CHAPITRE VII

DU RÔLE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES ET DES CONDITIONS DE LEUR FONCTIONNEMENT DE LA DUALITÉ DE LÉGISLATURE

Dans quelle sphère doit maintenant se mouvoir le corps représentatif groupé en partis, et sous la discipline de ses chefs? A quelle fonction est-il spécialement propre? Quel genre d'intervention lui interdisent m contraire son origine, sa composition, en un mot ;a nature même ?

Dans son traité du Gouvernement représentai if , stuart Mill essaye de délimiter en ces termes le rôle les Parlements : « Le véritahle office d'une Assemblée représentative n'est pas de gouverner, elle y est radicalement impropre, mais bien de surveiller et de consoler le gouvernement ; de mettre en lumière tous îBs actes; d'en exiger l'exposé et la justification, juandses actes paraissent contestables; de les blâmer s'ils sont condamnables; de chasser de leur emploi es hommes qui composent le gouvernement s'ils ibusent de leur charge ou s'ils la remplissent d'une açon contraire à la volonté expresse de la nation, et le nommer leurs successeurs, soit expressément, soit virtuellement. » Stuart Mill, précisant davantage ses

vues, ajoute plus loin : " l'our jouir à Ui fois du contrôle populaire et des bienfaits d'une administration et d'une législation habiles (lesquelles deviennent tous les jours plus nécessaires, à mesure que les affairés humaines croissent en importance et en complexité), il faut absolument réduire dans ces limites rationnelles les fonctions des corps représentatifs. On ne cumule ces avantages qu'en séparant ces fonctions : en mettant d'un côté la charge de critiquer et de contrôler; de l'autre, la conduite réelle des affaires; en confiant la première aux représentants du plus grand nombre, tandis que l'on confie la seconde à un petit nombre d'hommes éclairés, expérimentés, préparés d'ailleurs par une éducation et une pratique spéciales, et qui ne cessent pas pour cela d'être responsables envers la nation. » [Gouvernement représentatif, p. 109 et \±2.) Stuart Mill, s'inspirant encore du faux principe de la séparation îles pouvoirs, ne nous parait pas avoir réussi à iixer d'une manière bien précise leurs frontières respectives. N'est-ce pas dénaturer la mission des Parlements que de la réduire à la surveillance et au contrôle du gouvernement? Et surtout cette conception du rôle des corps représentatifs n'est-elle pas contraire aux conditions mêmes du régime parlementaire? Ce régime a voulu, en effet, associer les Assemblées délibérantes à l'office du gouvernement, puisqu'il j leur a confié soit le choix direct du chef de l'Etat, par exemple, dans la Constitution de la République française de 1875; soit, dans la monarchie constitution- \ nelle, la désignation expresse ou virtuelle du chef de cabinet responsable. Or ne sont-ce pas là, essen- ' tiellement, des actes de gouvernement?

De plus, la fonction législative elle-même, qui est la principale affaire du corps représentatif, constitue, elle aussi . un attribut gouvernemental par excel-

lence. A dire vrai, l'œuvre du gouvernement se répartit inégalement entre le pouvoir exécutif et le pouvoir délibérant; mais aucun deux n'en a le monopole absolu. Le seul règlement de frontières qu'on puisse établir entre les deux pouvoirs consiste à écarter les Chambres représentatives du domaine de Tadministration proprement dite; à confier au seul pouvoir exécutif la responsabilité de la gestion des grands services publics, du recrutement et de la nomination des fonctionnaires de l'État, comme de tous les actes gouvernementaux qui ne rentrent pas dans la compétence d'un corps collectif. Peut-être est-ce là simplement la pensée de Stuart Mill, mais il la dépasse beaucoup, à notre avis, en prétendant « mettre d'un côté la charge de critiquer et de contrôler; de l'autre, la conduite réelle des affaires ».

Après avoir reconnu la fonction gouvernementale du corps représentatif, il s'agit de déterminer les meilleures conditions possibles pour l'accomplissement de cette fonction.

La fonction dun corps représentatif s'exerce-t-elle au moyen d'une Assemblée unique ou de deux Assemblées, et, dans ce dernier cas, quelles doivent être l'origine et les attributions respectives des deux branches de la .législature? Il convient d'envisager cette question sans préjugés, et de ne soutenir la duahté de législature que par des arguments d'ordre expérimental. Le partage de la représentation nationale en deux branches ne se propose pas principalement, comme on se l'imagine d'ordinaire, la suprématie d'une classe quelconque de la société, le monopole politique d"une aristocratie de naissance ou de fortune, comme la Chambre des lords en Angleterre; ou la consécration du principe de l'unité fédérative des États, comme le Sénat américain. La légitimité d'une

seconde Chambre repose sur des considérations d'une importance autrement générale, sur l'expérience de riiistoire et sur l'observation du caractère humain.

La dualité de législature est un simple rouage du mécanisme constitutionnel, inventé pour amortir et modérer les entraînements inhérents à toute réunion d'hommes, à tout pouvoir impersonnel et collectif qui, comme une majorité parlementaire, ne rencontre devant lui aucun frein, aucun contrepoids. La sociologie considère donc la duahté de législature comme une pièce maîtresse du régime représentatif, ([iii conserve sa raison d'tUre, même quand l'efTacemcnt des influences aristocratiques empêche toute représentation de classe, ou quand le caractère unitaire de la Constitution élimine tout vestige de principe fédératif.

En termes plus explicites, le système des deux C-hambres trouve son opporlunilé dans tous les états de la société moderne, aristocratie, oligarchie ou di'mocratie ; sous toutes les ffu'mes du gouvernement constitutionnel, monarchie ou république. Bien plus, si un état politique réclame, entre tous, la coexistence de deux Assemblées, c'est certainement la démocratie représentative, où le suffrage universel sert de base au recrutement des pouvoirs publics. Quand la loi du nombre domine sans aucun correctif dans la Gliambre pojiulaire, elle livre en effet toutes les institutions aux décisions irrévocables d'une majorité parlementaii'e, et, à moins de décréter l'infaillibilité d'une Assemblée, on entrevoit l'étendue des périls auxquels l'État reste exposé, faute d'une seconde Chaml)re capable de rectifier les erreurs de la première.

Dans le passage suivant de son Gaiwernement représentatif, Stuart Mill résume en profond psychologue les arguments favorables à l'existence d'une seconde

Chambre : « La considération qui pèse le plus dans mon esprit en faveur de deux Chambres, c'est le mauvais effet produit sur l'esprit de tout possesseur du pouvoir, que ce soit un individu ou une Assemblée, par le sentiment qu'il n'a que lui à consulter. Il est important que nulle assemblée d'hommes ne puisse, mémo temporairement, faire prévaloir son .sic ?io/o sans demander le consentement d'une personne autre. Une majorité, dans une Assemblée unique, quand elle a pris un caractère permanent, qu'elle est composée des mêmes personnes agissant habituellement ensemble, et qu'elle est toujours assurée de la victoire, devient aisément despotique et outrecuidante lorsqu'elle est délivrée de la nécessité d'examiner si ses actes seront approuvés par une autre autorité constituée. Il est désirable qu'il y ait deux Chambres pour la même raison qui faisait nommer deux consuls aux Romains, pour que ni l'un ni l'autre ne pussent être exposés à l'influence corruptrice du pouvoir absolu même pendant l'espace d'une seule année. Une des qualités les plus indispensables pour la direction des' affaires publiques, et surtout pour le maniement des institutions libres, c'est la conciliation, la promptitude à transiger, l'empressement a faire des concessions aux adversaires, et à prendre de bonnes mesures, aussi peu blessantes que possible pour les personnes d'une opinion opposée. Céder d'un côté, exiger de l'autre, ainsi que cela se pratique entre deux Assemblées, est une école permanente de cette salutaire habitude, école utile dès à présent, et dont l'utilité se ferait probablement sentir davantage avec une constitution plus démocratique de la législature. » L'histoire vient d'ailleurs confirmer sur ce point les données de la psychologie. En inscrivant dans le texte constitutionnel l'unité de législature, les Constituants

de 1791 et de 1793 y introduisaient un germe de conflits incessants et, faute d'un tampon propre à amortir les chocs entre les pouvoirs publics, une cause de faiblesse et d'avortement final pour la Révolution.

Tous les peuples chez qui s'est acclimaté le régime représentatif n'ont réussi à le faire vivre que grâce à la coexistence de deux Assemblées, quelles que soient d'ailleurs leur composition et leurs attributions. Dans les nKuiarchies, comme l'Angleterre, la Belgique, l'Italie, dans les républiques de Suisse et des États- Unis, la Chambre haute a acquis une influence considérable sur la marche des affaires publiques, et l'exemple du Sénat américain semblerait même prouver que la fonction des secondes Ciiambres s'accroît proportionnellement au caractère démocratique de la Constitution.

En France, depuis la Révolution, nous avons fréquemment oscillé entre l'unité et la dualité de législature, et l'on pourrait objecter à ce dernier système qu'il n'a pas sauvé de la chute les monarchies autoritaires ou constitutionnelles qui l'avaient adopté : la Restauration, la monarchie de Juillet ou le second empire. Ici nous sortons du domaine de la science pour entrer dans celui de l'arl. car la sociologie se borne à recommander la dualité de législature comme un rouage indispensable du régime représentatif, sans en garantir la réussite dans tous les états de société. L'échec du système des deux Chambres est, sans doute, dû, chez nous, à une adaptation insuffisante, parce que les hommes d'État n'ont pas su choisir un mode de recrutement et un règlement d'attributions appropriés à la structure et aux précédents historiques de la société française.

Aux yeux de leurs organisateurs, les Chambres hautes de la Restauration, de la monarchie de Juillet

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et du second empire avaient la mission de défendre les intérêts et les tendances des classes aristocratiques qu'on opposait aux aspirations de la démocratie, représentées par la Chambre populaire. La Chambre des pairs, ou le Sénat était le centre, l'organe privilégié des forces conservatrices, tandis que le foyer des forces progressistes résidait dans la Chambre des députés. On dénaturait ainsi complètement le caractère de la Chamljre haute. Au lieu d'en faire un pouvoir de contrôle et de revision, on la transformait en instrument de conflit, qui, au lieu de faciliter et d'améliorer l'œuvre de la Chambre basse, tendait à gêner, à entraver son action. Cette organisation de la Chambre haute à l'état de lutte plus ou moins ouverte contre la Chambre populaire annihilait par avance sa part d'influence dans le mécanisme constitutionnel, et la condamnait à une irrémédiable décadence.

Aussi, pendant la durée de la Restauration, de la monarchie de Juillet et du second empire, les Chambres hautes ne se sont-elles guère signalées que par leur résistance systématique au progrés législatif, aux réformes réclamées par la voix de l'opinion et de la Chambre basse. Aussi sont-elles même restées impuissantes à adoucir la secousse de la chute de ces divers régimes, et elles tenaient si peu de place dans le pays que le flot révolutionnaire les a laissées s'effondrer sans avoir Fair de soupçonner leur existence.

Les auteurs de la Constitution républicaine de 1875 n'ont heureusement pas suivi sur ce point l'exemple de leurs devanciers. Plus accessibles que les hommes de 1791 et 1793 aux leçons de la science, ils ont adopté le principe de la dualité de législature, et, mieux inspirés que les politiques de la Restauration et de la

monarchie de Juillet, ils ont cherché ù faire du Sénat un collaborateur, un conseiller de la Chambre des députés. Mais ici apparaît une difficulté d'un nouveau genre. Par le mode de recrutement, par la conception même du rôle du Sénat dans le gouvernement, n'est-on pas allé au-devant d'un excès opposé à celui où étaient tombés les législateurs de ISlo et de 1830? c'est-à-dire, si on a heureusement écarté la Chambre de résistance et de contlit, a-t-on réussi à éviter la Chambre d'enregistrement? Car tel est le double écucil qui menace également l'existence des Chambres hautes : ou repousser systématiquement, par esprit de corps malentendu, ou adopter aveuglément, par crainte de la défaveur populaire, les propositions de la Chambre basse.

Si la Chambre haute ne doit être ni un antagoniste systématique, ni une simple doublure de la Chambre des députés, quel rôle a-t-elle donc à remplir dans le jeu du régime représentatif? Elle doit maintenir l'équilibre entre les forces conservatrices et les forces progressives de l'organisme politique. Par exemple, si les institutions fondamentales du pays étaient menacées par les attaques des partis extrêmes, si une surprise du sufTrage universel amenait à la Chambre basse une majorité de révolutionnaires de droite ou de gauche, décidée à renverser la Constitution, le Sénat aurait le droit et le devoir de défendre contre les violences de l'autre branche de la législature le pacte constitutionnel, abri tutélaire des destinées de la nation.

De même, si la Chambre des représentants adopte une loi conçue hâtivement, incohérente dans ses principales dispositions, et contraire aux aspirations du pays, le Sénat fera oeuvre de pouvoir conservateur en remaniant le projet, en redressant les erreurs des

premiers législateurs, et en donnant à la loi définitive la sanction de son contrôle et de son autorité.

Mais la sauvegarde des institutions et la revision des travaux de la Chambre basse ne suffisent pas à épuiser la tâche de la Chambre haute. Elle doit être aussi un instrument dinitiative et de progrès. Un pouvoir en quelque sorte passif, qui se contenterait de repousser, de confirmer ou même d'amender les propositions de la Chambre basse, se condamnerait à une tâche par trop ingrate et à un inévitable effacement devant l'opinion. Il en est des corps collectifs comme des organismes individuels : qui ne progresse pas décline; qui néglige d'exercer sa force d'impulsion ne réussit pas à maintenir sa force de conservation. Par suite, si le Sénat veut être en mesure de remplir au moment voulu sa mission conservatrice, il doit donner lui-même, en certains cas, le signal des réformes politiques et sociales, des améliorations législatives.

Ainsi, pourquoi la Chambre haute se laisserait-elle toujours devancer par le zèle de la Chambre basse? Pourquoi, en présence d'un intérêt social supérieur, comme l'organisation de l'armée, de l'enseignement, des finances, ou les rapports de l'Église et de l'État, ne se réserverait-elle pas la priorité de la discussion de ces problèmes, soit par des propositions issues de son sein, soit que le cabinet du gouvernement déposât d'abord devant elle les projets de loi émanés de sa propre initiative?

Le Sénat est d'autant plus autorisé à assumer cette tâche quand son origine démocratique le met au-dessus de tout soupçon de partialité pour des intérêts de classe; quand, d'autre part, la valeur intellectuelle, l'expérience politique et l'autorité morale de ses membres lui permettent d'apporter

à la funcliou législative des garanties de savoir et de sang-froid autrement indiscutables que celles de la Chambre des députés.

Quant aux combinaisons de recrutement et d'attributions propres à assurer le rùle du Sénat, elles varient iniiniinent suivant le caractère des peuples et le développement historique de leurs institutions. Tel système réussira mieux chez celui-ci; tel autre s'adaptera mieux à la physionomie de celui-là. Encore une fois, la science ne saurait proposer ici de solution absolue ; c'est uniquement un pj-oblème d"art et d'application. Par exemple, une Chambre haute, d'origine aristocratique, comme la Chambre des Lords, parviendra, en Angleterre, à n'êtn; ni un pouvoir de conflit, ni un pouvoir d'enregistrement. Auk États-Unis, un Sénat recruté par les législatures de chaque État de l'Union au nombre total de deux sénateurs, sans tenir compte de la population, et composé de soixante-seize membres seulement, suffira à tenir en échec, par l'étendue de ses attributions et l'auto- 4-ité de ses membres, les autres pouvoirs de la Constitution fédérale, le Président et la Chambre des représentants. En France, l'état de l'esprit public interdisant l'origine aristocratique ou fédérative du Sénat, on essayera de constituer une Chambre haute par l'élection du suffrage universel à plusieurs degrés, sorte de grand Conseil des groupes territoriaux, départements, arrondissements, communes.

Ces divers systèmes se justifient parleurs résultats. Ils sont bons si, grâce à eux, la Chambre haute acquiert une prise sérieuse sur l'opinion, et le prestige nécessaire à son rôle constitutionnel: ils sont mauvais si l'influence de la Chambre haute reste précaire et contestée; si la Chand)re populaire accapare la direction exclusive des affaires , et si ses

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enti-aiiioments ne trouvent pas un frein dans le contrôle du Sénat.

Les attributions de la seconde Chambre dépendront aussi de son origine. Ainsi, en Angleterre, où l'hérédité de la pairie fait de la Chambre des lords un corps tout à fait aristocratique, les attributions de la Chambre haute devront être évidemment moins larges que celles de la Chambre des communes; ainsi, pour les bills financiers, la Chambre des communes possède un véritaldc privilège, et la Constitution ne reconnaît pas à la Chambre des lords le droit d'amendement au budget. Tout au contraire, aux ï]tats-Unis, où l'aristocratie n'entre pour rien dans la composition du Sénat, la prépondérance politique appartient décidément à ce corps. Il garde le choix des ministres, la conclusion des traités, et, pour les prérogatives financières, il est à peu près sur le pied d'égalité avec la Chambre des représentants. Comme le fait justement observer M. Boutniy dans ses profondes études de Droit constUut/onnel, on a, pour le Sénat américain, « prélevé quelque chose sur les attributions de tous les autres pouvoirs ».

Dans la Constitution de 1875, les attributions du Sénat français, sans embrasser une sphère aussi étendue que celle du Sénat américain, lui réservent cependant une part d'autorité considérable, surtout grâce au droit de dissolution de la Chambre des députés exercé de concert avec le Président de la République. C'est là une innovation imitée des monarchies constitutionnelles où le roi peut dissoudre la Chambre basse sur l'avis du chef de cabinet parlementaire. Les Constituants de 1875 ont obéi, suivant nous, à une heureuse inspiration en empruntant ce procédé constitutionnel pour résoudre pacifiquement les conflits entre les pouvoirs publics.

On comprend que la Constitution anglaise n'ait pas voulu associer au droit de dissolution une institution aussi aristocratique que la Chambre des Lords, car c'était mettre la Chambre populaire à la discrétion de la Chambre haute, et sacriher les intérêts de la majorité à ceux de la minorité; mais, dans une Constitution où les deux Chambres ont une origine démocratique, comme la Constitution de 1875; où, de plus, par son mode de recrutement, par l'âge de ses membres, la Chambre haute doit contenir une plus grande somme de valeur éprouvée et d'expérience, il est parfaitement légitime d'investir le Sénat du privilège de renvoyer la Chamljre basse devant le pays, et de rétablir ainsi l'équilibre du mécanisme politique, en comptant qu'il saura user de ce privilège avec toute la prudence et la modération désirables.