DU DROIT DE SUFFRAGE

par un diplôme spécial ou par un examen électoral tel que l'a récemment institué la loi belge.

La sociologie n'admet donc le suffrage universel que s'il est précédé de l'instruction universelle dispensée libéralement à tous les individus par le soin de l'État ou des associations, et elle désavoue les gouvernements qui, par entraînement spéculatif ou par le désir d'une vaine popularité, octroient prématurément le droit de vote à des citoyens improvisés, courbant ainsi la minorité instruite sous le joug de la majorité ignorante. 11 est cependant des circonstances où le cours des événements a introduit par surprise le suffrage universel, où le mouvement démocratique, accéléré par l'obstination des partis rétrogrades, interdit la perspective d'un retour au suffrage plus ou moins restreint. En ce cas, l'art politique prescrit de tirer parti d'une institution dont la pratique intelligente peut beaucoup atténuer les inconvénients. Le grave danger du droit de vote octroyé à tous les citoyens sans garantie de capacité consiste dans le despotisme d'une ochlocratie inconsciente de ses droits et de ses devoirs, dans la pression aveugle et brutale des intérêts de classe; mais, de ce que le suffrage universel attribue à chaque unité sociale une part égale à la direction des affaires publiques, résulte-t-il nécessairement que les citoyens les plus instruits et les plus estimés ne disposent que de leur seule voix dans les comices électoraux?

On accuse souvent le suffrage universel de compter les votes et de ne pas les peser. Ce reproche n'est pas absolument mérité, car la loi du nombre ne saurait annihiler le coefficient de la valeur personnelle, de la supériorité intellectuelle et morale. Tous les individus ont au moins une voix, grâce au suffrage universel; mais, par l'influence qu'elles sont à même d'exercer

sur leurs concitoyens, certaines personnalités peuvent posséder en fait 2, i, 10, 20 et un nombre indéfini de voix.

Le suffrage universel exclut l'oligarchie de naissance et de fortune; mais il ne parvient pas à faire disparaître l'aristocratie de l'intelligence, du mérite, de la considération, et à détruire l'ascendant légitime des grandes forces sociales.

Dans une société démocratique, ces forces peuvent se réduire à trois : 1° la fortune; 2" les lumières et le savoir; 3° l'honorabilité et l'estime.

Il n'est guère besoin d'insister sur le concours de la richesse dans les luttes électorales. En écartant toute pensée de corruption et d'achat des votes, les nécessités de la propagande entraînent des dépenses tellement onéreuses que les grosses fortunes sont destinées à peser d'un grand poids, et possèdent un privilège très notable dans la direction des affaires publiques. De plus, l'homme riche voit nécessairement graviter autour de lui une quantité de personnes dont il emploie les services et auxquelles sa situation l'amène à se rendre utile. Il se crée ainsi une clientèle de gens disposés à écouter sa parole et à suivre ses conseils. Dès lors, ce n'est plus seulement de sa voix, mais d'un nombre considérable de suffrages que l'homme riche dispose.

Un résultat analogue se produit pour la capacité intellectuelle. L'homme instruit est naturellement porté à répandre ses lumières au dehors, et, par suite, à entretenir avec ses concitoyens des relations fréquentes. Au moyen de la presse, du livre, de la parole, il dégage un rayonnement fécond sur les esprits, et a chance de rallier à ses idées une foule d'adhérents. Le journaliste, le professeur, l'écrivain, l'artiste groupent par le seul prestige de leur situation un contin-

gent plus OU moins considérable d'unités individuelles, et représentent une véritable puissance collective.

Enfin riionorabilité et la valeur morale constituent aussi de précieux moyens d'influence. L'homme honnête et entouré de l'estime générale exerce par son exemple une autorité bien supérieure à celle d'un individu ordinaire. Quand il émet un avis sur une question grave ou délicate, la confiance et la sympathie de ses concitoyens lui sont acquises d'avance, et son opinion, propagée par les divers canaux de la publicité, peut devenir comme un centre de ralliement autour duquel se réunissent des milliers de suffrages.

La fortune, le savoir, l'honorabilité, au point de vue politique et social, suffisent donc, dans une certaine mesure, à contre-balancerles abus de la loi du nombre. Tant que ces forces sociales trouveront le champ ouvert à leur activité et à leur énergie, tant que la démocratie restera impuissante à supprimer les prérogatives de la richesse, de l'intelligence et de la moralité, on n'a pas le droit de soutenir que le suffrage universel consacre totalement la tyrannie de la masse, et est un instrument incompatible avec la marche normale des sociétés.

Pour corriger les abus de la loi du nombre, on a proposé plusieurs expédients, entre autres la représentation proportionnelle des minorités. En 1790 Mirabeau disait déjà : « Les assemblées représentatives peuvent être comparées à des cartes géographiques qui doivent reproduire tous les éléments du pays avec leur proportion, sans que les éléments les plus considérables fassent disparaître les moindres ». De nos jours, divers publicistes, Stuart Mill, Ilare, MM. Naville et Bluntschli, ont énergiquement soutenu la justice et Tefficacité de ce système. Rien de plus équitable en principe que d'associer à la direction des affaires

publiques les représentants de chaque parti, de chaque nuance de l'opinion, si l'on envisage surtout une partie du rôle des assemblées représentatives, la protection des droits et des intérêts individuels; mais il ne faut pas perdre de vue que les assemblées ont une seconde mission autrement importante et difficile à remplir dans le mécanisme constitutionnel : celle d'assurer la marche du gouvernement, de faciliter la tâche et la durée des cabinets issus de leur sein.

Comme le remarque M. Fouillée, « un parlement n'est pas un conseil purement consultatif, une sorte d'académie, où toutes les opinions se font entendre par amour platonique de la vérité; au contraire, tout y tend à l'action, et aboutit à l'exécution ». On ne saurait mieux dire; et c'est là ce qui, malgré sa légitimité théorique, affaiblit la doctrine de la représentation proportionnelle des minorités; car, du jour où les moindres fractions de l'opinion auraient leur place dans les Chambres, que deviendrait le principe même du gouvernement représentatif, le partage du parlement en deux grands partis qui se font contrepoids et alternent au pouvoir? Comment compter sur la force et la stabilité des ministères, sur l'esprit de suite dans la politique, en présence de l'émiettement des partis, des coalitions incessantes de minorités toujours prêtes à paralyser l'action du pouvoir exécutif? Le mal dont souffre aujourd'hui le régime parlementaire n'est pas l'insuffisance de représentation des partis politiques, mais, au contraire, l'influence disproportionnée des minorités, le trouble apporté au fonctionnement du mécanisme gouvernemental par leur abusive et bruyante intervention.

Le danger de l'obstruction préoccupe aujourd'hui les hommes d'État soucieux de l'avenir des institutions libres en Angleterre, en France, en Italie; et la

représentation proportionnelle des minorités ne ferait que rendre le péril plus pressant.

Un autre palliatif de la loi du nombre est proposé par Stuart Mill qui émet l'avis d'accorder plusieurs suffrages aux détenteurs de certains diplômes. Le système paraît séduisant en théorie; mais la difficulté de graduer la quotité des suffrages suivant le degré d'instruction, et de déterminer un critérium équitable de cette quotité empêche d'en entrevoir la réalisation pratique. Et puis, à quoi bon chercher par des procédés artificiels et compliqués la pluralité des suffrages, si elle se produit d'elle-même, comme nous avons essayé de le démontrer, grâce à l'influence naturelle des forces sociales énumérées plus haut?

Les remèdes à la loi inévitable du nombre, étant donné le courant irrésistible qui entraîne les sociétés modernes vers la démocratie, ne peuvent se rencontrer que dans l'organisation positive, dans le fonctionnement régulier du suffrage universel. Les pays libres où le suiïrage restreint forme les pouvoirs publics ont déjà senti la nécessité de ne pas laisser ce suffrage livré à ses propres inspirations, et de constituer tout un mécanisme destiné à en régler l'orientation. La pièce maîtresse de ce mécanisme est le réseau d'associations politiques qui couvre le territoire delà Belgique et de l'Angleterre, et groupe les membres des principaux partis entre lesquels se partage l'opinion.

Si l'utilité de ces associations s'impose sous le suffrage restreint, elle a encore plus sa raison d'être avec le vote universel, car toute mesure susceptible de modifier le caractère de force inorganique inhérent à ce mode de votation doit être adoptée avec empressement. Jamais les citoyens n'ont plus besoin de se grouper autour de centres directeurs, d'écouter les avis de conseillers et de guides compétents, que

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SOUS ce régime politique qui accorde une voix égale à chaque individu, sans garantie préalable de capacité. La démocratie ne mérite de supplanter la monarchie ou l'oligarchie que si elle réussit à tirer de son sein une aristocratie de l'intelligence et du mérite adéquate à la structure compliquée et aux exigences des sociétés modernes. Ouelque paradoxale que semble l'assertion, l'Etat démocratique apj)elle le gouvernement des meilleurs, et l'avenir du gouvernement populaire est subordonné à cette condition expresse, que les masses démocratiques acquerront par l'éducation et par la praticjue des institutions libres la clairvoyance nécessaii-e pour discerner dans leurs rangs les éléments les plus sains, les plus vivaces, et leur conférer le pouvoir.

Le rôle des anciennes classes dirigeantes a pu se transformer, mais non s'effacer avec l'avènement de la démocratie. Elles ne s'imposeront plus désormais par le seul prestige de la naissance et de l'hérédité; mais elles ont à faire accepter leur autorité de guides et d'éducateurs du peuple par l'ascendant d'une compétence et d'une moralité supérieures. Ce rôle entraine des obligations multiples : d'abord une dépense considérable d'activité et d'énergie, une propagande C(jntinue en faveur des idées pratiques et raisonnables, contre les utopies et les excès démagogiques ; sans compter les sacrifices d'argent, de loisirs, de relations sociales faits aux devoirs de la vie publique. Mais, à défaut de mobiles désintéressés, l'instinct de la conservation personnelle pousse les classes dirigeantes à ne pas se laisser détourner de leur missi(ui par les conditions quelquefois rebutantes de la lutte; car elles seraient les premières victimes de l'ignorance et de l'aveuglement des masses, à qui elles n'auraient pas inculqué le respect de leur nutoi-ité.

La vie publique, comme la vie privée, est uu combat ([uotidien, et les individus ou les classes qui n'y défendent pas pied à pied leur situation ont la certitude de succomber tôt ou tard sous l'effort de groupes plus énergiques et plus entreprenants.

Dans son récent ouvrage sur le gouvernement populaire, l'éminent historien anglais Sumner Maine semble mettre en doute le fait que la démocratie puisse se plier à la direction de ses conseillers les plus sages : « Les relations des chefs politiques avec leurs partisans me paraissent subir un double changement. Les chefs peuvent être aussi capables et éloquents, et quelques-uns semblent certainement avoir nu goût sans précédent pour les lieux communs, et une facilité particulière à s'en servir; mais ils écoutent avec anxiété au bout d'un porte-voix qui reçoit à son autre extrémité les suggestions d'une intelligence inférieure. D'autre part, les partisans, qui sont en réalité les chefs, deviennent manifestement impatients des hésitations de leurs chefs nominaux et des disputes de leurs représentants. »

Tel est bien, en effet, le double point noir à l'horizon de la démocratie : d'une part, la tendance des chefs du parti démocratique à suivre le mouvement populaire, au lieu de le diriger, et à s'abaisser euxmêmes jusqu'aux préjugés des masses, au lieu de les élever à la conception des idées et des nécessités du gouvernement; d'autre part, parmi les masses, le manque de confiance et de respect envers ceux à qui elles ont volontairement conféré la charge du pouvoir. Ces deux tendances menacent également le i-égime démocratique, qui risque de comprimer les supériorités naturelles sous le niveau de la médiocrité générale, au lieu de susciter les éléments de la masse sociale aptes à dépasser ce niveau.

Si le suffrage universel devait avoir pour conséquence nécessaire l'abdication des représentants de la nation entre les mains de comités électoraux, si l'asservissement de ces comités à la tyrannie de mots d'ordre, de formules toutes faites, devenait la règle habituelle de la démocratie, la sociologie se verrait contrainte de condamner ses prétentions au gouvernement définitif des sociétés modernes; d'ailleurs, les événements se chargeraient bien vite de ratifier les conclusions de la science. Mais cette dégénérescence n'est pas inévitable. En se resaississant elle-même, en se pénétrant mieux de ses conditions d'existence, la démocratie ne peut-elle rectifier les écarts du suffrage universel et le ramener à sa véritable fin : la délégation du pouvoir confiée aux meilleurs et aux plus capables par le choix de leurs concitoyens?

Le gouvernement représentatif ofïVe le type le plus conforme aux données de la sociologie, non seulement parce qu'il s'adapte le mieux à la structure et aux fonctions de l'organisme social, mais encore parce qu'il est l'œuvre, non pas de la logique abstraite, mais du temps et de la tradition historique. Ce régime n'est point sorti en un seul bloc du cerveau des législateurs modernes. U s'est constitué peu à peu par des transformations successives, sous la pression des besoins sociaux. Dans sa forme rudimentaire, il se composait de corps consultatifs, des membres de la trilui ou du clan qui entouraient le chef militaire et jouaient auprès de lui le rôle de conseils en temps de paix ou de guerre. La représentation nationale prit sa source dans l'obligation ide payer des impôts et de fournir des subsides pour la guerre au chef militaire, et plus tard au pouvoir royal. Ce qui avait au début le caractère d'une charge devint ensuite une prérogative pour la nation. Le

roi convoquait les représentants du pays, les États généraux, sous l'ancienne monarchie, quand il avait besoin de recueillir des fonds; mais cette obligation de fournir des subsides engendra bientôt le droit de remontrance et de grief, car ceux à qui il incombait de consentir des impôts au nom de la nation devaient naturellement s'enquérir de l'emploi des fonds votés, et exprimer leur avis sur la gestion financière. De son côté, le roi, qui désirait obtenir des subsides, devait prêter l'oreille aux griefs des représentants et satisfaire leurs revendications.

Alors les corps, purement consultatifs à l'origine, devinrent représentatifs, en ce sens qu'ils ne se bornaient plus à voter les taxes proposées par l'autorité royale, mais qu'ils étaient associés à la fonction législative. Ce fut là, pour ainsi dire, le type intermédiaire du régime représentatif qui, malgré la participalion du corps représentatif à Toeuvre législative, consacrait toujours la prépondérance de l'autorité royale jusqu'au jour où l'évolution de l'organisme politique renversa les rôles et réalisa le type achevé du gouvernement représentatif, en subordonnant l'autorité royale à la représentation nationale.

Spencer a décrit avec beaucoup de détails la genèse de ce système de gouvernement dans son troisième volume des Principes de sociologie; mais, à notre avis, il rétrécit singulièrement la portée et la valeur de ce régime en prétendant limiter ses attributions au maintien de la justice sociale : « De nombreux témoignages prouvent que le maintien des relations équitables entre les citoyens, qui constitue l'afFaire essenlielle d'un gouvernement, est mieux assuré quand le pouvoir a une origine populaire, malgré les inconvénients auxquels est sujet un pareil pouvoir. Pour remplir la véritable fonction d'un gouvernement, le

gouvernement représentatif est démontré le meilleur à la fois par son origine, sa théorie et ses résultats. Bien que la médiocrité intellectuelle rende le gouvernement représentatif incompétent pour surveiller et réglementer les rouages infiniment compliqués de la vie nationale, il possède néanmoins assez d'intelligence pour promulguer et sanctionner ces simples principes d'écjuité qui inspirent la droiture de la conduite des citoyens les uns envers les autres. »

Sans nous faire illusion sur la capacité moyenne des assemblées représentatives, et sans nous dissimuler la difficulté d'assurer le choix de l'élite d'une nation par le corps électoral, nous ne croyons pas avec Spencer que le régime représentatif soit plus inhabile que les monarchies autoritaires à raccomplissement des fonctions administratives et gouvernementales : « Si vous voulez avoir une armée bien organisée, des services de santé, d'éducation et de bienfaisance administrés avec l'esprit des affaires ; si vous désirez une société activement dirigée par des états-majors de fonctionnaires, alors choisissez par tous les moyens ce système de centralisation complète que vous appelez despotisme. » {Essais poliflc/ucn, p. 193.)

Les événements ne confirment guère cette thèse de Spencer; car enfin, si le despotisme monarchique avait efficacement géré les intérêts matériels et moraux des nations, comment expliquer sa décadence et son élimination progressive de chez presque tous les peuples européens?

Nous admettons bien que le souci de relations plus équitables entre les citoyens ait partiellement contribué au déclin général du pouvoir autocratique; mais ce mobile eîit-U suffi si le régime constitutionnel s'était montré radicalement impropre à son office administratif?

LE RÉGIME PEPRÉSENTATIF 135

L'erreur historique se double ici d'une erreur sociologique. La science sociale ne reconnaît pas cette classification arbitraire de gouvernements absolument bons pour une lin spéciale, la garantie des droits individuels, et absolument mauvais pour les autres fonctions. En effet, nous l'avons vu plus haut, dans le chapitre consacré aux attributions de l'Etat, tous les gouvernements modernes ont à remplir un double office : 1" la protection des libertés individuelles ; :2° la satisfaction de certains besoins matériels et moraux indispensables à la vie des sociétés. Les pouvoirs autocratiques se préoccupaient principalement de pourvoir à la seconde de ces fonctions, et négligeaient volontiers la première. Le régime représentatif, en vertu même de son origine et de sa fin, prend le contre-pied de cette conduite et travaille surtout au maintien de rapports plus équitables entre les citoyens, à la réalisation d'une plus grande somme de justice sociale; sur ce point, nous sommes d'accord avec M. Spencer; mais la faculté de mieux remplir cette charge que les pouvoirs- absolus est-elle donc incompatible avec la seconde partie de sa tâche?

M. Spencer cite sans peine des exemples nombreux de l'incurie et de l'impuissance administratives du gouvernement représentatif; mais, à côté des méfaits de ce régime, il faudrait, pour être juste, établir aussi le bilan comparatif des pouvoirs autocratiques, et dresser la longue nomenclature de leurs mécomptes et de leurs échecs, même au point de vue strictement administratif. Nous ne voyons aucune raison, apriori ou a posteriori , pour dénier au gouvernement représentatif la faculté d'avoir, tout comme les monarchies autoritaires, un ensemble de services publics dirigés et administrés avec l'esprit des affaires. Pour cela il suffit d'assurer à ce gouvernement une organisation

normale cL le fonctionnement harmonique de ses divers rouages; il suffit, comme nous essayerons de l'établir dans un chapitre ultérieur, que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif se renferment dans la sphère de leurs attributions respectives, que les Assemblées délibérantes se contentent du domaine délibératif ([ui leur appartient en propre, et s'abstiennent scrupuleusement de toute ingérence dans l'œuvre de l'exécution, de l'administration des services publics.

Sans doute le régime représentatif n'aspire pas à étendre outre mesure son cbamp d'action et à contnMer tous les menus détails de la vie nationale; si l'exemple du despotisme centralisateur ne l'avait pas guéri de la manie de la réglementation, la complexité et la lenteur de son appareil gouvernemental le ramèneraient bientôt au juste sentiment de son rôle; mais, de là à le réduire aux fonctions de juge et de gendarme, il y a une grande distance, que Spencer franchit trop aisément. Celui-ci, considérant le régime représentatif comme la forme naturelle des sociétés industrielles modernes, et, d'autre part, plaçant l'idéal gouvernemental dans l'amoindrissement des fonctions de l'État, dans un minimum de gouvernement, devait aboutir à une conclusion qui nous paraît contraire aux faits et aux conditions d'existence de ce régime.