CHAPITRE III

NATURE ET FIN DE l'éTAT

Nous avons vu dans le chapitre précédent que, loin de reposer sur l'idée de contrat, la notion de la société excluait cette idée même, et surtout qu'il était impossible d'en retrouver la trace à l'origine de l'état social. Ce qui est vrai de la société s'applique également à l'État. Le contrat politique n'a pas plus d'existence réelle que le contrat social, et, comme les institutions sociales impliquent des obligations d'un caractère non pas contractuel, mais simplement traditionnel, ainsi l'analyse des faits nous permettra de constater que ce caractère se précise encore dans les institutions politiques.

En effet, ces institutions se classent en deux catégories, suivant que les unes refusent aux individus toute faculté de les ratifier par leur consentement explicite; suivant que les autres leur confèrent, par le droit de suffrage restreint ou universel, une participation effective dans le gouvernement. 11 est évident que, pour les membres d'une société appartenant à la première catégorie, les obligations politiques écartent jusqu'au soupçon d'un contrat quelconque, puisque les individus, ni à leur naissance, ni à aucun moment

de leur exislcnco, ne sont appelrs à exprimer leur avis sur les inslilutions politiques, à en maintenir ou à eu modifier volontairement la nature.

Dans la seconde catégorie de sociétés, les obligations dérivant des institutions politiques restent encore purement traditionnelles, jusqu'à l'âge de leur majorité, pour les membres du corps politique. De plus, chez presque tous les peuples modernes, la loi élimine du contrat politique une fraction considérable de la société, les femmes, les idiots, etc. Enfin, le suffrage même des citoyens qui, parle vote universel, prennent part à ce contrat, n'est-il pas comme enchaîné par les traditions historiques, par les idées, les sentiments et les actes des générations précédentes? A-t-il la liberté de rédiger le pacte gouvernemental sur une table rase, sans tenir compte des institutions existantes? Par exemple, s'il est d'accord pour substituer la forme républicaine à la forme monarchique, et s'il se trouve en face d'une royauté séculaire implantée dans les mœurs et les affections du pays par la gratitude des services rendus, pourrat-il réaliser son désir par la seule vertu du contrat et sans avoir recours à une révolution violente?

En somme, il est bon, ou plutôt nécessaire que les choses se passent ainsi, car, si nous avons constaté plus haut que, dans la plupart des cas ordinaires de la vie sociale, l'individu était obligé de s'en rapporter à Texpérience accumulée de ses ancêtres, à l'avis des membres de sa famille et de son groupe, cette obligation est encore plus urgente dans les actes de la vie politique.

■ En effet, le gouvernement d'une nation ne se rapporte pas seulement aux intérêts particuliers et transitoires d'un individu ou d'un groupe d'individus; il embrasse dans sa généralité et sa permanence à la fois

tout le passé, tout le présent et tout l'avenir du pays. Pour remplir sa mission, il réclame donc avant tout la régularité, la stabilité, l'esprit de suite dans les institutions. Or, que deviendraient ces garanties, si le caractère contractuel de l'organisme politique donnait à chaque individu le droit de remettre sans cesse en question la base des institutions, de les modifier de fond en comble, ou même de les dissoudre au gré de sa fantaisie? La vie politique d'un peuple repose sur des données si complexes, sur un tel enchevêtrement d'idées, de sentiments et d'intérêts collectifs, qu'il est absolument impossible à un individu d'y voir clair par ses seules lumières, et que la plus élémentaire prudence lui commande de ne pas soumettre ces institutions au seul critérium de son jugement personnel, mais de s'en rapporter au choix de ses ancêtres et de ses contemporains, qui ont dû, selon toute probabilité, adopter les arrangements les plus conformes à leurs besoins et aux conditions du milieu.

La notion de l'État change complètement d'aspect, suivant que l'on considère les obligations qui en dérivent comme contractuelles ou comme traditionnelles. Admet-on le caractère contractuel, on justifie par cela même les révolutions continues et radicales dans la structure organique de l'Etat, et Ton poursuit ce mirage décevant qui cherche l'amélioration des rapports sociaux et la prospérité nationale dans la revision des chartes constitutionnelles, dans le changement des cadres extérieurs où se meut la vie pohtiquc des peuples. Par contre, admet-on le caractère traditionnel, on est conduit à ne plus attacher qu'un intérêt secondaire à la structure, et à voir uniciucmcnt dans ses organes la traduction extérieure, le symbole des mœurs et des habitudes d'une société. Dés lors les statuts constitutionnels ne prennent plus la première

place parmi les préoccupations du législateur; peu importe qu'ils se rapprochent plus ou moins de Tidéal théorique, s'ils ont assez d'élasticité et de souplesse pour se prêter à l'accomplissement de nouvelles fonctions, à la satisfaction de nouveaux besoins, tout en conservant leur forme antérieure. L'œuvre de l'homme d"État consiste alors non pas à renverser ou à reviser les constitutions, mais à agir sur les mœurs, sur les habitudes, et à faciliter les transformations nécessaires dans le cadre des institutions existantes.

C'est ainsi qu'une constitution aménagée pour servir les fins du despotisme a dt^joué les intentions de ses auteurs, et s'est transformée en un instrument de liberté entre les mains d'hommes qui, malgré les lacunes de la constitution, s'étaient familiarisés avec les pratiques d'un gouvernement libre . C'est ainsi qu'inversement une constitution organisée en vue de la démocratie libre aboutit à la dictature ou à l'anarchie par la faute des citoyens qui ne savent pas respecter l'esprit de leur loi fondamentale.

L'idée du contrat faussement attribuée aux institutions politiques ne peut que favoriser l'esprit révolutionnaire et enrayer le progrès de la vie politique, car elle pousse les citoyens à se désaffectionner d'une constitution dont chaque revision nouvelle leur laisse encore plus sentir l'impuissance. Ils gaspillent ainsi sur une fausse voie tous les efi'orts qu'ils pourraient utilement employer à la seule réforme pratique et réelle, parce qu'elle atteint le fond même des choses, la réforme des mœurs et du caractère national.

Au contraire, dès qu'on répudie l'idée de contrat, les institutions politiques réapparaissent sous leur véritable jour, c'est-à-dire comme un simple phénomène d'adaptation oii la structure de l'Ktat , ne variant que par degrés, laisse le champ libre à de

nouvelles fonctions, et où ces fonctions, une fois consolidées par l'expérience, réagissent à leur tour sur la structure pour l'approprier insensiblement à leurs besoins. La méthode évolutionniste se substitue alors à la méthode révolutionnaire dans la solution des problèmes politiques, et les citoyens évitent le plus possible de toucher au statut constitutionnel, dont ils supportent aisément les imperfections théoriques en retour des avantages que procure sa stabilité au développement de leur activité pratique.

Nous en arrivons donc pour l'Etat et pour la société à des conclusions analogues. La société n'est pas fondée sur le contrat et possède une existence réelle indépendamment de ses unités constitutives. L'Etat ne repose pas davantage sur l'idée de contrat. Il est, comme la société, le produit des individus qui le composent et en même temps un tout organique, doué d'une vie et d'une volonté propres, la vie et la volonté de l'ensemble.

Ce lien entre les individus et l'État a une étroite analogie avec la force mystérieuse qui, dans un organisme individuel, relie les parties du corps au système nerveux central, et c'est la loi de la subordination des parties qui préside au développement des deux organismes.

Le célèbre jurisconsulte allemand Bluntschli relève en termes expressifs l'inexactitude, l'inanité de la doctrine qui refuse de voir dans l'État autre chose qu'une collection d'individus et qu'une vaine abstraction : « Des millions de grains jetés en tas ne feront jamais un tout; des millions de volontés individuelles ne créeront pas une volonté générale. Cent mille francs en or ou en billets de banque penvent être une forte somme, ils ne sont point un patrimoine, une universltas . Pourquoi le vase qu'engendre la

fusion du sable, pourquoi l'hérédité ou la fondation de cent mille francs sont-ils un tout? N'est-ce pas parce que l'idée unificatrice s'est emparée de la somme des éléments épars pour former un être nouveau? Or cette unification peut bien venir du dehors ; être l'oeuvre de l'esprit créateur de rhomme, quant aux choses extérieures. Mais, pour que la notion de l'État soit un tout, une personne, une volonté, c'est en luimême que nous devons trouver cette unité. » [Polilique, p. 7:2.)

Si la théorie de la formation de l'État i)ar voie de contrat volontaire est insoutenable, d'où i»n»viennent donc son origine et sa raison d'être? Le germe de l'institution de l'État réside d'abord dans le sentiment de la famille, dans les habitudes patriarcales, puis dans le sentiment de la race. L'instinct obscur et partiel de l'État a surgi parmi des groupes restreints pour devenir plus tard la conscience claire et générale de l'État, à mesure que le territoire s'étendait et que la communauté embrassait une agglomération de peuples plus considérable.

Déjà le siwi civis romarins révèle une conscience de l'État beaucoup plus énergique que le sentiment de la famille et de la race inhérent aux tribus primitives, grâce à Fagrandissement de l'empire romain et de sa sphère d'autorité sur les peuples conquis. Chez les nations modernes, de nouveaux éléments sont venus élargir et fortifier encore la conscience de l'État, par exemple la communauté de langue, de littérature, des biens matériels et intellectuels dont rindividu se sent redevable envers l'État.

Tout concourt alors pour rattacher phis étroitement l'individu à la souche etlmiipie à laquelle il appartient. Le sentiment primitif de la famille et de la race, engendré et entretenu par des relations per-

sonnelles définies entre les individus ou les groupes, s"est transformé en respect et attachement pour les lins impersonnelles de l'Etat, représentant immédiat des destinées de la patrie et de la nationalité : « Tous les trésors naturels et intellectuels, dit Wundt dans son Etliik, que nous devons au sol sur lequel nous avons grandi se réunissent en une impression totale dont la force relève les sentiments moraux qui nous enchaînent à la communauté politique à laquelle nous appartenons. Plus ces émotions se sont dégagées de considérations personnelles, plus s'y rattache étroitement un sentiment du devoir qui se dépouille aussi de plus en plus de considérations personnelles. L'homme primitif peut être compatissant, serviable, même dévoué pour ses semblables; mais il est incapable d'une action dont les résultats seraient ignorés et ne profiteraient pas à une personne déterminée. Un héros d'Homère expose à chaque instant sa vie pour l'honneur et la gloire; garder un poste périlleux, sans être remarqué, et sans perspective aucune d'être distingué, comme le fait aujourd'hui tout soldat ordinaire, quand il n'est pas un lâche, passerait probablement aux yeux de ce même héros pour une folie. » (Fthik, p. 184.)

L'origine et le caractère de l'État une fois déterminés, il est plus facile d'en déduire le but et la mission. Nous avons remarqué que la théorie de Rousseau et des principes de 1789 altérait la notion de l'État, soit en le réduisant à un minimum d'action, soit en consacrant son omnipotence. Cette, altération de l'idée de l'État était précisément due à la fausse relation que les hommes de 1789 avaient établie entre les parties et le tout, entre les individus et l'État, car, si l'existence de l'État procède d'une convention volontaire, les individus restent toujours

libres de la remanier à leur gré, même de la dissoudre. D'autre part, si la volonté générale n'est que la somme des volontés individuelles, et, si les parties vivent à l'égard du tout dans un rapport de coordination, on peut considérer l'État (•omnie une entrave provisoire, dont les individus ont tout intérêt à se débarrasser.

La sociologie envisage sous un tout autre aspect les relations de l'État avec les meuibres du corps social. Elle attribue à l'État, comme aux individus, sa fonction propre dans l'organisme social. D'après elle, la coexistence et le développement parallèle de ces deux facteurs essentiels sont conformes à la nature des choses; loin de se gêner et de s'exclure, ils s'entr'aident et se complètent l'un l'autre ; loin d'entrer en conflit, ils travaillent de concert à l'harmonie de l'ensemble.

Sans doute l'État ne doit pas étouffer et paralyser les initiatives individuelles, car à quoi servirait une tête élevée et un tronc vigoureux, si les racines de l'arbre, comprimées dans leur croissance, se desséchaient et n'envoyaient plus au tronc qu'une sève épuisée? quelle serait l'utilité d'un cerveau puissant, si les autres parties de l'organisme, atrophiées par une cause morbide, arrêtaient la locomotion et la circulation du sang? Mais, par contre, que deviendraient les racines de l'arbre avec le dépérissement et la caducité du tronc et de la tête? que pourraient l'énergie des membres inférieurs, la vitalité des organes du mouvement et de la nutrition, si le système nerveux central, si le cerveau était atteint d'anémie et frappé d'impviissance ?

Il en est de l'État comme de la société : la force et la richesse du tout croissent proportionnellement à l'indépendance des parties; mais l'intensité de la vie

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chez les individus est aussi en raison directe de la vigueur et de la prospérité de l'État, comme la santé du corps social tout entier repose sur l'équilibre entre l'action des individus et celle de l'État.

Il suit de là que la sociologie moderne repousse également les doctrines de l'école communiste ou collectiviste et les doctrines de l'individualisme absolu auquel les excès du socialisme semblent donner un regain de vitalité. M. Herbert Spencer s'est fait récemment l'organe de cette réaction individualiste et n'a pas craint de donner à son dernier ouvrage le titre de V Individu contre VÉtat.

D'après xM. Spencer, « le libéralisme est menacé d'un esclavage futur, celui de la réglementation à outrance de tous les rapports sociaux par l'État, et le droit divin des Parlements tend à remplacer le droit divin des Rois. Les changements opérés, les changements en cours d'exécution et les changements proposés nous conduisent, non seulement à l'État possesseur des terres, des habitations et des voies de communication, le tout administré et exploité par des fonctionnaires publics, mais encore à l'usurpation par l'État de toutes les industries; les industries privées, incapables de lutter contre la concurrence de l'État, qui peut tout disposer à sa convenance, disparaîtront insensiblement, de même que beaucoup d'écoles libres ont disparu en présence des écoles placées sous la surveillance administrative. Et ainsi se réalisera l'idéal des socialistes. »

Si cet idéal devait se réaliser, les sociologues ne le condamneraient pas moins sévèrement que M. Spencer; mais l'auteur ne se laisse-t-il pas entraîner trop loin en englobant sous le nom générique de socialisme des mesures qui tendent seulement à affirmer le droit et l'autorité de l'État dans la direction des sociétés

humaines? « Sous la forme même la plus modeste, dit M. Spencer , toute proposition de s"immiscer dans l'exercice des activités des citoyens, si ce n'est pour garantir leurs limitations réciproques, est une proposition d'améliorer l'existence en violant les conditions fondamentales de la vie.... Un gouvernement qui prélève une fraction des revenus de la masse du peuple dans le but d'envoyer aux colonies quelques individus qui n'ont pas réussi dans la métropole, ou d'améliorer les maisons ouvrières, ou de fonder des bibliothèques publiques ou des musées publics, etc., admet comme chose certaine <jue, non seulement dans le présent, mais encore dans l'avenir, l'accroissement de la félicité générale résultera de la violation de la condition essentielle à cette félicité publique, à savoir la faculté pour chacun de jouir de ces moyens de félicité que ses actes accomplis sans aucune entrave lui ont proi^irés. »

Spencer a bien vu (ju'une des fonctions essentielles de rÉtat consiste à garantir l'exercice des activités des citoyens et leurs limitations réciproques, mais c'est rétrécir singulièrement la notion de l'État que de prétendre le réduire aux fonctions de juge et de gendarme, comme le demandent Bastiat et les économistes de son école. A cùté de ce r(')le négatif ou passif, une mission positive s'impose à l'Etat, celle d'être le représentant des intérêts collectifs de la communauté, le dépositaire de ce fonds perpétuel, de ce patrimoine social que se transmettent les diverses générations d'une même société.

Cette mission consiste à se servir des ressources dont dispose la forme supérieure de l'association des citoyens, l'État, pour promouvoir les facultés intellectuelles et morales de la nation. L'État n'est pas seulement un agent de défense et de conservation, mais

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un instrument de propulsion et de développement. Sans doute Spencer a raison de dire que « par l'accumulation des infractions légères aux droits individuels, les conditions vitales de l'existence individuelle ou sociale en viennent à être si imparfaitement remplies que cette existence elle-même décline ». Aussi, quand la législation s"immisce dans l'activité des citoyens et leur impose de nouvelles charges, doit-elle éviter le plus possible d'empiéter sur les libertés individuelles, et toujours peser les conséquences indirectes et lointaines de ces charges; mais il est des circonstances où l'accroissement de la prospérité générale, dans le présent et dans l'avenir, justifie la violation de ce que Spencer estime à tort « une condition essentielle de cette félicité publique, à savoir la faculté pour chacun de jouir de ces moyens de félicité que ses actes accomplis sans aucune entrave lui ont procurés ».

Les exigences de la vie sociale et politique comportent, en effet, des sacrifices multiples de la part des individus : sacrifices de liberté, d'argent, de loisirs, de convenances ou de relations. Par exemple, l'intervention de l'État dans l'éducation publique apporte nécessairement certaines entraves à la liberté individuelle; aussi M. Spencer, conséquent avec lui-même, repousse tout enseignement distribué par les soins de l'État. C'est là méconnaître absolument les obligations d'assistance mutuelle et de solidarité que l'état social impose à ses membres. Et même, en se plaçant au point de vue étroit de l'intérêt égoïste et immédiat des citoyens, comme le fait Spencer, ce que les individus perdront par la création d'un enseignement aux frais du budget national, ils le regagneront d'un autre côté par la diminution des moyens coercitifs ou répressifs, des bagnes, des prisons, du personnel de la police, sans parler du progrès des mœurs publiques

et des instilulions politiques que le développement des lumières entraine à sa suite.

En ce cas, ne vaut-il point la peine d'assurer le présent et l'avenir du corps social au prix de quelques empiétements sur la liberté individuelle, et croit-on que ces empiétements risquent de compromettre, suivant l'opinion de M. Spencer, les conditions vitales de l'existence sociale? Au fond, la thèse du philosophe anglais, Vlndioida contre VEtat^ est aussi en contradiction avec la doctrine de l'organisme social que la thèse opposée, VEtat contre rindi'oidu.

L'antinomie factice que certains sociologues veulent établir entre l'individu et l'État rec(juvre une réelle harmonie de buts , et leur antagonisme ne saurait exister qu'au préjudice de la santé et de l'équilibre du corps social.

Les sociologues et économistes allemands se sont généralement placés à ce point de vue pour déterminer le caractère de l'État et ses rapports avec l'individu. Lorenz Stein, Schaffle, Wagner, Bluntschli, dans leurs importants travaux sur le droit, la politique, la science sociale, n'ont jamais altéré ni rétréci la notion de l'État. Schaflle, après avoir également combattu les trois systèmes du communisme d'Etat, de la politique du laissez faire, laissez passer, et du nihilisme anarchique de Proudhon , essaye de déterminer en ces termes le domaine de l'État selon les données de la sociologie : « Les circonstances historiques actuelles permettent seules de décider quelles attributions appartiennent au domaine de la contrainte collective ou d^' l'autorité du gouvernement central. A chaque période historique, le but et la sphère d'action de l'Etat sont délimités à nouveau par cette fm générale de l'État qui a constitué en lui une force de volonté collective et une puissance de l'ensemble destinées à

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assurer la conservation du tout et des parties individuelles. L'Ëtat assume une part de chacune de ces fins essentielles, telles que la colonisation, la défense, l'échange, la technique, l'éducation, la science, et dans cette part il choisit celle que ses moyens lui permettent de remplir le mieux, historiquement parlant, pour le bien de l'ensemble.

« Aussi l'action collective, celle des groupes comme aussi surtout celle de l'État, doit-elle augmenter sans cesse d'après la loi générale du développement. Car les forces collectives d'une étendue plus considérable et d'une cohésion plus étroite restent seules capables d'affronter la lutte pour l'existence; mais l'État peut seul constituer directement ou indirectement les plus grandes forces, et lui-même la plus grande puissance. Il peut seul maintenir en équilibre toutes les forces isolées, empêcher leur frottement, les réunir en un faisceau solidaire. De là l'extension continue et aussi la centralisation de l'Etat et des besoins collectifs; de là la loi de l'activité croissante de l'État empiriquement établie par Roscher et par Wagner, loi qui, selon nous, comme nous l'avons déjà remarqué (II, 187), ne marque qu'un des nombreux exemples de la loi générale du développement. » {Bau und Leben des soclalen Kôrpers, III, 370.)

Bluntschli attribue également à l'État un rôle très étendu : « Le but véritable et direct de l'État, c'est le développement des facultés de la nation, le perfectionnement de sa vie.... Le premier devoir de l'individu n est-il pas dans le développement de ses facultés, dans les manifestations de son être? De même la personne de l'État a pour mission de développer les forces latentes de la nation, de manifester ses qualités, ce qui implique en deux mots la conservation et le progrès : l'une gardant les conquêtes du passé; l'autre

lO'i LES PRINCIPES DE 1789

cherchant celles de l'avenir. » [Théorie générale de VÉtat, p. 276.)

Parmi les fins de l'État, Bluntschli range : 1° le développement de la puissance nationale; 2° la satisfaction de certains besoins économiques; 3" la poursuite des intérêts civilisateurs (Gulturstaat); 4° la garantie juridique des libertés publiques et privées (Rechtsstaat); 5° la défense des intérêts prives des individus.

Telle est, à peu près, la sphère d'action que la science sociale assigne à l'État, étant donné que le but général de l'État concorde avec les besoins et les tendances spéciales de chaque nation. Ici intervient de nouveau la distinction si importante que nous avons déjà indiquée entre les conclusions de la science et les procédés de l'art politique.

La science détermine, d'une façon sonmiaire, le domaine naturel de l'Etat, fixe les limites dans lesquelles il doit se mouvoir, sous peine de compromettre par une action envahissante, ou par une abstention malencontreuse, le bien-être de la communauté. Mais il n'existe pas de critérium absolu propre à déterminer ces limites scientifiquement et une fois pour toutes. Dans certains états de sociétés, les fonctions dévolues d'ordinaire à l'Etat pourront être mieux accomplies par les individus ou les associations. Au contraire, d'autres conditions politiques ou sociales commandent de transférer au gouvernement des attributions que les individus ou les groupes seraient impuissants à remplir.

La règle générale est de laisser à l'initiative des divers centres de l'organisme social les fonctions ((ui conviennent le mieux à leur nature. Par exemple, personne, aujourd'hui, ne dispute à l'Etat la mission de sauvegarder la paix publique et l'indépendance du pays, de protéger les activités et les libertés des citoyens, tandis que son intervention est plus contestée

dans le domaine des intérêts économiques, dans la gestion des affaires soumises à la loi de la concurrence. On s'accorde pour confier à l'État l'administration de certains grands services publics, comme les routes, les postes et télégraphes ; il est permis par contre de reconnaître aux individus ou aux associations une compétence supérieure pour exploiter les chemins de fer, et, généralement, pour diriger les entreprises commerciales et industrielles.

De même les individus isolés et associés peuvent rigoureusement suffire aux exigences de l'éducation dans un "état de société avancé, où la vie publique a poussé de profondes racines, où chacun comprend l'avantage de l'instruction, et sait sacrifier une partie de son temps et de sa fortune pour en assurer le bénéfice à ses concitoyens. Mais, chez la plupart des nations modernes, où l'enseignement est resté encore très en arrière des nécessités sociales, où les citoyens demeurent encore si indifférents à la cause de l'instruction, l'État a un rôle important à jouer comme initiateur du progrès scolaire, comme propagateur des meilleurs systèmes ou méthodes pédagogiques, et il ne doit pas craindre de consacrer largement à cette tâche les ressources du budget national.

Nous réservons pour des chapitres spéciaux de plus amples développements relatifs à cette catégorie de problèmes, et nous résumons ainsi la question toujours ouverte des rapports de l'individu et de l'État : dans une société organisée selon les principes de la sociologie, l'action de l'Ëtat, si étendue qu'on la suppose, ne doit jamais entraver le libre jeu des initiatives individuelles, sous peine de tarir les sources vives de l'existence nationale.