dont l'article 7 ne parlait plus de l'intégrité du territoire. Les Traités de 1870 avaient bien pour objet de garantir l'inviolabilité et l'intégrité non moins que la neutralité et l'indépendance de la Belgique. L'invasion de la Belgique n'a pas été un fait improvisé, elle était entrée de longue date dans les prévisions des autorités politiques et militaires allemandes ; elle a dû être examinée sous tous ses aspects. On n'a pas trouvé d'arguments plausibles pour la justifier, soit dans la Note à la Belgique, soit dans l'explication donnée au Reichstag, et le Chancelier s'est contenté de parler de la nécessité militaire.

Certains ont voulu aller plus loin encore dans le sens contraire à l'inviolabilité de la Belgique et établir qu'il y avait au profit de l'Allemagne un véritable droit de servitude sur le territoire belge. Ce qui nous amène à la queslion des forieresses, sur laquelle je veux m'expliquer, bien qu'elle n'ait pas été soulevée par le Gouvernement allemand, mais .eulemeul par plusieurs de ses défenseurs dans la presse.

Question des Forteresses

Le royaume des Pays-Bas avait été constitué eu 1811 pour servir de barrière contre la France. Afin de lui permettre .1 assurer sa défense, le cas échéant, il fut convenu que des forteresses seraient construites sur son territoire, scus la surveillance du duc de Wellington. Quand, au Congrès d'Aixla-Chapelle de 1818, les coalisés réglèrent les conditions de 1 évacuation de la France par les troupes alliées qui occupaient son territoire depuis 1815, il intervint, le 15 novembre 1818 entre la Prusse, la Russie, l'Autriche et la Grande-Bretagne' un traité secret aux termes duquel, le cas de guerre échéant et la guerre se portant dans les Pays-Bas, «vu que les étabhssements militaires de ce royaume n'ont jamais pu être formés pour la défense exclusive d'un pays dont la conservation intéresse à un si haut degré toutes les Puissances et qu'outre les forteresses en construction, il s'en trouve plusieurs à occuper, en seconde ligne, sur l'ancienne frontière de la Hollande, il a été convenu de recommander à S. M le Roi des Pays-Bas de faire occuper, le casas foederis ayant été déclaré les forteresses d'Ostende, Nieuport, Ypres et celles situées sur 1 Escaut, à l'exception de la citadelle de Tournai et la place d Anvers, par les troupes de S. M. britannique, et les citadelles de Huy, Namur et Dinant, ainsi que les places de Charleroi Mariemburg et Philippeville, par les troupes de S. M. prus- Sienne.)^ ^

Qu'allait devenir cette Convention à la suit, de la formation du Royaume de Belgique?

Cette formation changeait la situation en fait et en droit Comme les Puissances l'avaient elles-mêmes déclaré, la neutralité belge devait procurer à l'Europe la sécurité que les

56 l'HKMIKnES VIOLATIONS I)W DROIT DES GENS

coalipcs de 1814 et 1815 avaient cherchée dans la constitution du royaume des Pays-Bas. Logiquement, tout le systènir des forteresses aurait dû disparaître.

La question fut l'objet d'un Protocole du 17 avril 1831 signé par les plénipotentiaires d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie (1).

« Les plénipotentiaires des quatre C'.ours ont été unanime> «d'opinion que la situation nouvelle où la Belgique seraii «placée et sa neutralité reconnue et garantie par la France. « devaient changer le système de défense militaire adopté pour «le Royaume des Pays-Bas; que les forteresses dont il s'agil «seraient trop nombreuses pour (ju'il ne fût pas trop diffi- « cile aux Belges de pourvoir à leur entretien et à leur défense ; « que, d'ailleurs, l'inviolabilité unanimement admise du terri- «toirè belge offrait une sécurité ([ui n'existait pas aupara- «vant, qu'enfin, une partie des forteresses construites dans « des circonstances différentes pourraient être rasées. — Les « plénipotentiaires ont éventuellement arrêté, en conséquence, «qu'à l'époque où il existerait en Belgique un gouveriu- «ment reconnu par les Puissances qui prennent part à In «Conférence de Londres, il serait entamé, entre les quatre «Cours et ce Gouvernement, un(^ négociation à l'effet d<' «déterminer celles desdites iorîcresses .pu devraient êtr.- « démolies. «

Le 14 décemhi-e 1831, iiilorveuait entre les quatr<M>uisances et la Bclgi(pie une Conveul ion d après laquelle « le^ Parties contractantes ayant pris eu c-onsidération l'étai «actuel de la Belgique et les el,;uigenients opérés dans t. «position relative de ce pays par son indépendance politique, «ainsi que par la neutralité perpétuelle ([ui lui a été garantie «et voulant concerter les modifications (pie cette situation «nouvelle de la Belgique rend indispensables dans le système « de défense militaire qui y avait été adopté par suite des «traités et engagements d<" 18i:.. ont résoh. d<- eons,o-ner

(1) Martt:ns. Ximrrdîi Recueil, X, [».

PAR I.' Aia.r.MAGNE. BEI.GIOUK 57

cet égard dans une Convention particulière une série de déterminations communes.»

La démolition de cinq forteresses est prescrite dans cer ( aines conditions.

« Les forteresses de la Belgique qui ne sont pas mentionnées dans l'article 1^^* de la présente Convention comme étant ^ destinées à être démolies, seront conservées. Le Roi des Belges s'engage à les entretenir constamment en bon état. »

Puis venait un article secret (1) :

« Il est également entendu qu'à l'égard de ces forteresses S. M. le Roi des Belges se trouve placé dans la position où scî trouvait le Roi des Pays-Bas envers les quatre Cours cidessus, sauf les obligations qu'impose à S. M. le Roi des liclges et aux quatre Cours elles-mêmes la neutralité perpéluelle de la Belgique. Eu conséquence, dans le cas où, par luallieur, la sûreté des forteresses dont il est question viendrait à être compromise, S. M. le Roi des Belges concertera (2) avec les Cours cV Autriche, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie, toutes les mesures que réclamera la conservation de ces forteresses, toujours sous la réserve de la neul rallié de la Belgique (3).

Que reste-t-il de ces clauses légèrement compliquées et embrouillées? Rien absolument. Elles révèlent l'état d'esprit des puissances qui, au fond, sont mécontentes de voir ébranler leur œuvre de 1815 et qui ne veulent pas tirer expressément les conséquences logiques du nouveau système, en partie

(1) Les diverses conventions sur les forteresses ont été publiées en 1863 ])ar Gobleis d'AlvieUa qui avait été leur négociateur, dans un volume intitulé : Les forteresses de la Belgique dans leurs rapports avec les cinq grandes puissances de VEurop . II ne semble pas que la publication ait produit J beaucoup d'émotion.

(2) Waxweiler [Le procès de la neulralilé belge, p. 110) relève avec raison la différence qui existe entre ledit article secret et le Protocole d'Aix-la-Chapelle.

(3) On ne. peut donc voir là, comme l'a fait Norden, une servitude de passage imi)Oîiée à la Belgique.

pour être dé.^agréables à la France. Elles admettent cependant que les obligations auxquelles la Belgique doit être î^oumise comme ayant-cause des Pays-Bas doivent se concilier avec la neutralité, ce qui aboutit à les déclarer sans valeur, parce qu'en réalité elles sont inconciliables avec la situation de la Belgique telle qu'elle a été créée d'accord avec la France. Les arrangements de quatre puissances ne pouvaient prévaloir sur les arrangements des cinq puissances. Et l'on comprend que le Iloi Léopold I^^ ait écrit à son négociateur : « J'approuve l'article séparé qui est rédigé de manière à être tout à fait inoffensif. »

Sans s'arrêter à l'objection constitutionnelle tirée de ce que l'engagement dont il s'agit ne pouvait lier la Belgique qu'avec l'approbation des Chambres, il suffit de remarquer qu'en fait les choses se sont passées comme s'il n'existait pas, sans qu'aucune objection ait été élevée. La Belgique a usé de son droit de souveraineté sans restriction; elle a modifié librement son système de défense, conservé des forteresses devant être démolies et démoli des fc)rteresse5^ devant être conservées. En 1873, M. Malou ministre des finances, répondant à une question relative à la fameuse Convention secrcte, disait : La Belgique, dans la plénitude de sa liberté, de son indépendance et de sa souveraineté, a msé 'es fo teresses qu'il lui convenait de supprimer et en a établi d'autre avec la m 'me liberté et la m( me indé pendance. Vous vove/ d' ne qu'il n'y a réellement pas ici de question [politique mais simi)Iement un point historique. » LelSacût 1891, M. Beernaert, ministre des finances, faisait remarquer que des places oii, de concert^ les puissances auraient pu mettre garnison, il ne restait que la citadelle de Namur et que celle-ci venait précisément d'être désaffectée sans aucune protestation.

Ce serait, faisait encore remarquer M. Beernaert, un^ bien étrange théorie que celle d'après laquelle les belligérants auraient le droit de passer à travers le territoire belge dont ils ont garanti la neutralité et il rappelait une déclaration faite

PAR l/Al.LliMAGNE.

BELGIQUE

en 1870 par le baron d'Anethan, ministre des Affaires étrangères : « Le territoire de la Belgique est inviolable de droit, « aucune force étrangère ne peut prétendre y pénétrer ou le «traverser malgré nous et, si une tentative de ce genre était «faite, notre armée, se trouvant en état de légitime défense, «aurait à repousser Tagresseur par tous les moyens en son « pouvoir. »

Que conclure de cela au point de vue juridique? On n'ose tirer aucune conséquence précise de cet incident des négociations de Londres qui peut être plus ou moins piquant à raison des divergences de vues politiques qu'il révèle, de la rivalité de Palmerston et de Talleyrand, mais qui n'a rien produit dont on puisse faire état pour la condition de la Belgique. Cette condition n'a en réalité été nullement m( difiée par ces arrangements relatifs aux forteresses, arrangements difficile- »ient applicables, puisqu'ils supposaient une entente entre les quatre Puissances, et inconciliables avec la situation ostensible de la Belgique (1).

Je dois reproduire ici la fin de non recevoir déjà indiquée. Je suis entré, pour l'honneur des principes, dans la discussion des questions soulevées à propos du texte des Traités de 1831 ou des Conventions sur les forteresses, mais, à mon avis, ces questions peuvent être radicalement écartées, parce que tous les éléments en étaient connus lors de l'ultimatum du 2 août et de la déclaration du 4 août 1914. Il appartenait au Gouvernement allemand d'en faire alors état pour expliquer sa conduite ; s'il s'est abstenu d'invoquer de pareils arguments, c'est qu'il les considérait comme sans valeur. Ses avocats

(1) W Die Neuiralii il Belgiens and die Feslungsverlraege, de Joseph KoHLER, professeur à TUniversité de Berlin, article de 1 \ Zeilschrifl fur V( Ikerechl, 1916, 3 Heft, pp. 298-309. L'auteur se borne presque à un exposé des faits d'après Goblet d'Alviella. II relève avec complaisance les manifestations hostiles à la France, mais en tire seulement cette conclusion que les puissances ne voulaient pas garantir l'inviolabilité de la Belgique, que, spécialement, l'Allemagne n'a jamais assumé une telle garantie.

GO LES PRKMTKÏU.S VIOTATIOXS Oï; DROII UES GENS

ont ou moins de scrupule et ont cru qu à force d'amasser des nuages, ils obscurciraient la kmiière et produiraient un trouble dans Tesprit des neutres, svirtout de ceux qui seraient trop heureux d'excuser leur inertie et leur indifférence en présence d'un fait que son auteur reconnaissait lui-même comme une violation du droit.

Excuse de la Nécessité

Nécessité ne connaît pas de toi, a dit le Chancelier allemand, le 4 août 1914, pour expliquer la conduite de TAUemagne et, sur cette excuse légèrement donnée, les apologistes de l'Allemagne c nt cru bon d'édifier une théorie en faisant appel à toutes les ressources de l'histoire et de la subtilité (1). Si on va

(1) V. notamment la brocliui »^ J. ïvouleh, Nul i,cnnt l.ciii Geboi^ Berlin, 1915.

Pour donner une idée du ton de la iliscussion, il me suffira de citer Ic^ liassage suivant (p. 39) qui ne nu\ semble pas avoir besoin de réfutation :

a On a accusé TAIlemagne d*avoir mis en pratique la maxime La force j)rime le droit. Des américains qui n'ont jamais rien compris à la philosopliie du droit, des ignorants de toutes espèces, des bavards et des pliraseurs, ont écrit contre remî)iro. On a interprété en un sens caloninieux la déclaration du Chancelier : nécessité ne connaît pas de loi. Nous pouvons sourire. Le fait que la vulgarité de nos adversaires a pu s^étaler d'une façon aussi évidente prouve de quel côté est, dans cette lutte, r ignorance ou la barbarie. En violant la Belgique, T Allemagne a exercé son droit de nécessité et a rempli un devoir sacré envers elle-même et aussi envers la civilisation; elle a sauvé son existence. La Belgique est elle-même responsable de sa triste destinée. Toute faute a sa punition sur terre; les fautes que commettent les Etats sont vengées en ce monde. Une lourde responsabilité incombe aux fiommes d'Etat belges. On ne peut faire valoir en leur faveur (pTune seule excuse : ils ne connaissaient point la grande, noble et unique Allemagne. »

Le Dr Wehberg, co-directeur avec Kohler de la Zdlschrif fiir Vol kerrechl^ se retira de la revue à cause de sa divergence sur la question de la viidation de la neutralité belge, divergence qu'il ne lui fut pas permis d'indiquer. Dans la lettre très digne qu'il écrivit a ce sujet 1(^ 23 novembre 1914, je relève cette phrase : « Ou'adv^iendra-t-il de la fidélité aux traités si l'attitude de l'Allemagne, en l'occurence, est représentée comme justifiée » Dans une autre lettre adressée à la presse pour expliquer sa conduite {Derliricr Taghlall, 24 septembre 1915), Wehberg dit de Kohler que, dans le premier fascicule de l'année 1915 de la Zeilschrifi fiir Vôlkerrechl, « il défendit des ofunions qui devaient aboutiien fin de compte à la négation (lu droit international». 11 ajoute : « 11 (Kofder) partage l'avis qu'un droit des gens fondé sur un traité international ne peut subsister, parce que nos adversaires étaient des menteurs et des fourbes, toutes les conférences pacifistes de la Ha^e n'étaient que des bulles de savon. 11 appelle les Français, dans sa Revue, une « nation d'illusionnistes hâbleurs», les Anglais «une Société de fourbes trafi- (juants» et les Italiens, dont il avait encore dit fin 1914, que personne ne les aimait plus que lui, il les désigne d'une façon semblable >.

jusqu'au bout des raisonnement ca})ticux ainsi présentés, on arrive logiquement à eette conclusion qu'un Etat peut se délier de tout engagement conventionnel ou autre, du moment qu'il estime que l'exécution de cet engagement est contraire à son intérêt. Faut-il alors attacher la moindre importance à la parole donnée, à l'idée de droit, et tout le droit international ne disparaît-il pas? Il n'y a pas d'engagement, pas de contrat à proprement parler, si le débiteur, si le contractant a le droit de se déclarer non engagé toutes les fois que cela est de son intérêt.

Le territoire belge a été neutralisé, ce qui veut dire qu'il a été mis en dehors des combinaisons militaires des Etats voisins. Le cas où, une guerre éclatant entre ces Etats, Tun d'eux trouverait avantageux de se servir du territoire neutre pour attaquer son adversaire, est précisément le cas qui a été envisagé lors de l'établissement de la neutralisation. L'intérêt du pays neutre, l'intérêt général a été délibérément considéré comme supérieur à l'intérêt stratégique. Si celui-ci peut être invoqué pour méconnaître la neutralité, autant dire que la convention qui a créé celle-ci n'a jamais eu aucune valeur, que ses signataires n'y attachaient aucune importance; cela est bien extraordinaire et c'est cependant l'argumentation des représentants de l'Allemagne. Bethmann-Hollweg et von Jagow ont dit : il fallait gagner la France de [vitesse, l'attaquer par la voie la plus directe, l'autre voie étant trop difficile à raison des fortifications élevées par la France en Lorraine. Il n'est pas même question de nécessité^ mais d'ulililé, il était plus avantageux d'attaquer la France de cette façon et alors le droit de la France et le droit de la Belgique ne pouvaient entrer on ligne de compte (1).

(1) La brochure Die Walnheil s'explique à ce sujet sans ambages : « Le Gouvernenient allemand a donné au Gouvernement belge, aussi bien avant d'entrer sur le territoire belge qu'après la conquête de Liège, la pleine garantie que les frontières et Tindépendance de la Delgique devaient rest( r après la guerre les mêmes qu'auj aravant. La Belgique a préféré ne pas accepter cette promesse loyale et faire appel à la décision par les armes. Personne n'a plus regretté cette nécessité que le Gouvernement

PAH l'allkmagnl:.

BELGIQUE

Qu'un Gouvernement habitué à tout se permettre cède à de pareilles considérations militaires (1) et ne voie que son utilité immédiate, cela est lamentable, cela mérite la réprobation et cela devrait appeler une sanction internationale, mais enfin, cela se comprend comme un fait, comme un crime. Mais que des hommes se disant jurisconsultes approuvent le procédé, essaient de le justifier par toute espèce de raisonnements, voilà ce qui est déconcertant et humiliant (2).

Un homme qui ne passait pas pour avoir le culte du droit, Bismarck, avait cependant une autre idée de la neutralisati««n d'un territoire et de ses conséquences. Voici ce qu'il disait au Reichstag, le 2 mai 1871 :

« Il ne pouvait être question pour nous de constituer l'Al- « sace et la Lorraine en pays neutre, comme la Belgique et « la Suisse, car cela aurait constitué une barrière qui nous « aurait rais dans l'impossibilité d'attaquer la France : nous (( sommes habitués à respecter tes traités et tes neutratités ». Les successeurs de Bismarck ont d'autres idées !

La nécessité justifie la violation d'un Traité de neutralité et aucun juge impartial ne contestera que l'Allemagne fût dans un état de nécessité. Elle était attaquée^ on voulait l'anéantir, dit en sub.^tance Schoenborn.

Je ne discuterai pas la question de' savoir si l'Allemagne qui a pris l'initiative de la déclaration de guerre à la Russie, le l^r août 1914, à la France le 3 août, pouvait se dire alla-

aliemand; mais, nous le répétons : seule la marche à travers la Belg-ique pouvait donner à l'Allemagne la possibilité de battre les Français assez à tein])S pour qu'elle pût, après la victoire de l'Ouest, repousser victorieusement la supériorité numérique de la Russie.

(1) Le manuel ( Kriegsbrauch) publié par le grand Etat-major allemand en 1902 et qui, à bien des égards, mérite de justes critiques, dit cependant : « Les belligérants doivent respecter Tinviolabilité des territoires neutres, s'abstenir de tout empiétement sur leurs domaines, même si les nécessités de la guerre V exigeaient, {Les lois de la guerre continentale, traduction Carpentier, édition de 1916, p. 164.)

(2) Le professeur Lamma-sgh a protesté contre la vi :)lation des traités au nom delà nécessité militaire- V, son article V ertragstreu im Vôlkerrechi dans la Revue autrichienne de droit public, 1915, n^ 1.