CHAPITRE V

Les hommes de 1789 ne se sont pas contentés de payer par la Déclaration des droits un large tribut à l'esprit métaphysique ; le même penchant aux généralités vagues et abstraites, le même dédain de l'expérience et des réalités pratiques se font jour dans les dispositions de la Constitution de 1791, dont nous allons analyser en détail les principaux articles.

Le but essentiel des auteurs d'une Constitution politique doit être, non pas un agencement plus ou moins ingénieux, une symétrie plus ou moins logique et artificielle de ses diverses parties, mais une organisation des pouvoirs publics capable d'en assurer l'équilibre et l'harmonie.

Or les législateurs de 1791 semblent n'avoir eu d'autre but que de provoquer des heurts et des conflits incessants entre les rouages du mécanisme constitutionnel, car les fondements mêmes de la Constitution reposaient sur des principes absolus, sur un idéal de convention, et non sur les règles pratiques généralement adoptées par les nations qui avaient une tradition plus ou moins ancienne du régime représentatif.

32 LES PRINCIPES DE 178'.l

Ainsi, on voulait conserver la monarchie comme la forme de gouvernement la mieux appropriée aux conditions du milieu social, mais on voulait en modifier profondément le caractère ; on prétendait en faire, non plus un pouvoir absolu et sans contrôle, mais une autorité soumise au frein de la Constitution et tempérée par la loi. Le plan était juste, si l'exécution y répondait et ne déviait pas sensiblement des intentions primitives.

Or, quand il s'agit des attributions de la royauté, on les réduit au minimum, on lui marchande ses prérogatives nécessaires, on la dépouille de toute initiative en matière législative, et on lui octroie un simple droit de veto suspensif sur les résolutions de l'Assemblée. C'est dire qu'on lui lie les mains, qu'on la rend impuissante pour faire le bien comme pour empêcher le mal. Si le principe monarchique paraissait caduc, il valait mieux l'abolir franchement et organiser la forme républicaine, que faire, suivant le mot de Dumont, « une Constitution où il y eût trop de monarchie pour une république et trop de république pour une monarchie ».

La pire solution était de maintenir une royauté platonique et d'apparat, pour la condamner à un rôle subalterne et humiliant. Ainsi le chapitre IV de la Constitution, qui règle l'exercice du pouvoir exécutif, déclare que « le pouvoir exécutif suprême réside exclusivement dans la main du roi; que le roi est le chef suprême de l'administration générale du royaume; que le soin de veiller au maintien de l'ordre et de la tranquillité publique lui est confié. Le roi est le chef suprême de l'armée de terre et de l'armée navale. Au roi est délégué le soin de veiller à la sûreté extérieure du royaume, d'en maintenir les droits et les possessions. »

Mais ce ne sont là que des fonctions honorifiques; quant aux attributions effectives qui permettraient à la royauté d'exercer une influence véritable sur le gouvernement du pays, et de remplir son office de pouvoir exécutif, elles se réduisent à un veto suspensif ainsi réglé par la Constitution : « Les décrets du Corps législatif sont présentés au roi, qui peut leur refuser son consentement. Dans le cas où le roi refuse son consentement, ce refus n'est que suspensif. Lorsque les deux législatures qui suivront celle qui aura présenté le décret auront successivement représenté le même décret dans les mêmes termes, le roi sera censé avoir donné la sanction. »

C'était organiser le conflit, latent d'abord, ouvert ensuite, entre la royauté et l'Assemblée législative; c'était exciter les deux pouvoirs à une lutte permanente et sans issue, d'où le pouvoir exécutif ne pouvait sortir qu'amoindri et discrédité.

D'une part, le pouvoir législatif n'avait pas de prise sur le pouvoir exécutif, car la Constitution ne lui reconnaissait pas le droit de refuser le vote du budget ; d'autre part, le simple veto suspensif ne mettait pas entre les mains de l'exécutif une arme efficace contre les empiétements des assemblées délibérantes.

Un seul moyen se présentait de donner au roi une prise sérieuse sur la représentation nationale : il fallait adopter le système suivi par tous les pays de régime constitutionnel, et conférer au roi le droit de dissolution. On rendait ainsi hommage à la souveraineté nationale, puisqu'on avait recours à~^ elle pour trancher définitivement les questions soulevées entre le législatif et l'exécutif; mais les Constituants de 1791 ne voulaient pas entendre parler d'une mesure qui, tout en consacrant les droits de l'Assemblée natio-

nale, fortifiait du même coup les prérogatives de la royauté.

Certes, les Constituants de 1791 étaient autorisés par les abus du passé et les traditions de l'ancien régime à prendre leurs précautions contre les excès de pouvoir de la royauté, et on ne saurait qu'approuver les garanties stipulées à cet égard dans le chapitre II. « Il n'y a point en France d'autorité supérieure à celle de la loi. Le roi ne règne que par elle, et ce n'est qu'au nom de la loi qu'il peut exiger l'obéissance. Le roi, à son avènement au trône, ou dès qu'il aura atteint sa majorité, prêtera à la nation, en présence du Corps législatif, le serment d'être fidèle à la nation et à la loi, d'employer tout le pouvoir qui lui est délégué à maintenir la Constitution décrétée par l'Assemblée nationale constituante aux années 1789, 1790, 1791, et à faire exécuter les lois, »

Il en est de même des articles qui déterminent les cas d'abdication de la royauté, et, dans le chapitre 111, section 1'''^, des dispositions suivantes relatives à l'exercice du pouvoir législatif : « Article 2. — La guerre ne. peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle et nécessaire du roi, et sanctionné par lui. Dans le cas d'hostilités imminentes ou commencées, d'un allié à soutenir, ou d'un droit à conserver par la force des armes, le roi en donnera, sans aucun délai, la notification au Corps législatif et en fera connaître les motifs. Si le Corps législatif est en vacances, le roi le convoquera aussitôt.... — Article 3. — Il appartient au Corps législatif de ratifier les traités de paix, d'alliance et de commerce ; et aucun traité n'aura d'efiet que par cette ratification. »

Ce sont là, en effet, des résolutions tellement graves pour la sécurité nationale qu'elles exigent l'accord

préalable des deux pouvoirs, et le pays avait été, sans son consentement, lancé par l'arbitraire delà monarchie absolue dans trop de guerres folles ou coupables, pour qu'il n'essayât pas de conjurer le retour de pareilles aventures en subordonnant le droit de guerre* et de paix à la volonté formelle des représentants de la nation. Mais, ces précautions prises, et la sphère d'action du pouvoir exécutif nettement circonscrite parla Constitution, il convenait de le laisser se mouvoir dans cette sphère avec une complète indépendance, et de ne pas avoir l'air de le tenir comme en suspicion et en tutelle.

Malheureusement, les Constituants ne surent pas s'affranchir, sous ce rapport, des théories absolues de Rousseau et du Contrat &ocial, qui tendaient à annihiler tous les organes de l'État devant l'omnipotence de l'Assemblée législative, au lieu de poursuivre l'équilibre et l'harmonie des pouvoirs. L'école de Rousseau considérait l'exécutif, non comme un rouage indispensable au mécanisme gouvernemental, non comme un associé et un collaborateur naturel des autres pouvoirs, mais comme une pièce secondaire et accessoire de la Constitution, comme un simple commis que le pouvoir législatif a le devoir de surveiller étroitement et de casser aux gages dès (jii'il ose manifester une volonté propre.

Cette défiance et ces arrière-pensées à l'égard de l'exécutif se trahissent, non seulement dans les rapports de l'Assemblée législative avec le roi, mais dans la situation que la Constitution de 1791 avait faite aux ministres de la royauté. Ici encore les Constituants de 1791 obéissaient aveuglément aux injonctions d'une théorie abstraite et étaient les dupes du faux principe de la séparation des pouvoirs. « Nous avons voulu la séparation des pouvoirs. Comment donc nous

36 LKS PRINCIPES DE 1789

propose-t-on de réunir, dans la personne des ministres, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif? » (Discours de Lanjuinais, septembre 171)1.) L'article 2 de la section IV du chapitre II déclarait en effet que les membres de l'Assemblée nationale actuelle et des législatures suivantes, les membres du tribunal de cassation et ceux qui serviront dans le haut jury ne pourront être promus au ministère, ni recevoir aucune place, don, pension, traitement ou commission du pouvoir exécutif ou de ses agents, pendant la durée de leurs fonctions et pendant deux ans après en avoir cessé l'exercice.

Cet article suffisait à paralyser le fonctionnement du régime que la Constitution de 1791 voulait établir, la monarchie représentative; car interdire aux membres de l'Assemblée nationale l'accès du ministère, c'était s'aliéner par avance le bénéfice du seul expédient que les nations libres aient inventé pour rendre possible et pratique le gouvernement des Assemblées. Une masse, une cohue plus ou moins confuse de 700 représentants est, en effet, radicalement impropre à l'office du gouvernement; elle peut en contrôler les actes, mais ne saurait l'exercer qu'indirectement en se groupant et se disciplinant sous la direction de ses chefs les plus autorisés, qu'elle désigne au choix du roi pour représenter au pouvoir ses idées et sa volonté. L'exercice des fonctions ministérielles par les chefs de la majorité parlementaire constitue en fait la meilleure garantie d'une gestion compétente et sérieuse des affaires publiques sous le régime représentatif. C'est ce que Mi Taine a nettement dégagé dans sa pénétrante critique de la Constitution de 1791 : « Ordinairement, dans une assemblée toute-puissante, quand un parti prend l'ascendant et groupe autour de lui la

CltlTlOTE DE LA CONSTITUTION DE SEPTEMBRE 1791 37

majorité, il fournit le ministère, et cela suffit pour lui donner ou lui rendre quelque lueur de bon sens, car ses conducteurs, ayant en main le gouvernement, en deviennent responsables, et, lorsqu'ils proposent ou acceptent une loi, ils sont obligés d"en prévoir l'effet. Rarement un ministre de la guerre ou de la marine acceptera un code militaire qui établira la désobéissance permanente dans l'armée ou dans la flotte; rarement un ministre des finances proposera des dépenses auxquelles les recettes ne peuvent suffire, ou un système de perception par lequel l'impôt ne rentrera pas. Placés au centre des informations, avertis jour par jour et en détail, entourés de conseillers experts et de commis spéciaux, les chefs de la majorité, qui deviennent ainsi les chefs de l'administration, passent tout de suite de la théorie à la pratique, et il faut que les fumées de la politique spéculative soient bien épaisses dans leur cervelle pour en exclure les lumières multipliées que l'expérience y darde à chaque instant. » {La Révolution, t. I, p. 174.)

Il y a même un autre point de vue qui vient compléter les remarques de M. Taine : c'est que linterdiction des fonctions ministérielles aux membres du Parlement supprime tout intermédiaire, tout trait d'union entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Le cabinet de gouvernement facilite en effet un continuel échange de vues entre les deux pouvoirs; c'est par son canal que les projets de l'Assemblée parviennent à l'oreille du chef de l'État, et que les idées de celuici, discutées dans le conseil des ministres dont il a la présidence, pénètrent jusqu'au sein du Parlement.

Cette communication constante des deux organes essentiels de l'État contribue à dissiper les malentendus, les divergences d'opinion trop accentuées et,

par suite, à conjurer les occasions de conflit : si la Constitution de 1791 avait eu la sagesse d'ouvrir l'accès du ministère aux membres de l'Assemblée nationale, les dissentiments entre la royauté et le pouvoir législatif n'eussent peut-être pas pris cette tournure aiguë qui devait aboutir au despotisme de la Convention, à la déchéance de la royauté, au procès et à la mort de Louis XVI.

La Constitution de 91 ne s'était pas contentée de rendre les membres de l'Assemblée inéligiljles au ministère; elle avait encore commis l'erreur de réduire les ministres, dans l'Assemblée, à un rôle liumble et etîacé qui ne s'harmonisait guère avec la nature de leurs fonctions. « Les ministres du roi auront entrée dans l'Assemblée nationale législative; ils y auront une place marquée ; ils seront entendus toutes les fois qu'ils le demanderont sur les objets relatifs à leur administration ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements. Ils seront également entendus sur les objets étrangers à leur administration, quand l'Assemblée nationale leur accordera la parole. » (Article 10, section IV.) On n'imagine pas un rôle plus précaire pour les détenteurs du pouvoir exécutif. Cette distinction subtile entre les objets relatifs et les objets étrangers à l'administration des ministres ne supporte pas l'examen. Comment les membres d'un cabinet parlementaire pourraient-ils accomplir dignement leur mission, si on leur marchande l'accès de la tribune, et s'il leur faut obtenir de l'Assemblée, comme une grâce, le droit de prendre la parole? Mais ce sont les ministres du roi, et, à ce titre, ils doivent être tenus de court par l'Assemblée, qui redoute toujours d'élargir les prérogatives du pouvoir exécutif.

Le statut de 1791 n'a pas réglé avec plus de sens

politique la composition et le fonctionnement de l'Assemblée législative . D'abord , en élevant le nombre des représentants jusqu'à 745 « pour les 83 départements dont le royaume est composé, indépendamment de ceux qui pourraient être accordés aux colonies », elle portait obstacle à la formation de majorités homogènes et disciplinées , à l'influence naturelle des chefs parlementaires, et aggravait, par suite, les conditions d'existence du régime représentatif. Une Assemblée de 300 h 400 membres est assez nombreuse pour refléter les principaux courants de la conscience nationale et pour ne pas entraver l'œuvre parlementaire et législative qui lui incombe. Le nombre excessif des représentants a certainement contribué à diminuer le calme et le sérieux des délibérations, comme aussi à favoriser les scènes de tumulte et de desordre qui se sont trop souvent produites dans les Assemblées de la Révolution.

D'après l'article 1'^'' du chapitre I", l'Assemblée nationale formant le Corps législatif est permanente et n'est composée que d'une Chambre. Cet article consacre une des erreurs fondamentales les plus graves de la Constitution de 1791, la permanence et l'unité de législature, principe qui devait fatalement aboutir au despotisme et à l'anarchie de la Convention. La permanence des Assemblées se conçoit, à titre de mesure exceptionnelle, dans les périodes de crise où la sécurité intérieure ou extérieure est menacée, et où la nécessité de prendre subitement d'importantes résolutions justifie la présence constante des représentants de la nation; mais elle ne saurait figurer dans une Constitution comme une règle ordinaire du gouvernement sans compromettre l'équilibre des pouvoirs publics.

Les Assemblées n'ont que trop de penchant à se

saisir du gouvernement et à empiéter sur les prérogatives du pouvoir exécutif, pour que la permanence de leurs délibérations, reconnue par le statut constitutionnel, vienne encore surexciter cette tendance. Quand les Assemblées ne siègent qu'à des intervalles déterminés, elles consacrent leur temps de session à l'accomplissement de leur mandat; mais, quand elles voient devant elles une durée illimitée, elles sont portées à s'exagérer l'étendue de leur mission et à sortir de la sphère de leurs attributions. Aussi, dans une Constitution bien ordonnée, le pouvoir exécutif doit-il avoir seul une existence permanente, parce qu'il est toujours obligé de répondre de l'ordre public et de faire face aux exigences quotidiennes de la fonction gouvernementale ; tandis que le pouvoir législatif, dès qu'il a accompli, dans ses sessions ordinaires, sa tâche de contrôle et de surveillance sur les actes du gouvernement, dciit se séparer pour un temps plus ou moins long.

Quant à l'unité de législature, c'est encore un des articles de la Constitution où se fait le plus sentir la prédominance des théories abstraites sur les leçons de l'expérience et de la raison pratique. Les arguments des adversaires de la dualité de législature, dans les débats sur la Constitution de 1791, se résument à peu près en celui-ci : « La volonté de la nation étant une ne saurait avoir des organes différents ».

L'esprit du temps avait tellement imprégné les intelligences les mieux équilibrées que le sage Turgot lui-même n'hésitait pas à combattre en ces termes le principe des deux Chambres : « Je ne suis pas content, je l'avoue, des constitutions qui ont été rédigées jusqu'à présent par les différents États américains. Dans le plus grand nombre, je vois l'imitation sans objet des usages de l'Angleterre. Au lieu de

CRITIOfE DE LA CO\i*TITT-TIOX DE SEPTEMBRE 1791 41

ramener toutes les autorités à une seule, celle de la nation, on établit des corps difïerents, un corps de représentants, un conseil du gouverneur, parce que l'Angleterre a une Chambre haute et un roi. On s'occupe à balancer les différents pouvoirs, comme si cet équilibre des forcés qu'on a pu croire nécessaire pour balancer l'énorme prépondérance de la royauté, pouvait être de quelque usage dans des républiques fondées sur l'égalité de tous les citoyens, et comme si tout ce qui établit différents corps n'était pas une source de divisions. En voulant prévenir des dangers chimériques, on en fait naître de réels. » (Lettre de Turgot au docteur Priée.)

En relisant aujourd'hui ce plaidoyer, on est frappé de sa faiblesse, de son caractère vide et superficiel. Turgot et les Constituants de 1791 obéissaient à des considérations de métaphysique politique, au lieu d'entrer dans le vif de la question. Il s'agissait bien moins de savoir si la dualité de législature était compatible avec la souveraineté « une, indivisible, inaliénable, et imprescriptible de la nation » que d'examiner si l'exercice de cette souveraineté ne rencontrait pas un auxiliaire précieux dans la coexistence de deux assemblées instituées, non pour se faire échec et se neutraliser l'une l'autre, mais pour soumettre leurs décisions mutuelles à un double contrôle.

La dualité des organes de la volonté nationale portait peut-être quelque atteinte à la régularité logique et à la symétrie architecturale du statut constitutionnel; mais ne fallait-il pas passer outre, si la sécurité et la stabilité du pays devaient y trouver leur compte, si l'équilibre des pouvoirs publics devait en être mieux assuré? L'unité de Chambre ne présentait pas seulement l'inconvénient de diminuer les garanties de réflexion et de maturité dans le travail légis-

latif, elle exposait encore l'Assemblée au vertige de l'omnipotence en face d'une royauté n'ayant entre les mains que l'arme illusoire du veto suspensif.

Après avoir déjà commis la faute de supprimer le trait d'union du cabinet responsable entre les pouvoirs exécutif et législatif, la Constitution de 1791 l'aggravait encore en négligeant d'organiser , au moyen d'une seconde Cbambre, le frein, le tampon destiné à amortir les cbocs entre l'Assemblée nationale et la royauté. L'absence d'une seconde Cbambre devait nécessairement amener le contlit permanent des deux pouvoirs qui, au lieu de s'entr'aider et de se faire équilibre comme deux associés assurant de concert le succès de l'œuvre commune, ne chercbaient qu'à se supplanter et à se dominer l'un l'autre, avec l'acbarnement de rivaux privés d'un tiers arbitre pour départager leurs débats.

En fait, l'organisation des pouvoirs publics établie par le statut de 1791 recelait le germe du despotisme collectif, de l'anarchie de la Convention, et, plus tard, de la dictature du Directoire et de l'Empire.

Cependant les Constituants de 1791 n'avaient pas à inventer de toutes pièces le système des deux Chambres; ils avaient sous les yeux l'exemple de l'Angleterre et des États-Unis, mais ils aimèrent mieux se laisser guid<M^ par la théorie (jue par la pratique des peuples libres.

L'article 15 du chapitre V avait décidé que l'Assemblée nationale serait formée tous les deux ans par de nouvelles élections et que chaque période de deux années formerait une législature. En décrétant une aussi courte durée pour chaque législature, les Constituants de 1791 voulaient sans doute aliéner le moins longtemps possible la délégation de la souveraineté nationale aux représentants du peuple, et laisser le

plus possible les députés dans la main des électeurs. Ils étaient encore ici victimes d'une illusion, et l'obsession des doctrines abstraites dérobait à leurs yeux les exigences de la réalité.

Les législatures à court terme présentent, en effet, de multiples désavantages. D'abord, elles soumettent trop fréquemment le pays à l'agitation des crises électorales, et risquent de compromettre les intérêts matériels, la prospérité économique de la nation. De plus, le système des élections biennales met complètement le représentant sous la dépendance de l'électeur et ne lui laisse plus la liberté requise pour accomplir son mandat en conscience. A peine est-il entré à la Chambre, qu'il songe déjà à sa réélection, et se préoccupe de l'assurer, grtàce aux facilités spéciales que lui procure sa situation de législateur.

L'article 7 de la section III du chapitre P"" stipule que les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la nation, et qu'il ne pourra leur être donné aucun mandat. La contradiction est flagrante entre cet article et l'article H ci-dessus mentionné. Si l'on voulait que les députés élus des départements ne fussent pas représentants d'un département particulier, mais de la nation entière, il ne fallait pas les placer dans des conditions électorales telles qu'ils devinssent nécessairement les commis de leurs mandataires départementaux bien plus que les représentants de la France entière.

Gomment un député soumis à la réélection tous les deux ans ne serait-il pas tenté de faire passer le souCi de sa situation électorale avant celui des intérêts généraux du pays? Compter de sa part sur une attitude différente, n'est-ce pas demander à un homme politique une vertu et un désintéressement bien rares ?

4i LKS PRINCIPES DE 1789

Comment des députés réélus tous les deux ans pourraient-ils assurer au pays un gouvernement ferme et arrêté dans ses vues, puisant dans sa stabilité même la force de mener à bien ses entreprises ?

Une critique analogue s'adresse à l'article G, d'après lequel les membres du Corps législatif pourront être réélus à la législature suivante, et ne pourront l'être ensuite qu'après l'intervalle d'une législature. On ne saurait imaginer de disposition moins justifiable et plus maladroite. Ainsi, c'est au moment où les représentants commencent à avoir acquis l'expérience de la vie politique, le maniement des affaires publiques par l'exercice d'un mandat de quatre années, (|ue la Constitution refuse aux électeurs le droit de les renvoyer à la Cbambrc avant un intervalle de deux années. Les Constituants de 1791 n'auraient pas agi autrement s'ils s'étaient proposé de priver les Assemblées de la compétence spéciale, de la connaissance des hommes et des choses qu'exige avant tout la pratique de l'œuvre parlementaire et législative.

Quant aux attril)utions de l'Assemblée nationale, elles ne sont pas toujours déterminées par la section I du chapitre 111, conformément à la nature et à la fonction respective des divers pouvoirs dans le mécanisme constitutionnel. Ainsi l'article 12 attribue au Corps législatif seul le droit de décerner les honneurs publics à la mémoire des grands hommes. N'estce pas là plutôt une prérogative naturelle du pouvoir exécutif?

Une disposition beaucoup plus fâcheuse est celle de l'article 8 de la section 111, qui dispense de la sanction royale les décrets du Corps législatif concernant rétablissement, la prorogation et la perception des Contributions publiques. Dérober à l'examen et à la sanction du pouvoir exécutif les lois de finances et les

CUITIQUE DK LA CONSTITUTION DE SEPTEMBRE 1791 45

questions budgétaires, surtout quand la Constitution a supprimé la garantie du contrôle d'une seconde Chambre, c'était consacrer l'omnipotence de l'Assemblée en matière budgétaire, c'était livrer la situation financière du pays aux entraînements et aux fantaisies d'une Chambre unique.

11 pouvait paraître séduisant en principe de confier aux délégués directs de la nation l'autorité exclusive en matière de finances, mais la raison pratique conseillait de suivre une voie toute différente. ï\on seulement il fallait soumettre à la sanction royale les lois de finances comme les lois ordinaires, pour leur assurer encore plus qu'aux autres le bénéfice d'un double examen; mais, si l'initiative des lois financières devait appartenir à un pouvoir plutôt qu'à l'autre, elle revenait au pouvoir exécutif, qui, par sa situation même, est mieux qualifié pour connaître les besoins, les ressources du pays, la quotité des charges qu'il est en mesure de supporter et le mode de répartition le plus équitable; en tout cas, si l'on n'allait pas jusqu'à attribuer au pouvoir exécutif l'initiative exclusive des lois de finances, il convenait du moins de l'associer au partage de cette prérogative.

Les lois du 14 décembre et du 22 décembre 1780 avaient dévolu aux assemblées municipales de district et de département, nommées par les citoyens, les fonctions du pouvoir central qui appartenaient autrefois à un ou plusieurs agents nommés par le roi. L'article 11 du chapitre IV de la Constitution de 1791 ne fit que confirmer les dispositions de ces lois. D'après les articles 1 et 2, il y a dans chaque département une administration supérieure, et dans chaque district une administration subordonnée. Ces administrateurs n'ont aucun caractère de représentation. Ils sont agents, élus à temps par le peuple

pour exercer, sous la surveillance et l'autorité du roi, les fonctions administratives.

Les Constituants poursuivaient jusque dans le domaine de l'administration intérieure l'application du principe de la séparation ou plutôt de la désarticulation des pouvoirs. De même qu'ils avaient coupé tout trait d'union entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, par l'interdiction de choisir le ministère dans la Chambre et par le maintien de l'unité de législature, de même ils supprimaient tout lien entre le gouvernement central et les groupes inférieurs de l'État, comme les districts, les départements, en remettant à des corps collectifs ou à des agents élus l'administration exclusive des intérêts locaux.

Ils créaient ainsi de toutes pièces la décentralisation absolue dans un pays comme la France, dressé par la monarchie traditionnelle à un régime de centralisation tellement étroite que Law pouvait dire un jour au marquis d'Argenson, qui relate le fait dans ses Mémoires : « Jamais je n'aurais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni parlement, ni états, ni gouverneurs; ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. » Tocqueville en concluait que « sous l'ancien régime il n'y avait ville, bourg, village, ni si petit hameau en France, hôpital, fabrique, couvent ni collège qui pût avoir une volonté indépendante dans ses affaires particulières ni administrer à sa volonté ses propres biens ».

C'est après un pareil régime que Faction du pouvoir central abdiquait subitement entre les mains des

citoyens d'aujourd'hui, sujets de la veille, mal préparés à la gestion des affaires publiques et à la pratique du self-government par l'influence séculaire du despotisme monarchique.

Mais, dira-t-on, la Constitution prenait soin de soumettre les agents de l'administration intérieure à la surveillance et à l'autorité royales. Par exemple, les articles 6 et 7 octroyaient au roi le droit d'annuler les actes des administrateurs de département et sousadministrateurs de district, contraires aux lois ou aux ordres qu'il leur aura adressés; et, en cas de désobéissance persévérante, ou s'ils compromettent par leurs actes la sécurité publique, le droit de les suspendre de leurs fonctions. La mesure était excellente et atténuait un peu les inconvénients de l'omnipotence des pouvoirs locnux ; mais voici que l'article 8 vient aussitôt en anniliiler tout l'efîet : « Toutes les fois que le roi aura prononcé ou confirmé la suspension des administrateurs ou sous-administrateurs, il en instruira le Corps législatif. Celui-ci pourra ou lever la suspension ou la confirmer, ou même dissoudre l'administration coupable, et, s'il y a lieu, renvoyer tous les administrateurs, ou quelques-uns d'entre eux aux tribunaux criminels, ou porter contre eux le décret d'accusation. »

On a peine à concevoir une pareille interversion des rôles, une pareille confusion des pouvoirs de l'exécutif et du législatif. Ainsi, le roi ne pourra prononcer ou conrirmer la suspension des administrateurs sans en référer au Corps législatif; ainsi, celuici aura la faculté de défaire ce qu'a fait le roi et de lever la suspension prononcée par lui. Bien plus, dans une question relevant essentiellement du pouvoir exécutif, la Constitution accoi'de à l'Assemblée une prérogative qu'elle refuse au roi, celle de dissoudre

i8 LKS PUIXCIPES DE 1789

radministration coupable et de poursuivre, au besoin, les administrateurs devant les tribunaux.

Dans ces conditions, la surveillance et l'autorité du roi sur l'administration intérieure devenaient lettre morte et passaient effectivement entre les mains du pouvoir législatif, qui, malgré la séparation des pouvoirs proclamée par la Constitution, commettait une usurpation flagrante sur les attributions du pouvoir exécutif.

Cet état de cboses a inspiré à M. Taine un tableau saisissant des relations entre Tautorité centrale et les groupes inférieurs de l'Etat : « De degré en degré, dans la hiérarchie, le pouvoir a glissé, et, en vertu de la Constitution, il appartient désormais aux magistrats ([ui siègent au plus bas de l'échelle : ce n'est pas le roi, ce n'est pas le ministre, ce n'est pas le directoire du département ou du district, qui commande dans la commune, ce sont les officiers municipaux, et ils y régnent autant qu'on peut régner dans une petite république indépendante. »

Le chapitre V de la Constitution traite du pouvoir judiciaire et stipule « que la justice sera rendue gratuitement par des juges élus à temps par le peuple et institués par lettres patentes du roi, qui ne pourra les refuser ». Dans le système politique établi par la Constitution de 1701, tous les pouvoirs dérivent de l'élection, sauf la fonction héréditaire de la royauté, qu'on a maintenue au sommet de l'État comme une pièce décorative. Les juges sont des agents élus à temps par le peuple comme les administrateurs, toujours d'après cette fausse idée que le peuple doit conférer directement les diverses délégations de la souveraineté nationale.

L'erreur était déjà grave pour le pouvoir administratif, dont l'exercice exige des capacités particulières,

difficilement appréciables par la masse électorale; mais, appliquée au pouvoir judiciaire, elle viciait par la base l'organisation de la justice en France. Les Constituants de 1791 virent bien que le sulfrage universel est apte à conférer des mandats d'un caractère général, comme le mandat représentatif, portant avant tout sur l'ensemble des mérites que présente la personne du candidat et sur le degré de confiance qu'elle inspire ; mais ils ne comprirent pas que ce suffrage est mal qualifié pour conférer des fonctions impliquant des connaissances spéciales, comme celles d'administrateurs ou de magistrats. Une réunion d'électeurs, quelque bien intentionnée qu'on la suppose, a-t-elle les lumières et les informations nécessaires pour choisir un homme à qui la loi donne le pouvoir de se prononcer dans des matières aussi délicates, aussi complexes que les questions juridiques, et de juger des débats où sont engagés l'honneur, la vie et la fortune de ses concitoyens?

Nous n'avons parlé jusqu'ici que de la capacité intellectuelle, mais il y a aussi la valeur morale, première condition de l'intégrité du juge. Or comment des magistrats élus par le peuple, dont la carrière dépend des caprices et de la faveur populaires, pourraient-ils conserver la dignité, l'impartialité et l'indépendance de caractère indispensables à l'accomplissement de leur mission? Comment ne seraient-ils pas tentés de faire fléchir les arrêts inflexibles de la justice et les jugements de leur conscience devant les passions politiques des comités électoraux aux mains desquels la loi a commis l'imprudence de remettre leur sort?

Il n'y avait qu'un moyen d'assurer le recrutement d'un corps judiciaire éclairé et indépendant : c'était d'en confier la nomination au pouvoir exécutif, tout

en limitant le droit de nomination et d'avancement conféré à ce pouvoir. Cependant le principe de l'élection des juges fut voté à l'unanimité dans la séance du 5 mai 1790; et le projet présenté par le comité de constitution au rapport de Thouret, demandant que les électeurs fussent seulement appelés à désigner pour chaque place trois candidats, parmi lesquels le roi choisirait, ce projet, disons-nous, fut repoussé le 7 mai par 503 voix contre 450. En décrétant l'élection des juges par le peuple, la Constitution de 1791 se bornait donc à reproduire les dispositions de la loi du 16 août 1790 sur l'organisation judiciaire. Et, par une singulière anomalie, cette même Constitution qui enlevait au pouvoir exécutif toute part dans le choix des magistrats, déclarait que le roi délivrerait à chaque juge élu, sans pouvoir les lui refuser, des lettres patentes; comme si des juges élus par le peuple avaient à recevoir aucune institution du

prince.

Les Constituants de 1791, toujours déçus par le mirage de la séparation des pouvoirs, croyaient réaliser l'indépendance absolue de la magistrature en repoussant toute intervention de l'exécutif dans la composition du corps judiciaire; pour éviter un mal, ils tombaient dans un excès pire ; car, si la nomination des juges confiée au pouvoir exécutif peut quelquefois porter atteinte à leur indépendance, elle a du moins l'avantage d'assurer le recrutement de magistrats compétents et éclairés, et de les soustraire à la plus redoutable tyrannie, celle de comités électoraux anonymes et irresponsables.

Il nous reste à examiner le titre VII de la Constitution, qui traite de la revision des décrets constitutionnels et organise la procédure de cette revision.

D'après l'article 2, « lorsque trois législatures au-

roiit émis un vœu conforme pour le changement de quelque article constitutionnel, il y aura lieu à la revision demandée ».

« Article 3. — La prochaine législature et la suivante ne poui^ront proposer la réforme d'aucun article constitutionnel.

« Article 4. — Des trois législatures qui pourront par la suite proposer quelque changement, les deux premières ne s'occuperont de cet objet que dans les deux derniers mois de leur dernière session, et la troisième à la fin de sa première session annuelle ou au commencement de la seconde. Leurs délibérations sur cette matière seront soumises aux mêmes formes que les actes législatifs; mais les décrets par lesquels elles auront émis leurs vœux ne seront pas sujets à la sanction du roi.

« Article o. — La quatrième législature, augmentée de '249 membres, élus en chaque département par doublement du nombre ordinaire qu'il fournit pour sa population, formera l'Assemblée de revision. »

Les Constituants de 1791 semblent s'être donné le mot pour organiser une procédure de revision bizarre et singulièrement compliquée. On conçoit encore que, voulant soumettre la Constitution à une expérience de quelque durée, ils aient interdit la réforme d'aucun article constitutionnel aux deux législatures qui devaient succéder à l'Assemblée constituante; mais n'était-ce pas enchaîner outre mesure la volonté de la nation et de ses représentants que d'imposer le vœu de trois législatures consécutives pour mettre en jeu le mécanisme de la revision, et de déterminer par avance le moment oîi chacune de ces législatures aurait le droit de s'occuper de cet objet? La revision d'un statut constitutionnel est sans doute, dans la vie politique des nations, un événement tout à ftiit excep-

tionncl, mais la nécessilé de cet événement peut se présenter à un moment qu'il est impossible de prévoir et de régler d'avance par un texte de loi.

Une Constitution prévoyante doit donc toujours laisser ouverte l'éventualité de la revision, tout en réservant les moyens de s'assurer que la réforme demandée n'est pas le résultat d'un mouvement brusque et irréfléchi de l'opinion, mais d'un besoin réel et profond du pays, et que la discussion des changements constitutionnels offrira toutes les garanties de sérieux et de maturité. Peu importe la période de la session où les législatures pourront mettre en jeu la procédure révisionniste, si leur seule initiative ne suffit pas à la provoquer et doit se soumettre au contrôle d'un autre pouvoir.

Les Constituants avaient agi sagement en soumettant les délibérations sur la matière de la revision aux mêmes formes que les actes législatifs; mais ils se privèrent d'un utile contrepoids en dispensant de la sanction royale les décrets par lesquels les législatures auront émis leur vœu relatif à la revision. Peut-être dira-t-on que la royauté n'aurait jamais consenti à sanctionner les décrets demandant la réforme de sa propre institution; mais le Corps législatif n'cncourait-il pas un soupçon analogue, et auraitil proposé spontanément de modifier les conditions de son existence? Dans un gouvernement établi sur la dualité de législature, l'accord des deux Chambres, consacré par des délibérations séparées de chacune d'elles sur les points sujets à la revision, peut suffire à provoquer l'initiative révisionniste; mais, si l'on craint d'abandonner cette initiative aux entraînements d'une Chambre unique, il n'existe pas d'autre frein que la sanction royale.

Les Constituants pensaient atténuer cet inconvé-

nient en composant l'Assemblée de revision des membres de la quatrième législature, à laquelle viendraient s'adjoindre 249 membres, élus en chaque département par doublement du nombre ordinaire qu'il fournit pour sa population; mais c'était là un compromis illogique et sans efficacité. Au fond, il n'y a que deux moyens pratiques de former une Assemblée de revision : ou l'on se contente d'investir l'Assemblée ou les Assemblées législatives ordinaires du pouvoir constituant, sauf l'observation de certaines formes légales; ou bien on maintient une distinction absolue entre le mandat législatif et le mandat constituant, et on décide la convocation d'une Assemblée constiiuante spéciale, toutes les fois qu'il y a lieu à revision.

Les Constituants ne surent adopter ni l'un ni l'autre de ces procédés, et préférèrent s'en tenir à cet expédient bâtard, d'une Assemblée de revision mixte, composée de deux catégories distinctes de membres, dont les uns continuaient à faire partie de la législature après avoir exercé leur mandat de revision, et dont les 249 autres, aussitôt le travail de revision terminé, devaient se retirer sans pouvoir prendre part en aucun cas aux actes législatifs.

Cette longue et minutieuse étude de la Constitution de 1791 nous a permis d'en dégager les lacunes et les contradictions : la preuve nous semble faite maintenant que la Constitution de 1791, comme la Déclaration des droits, est impuissante à fournir aucune solution précise sur les importants problèmes de la science politique.

Quelles sont, par exemple, dans l'organisTne social, la part de l'individu et la part de la collectivité? Jusqu'où doit s'étendre la spbère de l'activité individuelle, et dans quelle limite doit s'exercer l'action des associations particulières et de cette association plus

générale qui s'appelle l'État? Ces limites sont-elles absolues et immuables pour tous les états de société, pour tous les régimes politiques? Ne varient-elles pas, au contraire, suivant la forme de la communauté ou le système de gouvernement, suivant le développement intellectuel et moral des individus et des nations?

Les pouvoirs de l'État doivent-ils être séparés, ou émaner d'une môme origine et agir de concert? En ce cas, quelle est la meilleure forme de la délégation gouvernementale, le pouvoir d'un seul, ou le pouvoir de plusieurs? Quel est le rôle des individus et des groupes dans les assemblées délibérantes? Quelles règles déterminent les rapports du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif? Le premier doit-il dominer et absorber le second, ou bien celui-ci, tout en s'inspirant des volontés de la majorité, doit-il conserver une liberté d'action et une indépendance considérables?

Le droit de suffrage est-il simplement une prérogative individuelle n'admettant aucune restriction, ou bien une fonction sociale que la loi a le devoir de mesurer à la capacité politique des individus? Où le droit de punir puise-t-il sa légitimité? Se fonde-t-il sur la justice absolue, ou sur l'utilité sociale? La loi doit-elle user des moyens répressifs dans un but d'intimidation, ou bien considère-t-elle le coupable comme un être dangereux, à l'égard duquel elle a épuisé son droit de défense quand elle l'a mis hors d'état de nuire à ses semblables? L'intérêt même de la société lui commande-t-il de punir pour punir, ou de poursuivre, dans l'établissement des pénalités, la régénération morale et sociale du coupable?

. De même, le droit de propriété emprunte-t-il exclusivement son origine au travail et à l'appropriation individuelle, ou n'est-il pas souvent le fruit de la conquête et des revendications violentes légitimées plus

CRITIQUE DE LA CONSTITUTION'dE SEPTEMBRE 1791 55

tard par la possession d'état, dans l'intérêt de la stabilité de l'organisme social?

Le caractère de la propriété ne varie-t-il pas, dès lors, d'après l'origine qu'on lui attribue? A-t-elle la vertu d'un dogme sacré et inviolable, susceptible de revêtir les formes les plus contraires à l'intérêt collectif, sans que la société ait le droit d'intervenir? ou, comme les institutions humaines, la propriété reste-t-elle toujours ouverte à la discussion et aux changements que l'évolution sociale y introduit nécessairement?

Sur ces points et sur beaucoup d'autres, les principes de 1789 n'offrent que de bien faibles lumières à l'homme d'État, qui se voit contraint de puiser à des sources d'information toutes différentes, comme nous le constaterons dans la seconde partie de cette étude.