DU POUVOIR JUDICIAIRE — DE LA NOMINATION ET DE LA FONCTION DES JUGES

Nous avons constaté que les Constituants de 1791 n'avaient pas su mieux pourvoir à l'organisation du pouvoir judiciaire qir<à celle du pouvoir exécutif. Toujours déçus par le mirage de la séparation des pouvoirs, ils ne voulurent pas confier à l'exécutif la nomination des magistrats, et décidèrent que les fonctions judiciaires seraient départies à des juges élus à temps par le peuple. Or le pouvoir judiciaire est bien une délégation spéciale, mais non une branche séparée de la souveraineté nationale; à ce titre, il ne saurait être exercé par les mêmes mains que les autres délégations de cette souveraineté, mais il ne cesse pas pour cela de faire corps avec elle, et d'en suivre les évolutions. Le corps judiciaire peut donc être directement recruté, soit par le suffrage de la nation elle-même, soit par le choix du pouvoir exécutif, suivant que l'un ou l'autre mode de recrutement se plie mieux aux conditions d'une bonne administration de la justice.

Ce qui condamne la nomination des juges par le peuple, c'est d'abord l'incapacité du suffrage popu-

laire à discerner des compétences spéciales, à choisir des magistrats versés dans la connaissance du droit, et recommandables par leurs titres professionnels. De plus, le suffrage universel réussirait-il à élire des magistrats éclairés, il ne leur assurerait jamais l'indépendance de situation que réclament avant tout les fonctions judiciaires. Un magistrat élu par le peuple est fatalement marqué du sceau de la politique; par suite, mêlé aux intrigues et aux passions des partis, comment ne se laisserait-il pas dominer par le souci de sa réélection et par le désir de protéger les individus et les groupes qui tiennent son sort entre leurs mains? Comment l'instabilité de sa charge, soumise aux caprices de la faveur populaire, ne porterait-elle pas atteinte à l'impartialité de son caractère, et n'infirmerait-elle pas l'autorité de ses jugements?

Les Constitutions de la Révolution s'obstinèrent à maintenir le principe de l'élection des juges, qui produisit ses conséquences inévitables : l'abaissement du niveau intellectuel et moral de la magistrature, le discrédit de l'autorité des décisions judiciaires. Depuis, l'expérience des Etats-Unis est venue confirmer sur ce point les inductions du raisonnement. Chacun sait à quel degré de déconsidération publique est P tombée la magistrature élue par le peuple, dans les États particuliers de l'Union, quels soupçons de vénalité et de corruption s'attachent à ses jugements. On peut dire que le recrutement du pouvoir judiciaire constitue le point le plus faible de la Constitution américaine , si la compétence et l'honorabilité généralement reconnues de la Haute Cour fédérale ne venaient rectifier les décisions des juridictions inférieures, et former un contraste significatif avec le corps judiciaire des États particuliers. Or la Haute Cour fédérale, qui jouit aux Étals-Unis d'une autorité

très étendue, qui traftohe souverainement les litiges entre les citoyens et les Etats, entre les Etats et l'Union, est composée de neuf juges inamovibles élus par le Président de la République, et cette petite oligarchie judiciaire a, d'après la Constitution, le droit de tenir en échec les résolutions de tous les autres pouvoirs de l'État.

A défaut du recrutement par le suffrage populaire direct, l'élection des magistrats ne pourrait-elle du moins échoir à des corps électoraux spéciaux, à des commissions uniquement formées de notabilités professionnelles, magistrats, avocats, avoués, notaires, ou encore, avec adjonction de l'élément politique, conseillers généraux et d'arrondissement, à rélément professionnel. Ce système produirait certainement une magistrature plus compétente que l'élection populaire, mais les garanties d'indépendance et d'impartialité- chez les magistrats en seraient plutôt diminuées qu'augmentées; car, si la première combinaison soustrait les juges aux caprices de la politique, elle ne confie pas moins leur sort aux mains d'avocats, de magistrats, d'avoués, c'est-à-dire d'hommes que leur profession met en contact quotidien avec la justice. Imagine-t-on l'embarras et le trouble d'un magistrat obligé de trancher un litige où ses électeurs se trouvent parties directement intéressées? Comment, en pareil cas, la crainte de déplaire à l'avoué ou à l'avocat demandeur ou défenseur dans le procès, et de perdre son suffrage à la prochaine élection n'exercerait-elle pas une pression hineste sur le verdict du juge? Faire élire les magistrats par ce procédé, c'est volontairement créer autour de la magistrature et dans l'enceinte môme du prétoire de la justice une atmosphère de brigue et de favoritisme à laquelle la conscience des magistrats ne résisterait pas longtemps.

La seconde combinaison, qui associe à TélémenL professionnel l'élément politique, ajoute à la première les inconvénients des influences politiques, ([ui devraient rester, le plus possible, étrangères à l'administration de la justice. Enfin, l'autre système consacre le recrutement de la magistrature sur place, puisque la nomination se ferait par l'intermédiaire de commissions composées de personnalités locales, telles que conseillers généraux, conseillers d'arrondissement ou du ressort. Or quiconque a l'expérience des affaires judiciaires sait quelles difïicultùs crée à un magistrat l'exercice de ses fonctions dans un centre où il a longtemps vécu, où ses relations de famille et de société ne lui laissent pas vis-à-vis de tous les justiciables une égale liberté de jugement et d'allures.

Tout recrutement de la magistrature par le principe électif, direct ou indirect, étant écarté, il ne reste plus que la nomination par le pouvoir exécutif, par le chef du département ministériel de la justice. Ce système seul peut garantir une moyenne suffisante de capacité, d'honorabilité et d'indépendance chez les magistrats.

D'abord, le garde des sceaux appartient en général à la carrière; ancien magistrat ou avocat, il a. plus ou moins pratiqué les hommes et les choses de la justice. Placé au centre même des affaires, et ayant sous la main les dossiers de tous les membres du corps judiciaire, il est en mesure de se renseigner exactement sur leurs états de service, sur leurs titres professionnels et sur l'opportunité de leur envoi dans tel ou tel siège, dans tel ou tel ressort; en un mot, il dispose de tous les éléments nécessaires pour faire les nominations en connaissance de cause. De plus, comme il fait partie d'un cabinet solidairement responsable devant le Parlement, il est intéressé, à la fois

pour lui-même et pour le sort du cabinet, à faire des choix, sérieux et convenables, car les Chambres se réservent toujours le contrôle de ses nominations par le droit d'interpellation et de blâme. Tandis que le recrutement de la magistrature par des commissions électorales reste confié à un pouvoir impersonnel et irresponsable, on sait du moins à qui incombent les nominations faites par le garde des sceaux, et à qui en attribuer la responsabilité. Tandis que le choix de ces commissions conserve un caractère exclusivement régional et local, le garde des sceaux ayant la faculté de prendre ses candidats sur tout l'ensemble du territoire et du personnel judiciaire, on obtiendra ainsi une magistrature véritablement nationale , qui ne rencontrera pas dans l'esprit local et particulariste, dans les attaches de clocher, un obstacle à l'accomplissement de sa mission.

La nomination des magistrats par le pouvoir exécutif implique comme conséquence l'inamovibilité de leur charge, car il importe que la stabilité de leur carrière les mette à l'abri de la mobilité des pouvoirs politiques, que la sécurité de leur situation les protège contre les atteintes qui pourraient menacer leur indépendance. On l'a dit souvent : la magistrature doit rendre des arrêts, et non pas des services; mais on n'épargne aux gouvernements la tentation de lui demander des services, que s'ils savent d'avance se heurter à la barrière de l'inamovibilité.

Dans une société bien ordonnée, les magistrats doivent posséder, comme les militaires, comme les professeurs, la propriété de leurs grades, sauf à répondre devant un Conseil disciplinaire des manquements au devoir professionnel, et à n'encourir la déchéance de leurs fonctions qu'après enquête et jugement contradictoires devant cette juridiction.

Mais, dira-t-on, vous avez beau décréter l'inamovibilité de la magistrature, cette garantie d'indépendance des juges sera annihilée par les abus de la promovibilité, tant que vous confierez au garde des sceaux la dispensation de l'avancement à tous les degrés de la hiérarchie judiciaire : « A-t-on assez fait, dit Cherbuliez dans son Traité des garan lies constitutionnelles, en rendant les juges inamovibles, là oii ils sont nommés par le corps exécutif, et où l'organisation judiciaire établit plusieurs degrés de juridiction? Non, sans doute, car alors le corps exécutif, s'il n'a pas le moyen de punir, a celui de récompenser ; la promovibililé est entre ses mains un moyen efficace d'inlluence lointaine, et, par conséquent, tout aussi dangereuse que l'amovibilité, surtout si c'est une promovibilité arbitraire qui peut faire d'un simple juge de paix un conseiller à la Cour de cassation, c'est-à-dire élever un citoyen, du rang le plus infime des fonctionnaires, à l'un des postes les plus émineuts. »

Cherbuliez met ici le doigt sur un vice grave de l'organisation judiciaire dans les pays oii les magistrats sont élus par le pouvoir exécutif. La promovibilité V devient une arme funeste à la fois au pouvoir exécutif, à qui elle permet de peser indirectement sur l'indépendance des magistrats, et aux magistrats euxmêmes, à qui la fièvre de l'avancement et le désir de gagner les dispensateurs de cet avancement font trop souvent perdre de vue le but désintéressé de leur fonction. Toutefois les inconvénients de la promovibilité ne sont pas assez sérieux pour renoncer aux avantages de la nomination par le pouvoir exécutif, et de l'inamovibilité. 11 vaut encore mieux avoir des juges capables mais quelque peu dociles aux influences gouvernementales, que des juges incompétents et absolument soumis aux collèges électoraux dont ils

tirent leur origine. La clc'pendance des magistrats envers le pouvoir exécutif est, à tout prendre, moins redoutable que leur servilité aux caprices de lafaveur et du suffrage populaires, d'autant plus qu'il n'est pas impossible de diminuer par certaines combinaisons les inconvénients de la promovibilité.

Il faut d'abord supprimer dans la hiérarchie judiciaire tous les échelons dont la carrière est inutilement encombrée, et, par suite, épargner aux magistrats les occasions de demander au gouvernement Tamélioration de leur sort. Un second moyen consiste à limiter l'omnipotence du pouvoir exécutif en matière de nomination et d'avancement. Le décret du 10 avril 1810, qui régit encore en France l'organisation judiciaire, a le tort grave de n'imposer aucun frein à l'arbitraire du gouvernement, ce qui permettait au rapporteur de la loi de 1871 sur la réforme judiciaire de caractériser en ces termes la loi de 1810 : « Elle affirmait en la personne de l'Empereur la puissance de transformer ad nutum en magistrat tout licencié en droit et d'en faire un substitut, un juge, même un président de Cour d'appel, suivant qu'il a atteint l'âge de 21, 2o, 27 ou 30 ans. Pour trouver une telle puissance dans la main de nos rois absolus, il faut remonter jusqu'à Philippe le Hardi. »

Cette organisation autoritaire qui mettait complètement la magistrature dans la main du chef de l'État pouvait Convenir au despotisme impérial; le régime représentatif a ses raisons pour maintenir au pouvoir exécutif la nomination des juges, mais il demande que cette prérogative soit entourée de toutes les garanties nécessaires au recrutement normal de la magistrature. Ces garanties doivent exister à l'entrée de la carrière, comme aux divers degrés de la hiérarchie judiciaire : ainsi les conditions de capacité prévues

par le dùcrct de iSiU, le diplôme de licencié en droit et le stage de deux ans au barreau sont manifestement insuffisants.

Le diplôme de docteur en droit ou, à défaut, celui de licencié, joint à l'exercice de la profession d'avocat, d'avoué ou de notaire pendant o, 10 ou 15 ans suivant le degré de juridiction, devraient seuls donner accès aux fonctions de la magistrature, et, quant à l'avancement, nul ne devrait pouvoir franchir un échelon de la hiérarchie judiciaire sans avoir occupé le grade précédent un certain nombre d'années déterminé par un règlement d'administration publique, sauf les capacités exceptionnelles, que le pouvoir exécutif aurait toujours la faculté d'appeler d'emblée aux postes importants sous sa responsabilité devant le Parlement. On obtiendrait ainsi une magistrature professionnelle aussi éclairée et indépendante que le permettent les conditions humaines.

Convient-il d'aller plus loin et d'associer, comme le demandent certains esprits, les simples citoyens à la fonction judiciaire par la création du jury civil? L'auteur d'un récent ouvrage sur le pouvoir judiciaire, M. Jousserandot, va jusqu'à dire que le jury civil est la seule organisation rationnelle du pouvoir judiciaire. L'institution du jury civil repose sur l'utilité de distinguer le fait du dr(jit dans le jugement des litiges, de confier l'appréciation de l'un aux jurés, et l'application de l'autre aux magistrats. Rien de plus séduisant en théorie; mais, en pratique, la séparation du fait d'avec le droit est-elle si facile à réaliser dans les causes civiles? Que d'espèces où le fait et le droit forment un tout indivisible! Le jury criminel nous oifre à cet égard un exemple significatif.il semble aisé de séparer le droit du fait dans les procès criminels, de laisser au jury la déclarntion de culpabilité,

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et, aux magistrats, rapplicatiou dos peines prévues par la loi. D'où vient donc Temljarras des jurys criminels pour délibérer sur les questions qu'on leur soumet? et pourquoi les voit-on souvent obligés de conférer avec le président des assises, de faire appel à son expérience juridique, avant de rendre leur verdict?

S'il en est déjà ainsi pour les causes criminelles où le caractère des questions à résoudre simplifie la tâche des jurés, que sera-ce donc au civil uù le jury devra se prononcer sur des questions d'une nature infiniment complexe et délicate, dans lesquelles le droit et le fait constituent la plupart du temps une masse homogène? Les défenseurs du jury civil, entre autres le président Bonjean, invoquent en sa faveur « que ce n'est pas une institution arbitraire et capricieuse, le produit accidentel de telle forme sociale, de telle ou telle nécessité politique; le jury est inhérent à la nature des choses, il n'est qu'une application du grand principe de la division du travail. Nul homme aujourd'hui, fut-il Newton, Leibnitz ou Cuvier, ne peut embrasser l'ensemble des connaissances humaines, et, à moins que les sciences et les arts ne rétrogradent vers la barbarie, il faut bien que les questions qui se rapportent à une branche quelconque des sciences ou de l'industrie soient jugées par des hommes qui en ont fait une étude particulière. »

N'est-ce pas là se servir d'un argument à deux tranchants? Sans doute, le principe de la division du travail veut que les questions spéciales soient traitées par des hommes spéciaux, mais autre chose est consulter des spécialités sur la partie technique d'un litige, ou en confier le jugement à des hommes que leur carrière n'a nullement familiarisés avec les études de droit.

Le principe de la division du travail demande précisément que toutes les affaires contentieuses soient jugées par des hommes du métier, c'est-à-dire par des magistrats habitués à l'étude et à la pratique des questions juridiques, ces magistrats se réservant de prendre l'avis d'experts sur le côté technique des causes qu'ils ont à juger. C'est encore la loi sociologique de la spécialisation des fonctions qui met obstacle à l'application du jury civil, parce que, dans notre société moderne, chaque citoyen est obligé de demander ses moyens d'existence au travail, d'exercer une profession dont les charges continuelles ne lui laissent pas le loisir de vaquer à d'autres occupations suivies.

La séparation du jinlex et du magistratus pouvait se concilier avec la structure des sociétés antiques, où les esclaves accomplissaient les travaux domestiques, où la loi générale du travail ne s'imposait pas aux hommes libres, où, par suite, ceux-ci disposaient des loisirs nécessaires pour remplir l'office du judex chargé de juger le fait, à côté du magistratus chargé de dire le droit.

On comprend, de nos jours, l'obligation du jury criminel pour tous les citoyens, vu le caractère essentiellement temporaire de cette charge; mais l'application du jury aux affaires civiles entraînerait des sessions du jury beaucoup plus fréquentes, qui troubleraient profondément les citoyens dans l'exercice de leur profession, d'autant plus que la nature même des causes civiles leur imposerait des études en rapport avec leur nouvelle fonction.

L'institution du jury civil nous paraît donc être bien moins une conquête de l'avenir, appropriée aux nécessités de la démocratie moderne, qu'un écho du passé, qu'un legs de l'ancien droit romain et ger-

iiiiuii(iiie aux populations de souche anglo-saxonne comme l'Angleterre et les Etats-Unis ; mais nous ne croyons pas que les autres nations aient le moindre intérêt à introduire ce rouage dans leur système judiciaire.

Jusqu'ici la plupart des sociétés européennes, et notamment la France, ont fait fausse route dans l'organisation du pouvoir judiciaire. Au lieu de multiplier les centres de justice, le nombre des magistrats, par suite d'économiser sur le chiffre de leur traitement et d'affaiblir les garanties de capacité, il fallait réduire sensiblement le nombre des cours, des tribunaux et des juges, rehausser par des traitements considérables le prestige de Jia carrière judiciaire et y attirer ainsi les hommes de valeur. La démocratie moderne ne saurait s'assimiler de toutes pièces le système judiciaire de l'Angleterre, car il repose sur des privilèges de naissance et de caste que la tradition seule a pu implanter dans les fibres nationales. Mais ce que les peuples démocratiques doivent emprunter à l'organisation anglaise, c'est le principe d'une magistrature peu nombreuse, bien rétribuée, conséquemment compétente, indépendante, et susceptible d'acquérir la haute situation et l'autorité morale que requiert l'accomplissement de ses fonctions.