DU RÔLE DES INDIVIDUS ET DES GHOUPES DANS LE RÉGIME REPRÉSENTATIF

Le régime représentalif est, comme l'organisme social, un consensus de parties indépendantes dans lequel l'équilibre du tout résulte du fonctionnement harmonique des parties ; aussi risque-t-il de devenir impropre à son office, quand ses principaux organes empiètent les uns sur les autres, et paralysent l'action de l'ensemble. Ainsi le pouvoir législatif peut absorber le pouvoir exécutif et mettre la main sur l'administration ; ainsi le rôle de revision et de contrôle dévolu à la Chambre haute peut être annihilé par Tomnipotence de la première Chambre; ainsi le pouvoir exécutif peut, ou exercer une pression excessive sur les assemblées, ou, au contraire, s'isoler dans une attitude d'indifférence et d'abstention systématique. Ce sont là autant d'altérations du régime représentatif susceptibles d'en compromettre l'esprit et la marche. Sous ce régime, l'organisation des pouvoirs publics repose sur le principe de la souveraineté nationale. Mais cette souveraineté s'exerce alternativement dans des sphères différentes, la délibération, l'exécution, l'interprétation et l'application des lois, et ces fonc-

lions sont remplies chacune par un (U'gane spécial, les pouvoii's législatif, exécutif et judiciaire.

La science politique repousse complètement la théorie inexacte de la séparation des pouvoirs, dont Montesquieu et son école faisaient le pivot de leur système. Le cai'actère essentiel du régime représentatif est, au contraire, Tunioii, la fusion, la pénétration réciproque des divers pouvoirs par lesquels se manifeste la souveraineté nationale. Ainsi le pouvoir législatif émane du lihre choix de la nation; le pouvoir exécutif procède de la désignation des Assemblées délibérantes , et le pouvoir judiciaire est formé par le pouvoir exécutif. Les divers organes de l'appareil gouvernemental s'engendrent ainsi les uns les autres par une série de sélections successives.

Ce concert de pouvoirs, issus d'une origine commune, donne au régime représentatif la l'orce et la cohérence des mouvements, la promptitude et la décision de volonté qui ne constituent pas, (|ii()i qu'on dise, un monopole des gouvernements autocratiques. Seulement cette organisation même du régime représentatif est subordonnée à une condition fondamentale, c'est que les divers pouvoirs se renferment scrupuleusement dans la sphère de leurs attributions naturelles. Tout, sous ce régime, aboutit à un règlement de frontières entre les |)ouvoirs. Or ces frontières ne sauraient être équita])lement déterminées (|ue par un examen approfontli de la fonction respective de ces pouvoirs dans l'organisme politique.

Il importe de soutenir ici, contre Rousseau et l'école anarchiste, la légitimité du prin(Mpe de la délégation, de l'influence des individus et des groupes dans la politique. Les doctrines du Contrat social tendaient, nous l'avons vu, à la souveraineté directe des citoyens réunis dans les comices populaires, sous ce prétexte

que la délégation impliquait l'aliénation de la souveraineté individuelle.

Sans se placer sur le terrain de la théorie abstraite, on pourrait essayer de justifier le gouvernement direct en invoquant l'utilité de faire du gouvernement l'image la plus fidèle possible de la nation, et, par suite, d'associer directement tous les citoyens au maniement effectif du pouvoir. Mais le régime représentatif exclut toutes les formes de gouvernement direct, soit le plébiscite césarien, soit le référendum, pour des raisons d'ordre historique el psychologique.

L'exercice direct de la souveraineté nationale peut encore se concevoir dans les territoires fractionnés de la cité antique ou dans les cantons de la Suisse avec un corps électoral restreint et une action gouvernementale limitée. Mais, chez les nations modernes embrassant de vastes étendues de territoire et pourvues d'une structure si complexe que les attributions du gouvernement touchent une infinité de détails de la vie nationale, comment les foules réunies sur la place publique posséderaient-elles les qualités nécessaires à cette tâche, c'est-à-dire la compétence, le sang-froid et la maturité des délibérations?

L'expérience a d'ailleurs prononcé sur les mérites du plébiscite et du référendum : le vote plébiscitaire, transformé par le second empire en instrument de règne, en expédient propre à corrompre le suffrage universel, a sanctionné le coup d'État de 1851, et provoqué la guerre de 1870. Quant au référendum, la Suisse n'a pas eu à se féliciter de ses résultats, et les meilleurs esprits de la Confédération réclament le retour à la vérité du système représentatif.

Loin donc de considérer le gouvernement direct comme l'idéal de la démocratie, la science y voit au contraire une dégénérescence de l'état démocratique.

S'il devait triompher du régime représentatif, il entraînerait promptement la ruine des institutions libres et démocratiques qui, grâce au principe de la délégation de la souveraineté, bénéficient de l'ascendant nécessaire des individus et des groupes.

Les masses jouent en effet dans le gouvernement le rôle utile d'agents d'impulsion et- de transmission; mais elles sont impuissantes à diriger avec esprit de suite et fermeté de vues la politique d'organismes aussi compliqués et délicats que les sociétés modernes.

Le suffrage universel produit son maximum d'effet s'il parvient à choisir des représentants éclairés et honnêtes qu'il investit d'un mandat général de confiance; mais il demeure incompétent pour conférer des mandats déterminés, pour élire des capacités spéciales, surtout pour intervenir dans l'œuvre du gouvernement proprement dit. Les masses populaires incarnent les sentiments plus ou moins vagues de la conscience nationale, et les répercutent au pouvoir par l'intermédiaire de leurs représentants. Il s'opère ainsi, dans le sein même du corps politicjue, une première sélection qui , par le nombre restreint et la valeur personnelle des élus, doit déjà traduire avec plus de netteté et de précision les aspii'atittns nationales. Mais cette première sélection dans le corps électoral doit être suivie d'une seconde sélection dans le corps représentatif, qui groupera les membres de ce corps sous la direction de leurs chefs.

De même que le gouvernement représentatif nous a paru exclure le gouvernement direct du peuple, il ne répugne pas moins au gouvernement direct des Assemblées, car un Parlement est une foule, et une foule restera toujours incapable de s'initier aux nécessités du gouvernement.

Les événements ordinaires de la vie sociale nous permettent de saisir sur le vif cette incapacité native. Par exemple, dans un incendie, un sauvetage, une insurrection où les masses sont mêlées, l'influence d'un ou de plusieurs chefs tend toujours à prendre la tète du mouvement, et le résultat sera d'autant plus sûrement atteint que la foule aura consenti à subir cette influence, à exécuter ponctuellement les ordres transmis par ses chefs.

L'action collective en politique subit exactement les mêmes conditions. Elle n'aboutira que dans la mesure où les partis et les groupes sauront se discipliner sous l'hégémonie de leurs chefs, et suivre leurs conseils dans toutes les résolutions importantes.

Ici l'ascendant légitime des individus , méconnu par l'école de Rousseau, reprend tous ses droits. Il n'est nullement question de restaurer le fétichisme des hommes providentiels, qui a trop souvent servi de marchepied au despotisme césarien ou démagogique; mais les individualités supérieures, par cela même qu'elles concentrent, comme en un foyer plus intense et plus énergique, les impulsions de la conscience populaire, ont le droit et le devoir d'exercer une action prépondérante dans le jeu des institutions démocratiques.

Le fameux mot d'Anacharsis Clootz « France, guéris-toi des individus! » pouvait se justifier pendant la période révolutionnaire, où la stabilité des institutions était trop souvent sacrifiée aux rivalités et aux conflits de personnes, où les individualités saillantes de la Révolution, les Mirabeau, les Danton, les Robespierre, accaparaient la scène politique et travaillaient à se dévorer les unes les autres ; mais, dans les temps réguliers, l'influence des individualités supérieures sur la marche des affaires publiques ne sau-

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rait que produire des effets salutaires, quand elle s'exerce dans les limites de la loi.

L'histoire du régime représentatif en France et à Tétranger prouve l'efficacité de cette influence; chez nous, l'époque la plus brillante des Assemblées parlementaires a toujours été marquée par l'ascendant de chefs jjolitiques autorisés, les de Serre, les barons Louis, les Martignac, les Benjamin Constant, les Royer- Collard. sous la Restauration; les Casimir Perier, les Broglie, les Guizot, les Thiers, sous la monarchie de Juillet; les Lamartine, les Gavaignac, les Ledru- Rollin sous la république de 1848. Sous le second empire, où la dictature avait étoufl'é les partis indépendants, le petit groupe des cinq réussit, avec ses seules forces, à organiser un noyau d'opposition qui, grâce à la valeur individuelle de ses membres, grossit peu à peu, et finit par constituer une minorité redoutable contre la politique impériale. Plus tard, après les désastres de la guerre de 1870, au sein d'un corps aussi divisé, aussi hétérogène que l'Assemblée nationale, la personnalité puissante de M. Thiers, secondé par des collaborateurs éminents, parvint à imposer son arbitrage aux compétitions des partis, et à dégager une majorité de gouvernement parmi cette foule de 800 députés qui, livrée à elle-même, se fût certainement perdue dans la confusion et l'indiscipline.

En Angleterre, les partis ont toujours accepté la direction de leurs leaders les plus distingués, les Chatham, les Pitt. les Robert Peel, les Palmerston, les Beaconsfield, les Gladstone, et les réformes les plus profondes n'ont été introduites dans l'organisation sociale et politique du pays que par l'initiative et l'autorité de ses chefs. L'affranchissement de l'Italie et la constitution de son unité nationale ne sont-elles point dues presque exclusivement à la sagacité poli-

tique et à la persévérance infatigable du génie de Cavour qui sut faire triompher ses idées par la libre discussion, au sein des aspirations incohérentes et des passions ardentes du Parlement italien?

Ce qui menace la démocratie moderne, ce n'est pas le culte excessif des individus, mais, au contraire, l'effacement et le discrédit des supériorités nationales. Avec des Parlements élus par le suffrage universel et composés d'éléments d'une compétence médiocre, jamais l'autorité des chefs politiques n'a été plus indispensable au maintien de la discipline des partis et à la formation des majorités de gouvernement. On ne peut donc qu'approuver hautement toute mesure propre à rehausser le prestige des individualités et à grandir leur rôle sur la scène parlementaire.

D'ailleurs le jeu du régime constitutionnel exige une certaine composition des Assemblées, un certain groupement des partis dans l'enceinte parlementaire. A vrai dire, il n'y a place dans le gouvernement représentatif que pour deux partis : les conservateurs et les progressistes ; car, au point de vue de la science sociale, deux espèces de forces sont indispensables au corps politique, comme à tout être vivant : forces de conservation et forces de progrès. Ces forces doivent agir parallèlement et simultanément; de leur pondération réciproque résulte l'harmonie de l'organisme individuel ou collectif qu'elles régissent; mais la concurrence de toute autre force ne pourrait que contrariei' et détruire l'équilibre.

Dans sa Politique, Bluntschli a esquissé une curieuse psychologie des partis politiques et de la diversité des opinions correspondant à la différence des âges successifs dans l'individu. Ainsi, d'après lui, le radicalisme, le culte des principes abstraits coïncident

avec l'audace et les illusions de l'adolescence. L'esprit libéral et progressiste répond à l'âge de la jeunesse et de la première virilité. Le conservatisme sied à l'homme mûr, moins soucieux de nouveautés que de l'amélioration et de l'extension des biens acquis, tandis que l'esprit réactionnaire est le signe dislinctif de la vieillesse où dominent la diminution de l'activité, le besoin du repos et Tamour de la routine.

Cette psychologie des partis, si on ne la prend pas au pied de la lettre, contient une part de vérité. Mais Bluntschli a omis le point le plus important, le classement des partis dans les Assemblées représentatives. Un ])arti quelconque, distinct des deux grandes forces désignées plus haut, le libéralisme conservateur et le libéralisme progressiste, constitue un élément étranger et hétérogène que l'organisme représentatif ne saurait s'assimiler et qui doit en être éliminé sous peine de menacer la vie de cet organisme; ou, si l'état politique du pays n'en permet pas l'élimination complète, il ne doit du moins figurer dans le Parlement qu'à titre de quantité négligeable, incapable de paralyser le balancement des deux partis essentiels. L'objectif de ces partis consiste dans le maintien et le développement de la Constitution ; par conséquent, tout groupe parlementaire qui se meut en dehors de l'orbite constitutionnel perd sa raison d'être, et toute coalition avec l'un de ces groupes, toute complaisance pour leurs idées ou leurs hommes, tend à menacer l'existence des institutions représentatives.

Les partis constitutionnels se doivent, au contraire, tolérance et ménagements réciproques. Au milieu de leurs désaccords et de leurs compétitions passagères, ils ne doivent jamais oublier qu'ils sont appelés à se succéder au pouvoir, et qu'ils représentent également

la nation, tantôt dans ses besoins conservateurs, tantôt dans ses aspirations progressistes. L'opposition d'aujourd'hui, sachant qu'elle peut devenir le gouvernement de demain, doit régler sa conduite en conséquence, et, malgré la vivacité de ses attaques, éviter les excès de langage ou d'attitude qui lui rendraient plus difficile l'exercice du pouvoir quand son tour serait venu de le prendre.

Le groupement en partis politiques suffit-il pour assurer une représentation exacte de la nation, et. si les individus ne sont pas, comme nous l'avons constaté plus haut, les seuls éléments de la communauté, les autres unités organiques, telles que les associations, les classes professionnelles, négociants, artisans, agriculteurs, ouvriers, savants, artistes, ne doivent-elles pas avoir aussi leur place dans le corps représentatif? La réponse ne semble guère douteuse, quand on considère l'État non point comme une collection d'atomes égaux et désagrégés, mais comme un tout organique où se concentrent les diverses parties constitutives de la société.

Mais ici une difficulté se présente. Gomment la représentation de ces groupes naturels, de ces classes professionnelles, véritables ordres de la société moderne, pourra-t-elle s'opérer sans entraver le plein épanouissement de l'unité nationale? Par la force même des choses, ces représentants de classes spéciales s'inspirent des idées et des sentiments de ceux qui les choisissent; conséquemment, ils tendent à poursuivre dans l'accomplissement de leur mandat la réalisation d'intérêts particuliers, distincts des intérêts généraux de la nation. L'État peut se trouver alors menacé par un égoïsme d'un nouveau genre, non plus celui des individus, mais par l'esprit local ou corp(n'atif qui sacrifie volontiers la vie et la pro^

spérité (le l'ensemble aux revendications exclusives du groupe plus ou moins étendu qu'il représente.

Plusieurs publicistes ou hommes politiques, entre autres le comte Grey et M. James Lorimer en Angleterre, Bluntschli, Ahrens, Robert de Mohl en Allemagne, ont soutenu le système des élections par classes, et proposé de répartir les citoyens, suivant leurs affinités naturelles, en groupes d'intérêts communs, de façon que le corps représentatif devînt le rellet exact et comme la photographie de toutes les forces sociales. Plus récemment encore, M. H. Prins, professeur de l'Université de Bruxelles, dans son volume la Démocratie et le régime parlemctitaire, critique le parlementarisme actuel basé sur la représentation du nombre, à laquelle il prétend substituer la représentation de tous les droits, de toutes les classes, en faisant élire les députés de la ville de Bruxelles par neuf collèges spéciaux.

rsous croyons que ce système n'échapperait pas à l'inconvénient signalé plus haut, et risquerait de compromettre l'unité et l'homogénéité nationale par le particularisme des groupes. Ce qui doit finalement diriger la politique des États modernes, c'est la coordination, la fusion de tous les mtéréts, de toutes les aspirations individuelles, dans le courant plus étendu et plus large de la nationalité. Sans doute la solidarité sociale qui se manifeste dans les groupements naturels des citoyens, dans les associations professionnelles ou autres, a une valeur inappréciable, parce qu'elle est le germe de la solidarité plus générale et plus élevée qui s'ex})rime dans les formes constitutionnelles de l'État; mais c'est celte solidarité supérieure qui doit se subordonner toutes les autres, et il importe d'écarter les combinaisons susceptibles de porter atteinte à cette suprématie.

Le système d'élections par classes et l'iiitroductioii des représentants de collèges spéciaux dans la Chambre basse ne nous paraissent donc guère admissibles; mais ils ne soulèveraient pas la même objection si l'on proposait de les limiter au recrutement de la Chambre haute. En 1883 le sénateur italien Pantaleoni écrivait à M. de ,Laveleye : « Je ne vois qu'un moyen de sauver les démocraties modernes, c'est d'attribuer un pouvoir prédominant à un Sénat qui renfermerait les hommes représentatifs des grandes forces sociales : l'agriculture, l'industrie, le commerce, la science surtout en toutes ses formes. » Si la Chambre des députés doit être, en effet, la représentation des unités individuelles, le Sénat semble au contraire, par son origine et sa destination, l'organe naturel des groupes sociaux. Nous verrons plus loin, en étudiant la question de la dualité de législature, que la Chambre haute a pour mission principale de contrôler les décisions de la Chambre basse; or il est désirable ([ue les diverses associations de citoyens représentant de grands intérêts collectifs participent à ce travail de revision, et que le souci de ces intérêts puisse prévenir les abus de la loi du nombre.

Dans son grand ouvrage Bau und Leben des socialen Kôrpers, Schaffle insiste beaucoup sur l'utilité du groupement corporatif des citoyens pour garantir le fonctionnement normal de la démocratie : « Là où les classes moyennes, solidement groupées au point de vue territorial et professionnel, habituées au règlement équitable d'intérêts opposés, suffisamment armées contre l'oligarchie et la démagogie, forment le cœur du peuple, le levier de la puissance immédiate et inaccessible aux intérêts particuliers peut résider dans le peuple. Alors le terrain est préparé pour une constitution démocratique dans laquelle

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chaque citoyen est une parcelle de la vraie souveraineté populaire, et où tous les intérêts particuliers doivent céder à l'intérêt de l'ensemble. Une pareille démocratie est encore loin de nous. » (T. II, p. 202 et 203.)

On ne peut mesurer toute l'importance de ce point de vue que si l'on s'est formé une idée exacte sur la nature de la démocratie. Celle-ci n'est point, comme on se l'imagine trop souvent, et, comme l'aftirme Sumner Maine, une simple forme politique, le gouvernement du plus grand nombre opposé au gouvernement d'un seul ou de plusieurs, mais un état de la société, une c(jnsé(juence de la loi du développement social. Après avoir partagé l'avis de Sumner Maine, M. Schérer semble se ranger à cette dernière opinion dans sa substantielle brochure la Démocratie en France. « La démocratie, dit-il, ce n'est pas une tliéoi'ie, une institution qu'on établit et qu'on renverse : c'est un état de société sorti de l'histoire des peuples et de la nature des choses. » (P. 73.)

Si, en efïet, la démocratie se caractérisait surtout par la forme du gouvernement, par le plus ou moins grand nombre de participants à l'action gouvernementale, les sociétés anciennes, comme la Grèce et Rome, nous fourniraient les types les plus achevés de la forme démocratique, puisque tous les citoyens libres y prenaient une part directe au gouvernement dans les délibérations publiques de l'Agora ou du Forum. Or ces sociétés où les fonctions étaient fort peu divisées, où la niasse homogène des citoyens se livrait indistinctement aux mêmes tâches, où l'autorité religieuse et sociale pesait de tout son poids sur la conscience individuelle, constituent précisément l'opposé de l'idéal démocratique moderne.

C'est que, dans les sociétés antiques, la forme du

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gouvernement ne correspondait nullement à l'ensemble de Fétat social; au contraire, dans les sociétés actuelles, le système politique tend à devenir de plus en plus le reflet, la traduction extérieure de cet état. Aussi ces sociétés se distinguent-elles par une extrême division du travail, par une différenciation de plus en plus grande des fonctions et des tâches, de façon que les individus puissent aisément passer de l'une à l'autre suivant les circonstances, accommoder leurs aptitudes et leurs professions à la mobilité des besoins sociaux: Le propre de l'ancienne organisation sociale était la rigidité, l'uniformité, l'étroitesse de ses cadres ; le propre de la nouvelle est la variété, l'étendue, la largeur de ses formes, la souplesse et l'élasticité de sa structure. Ces caractères se sont peu à peu infiltrés dans l'organisation politique, et la transmission héréditaire des vocations et des emplois a ainsi fait place au régime électif, au choix personnel de leur carrière par les individus, ou à la désignation périodique de leurs concitoyens pour l'exercice des fonctions publiques.

Voilà en quoi consiste la véritable démocratie des temps modernes. Voilà pourquoi une démocratie politique ne peut se maintenir, et échapper au double péril de l'oligarchie et de l'ochlocratie, que si elle s'appuie sur la base préalablement étabhe d'une démocratie sociale, que s'il y a concordance et harmonie entre les deux organismes.

Chez nous on a cru fonder la démocratie en décrétant le suifrage universel, en poussant périodiquement au scrutin des masses hétérogènes, qui, leur bulletin de vote une fois déposé dans l'urne, ne contractent plus l'habitude de débattre des intérêts communs dans des groupes professionnels ou autres. C'est une des raisons principales qui expliquent les

mécomptes de notre système politique. Avant d'acquérir la conscience de l'État, les individus doivent en effet prendre conscience d'eux-mêmes comme membres de la famille, des associations, des corporations de métiers et de tous les groupes collectifs qui sont bien plus fortement intégrés dans le corps social que les simples individus.

Alors seulement, on pourra envisager les affaires publiques, non au point de vue étroit et égoïste des intérêts électoraux, mais avec cet esprit de solidarité, de dévouement au bien de la communauté qu'engendre nécessairement une organisation avancée de la vie domestique et professionnelle ; alors seulement, les bommes de valeur émergeront du milieu social, et, promus au sommet de l'État par le choix éclairé de leurs concitoyens, ils sauront déployer sur une scène plus vaste les qualités intellectuelles et morales dont ils auront déjà fait preuve dans la sphère plus restreinte des unions corporatives et des associations privées.