CHAPITRE m

Apres avoir brièvement tracé le développement de la uyades société des nations, nous essaierons de décrire les personnes entreie» internationales qui la composent et tombent sous les règles JJl^i^^,. qu'elle suit. Toutes les autorités conviennent que les États national, souverains sont des sujets du droit international. Mais il y a des divergences d'opinion sur le point de savoir s'ils en sont les seuls sujets. Notre avis est que, tout en étant de beaucoup les plus importants, ils ne sont pas les seuls. Les individus doivent avoir le pouvoir de diriger leurs actions et de régler leur vie avant de pouvoir être admis dans une société ou un club. De même, un État doit être capable de déterminer sa destinée avant de pouvoir être reçu comme membre de la société des nations. Si son action corporative est dirigée pour lui par une autorité étramgère, les autres États seront obligés de traiter avec cette autorité. Mais ainsi qu'un mineur, qui a la direction partielle, non complète, de ses affaires, est parfois autorisé à se joindre à une société en qualité de membre d'un degré inférieur, ainsi, quand le gouvernement du pays dirige quelques affaires internationales de l'État, pendant qu'une autorité étrangère répond pour lui dans d'autres, il est impossible de regarder cet État comme entièrement en dehors de la famille des nations, bien qu'il soit en même temps évident qu'il n'en est pas un membre parfait. Nous concluons donc qu'il y a des grades et degrés parmi les sujets du droit international. En outre des États souverains, les États partiellement souverains et les commimautés belligérantes civilisées, non reconnues comme États, sont aussi des sujets du droit international. A l'yard des corporations et des individus, des doutes graves existent.

souverains.

état» Nous commencerons par les États souverains. Afin de

comprendre leur nature et le caractère de leur assujettissement au droit international, il sera nécessaire de passer par une suite ascendante de notions, en partant de la notion élémentaire de l'État.^ L'État peut se définir ' une communauté politique, dont les membres sont unis par le lien d'une conunune soumission à une autorité centrale, dont les ordres sont habituellement exécutés par la masse '• Cette autorité centrale peut reposer sur un individu ou sur un groupe d'individus ; et, quoiqu'elle puisse être patriarcale» elle doit être quelque chose de plus que l'autorité paternelle ; car la famille, par elle-même, n'est pas une communauté politique, et par conséquent n'est pas un État. Les modes de formation de l'autorité centrale n'entrent pas dans notre sujet. Que la communauté politique soit gouvernée par des monarques héréditaires, ou par une ou plusieurs personnes élues par certains de ses membres, elle est un État, pourvu que la masse de la nation obéisse au gouvernement. S'il n'y a pas cette obéissance, c'est l'anarchie ; et, dans la mesure où manque l'obéissance, la communauté court le risque de perdre sa condition d'État. Une division purement administrative, comme un département français ou un comté anglais, ne saurait s'appeler État; mais ce titre ne devrait pas, ce semble, être refusé à une communauté comme le Canada, qui n'est pas entièrement libre de sujétion politique, parce que ses pouvoirs d'autonomie sont très étendus.

Nous avons vu ce qu'on entend par État. Si nous ajoutons aux traits déjà marqués dans notre définition cet

^ Dans rÉtat, le lien qui unit les membres est politique ; en d'autres termes» leur sentiment de l'unité constituée résulte de la commune obéissance au même gouvernement. Dans la nation, le lien naît de la parenté du sang, ou du langage, ou de la religion, ou de la tradition historique, ou de quelques-unes ou de toutes ces causes. Ce lien n'est pas en soi politique, mais il tend presque fatalement à le devenir. Toutes choses égales d'ailleurs, l'État qui est natidn est plus fort et plus heureux que celui qui ne l'est pas.

autre caractère que le corps ou l'individu qui reçoit l'obéissance habituelle de la communauté ne prête une obéissance semblable à aucim supérieur terrestre» nous arrivons à la conception de ' l'État souverain ou indépendant ', qui ne possède pas seulement ' la souveraineté intérieure ', ou le pouvoir de diriger les affaires du pays, mais aussi ' la souveraineté extérieure', ou le pouvoir de traiter les ^affaires avec l'étranger. Les républiques qui composent l'Union américaine possèdent tous les traits que nous avons énumérés comme les traits distinctifs des États. Elles sont donc, à bon droit, ainsi appelées ; mais des raisons historiques et politiques les ont fait quelquefois traiter d'États souverains. A strictement parler, c'est une erreur. En vertu de la Constitution des . États-Unis, toutes les affaires extérieures sont laissées au gouvernement • central. Les pouvoirs exécutif et législatif de chacun des États de l'Union sont privés de tout droit dans ces matières et doivent accepter ce que décident les autorités de Washington. Us n'ont aucim des attributs de la souveraineté. extérieure. Ils ne peuvent décider de la guerre ou de la paix, ni envoyer, des agents aux Puissances étrangères ni en recevoir d'elles. En d'autres termes, ce sont des États, ce ne sont pas des États souverains.

Mais il n'est pas nécessaire pour qu'une société soit im État souverain que son chef ou ses chefs ne se soumettent jamais à la volonté des autres. De fait, les empires les plus puissants du monde modifient souvent leur ligne de conduite en déférant aux vœux des États voisins; et nul n'oserait dire qu'ils perdent par là leiu? indépendance. Déférence et soumission, c'est la condition de la vie sociale. C'est seulement lorsque cette attitude lui devient habituelle que l'État ainsi entravé cesse d'être pleinement souverain. Quand la Russie, par exemple, en 1878, consentit à rapporter le Traité de San-Stefano, qu'elle avait négocié seule avec la Turquie, et à donner à toutes les Grandes Puissances de l'Europe une voix dans le règlement des questions litigieuses

d'Orient par un autre traité négocié à Berlin, elle ne fit rien qui affaiblît sa souveraineté ; ^ pas plus que les États-Unis ne. perdirent rien de leur indépendance lorsque, en 1905, le Président Roosevelt laissa par courtoisie à Nicolas II de Russie Finitiative de convoquer la seconde Conférence de La Haye.^ Mais s'il entrait dans le droit public du monde civilisé que tout traité fait par la Russie dût être soumis à un Congrès européen, et que tout acte international du Président des États-Unis dût être soumis au bon plaisir de l'Empereur de Russie, il seradt impossible de regarder l'un et l'autre comme tout à fait indépendants. L'État souverain a donc deux caractéristiques. Son gouvernement doit jouir de l'obéissance habituelle de la masse dit peuple, et n'accorder l'obéissance habituelle à aucun supérieur au monde.

§ 36 Certaines M^îg pour qu'uu État souverain puisse devenir un ^ sujet

conditions . . . .

'de civilisa- du droit international', il faut qu'il ait d'autres qualités, ritoire et ' .outre celles que nous venons d'énumérer. Une tribu errante, soSt ntoes"^ sans territoire déterminé pour fonder sa puissance, obéit, «aî^es cour néanmoins, à un chef qui ne reçoit les ordres d'aucun souverain autre. Une race de sauvages fixés sur le sol pourrait sembla- SmmelSj^t blement obéir. Même une assemblée purement fortuite dudroit d'hommes, telle qu'une bande de pirates, pourrait se placer national. pour im temps sous l'autorité d'un chef revêtu d'un pouvoir illimité. Cependant aucune de ces commimautés ne saurait être un sujet du droit international, parce qu'il lui manque plusieurs conditions, qui, bien que non essentielles à la souveraineté, sont essentielles à la quaUté de membres de la famille des nations. D'abord, le degré nécessaire de civilisation serait absent. Il est impossible de faire partie de la société internationale moderne à des États qui sont incapables de comprendre les idées sur lesquelles elle se base. On n'a jamais

^ Hollande European Concert in ihe Eastem Question, pp. 220-222. * Lawrence, International Problems and Hague Conférences, p. 41.

essayé de préciser le degré d'afiinité des modes de vie et des principes de pensée qui jjoit être tenu pour essentiel. Chaque cas est réglé suivant ses mérites. L'aire dans laquelle le droit des gens opère est supposée coïncider avec l'aire de la civilisation. Pour y être reçu, il faut obtenir une espèce de témoignage international de bonne conduite et d'honorabilité ; et, quand un Ét^^t, jusqu'alors réputé barbare, demande l'admission, les Puissances immédiatement intéressées lui donnent leur attestation.

Outre l'acquisition d'un certain, ou plutôt incertain, degré de civilisation, un État doit posséder un territoire déterminé avant de pouvoir obtenir le privilège d'entrer dans la famille des nations. Les règles du droit international moderne sont tellement pénétrées d'un bout à l'autre de l'idée de souveraineté territoriale qu'elles seraient tout à fait inapplicables à un corps politique qui ne serait pas établi d'une façon permanente sur une portion de la surface de la terre par lui possédée à titre collectif. Quand même on supposerait une tribu nomade parvenue au degré requis de civilisation, son manque d'oi^anisation territoriale sufiirait largement à l'exclure du cercle du droit international. Mais une communauté civilisée et indépendante, établie sur un espace territorialy peut se trouver si petite qu'il serait absurde de la revêtir des droits et devoirs attribués par le droit des gens aux États souverains. On conçoit qu'une telle petite communauté •

puisse rester inconnue quelque temps sur un coin éloigné de la terre* Mais conune elle serait vite absorbée par im plus grand corps, ou réduite sous la dépendance d'un puissant État, il n'y a pas lieu de s'y arrêter.

Les États souverains, qui sont des sujets du droit interna- Différentes tional, sont considérés comme des unités dans leurs rapports pnonnes mutuels. La nature de leurs arrangements intérieurs est sans îSi^**ieine importance au point de vue de leur qualité de membres de souveraineté. la société des nations, tout comme la division des fonctions

et des profits entre les associés d'une maison de commerce est indifférente pour ceux qui^ font des affaires avec elle. Pour les États unitaires il n'y a pas de difficulté. Quant aux États composés, tant qu'il existe, dans un cas donné, une autorité dont, en matière de relations extérieures, la pctrole lie le corps composé, le droit international n'a pas à demander si dans les arrangements intérieurs il forme un État ou vingt. Pour l'étude de la philosophie politique et du droit constitutionnel, ces questions sont excessivement importantes. Mais tout ce que le pubUciste a besoin de savoir, c'est quelles espèces d'unions ne font de leurs membres qu'un État en ce qui touche la souveraineté extérieure, et quelles autres leur laissent l'existence internationale distincte en leur donnant une part dans la direction de leurs relations extérieures. Dans le premier groupe nous plaçons les unions incorporées, les unions réelles^ et les unions fédérales^ dans le second les unions personnelles et les confédérations. Mais il faut se rappeler qu'il y a de grandes différences d'opinion parmi les auteurs quant au sens exact de certains de ces termes et à la juste description de cei^Jains États composés.^ De fait, l'art de classification des juristes reste très en arrière du talent de construction des hommes d'État. Une constitution nouvelle est inaugurée parce -qu'elle semble bonne à créer, sans tenir aucun compte du fait que, d'après le système de tous les manuels, c'est une anomaUe. Mieux vaut dire franchement que la classification que nous sommes obligés d'employer ne peut pas prétendre à l'exactitude scientifique. EUe nous fournit des descriptions plutôt que des définitions, des types plutôt que des genres.

Nous commencerons par indiquer très brièvement la nature des unions qui créent une nouvelle personne internationale à la place de deux ou plus. Ce sont, d'abord, les unions incorporées. Il en existe une quand un tout organique, unissant les affaires intérieures et extérieures sous son

* Voir, par exemple, Oppenheim, International Law^ vol. i, pp. 126-157, et Westlake^ International Imw, part I, pp. 20-89.

gouvernement central, se forme d'unités qui peu de temps auparavant étaient des entités internationales distinctes. L'exemple durable est le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et Irlande, formé par l'incorporation de l'Angleterre et de l'Ecosse en im royaume en 1707 et l'adjonction de l'Irlande en 1800. Ensuite viennent les unions réelles. Ce sont des unions de deux ou plusieurs États distincts sous un seul monarque, de manière que chacun demeure souverain en tout ce qui concerne ses affaires iatérieures, pendant que leurs affaires extérieures sont fondues et menées ensemble au nom du chef commun. L'État n'est à l'extérieur qu'une seule personne internationale, quoiqu'à l'intérieur il soit composé. C'est le cas de l'Autriche et de la Hongrie. Chaque membre de ce qu'on appelle la Double Monarchie possède une organisation séparée pour les fonctions législative et administrative ; mais il y a des ministres communs pour les affaires étrangères et la guerre, et les autres Puissances n'ont de relations diplomatiques qu'avec une seule entité, à eux connue sous le nom d'Empire d'Autriche- Hongrie. La Suède et la Norvège ont été semblablement associées en 1814, et demeurèrent ainsi unies jusqu'à leur séparation pacifique par le Traité de Karlstad en 1905. Dans les unions fédérales il y a un corps central déterminé par la constitution et chargé de la direction exclusive des relations internationales de l'ensemble. Il y a aussi des États membres, qui ont un pouvoir plus ou moins grand sur leurs affaires intérieures, mais n'en ont absolument aucun sur les affaires ertérieures. Le gouvernement fédéral représente l'ensemble du corps politique aux yeux des États étrangers, avec lesquels il fait la guerre et la paix et entretient les relations diplomatiques. C'est une personne internationale parlant au nom de l'union tout entière, dont les parties composantes n'ont pas de statut international. Les États-Unis d'Amérique sont le meilleur et le plus éminent exemple d'une Puissance de ce genre.

n faut distinguer les unions réelles des unions personnelles.

qui, à strictement parler, ne sont pas du tout des unions. On dit qu'elles se forment lorsque la même personne vient à porter la couronne de deux ou plusieurs royaumes. Mais chacim de ces royaumes garde intacts tous les attributs de la souveraineté ; aucun des royaumes n'en est légalement affecté, à quelque degré, dans ses rapports avec les États étrangers ; et, par suite, il est dair que l'union ainsi nommée n'a pas d'existence. Chacun des membres qui, diton, la forment, reste une personne internationale distincte, comme ce fut le cas de l'Angleterre et du Hanovre, de 1714 'à 1837, période durant laquelle le roi du premier État fut en même temps électeur du second. Des considérations du même genre s'appliquent aux unions fédérales et aux confédérations. Elles diffèrent en ce que les États unis en confédération retiennent pour eux le droit de traiter directement avec les Puissances étrangères, quoiqu'en certaines affaires extérieures l'autorité centrale agisse pour le corps entier ; tandis que, comme nous l'avons déjà vu, la marque distinctive de ' l'imion fédérale ' est que les États-membres sont totalement exclus du domaine des affaires étrangères. Chaque Puissance confédérée est donc une personne internationale, comme chacun des États unis par ce qu'on appelle Vunion personnelle.^ Mais, à la différence de ces États, elle n'est pas une personne internationale dans la plénitude du sens, ce qui est également vrai du corps central. Nous discuterons leur situation en traitant des limitations de la souveraineté.^ Pour le moment, nous nous occupons de ces sujets du droit international qui sont les États pleinement souverains, et nous avons vu la raison de comprendre parmi eux, outre les États unitaires indépendants du type ordinaire, les unions incorporées f les unions réelles, les unions fédérales, et les États isolés qui sont à tort supposés joints en unions personnelles. La question de savoir si les Grandes Puissances occupent une prééminence légale sur les autres États souverains sera discutée dans la Partie II, chapitre iv.

souverains.

Nous avons à considérer maintenant les États qui ne sont États mifos pleinement souverains. £n règle générale, le gouvernement interne d'une commimauté politique exerce sur les membres de cette communauté tous les pouvoirs de la souveraineté. Mais, dans quelques cas exceptionnels, il n'en exerce qu'une partie, le reste étant attribué au gouvernement d'un autre pays, ou, dans les confédérations, à une autorité centrale. Si la division des pouvoirs donne les affaire^ intérieures au gouvernement du pays, tandis qu'une autorité extérieure a la direction entière des affaires étrangères, le droit international reconnaît seulement la Puissance qui traite avec les autres États au nom de la communauté en question. Il n'aura pas plus affaire aux chefs nationaux qu'il n'a affaire au maire d'une ville anglaise ou au gouverneur d'un État américain. Mais s'il y a partage des affaires extérieures, les unes assignées au gouvernement du pays, les autres dirigées par une autorité étrangère, le droit international doit reconnaître ces deux pouvoirs. Toutefois il est clair, en pareil cas, que le souverain local occupe une position très différente de celle du chef d'un État ordinaire indépendant et pleinement souverain. Son autorité est restreinte et conditionnée par celle de la Puissance étrangère qui partage avec lui la conduite des affaires extérieures. L'indépendance de cet État n'est pas entière, mais limitée. Il n'est pas souverain dans le sens où la Grande-Bretagne, la France ou l'Italie sont souveraines ; et, cependant, il doit être r^ardé comme un sujet du droit international, puisque les affaires extérieures dirigées par son gouvernement personnel relèvent de ce droit: il a une personnalité internationale, quoique d'une espèce inférieure. Il y aurait de l'affectation à l'exclure de la famille des nations parce qu'il n'est pas entièrement souverain, tout comme il y aiu'ait de la cruauté à exclure de la famille sociale

un demi-frère, ou une demi-sœur, par la raison qu'on entend généralement par famille un couple d'époux et sa progéniture. Les communautés du genre de celles que nous considérons sont» d'habitude» appelées États mi-souverains. Mais l'expression semble si^iifier un égal partage des pouvoirs de souveraineté entre les chefs locaux et les chefs étrangers. Nous emploierons donc, à sa place, l'expression d' ^ Etats partiellement souverains ', qui dépeint exactement une classe de communautés chez lesquelles une portion des pouvoirs de la souveraineté extérieure, depuis presque tout jusqu'à presque rien, appartient au gouvernement local.

On peut définir les États partiellement souverains, positivement, des communautés où VautorUé locale ne possède qu^une portion des pouvoirs de souveraineté^ le reste étant exercé par une autorité politique extérieure^ ou négativement des Êtàts qui ne possèdent pas la maîtrise absolue de leur politique tout entière. Mais un tel État n'est un sujet du droit international que si la sépctration des pouvoirs partage les affaires extérieures, assignant les unes au gouvernement du dedans, et les autres à l'autorité du dehors. Lorsqu'une communauté politique est obligée de se soumettre habituellement pour les affaires extérieures à l'autorité d'im autre État, elle se trouve,du point de vue international, sous le régime de la souveraineté partielle. Lorsque plusieurs communautés poUtiques s'unissent en confédération, chacun des États ainsi confédérés, et l'autorité centrale de la confédération, sont, au point de vue international, sous le régime de la souveraineté partielle. Nous avons ainsi deux catégories d'États partiellement souverains, qu'il sera bon d'examiner chacune à part. Mcds, au préalable, il nous faut exclure absolument de notre classification des conmiunautés telles que les États indigènes de l'Inde et les tribus indiennes de l'Amérique du Nord. Les premières sont parfois qualifiées d'États indépendants ; mais en réalité elles ne sont même pas partiellement souveraines dans le sens donné à cette expression par le droit international ; car elles ne peuvent

faire la guerre ou la paix, ni négocier avec aucune Puissance, à l'exception de la Grande-Bretagne.^ La Cour suprême des États-Unis, dans l'affaire de la nation 'Cherokee' contre rÉtat de Géorgie, a déclaré que les secondes étaient, non des États étrangers, mais ' des nations intérieures dépendantes \^ Elles ne peuvent, en aucune façon, traiter avec aucune autre Puissance que les États-Unis : en conséquence, le droit international les ignore toutes.

Nous devons à présent considérer cette catégorie d'États États vaspartiellement souverains, dont l'autonomie se trouve limitée ^"^' et restreinte, dans la gestion des affaires extérieures, par les pouvoirs de contrôle que possède le gouvernement d'une Puissance étrangère. Quelques États de ce genre sont appelés protectorats. De quelques autres on dit qu'ils sont sous la suzeraineté. Ces expressions laissent fort à désirer. Au lieu de faire ressortir un trait commun aux situations qu'elles désignent, elles doivent au contraire s'expliquer par les circonstances de chaque situation particulière. Il est généralement admis que le protectorat suppose l'abandon à l'État protecteur du droit de diriger toute la partie réellement importante des affaires extérieures de l'État protégé, tandis que les affaires purement intérieures sont .administrées p€ir le gouvernement local.^ Qu'implique d'autre la suzeraineté ? Il serait difficile, sinon impossible, de le dire. Mais si l'on s'en rapporte aux exemples historiques, on trouve des États protecteurs qui ont dirigé toutes les affaires, intérieures et extérieures-, de l'État protégé, et des suzerains qui n'ont exercé aucune autorité, même sur les affaires extériemres de l'État vassal. Une bonne illustration du premier cas se rencontre dans le protectorat exercé par la Grande-Bretagne sur les Iles

^ Westlake, IntemaHanal Law, part I, pp. 41-48. * Peters, Reparts of ihe United States Suprême Court, vol. v, p. 1. ' Nys, Droit international, vol. i, p. 864 ; Rivier, Droit international, vol. i« pp. 88» 84.

loniennesy de 1815 à 1863, époque de leur réunion à la Grèce. Durant cette période elles furent effectivement gouvernées par des commissaires britanniques, et ne purent ni accréditer des représentants diplomatiques, ni même avoir des consuls près des autres Puissances ; cependant que, pour compléter la mystification, elles étaient données comme indépendantes dans le traité qui les plaçait sous la protection britannique.^ Comme exemple des faibles proportions que le pouvoir du suzerain peut prendre, on peut citer le cas de la Bulgarie, tant qu'elle fut sous la suzeraineté de la Turquie, de 1878 à 1908. Durant tout ce temps, les suggestions du Sultan fiu'ent constamment écOTtées dès qu'elles se heurtaient aux aspirations et aux desseins du Prince de Bulgarie et de son gouvernement. Non seulement le suzerain nominal n'exerça aucun contrôle sur les affaires intérieures, mais la Bulgarie fit la guerre et la paix sans lui demander son assentiment, incorpora, contre lui, la Roimiélie Orientale en 1885, élut un nouveau prince en 1887 sans son approbation, et finalement proclama son indépendance en 1908.^

n est clair, d'après ces exemples, qu'on pourrait aisément appuyer par d'autres du même genre, que les termes que nous considérons ont été fréquemment employés dans des sens forcés et peu naturels. Ce fait, joint à leur imprécision intrinsèque, les rend peu propres à la classification scientifique. En diplomatie, le principal est de masquer, par la suavité des mots, l'amertimie des faits. Cette coutiune, si utile souvent pour faire accepter des arrangements qui eussent profondément révolté, s'ils s'étaient montrés sans voile dans toute leiu* dureté, altère la langue de plus d'un acte international, alors que la précision des termes est par-dessus tout désirable. Pour grouper sous im titre approprié les États partiellement souverains, que nous examinons ici, nous manquons d'une formule qui exprime la dépendance sans spécifier l'étendue ou la nature exacte de la sujétion impUquée, hormis

^ Holland, European Concert in the Baatem QuegHon, pp. 46-60. * Staiesman'a Year Book, 1909, pp. 666, 667.

qu'elle se rapporte aux affaires extérieures. Ne pourrait-on donner le nom d^Êtats clients à toutes ces personnes internationales qui sont obligées d'abandonner habituellement la direction de leurs affaires extérieures en quelque mesure, grande ou petite, à l'autorité extérieure d'un autre État ? Le client suppose le patron ; et VÈtai patron est, naturellement, l'État qui agit au nom de l'État client de la manière déterminée, soit par la coutiune établie à la longue, soit par les clauses d'un accord formel, ou par les deux à la fois. Mais le degré d'action possible est laissé par les termes de la définition dans une imprécision voulue. Son pouvoir peut être aussi grand que celui de la Grande-Bretagne sur les Iles Ioniennes, où le gouvernement local n'avait conservé, de la souveraineté extérieure, qu'im lambeau : le droit de recevoir des consuls étrangers.^ Ou bien son pouvoir peut être aussi réduit que celui de la Turquie vis-à-vis de la Roiunanie et de la Serbie, de 1856 à 1878, année où leur double indépendance fut reconnue par le Traité de Berlin.^

Un avantage de la nomenclature ainsi proposée serait que son adoption rendrait inutile pour les fins du droit international toute tentative de distinguer le protectorat de la vassalité ; ce qui épargnerait, en conséqueûce, ces différences de définition et de classification qui sont une si grande pierre d'achoppement pour les étudiants et de si peu de valeur pour leur instruction.^ Un autre avantage de l'expression proposée est qu'elle comprendrait les cas où les termes de supériorité et d'infériorité sont soigneusement évités, pendant que les faits prouvent avec éloquence l'existence d'une dépendance, quelquefois d'une façon très marquée. Cuba, par exemple, fut érigée en État indépendant par le Traité de Paris de 1898 ; mais elle est, de fait, soumise en dernier ressort à l'autorité directrice des États-Unis, dont leâ armes lui gagnèrent cette soi-disant

^ WesUake, IniemaHonal LaWy part I, p. 24.

* HoUajid,EuropeanCùncert in theE€i8temQue8iion,pp.251-2SB,2&7-BOS. > Westiake, IniemaHonal Law, part I, pp. 22-27 ; Oppenheim, International Laœ, vol. i, pp. 188-140.

indépendance, et dont les troupes occupèrent l'île, non seulement pendant la période d'établissement, de 1898 à 1902, mais encore de 1906 à 1909. Dans la seconde circonstance, la présence des troupes eut lieu en vertu des termes de la Constitution cubaine de 1902, et des clauses du traité, de l'année suivante, par lesquelles le droit d'intervention était expressément accordé à l'Amérique ^ pour la conservation de l'indépendance cubaine, le maintien d'un gouvernement capable de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle ', et poiu* d'autres fins. Un des cas prévus dans le traité surgit en 1906. Une révolution éclata et le Président Palma se démit de sa fonction. Un gouverneur provisoire fut nommé par les États-Unis ; son autorité rétablit l'ordre et réprima les abus. Les voies étaient ainsi préparées pour une honnête élection, par laquelle le Général Gomez s'assura le fauteuil présidentiel. Fuis, son administration solidement établie, le gouvemeiu* et les troupes des États-Unis se retirèrent, et l'île fut laissée à son autonomie.^ Les États-Unis avaient, en tout cela, agi en toute bonne foi ; mais l'avenir seul peut décider si l'habileté et le patriotisme de la nation sont en état de maintenir un gouvernement stable. En cas d'échec sur ce point, il va de soi que l'Union américaine doit prendre la succession de l'État moribond.^ Outre le droit d'intervention stipulé dans la Constitution cubaine, les États-Unis se sont ass\u*é par traité la possession de deux stations de charbon siu* la côte de l'île, ils ont limité le pouvoir de faire des traités du gouvernement local : aucune stipulation ne doit y pénétrer au détriment de l'indépendance cubaine — clause évidenunent destinée à prévenir la naissance de toute revendication contraire aux droits de l'Amérique.

Des faits qui viennent d'être exposés, nous pouvons seulement concl\u*e que les rapports entre la République cubaine et les États-Unis diffèrent à un haut degré de ceux qui

^ American Journal of International Law, vol. i, pp. 149, 150, et vol. iii, pp. 481, 482.

* Pour le grave avertissement donné par le Président Roosevelt, voir Foreign RelaHons of the United States, 1006, part I, p. xlv.

subsistent entre deux États indépendants du type ordinaire. Les termes de suzercdneté et de protection ont été si soigneusement écartés dans tous les docimients officiels qu'il y aurait de l'indiscrétion à les employer ici. Mais on ne peut faire aucune objection raisonnable à la désignation de Cuba comme État client. La même expression s'appliquera à la Corée dans ses rapports avec le Japon ^ de 1904 à 1910> date à laquelle elle lui a été formellement annexée. Par le protocole du 23 février 1904, le gouvernement japonais garantissait l'indépendance de l'Empire coréen ; mais, par des accords subséquents, des conseillers financiers et diplomatiques eurent à gérer les départements correspondants de l'administration coréenne, et l'administration des postes, tél^raphes et téléphones de la Corée fut remise entre les mains des autorités japonaises. Enfin, le 17 novembre 1905, il fut décidé que le ministère des Affaires étrangères du Japon dirigerait les affaires extérieures de la Corée.^ Comme les représentants diplomatiques des Puissances étrangères sont toujours accrédités auprès de la Cour de Séoul, le pays ne doit pas cesser d'être regardé comme une personne internationale; mais assurément ce n'est pas abuser du terme que de l'appeler État client. Et, puisque l'expression laisse dans l'indétermination le degré et le contenu du contrôle, elle s'appUque également à tous les États dépendants connus du droit international, qui figurent siu* les listes données dans les principaux ouvrages modernes.^ . De tels États peuvent difficilement rester longtemps dans cette situation anormale. Us deviendront ou plus forts ou plus faibles. Dans le premier cas, ils arriveront à la pleine indépendance, dans le second, ils seront absorbés par l'État patron, comme la Corée par le Japon, sous les stipulations du Traité du 29 août 1910.

^ American Journal of International Laœ, vol. iv, p. 928 et seqq.

* Lawrence, Wat and Neutraliiy in the Far East, 2nd éd., pp. 2S2-2S5 ; Supj^emeni to the American Journal of International Lawy vol. i, pp. 217-

* Voir Oppenheim, International Lawt vol. i, pp. 154-157, et Rivier, DroU intematùmaly vol. i, pp. S5-98.

tions.

Confédira- Lt'S États partiellement souverains de la seconde classe appellent maintenant notre attention. Nous les avons déjà nommés Conf édérations, afin de les distinguer des groupes plus étroitement unis auxquels nous avons donné le nom d'Unions fédérales. Les termes ne sont pas très heureux, mais ce sont les meilleurs. Les Etats composés sont généralement divisés en ces deux espèces. La première, appelée en allemand Bundesstaaty comprend les unions dans lesquelles F autorité centrale seule peut traiter aVec les Puissances étrangères et décider les affaires extérieures, les différents membres gardant seulement la direction de leurs affaires intérie\u*es. Dans la seconde, appelée Staatenbundf sont compris tous les groupes où les Etats qui ont convenu de s'unir se sont réservé le pouvoir de traiter directement de certaines matières, toutes les autres affaires extérieiu'es étant réservées par le pacte fédéral à l'autorité centrale.^ Les meilleurs exemples, actuellement existants, de la première espèce sont les États-Unis d'Amérique et la Suisse. H n'y a présentement aucun bon exemple de la seconde; la Confédération germanique, qui dura de 1815 à 1866, en est le grand type historique. Chaque membre avait le droit d'entrer en relations avec les Etats étrangers, à la condition de ne rien faire contre la sécurité d'un autre membre, ou de la Confédération même. L'autorité centrale était assumée par ime Diète qui si^eait à Francfort. Composée des ministres des divers États, elle avait le pouvoir de conclure des traités, d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs, de déclarer la guerre aux Puissances étrangères dans le cas où le territoire de la Confédération serait menacé par elles. D'autre part, les États séparés s'envoyaient des représentants entre eux

1 Heffter, Dos euwpâische VôUcerrecki^ §§ 20, 21.

ainsi que près des États étrangers.* Tous les pouvoirs de la souveraineté sur les territoires compris dans la Confédération étaient ainsi partagés entre la Diète et le Gouvernement particulier de ce territoire.

Au point de vue du droit international, le Bundesstaat ne diffère paâ de l'État souverain ordinaire. H ne forme qu'un État dans ses rapports avec les Puissances étrangères. n peut renfermer à l'intérieur plusieurs États ; mais, conune ils n'ont aucun droit d'envoyer ou de recevoir des missions diplomatiques, ni de faire la paix ou la guerre, les Puissances étrangères* n'ont pas plus affaire à eux qu'aux divisions administratives d'un État ordinaire. Le cas du SUuUenbund est différent. C'est un groupe d'États distincts, dont chacun retient quelques-uns des droits de la souveraineté extérieure, tout en étant privé des autres. Par conséquent, les États qui le composent doivent être placés par jle droit international parmi les communautés partiellement souveraines que nous considérons conune formant la seconde classe de ses sujets. Ils sont plus que les divisions administratives d'un grand tout. Us sont moins que les États souverains. Mais ils ont une personnalité internationale réelle, quoique limitée ; et ce qui est vrai, à cet égard, d'eux-mêmes l'est aussi du gouvernement central.

n est parfois extrêmement malaisé de ramener un État donné à l'un ou à l'autre des types ci-dessus décrits. La Confédération suisse, par exemple, était à l'origine une union d'un genre moins étroit. Depuis la dernière revision de sa constitution, en 1874, on peut la considérer conune une union fédérale ou Bundesstaat. Mais, dans certaines périodes de son histoire, on a de la peine à la rapporter à l'im ou à l'autre genre avec exactitude. Actuellement, l'Empire allemand, qui fut constitué en 1871 à la suite de sa guerre victorieuse contre la France, mérite, presque à tous égards, le même nom. L'autorité

^ Wheaton^ Inlemaiional Law, §§ 47-51.

centrale fait la guerre et la paix, envoie et reçoit les ambassadeurs, négocie les traités politiques et commerciaux. Mais les gouvernements des États qui forment TEmpire ont le droit d'accréditer des représentants diplomatiques auprès des Puissances étrangères et d'en recevoir d'elles pour traiter les questions non réservées au gouvernement impérial* Les diplomates de cet ordre ne sont vraisemblablement pas accablés de besogne ; car il est difficile de découvrir dans la Constitution de l'Empire une affaire importante laissée à leur négociation. Mais, puisque le droit à im commerce diplomatique distinct avec les Puissances étrangères appartient aux Etats membres, nous ne pouvons pas dire que l'Empire est im vrai Bundesstaat^ quelque insignifiant que l'écart en puisse être. En même temps, il est également impossible de l'appeler Staatenbundy en considérant le fait que l'autorité centrale traite seule, en fait, les affaires extérieures de l'union. L'histoire montre que les États composés du second type d'union sont politique* ment dans ime condition d'équilibre instable. Aucun des vrais exemples de ce type n'a vécu jusqu'à nos jours. Les membres, ou se sont séparés pour former de nouvelles combinaisons, comme ceux du Bund germanique, ou bien ont fortifié le pacte fédéral jusqu'au point où leur union est devenue im Bundessiaot, comme ceux de la Confédération suisse. Ea tendance actuelle de l'Allemagne semble prendre cefte seconde direction.

Communautés bel-

Nous devons examiner maintenant la condition des communautés belligérantes civilisées '^qui ne sont pas des Etats o^^B^ont ^^ droit international. Nous les avons comptées p€u*mi pasdesEtats. ses sujets, il nous reste à justifier cette classification K

Ces communautés n'ont pas été reconnues comme États souverains ; mais leurs gouvernements possèdent les attributs essentiels de la souveraineté, et désirent être admis dans la

famille des nations. Pourquoi, dès lors, sont-elles exclues de la condition de membres parfaits? Farce que le fait de leur souveraineté peut être un phénomène sans durée. Elles luttent par les armes pour se séparer de TÉtat dont elles font partie et se créer une existence nationale propre et distincte; pendant que de grands efforts sont encore faits pour leur sujétion, le gouvernement qu'elles ont établi peut à tout moment être renversé : elles peuvent retomber dans leur première condition de parties composantes d'im grand tout politique. C'eât pourquoi elles ne sont pas reconnues comme États indépendants tant que la lutte continue avec quelque apparence de vigueur de la part de la mère patrie. Mais cependant elles lèvent des armées, équipent des navires quand la lutte est sur mer, poursuivent la guerre d'ime façon régulière et conforme à la civilisation ; les États qui se trouvent en contact avec elles au covirs de leurs opérations doivent décider s'il convient de les regarder comme l^ales ou illégales. Dans une telle hypothèse, la décision ne saurait faire doute. La guerre existe de fait, et les États intéressés ne peuvent pas ne pas le voir. C'est ce qu'ils font en accordant à la communauté politique naissante ce qu'on appelle la reconnaissance du titre de belligérant. L'effet d'un tel acte est de doter la communauté de tous les droits et devoirs d'un État indépendant en tout ce qui concerne la guerre, sans rien de plus. Ses soldats sont des belligérants l^aux, non des brigands ; ses navires de guerre des croisevirs Intimes, non des pirates ; les subsides prélevés p€u* la communauté sur le territoire envahi, des réquisitions, non des vols ; les captures par elle faites sur mer en conformité du droit maritime sont de bonnes prises, et ses blocus ont droit au respect des neutres. Mais, d'autre part, ' son gouvernement ne peut négocier des traités, ni accréditer des agents 'diplomatiques. Les rapports qu'elle entretient avec les autres Puissances ne peuvent être ni réguliers ni officiels. Elle n'a aucim droit, aucune immunité, aucun titre, à part ceux qui se rattachent immédiatement

à cette guerre. Aussi n'est-elle sujet du droit international que d'une manière limitée et imparfaite. Sa participation au droit des gens est, aussi loin qu'elle s'exerce, très réelle, quoiqu'elle n'embrasse qu'une portion de l'activité de l'État et ne s'étende pas aux relations normales d'im commerce pacifique. Si la communauté belligérante vient à repousser avec succès les tentatives de la mère patrie poiu* la réduire, tôt ou tard les États existants reconnaîtront son indépendance : elle se trouvera alors sur le même pied qu'eux, c'est-à-dire sujet dn droit international en toutes choses. Nous verrons plus loin, dans ce chapitre, les conditions de la reconnaissance d'indépendance, et, traitant de la guerre, nous discuterons à quelles conditions la reconnaissance de la qualité de belligérant peut être donnée sans qu'il y ait véritablement offense à la mère patrie.^

Cas douteux Après avoir passé en revue la liste des sujets certains du

d'individus j •.••.• i ^ i j i ■ ••

et de cor- oroit mtcmational, nous devons parler des cas douteux, soit porations. d^individuSj soit de corporations. Il existe, à leur égard, de grandes divergences d'opinion. D'une part, on soutient qu'en vertu de la nature même des choses le droit international est im droit entre les États et les États seuls.^ Répondrons-nous qu'il permet aux gouvernements lésés de punir les pirates étrangers ou les neutres qui violent im blocus,^ ou qu'il donne la sécurité aux sujets d'un pays qui en visitent un autre pour motifs légitimes ? On répliquera que ces pouvoirs et ces droits ne sont pas conférés directement par le droit international, mais pris et donnés conformément à lui. Les lois internes des États civilisés accordent divers droits aux étrangers qui viennent * dans le territoire qu'elles gouvernent. Mais c'est parce que

* Oppenheim, International Lccœ^ vol. i, pp. 18, 19 ; HalU International Law, 5® éd., p. 17.

' Westlake, Chaptera on the Principles of International Law^ pp. 1, 2.

le droit international demande à chaque membre de la famille des nations de prot^er la vie et les biens de tous les gens inoffensifs dans l'intérieur de ses frontières. On dit encore : les étrangei^ sont quelquefois victimes des r^les sur les prises maritimes et des lois contre la piraterie* Mais cela arrive parce que le droit international demande que les États auxquels Us appartiennent ne les garantissent pas des conséquences de ces graves méfaits infligées par d'autres États suivant une pratique approuvée. Ainsi la discussion continue, et il est difficile de voir de quel côté est l'avantage. Le mieux est, semble-t-il, d'affirmer avec Oppenheim ^ que les personnes, comme le territoire, sont les objets du droit international, et de réserver le terme de sujet aux personnes fictives qui sont, soit les États souverains, soit les communautés très rapprochées d'eux par la possession de quelqu'ime des marques distinctives de l'État.

Ce que nous avons dit des individus pourrait s'appliquer aussi bien aux corporations possédant des biens, s'il ne se trouvait pas que quelques-unes d'entre elles sont dotées de privilèges particuliers et occupent une position spéciale. La corporation ordinaire peut être ramenée à la même situa* tion que l'individu ordinaire. Mais il est difficile de fixer la condition internationale des grandes compagnies, instituées en vertu d'une charte, qui ont été appelées à l'existence par une Puissance colonisatrice, spécialement la Grande- Bretagne et l'Allemagne, pour ouvrir d'immenses territoires dès qu'ils sont entrés dans leur sphère d'influence. Nous voulons parler de corporations privilégiées telles que la Compagnie allemande de FAfrique Orientale, la Compagnie britannique du Nord de Bornéo, et la Compagnie britannique du Sud de l'Afrique. Cette dernière est probablement la plus forte et la plus importante de toutes. Elle peut passer pour le t3rpe de l'espèce ; l'examen des pouvoirs qui lui ont été conférés portera la lumière sur le problème qui se pose à nous.

^ IfUemaHonal Lawy vol. î, p. 844.

Par une Ordonnance en Conseil, du 18 janvier 1889, la Reine Victoria accorda à un groupe d'honunes de la noblesse et de la bourgeoisie une charte royale d'incorporation au titre de Compagnie Britannique, formée dans le but de ramener à effet les concessions faites par les chefs et les tribus d'une région qui s'étend, d'après les limites fixées par une autre concession de Sa Majesté en 1891, du pays du Transvaal et du 9S^ d^ré de latitude sud aux frontières de l'État Libre du Congo et à l'Afrique Orientale Allemande, pour être bornée à l'est et à l'ouest par les sphères d'influence portugaises et allemandes, et par le Protectorat du pays du Nyassa, à la Grande-Bretagne. Dans les limites de cet immense territoire la compagnie possède, en vertu de la première charte et d'ordonnances en conseil subséquentes, la Uberté d'acquérir par la concession des indigènes ' tous, droits, intérêts, autorités, juridictions et compétences de toute espèce ou nature quelconque, renfermant les pouvoirs nécessaires pour les fins du gouvernement '• Ce droit, pour être exercé, est sujet à l'approbation du Secrétaire d'État pouf les Colonies, dont l'agrément doit être obtenu pour les ordonnances législatives que la compagnie peut promulguer, et dont l'arbitrage peut être offert, et doit être accepté s'il est offert, dans les cas où des difiicultés s'élèvent avec im chef indigène ou ime tribu de l'intérieur du territoire. La compagnie peut faire usage d'un drapeau particuUer marquant son caractère britannique. Elle est tenue de n'établir aucun monopole de commerce, de ne pas permettre la vente de toxiques aux indigènes, et de ne pas intervenir dans leurs rites religieux, sauf exception tirée d'tme raison d'humanité. Elle doit entretenir des tribunaux pour l'administration de la justice, et ces tribunaux doivent tenir compte des lois indigènes et des coutumes des tribus. Elle est tenue de déconseiller et d'abolir graduellement le commerce des esclaves et la servitude domestique. Les avis du Secrétaire des Colonies doivent être suivis s'il diffère d'opinion sur ^ quelque procédé de la Compagnie envers ime Puissance étrangère', et une juste -déférence doit être témoignée aux désirs et demandes du Commissaire résident nommé par le Secrétaire d'État. H y a aussi un Secrétaire des Affaires

indigènes, dont la fonction est de sauv^arder les droits de la population indigène. En outre, la Compagnie est tenue de renoiplir, sous la direction du Secrétaire des Colonies, toutes les obligations contractées par le Gouvernement Impérial avec les Puissances étrangères en tant qu'elles se rapportent à son territoire et à ses branches d'activité. Et enfin, la Couronne se réserve le droit de révoquer sa charte en tout temps, si la Compagnie exerce mal ses pouvoirs, et de modifier ou d'abolir tout ce qui dans la charte se rapporte aux affaires administratives et publiques après vingt-cinq ans à partir de la première concession, et, ensuite, à la fin de chaque période successive de dix ans.^

Il est aisé de voir combien les indigènes doivent respecter une société d'hommes armés d'ime autorité aussi grande que celle accordée à la Compagnie britannique sud-africaine, et possédant l'habileté, l'énei^e, les instruments scientifiques, et des armes de précision. A leurs yeux la Compagnie doit être toute-puissante. Elle l^if ère, elle administre, elle châtie, elle négocie, elle fait la guerre, elle conclut la paix. Pour ce qui concerne les tribus indigènes, elle exerce tous les pouvoirs de la souveraineté. Cqpendant tout ce pouvoir s'édifie sur la base d'im octroi royal, révocable en tout temps si les conseillers de la Couronne britannique sont mécontents de la conduite de la Compagnie, et s'exerce au joiu* le joiu* au gré d'im officier royal qui a le droit de blâmer les actes de la Compagnie et de faire obéir ses ordres. Et au sommet se tient en réserve la suprématie du Parlement britannique, qui pourrait, par voie l^slative, opérer tout changement qui lui plairait dans la constitution et la condition de la Compagnie, ou même lui retirer toute vie. Il est donc évident que ce n'est pas un pouvoir indépendant aux yeux de la loi britannique, mais \m corps subordonné, contrôlé par les départements qualifiés du gouvernement siqprême. Comme le Janus des anciens, il a deux faces. Du coté qui se tourne vers les tribus indigènes, tous les traits et attributs de la souveraineté sont majestueusement marqués. Du côté qui se tourne vers le Royaume-Uni, il porte écrit ' subor-

^ London Gazette, 20 décembre 1S89 ; Statesman's Year Book, 1909, p. 205.

dination et soumission'. Nous pouvons étendre cette comparaison et l'appliquer à toutes les autres compagnies à charte. EHles sont souveraines par rapport aux habitants barbares ou semi-faiarbares des régions où elles portent le sceptre. Elles sont sujettes par rapport aux gouvernements de leurs États. L'histoire complète ce raisonnement abstrait, en montrant comment la Compagnie anglaise des Indes Orientales gouvernait un puissant empire, était cependant soumise à la loi britannique et fut enfin totalement effacée par l'action de la Reine et du Parlement : elle confirme d'une manière frappante l'aperçu de la position occupée par les compagnies à charte. Comme elles, exercent, sur de vastes territoires et envers des populations nombreuses, l'autorité d'État dél^uée par la personne internationale, qui, les ayant créés, peut en tout temps les détruire, elles peuvent être considérées elles-mêmes comme des personnes internationales, quoique d'une espèce imparfaite et subordonnée.

Casexcep- Les résultats que nous avons obtenus peuvent se résumer p^«u comme suit. Les sujets du droit international sont les États ^te'^eu- souverains et les autres corps politiques qui, bien que dépourvus très, Egypte, de plusieurs attributs des États souverains, en possèdent quel- *^" * ques-uns d'une assez grande étendue poiu* faire d'eux des personnes internationales véritables, mais imparfaites. Ceux-ci sont les États partiellement souverains, et sous ce terme nous comprenons: les États cUents, avec les Confédérations, en même temps que les États qui en sont membres ; les communautés belligérantes civiUsées, dont la quaUté de belligérants, non l'indépendance, a été reconnue; et les compagnies fondées par une charte qui leur délègue de grands pouvoirs de gouvernement. Quant aux individus, nous avons vu pourquoi il faut les considérer plutôt comme les objets que les sujets du droit qui existe entre les États, quoique nous reconnaissions pleinement que les personnes privées peuvent accomplir, sous leur propre responsabilité, spécialement en temps de guerre,

des actes qui les placent en contact direct avec les règles du droit international. Mais, avant de passer à l'admission dans la société des nations, décrivons brièvement quelques cas anormaux qui se rattachent à la personnaUté internationale.

Le premier est celui des protectorats coloniauXy suivant le nom qu'on leur donne 'parfois. Ebcpédients comparativement modernes, ils diffèrent des anciens protectorats que nouis avons déjà examinés en ce que, au lieu de former un rapport entre deux États, tous deux reconnus par le droit international, ils sont plutôt une attitude de la part d'une Puissance civilisée à l'égard d'une r^on et d'une population trop peu civilisées pour être r^ardées conune un État du droit international. Les protectorats, au sens propre du terme, impliquent à la fois un État qui protège et un Etat qui est protégé, comme, par exemple, la petite républ'que montagneuse de Saint-Marin, enclave de l'Italie, qui se trouve aujourd'hui sous M'amitié exclusivement protectrice ' de cette Puissance.^ Mais dans les protectorats coloniaux il n'y a, selon la forte parole de Westlake, ^ point d'État à protéger'.^ La côte orientale de l'Afrique, depuis la Baie de Delagoa jusqu'à la frontière de l'Egypte, est semée de protectorats britannique, allemand, portugais, italien et français, qui ont deux caractères communs. En premier lieu, ils ne couvrent pas le territoire avec une administration civilisée, mais [dirigent et dominent plus ou moins ses chefs et maîtres indigènes ; en second lieu, on ne permet à aucun autre État civilisé d'exercer d'autorité dans l'étendue du district prot^, ni de rien tenter qui ressemble à des relations internationales avec les autorités indigènes. Les avis diffèrent en ce qui regarde la responsabilité des États protecteurs en pays étrangers pour les actes des indigènes du protectorat, et touchant leur juridiction sur les sujets de ces pays étrangers dans l'étendue du territoire protégé.* Quelles que soient les vues acceptées

^ Rivier, Droit iniemaHonaly vol. i, p. 92.

* IniemixtUmal Law, part I, p. 24 ; voir aussi Rivier, vol. i, pp. 89, 90. ' Westlake, Chapters on the Principles of International Lccœ, pp. 177-187 ; HaU, Fineign Jurisdictùm of the Britisk Crown, pp. 204-227.

sur ces points, il est hors de doute que l'entreprise d'un protectorat colonial est un acheminement vers l'annexion complète» et, comme tel, ce protectorat sera discuté quand nous traiterons des droits siu* le territoire*^ Ces protectorats ne peuvent pas être des États clients, car ils ne sont nullement des États, c'està-dire des membres de la famille des nations et des sujets du droit international. Tous les rapports qu'ils peuvent avoir avec les États proviennent du fait qu'ils sont, pour ainsi dire, les membres inférieurs de la famille d'ime personne îuternationale importante, la Puissance protectrice.

Les Étais perpétueUement netUres forment un autre cas anormal. Us ne sont que trois len Etm)pe — la Suisse, la Belgique et le Luxembourg — et sont dans cette condition particulière que leiu* neutralité permanente est garantie par les Grandes Puissances de l'Europe, pourvu qu'ils ne fassent la guerre que pour défendre leur territoire en cas d'attaque, et qu'en temps de paix ils ne prennent pas d'engagements qui puissent les entraîner à des hostilités dans un autre but que celui de leur défense. On a par suite soutenu qu'ils devaient être, à strictement parler, comptés parmi les États partiellement souverains, puisque ces restrictions équivalent à dds limitations d'indépendance. L'État pleinement souverain peut faire tel traité qui lui plaît avec toute Puissance qui consent à entrer en négociations avec lui, et déclarer la guerre chaque fois qu'il juge que les circonstances justiQent cet acte extrême. Le priver de ces droits, c'est restreindre sa souveraineté extérieure ; et lorsqu'un État est réduit à souffrir une telle privation, non passagèrement et poiu* un but spécial, mais d'ime manière permanente et comme la condition de son existence, il peut difficilement être r^ardé comme personne internationale au plein sens du terme. D'autre part, on a déjà dit que les États limitent constamment leur activité future par des accords actuels, et que ces stipulations ne sont pas tenues pour des dérogations à la souveraineté. • Rien de plus vrai ; mais alors les engagements sont faits par ime personne internationale qui est libre de les prendre ou non, comme il lui

plait, et qui peut les défaire selon Toccasion, au lieu que les États neufoalisés d'une façon pennanente n'ont pas cette liberté. Ils peuvent, naturellement, s'ils le veulent, faire la guerre et n^oder au mépris des traités de garantie et au risque d'une intervention des Puissances garantes. Mais ceci n'est qu'une autre manière de dire qu'un Etat, ainsi qu'un homme, possède le pouvoir physique de faire toutes sortes de choses défendues, s'il consent à courir le risque des conséquences sous peine de mort ou de moins grave châtiment. H est vrai aussi que les États perpétuellciment neutres ne sont pas placés sous la suzeraineté ou le protectorat des Puissances qui ont garanti leur neutralité. Les petits fragments de souveraineté qui leur sont retirés ne sont pas ajoutés ailleurs. Us sont en suspens ; et le fait qu'ils subsistent prouve que la nécessité supposée de l'existence des pleins pouvoirs de la souveraineté pour toute partie du monde civilisé n'est pas une nécessité, tout comme le partage de la souveraineté entre les États clients et les États patrons montre que la doctrine de l'indivisibilité de la souveraineté est erronée.^ Mais les pouvoirs dont les gouvernements des États de neutralité permanente sont privés sont si minimes en comparaison de ceux qu'ils possèdent pleinement, et la position occupée par ces États par rapport au rang, à l'honneur et à l'influence est si peu affectée par leur neutralisation, qu'il * pourrait paridtre y avoir de l'affectation à vouloir les classer parmi les États partiellement souverains, quoiqu'ils ne puissent pas exercer l^alement une ou deux prérogatives de la pleine souveraineté. Ce sont des anomalies dont le caractère irréguUer ne peut être aperçu qu'au microscope du juriste. C'est pourquoi mieux vaudrait les traiter comme s'ils n'offraient rien d'anormal.

Les transactions internationales qui ont eu lieu durant les coït dernières années au sujet des marches de l'Empire Ottoman (Hit créé un grand nombre de difficultés et d'anomalies. Bien hardi serait le juriste qui essaierait de donner une réponse positive à cette simple question: l'île de Chypre est-elle possession

^ WesUake, International Law, part I, pp. 27-80 ; Oppenheim, InUmatUmal Law, vol. i, pp. 140-144.

britannique ou turque ? Le droit de Toccuper et de Padministrer fut concédé par la Turquie à la Grande-Bretagne par la Convention de 1878, mais une sonune importante (S@,800 livres) est annuellement payée par le Gouvernement britannique à la Porte en représentation de Pexcédent des recettes sur les dépenses au temps où l'île changea de mains. En ce qui concerne la Crète^ elle a, d'abord, en juillet 1909, un suzerain nominal, le Sultan de Turquie, un Haut-Commissaire nonuné par les quatre Puissances tutrices, la Grande-Bretagne, la France, la Russie et l'Italie ; une assemblée, dont tous les membres, sauf dix, sont élus par le peuple. Les affaires intériemres sont administrées par le Haut-Commissaire et le Conseil des Ministres ; les affaires extérieures sont entre les mains des représentants des quatre Puissances à Rome. Le peuple est résolu à l'annexion à la Grèce; la Turquie est déterminée à empêcher cette annexion même par les armes ; et les Puissances tutrices sont décidées à maintenir le dtcAu quo^ ce qui semble signifier que le pavillon turc flottera librement sur le roc de la baie de La Sude, et que les insulaires seront libres de cultiver avec la Grèce d'aussi étroites relations qu'ils le voudront si seulement ils s'abstiennent d'une union légale. Impossible de concevoir confusion plus extraordinaire. Maintenant, en conséquence de la défaite de la Turquie par les Alliés balkaniques, l'union semble, en fait, consommée.

La position de VÊgyfte est exceptionnellement irrégulière en même temps qu'exceptionnellement importante. H ne peut pas y avoir de doute que, d'après la lettre des documents internationaux, elle a été constituée en un État partiellement souverain sous la suzeraineté de la Turquie ; mais on ne peut non plus douter que l'autorité de fait en dernier ressort appartient, non au Sultan, mais au Gouvernement de la Grande-Bretagne. Le pays fut pendant des siècles une province de l'Empire Ottoman. En 1831» son gouverneur, Méhémet-Ali, se révolta contre le Sultan. Après quelques années d'une guerre heureuse il était siu: le point de prendre Constantinople, quand les Grandes Puissances intervinrent et le contraignirent à

rendre la plus grande partie de ses conquêtes. Mais, par le Quadruple Traité de 1840, et le Hrman du Sultan de juin 1841, l'Egypte fut érigée en pachalik héréditaire sous le gouvernement de Méhémet-Ali et de ses descendants ; par ces concessions et d'autres, subséquentes, le titre de ESiédive fut conféré au gouverneur du pays, qui obtint plusieurs des droits de prince souverain. Il pouvait entretenir une armée, contracter des emprunts, faire des conventions non«politiques avec les Puissances étrangères ; et quoique, par le Firman de 1879, le nombre des soldats Égyptiens fût limité à dix-huit mille, et quelques autres restrictions imposées à Tewfik Pacha, alors khédive, il fut laissé en possession de plusieurs des pouvoirs de la souveraineté extérieure, La position du khédive est encore nominalement définie par le Firman, mais la suzeraineté officielle de la Porte a été pratiquement mise de côté, par suite du pouvoir exercé sur les affaires égyptiennes, d'abord par l'Angleterre et la France agissant de concert, puis, quand la France eut cessé sa coopération active en 1882, par l'Angleterre agissant seule. Après que la Grande-Bretagne eut, cette même aimée, réprimé la révolte d'Arabi Pacha, l'Egypte a été occupée par les troupes anglaises et le pays gouverné d'après les vues, britanniques.^ Mais, pendant seize ans, les provinces du sud, appelées Soudan Égyptien, furent submergées par un débordement du fanatisme des derviches et se maintinrent dans une indépendance barbare. Le Soudan fut, cependant, reconquis par une armée anglo-égyptienne, qui, en 1898, abattit la tyrannie du Calife dans la grande bataille d'Omdurman. En vertu de la Convention anglo-égyptienne du 19 janvier 1899, les provinces reconquises furent placées sous le condominium des deux pays, et elles ont toujours été depuis administrées par un gouverneur général nommé par le khédive sur l'avis et avec l'approbation du Gouvernement britannique. La Grande-Bretagne prit avant d'occuper l'Egypte l'engagement de se retirer dès qu'elle aiurait relevé les finances et institué une administration indigène satisfai-

^ HoUand, European Concert in tke Eastem QitesHon^ ch. iv,

santé. Mais les événements ont tellement accru ses responsabilités que sa retraite causerait la ruine du pays.^ Sa position a été régularisée par un accord avec la France, en date du 8 avril 1904,' et l'adhésion subséquente des autres Puissances. Ainsi une coopération amicale a remplacé la méfiance et l'intrigue, et un- heureux terme a été mis à une période de dangereuse tension. t>'après la classification que nous avons adoptée, l'Egypte est certainement un État client. La difficulté est de trouver son patron. Est-ce la Turquie, suzerain officiel, ou la Grande-Bretagne, Puissance qui guide et dirige ?

La Papauté est la dernière et la plus grande de nos anomalies. Jusqu'en 1870, le Pape fut un souverain temporel. En cette année, une armée italienne s'empara de Rome, qui fut immédiatement annexée au royaume d'Italie, dont elle devint la capitale. Les États pontificaux disparurent de la carte, et le Pape cessa d'être de fait monarque régnant, quoiqu'il conservât toujours sa grande autorité spirituelle. En 1871, le Parlement italien définit sa position par un statut appelé la Loi des Garanties, contre laquelle les occupants de la chaire pontificale n'ont jamais cessé de protester. Ils ont, cependant, profité de quelques-uns des privilèges qu'elle leur accorde, quoiqu'aucun d'eux n'ait jamais touché la grande somme annuelle qui leur est allouée pour l'entretien de leurs palais et le maintien de leur personnel diplomatique. D'une part, le Pape n'est plus chef d'État. Quoiqu'aucune autorité du royaume italien ne puisse entrer dans sa demeure sans son aveu, cependant ses demeures ne sont pas à lui et ses fonctionnaires ne sont pas ses sujets, n peut négocier des concordats, mais ce ne sont pas des traités. Ses agents à l'étranger, et les agents qu'il reçoit des États étrangers, jouissent des immunités diplomatiques,

^ Débat à la Chambre des (Communes, 10 août 1882, Hansardy 8<* série, vol. oelxxiii ; Discours de Lord Salisbury à la Mansion House, 9 nov.

' Appendice au vol. i d'Oppenheim, International Law ; Supplément ta American Journal of International Law, vol. i, pp. 6-8.

mais ne sont pas en mission diplomatique. Bs ne sont ni envoyés ni accrédités auprès du chef d'un État ; ils s'occupent des affaires d'une église, et non de rapports internationaux. D'autre part, les hoimeurs souverains sont accordés au Pape. Sa personne est inviolable. Il a plus d'une fois, dans des temps récents, fait acte de médiatem: et d'arbitre dans les différends internationaux, bien que ses représentants se soient vu refuser l'entrée aux Conférences de La Haye. Deux importantes Puissances catholiques non-romaines, l'Ailemagne et la Russie, ont des envoyés près de lui, quoiqu'elles ne reçoivent pas de lui des représentants. H est tout à fait exact que la plupart des privilèges et des immunités qu'il possède lui sont conférés par la Loi des Garanties. Mais il est également vrai que, s'ils étaient retirés, plusieurs États vraisemblablement interviendraient diplomatiquement, et quelques-uns peut-être par la force des armes. Un statut italien ne peut conférer la personnalité internationale ; mais le consentement tacite d'un grand nombre d'États à traiter un prélat donné comme s'il possédait quelques-uns des attributs d'une persoime internationale le place dans une position très différente de celle d'un individu ordinaire.^ La position en question ne peut se définir. Au point de vue du droit international la Papauté ne peut être classifiée. Elle ne peut pas être reconnue comme membre de la société des nations, ni tout à fait ignorée. Mais les difficultés insurmontables qui s'y rattachent sont un témoignage de la force des influences morales et spirituelles dans une sphère où l'on dît parfois que seule la force brutale compte en dernier ressort.

Le droit international moderne prit naissance entre les AdmMon États de l'Europe au seizième et au dix-septième siècle, radl^inter^ Leur influence aida à le former. A aucun moment il ne fut "***^"*^"*

* NySy Droit international^ vol. ii, pp. 811-328 ; Despagnet, Droit tnternaHonal puMiCf pp. 147-161 ; Higgins, article dans Journal of the Society of Comparative Législation, nouvelle série, No. xx, pp. 25^264.

^^teoon- en dehors d'eux. Ils f omirent le noyau de la société interqu*ici(x>miDe nationale, sans avoir à sV faire expressément admettre.^ SdïSiS-^ Mais quand les autres Etats désirèrent y entrer et se îSéL®*^^* soumettre aux règles adoptées par elle, la nécessité d'une

admission formelle naquit. Des pratiques s'établirent qui se transformèrent bientôt en coutiunes, et finalement on trouve aujourd'hui que l'admission de nouvelles personnes internationales a lieu dans trois différents groupes de circonstances.

Le premier se rencontre quand un État d'une autre civilisation, ou un État regardé jusqu'alors comme barbare, est admis dans la famille des nations. Tel fut le cas de la Turquie, lorsque, par le Traité de Paris de 1856, elle fut ' admise à participer aux avantages du droit public et du concert européen '.* Avec plus ou moins de formalités et de perfection, la Perse, la Chine et le Japon ont été favorisés de la même recoimaissance. Ainsi qu'on l'a déjà vu, la possession d'un territoire fixe, une certaine grcmdeur, une certaine importance sont essentielles à l'acquisition de la qualité de membre de la famille des nations. Une autre condition est que l'État à admettre soit jusqu'à un certain point civilisé d'après le modèle de l'Europe ; mais le degré exact de la civilisation requise ne peut être fixé d'avance. Chaque cas doit être, par les Puissances, jugé d'après ses mérites; il est clair qu'elles n'admettraient pas un État dans leur société si elles ne l'estimaient pas sufiisamment semblable à elles-mêmes par l'organisation et les idées pom: être capable d'observer les règles par elle posées pour leurs relations mutuelles.

^*« con- Un autre cas d'admission se présente en exemple lorsqu'un des hommes uouveau corps politique, formé par des honunes civilisés Kindepays ^^^^ ^^^ territoires jusqu'alors abandonnés à la nature ou civSi^"**" aux tribus sauvages, est reconnu comme État indépendant. L'histoire du Transvaal, ou République Sud-Africaine,en offre

^ Lawrence, InterruUional Problems and Hague Conferencea^ pp» 24-B5. * HoUand, European Concert in the Eastem Question^ p. 245.

une excellente illustration. En 1836 un certain nombre de fermiers hollandais quittèrent la Colonie du Cap, et s^enfoncèrent dans les solitudes de l'Afrique du Sud. Quelques-uns se fixèrent dans le district aujourd'hui connu sous le nom de colonie du Natal, où ils établirent une forme rudimentaire de gouvernement civilisé. Après l'absorption de ce territoire par l'Empire britannique, ils émigrèrent de nouveau, et, s'associant à une autre branche des émigrants primitifs qui s'était fixée à l'intérieur, ils s'établirent sur les hautes terres au delà du fleuve Vaal. En 1852 ils furent traités par la Grande- Bretagne conune un État ou plutôt comme une série d'États mdépendants ; car les diverses conmiunautés ne s'unirent en un seul corps qu'en 1864. Les autres Puissances suivirent l'exemple britannique, et, jusqu'en 1877, la République Boer fut une personne internationale au sens le plus complet du mot.^ Les événements postérieurs menèrent à une annexion pacifique, à ime révolte, à l'établissement de ce qu'on nomme la suzeraineté britannique, à une guerre, et finalement à l'extinction de la République. La Paix de Vereeniging du 31 mai 1902 marqua la fin de la lutte et l'union du territoire du Transvaal à l'Empire Britannique. Un autre exemple sera foiurni par la création et la reconnaissance de l'État Libre du Congo, qui fut fondé par l'Association Internationale du Congé, société philanthropique, à la tête de laquelle était le Roi des Belges, qui, pendant quelques années, fournit les fonds nécessaires à ses opérations. Celles-ci tendaient à la formation d'étabUssements civiUsés dans le vaste espace du bassin du Congo, pour combattre la traite des noirs et ouvrir le pays au commerce Intime et pacifique» Des traités furent passés entre l'Association et de nombreuses tribus indigènes, par lesquels elle acquit un immense territoire, avec une population évaluée à 17,000,000 d'âmes. Ses frontières furent délimitées dans une série de Conventions et de Déclarations n^ociées en 1884 et 188& avec les divers États représentés à la Conférence de l'Afrique Occidentale de Berlin. L'Association devint par là une personne inter-

^ Bryce, Impressions of South Africa, ch. xi.

nationale, appelée TÉtat libre du Congo, et les Puissances signataires reconnurent son indépendance sous Tautorité de Léopold II, roi de Belgique. Par l'Acte final de la Conférence, son territoire fut compris dans la zone où toutes les nations devaient jouir d'une complète liberté de commerce, et, par le même texte, les membres de la Conférence s'engagèrent à respecter sa neutralité en cas de guerre, tant qu'il remplirait les devoirs que la neutralité comporte. Lie nouvel État ainsi formé a eu une histoire mouvementée. £n 1889 le Roi Léopold fit un testament par lequel il léguait à la Belgique ses droits souverains ;sur le Congo. Des difficultés financières ayant surgi, l'État fut autorisé en 1890 par les signataires de l'Acte finai de la Conférence de l'Afrique Occidentale ou Conférence du Congo à percevoir certains droits modérés sur les importations pour se créer des ressources. Peu après, le grand idéal humanitaire qui avait été si hautement proclamé par le gouvernement de l'État Libre du Congo dans les premiers temps commença à déchoir. Un grand domaine de la Couronne fut créé, de vastes terrains furent accordés à des compagnies concessionnaires, dont le principal objet était d'enrichir leurs actionnaires. Des taxes excessives, un travail forcé, et de cruels châtiments furent en plusieurs districts le sort des populations indigènes, qui dans d'autres, pourtant, furent bien traitées et guidées vers la civiUsation. L'administration de la justice laissait beaucoup à désirer, et la liberté du commerce stipidée dans l'Acte final de la Conférence du Congo fut souvent entravée. Les rapports des missionnaires et des consuls de l'État libre firent connaître ces choses au dehors, et produisirent une grande sensation. Après des années d'agitation, la pression de l'étranger, et l'éveil d'une grande partie du peuple belge à la conscience des iniquités perpétrées au nom de leur roi, amenèrent en 1907 la cession de l'État libre du Congo à la Belgique. L'année suivante, le transfert fut approuvé par la législature belge, et' un projet de loi fut voté, qui pourvoit au gouvernement de ce qui est maintenant devenu le Congo Belge. Mais on se plaint hautement et avec insistance que les réformes attendues n'aient pas été vigou-

reusement entreprises, et que les changements réalisés soient de peu d'importance. La Grande-Bretagne et les États-Unis ont, de concert, adressé, diplomatiquement, des remontrances au Grouvemement belge, en leur qualité de signataires de l'Acte final de la Conférence de l'Afrique Occidentale, et de parties dans d'autres accords internationaux importants. Aucune de ces deux Puissances ne consentira à reconnaître l'an-' nexion tant qu'une amélioration réelle ne sera pas intervenue.^ Il faut grandement espérer que les mesures prises après la mort de Léopold II, en 1909, pour l'affranchissement des peuples du Congo de l'état d'esclavage virtuel auquel un grand nombre d'entre eux ont été réduits, produiront leur effet.

Un troisième exemple de la reconnaissance comme États de communautés d'hommes ayant étabU un gouvernement civiUsé dans des r^ons qui ne le sont pas se trouve dans l'histoire de la RépubUque de Libéria, originairement fondée, comme l'État libre du Congo, par une association volontaire de particuliers réunis dans une pensée philanthropique. Cette fois l'association était la Société américaine de colonisation pour l'établissement des hommes libres de couleur des États-Unis. En 1821 elle obtmt des chefs indigènes la cession d'une étendue de territoire sur la côte de la Guinée Supérieure, et y envoya un certain nombre de n^res affranchis. Libéralement pourvue de fonds par l'Association américaine, cette communauté se développa jusqu'à former un État organisé, qui, au bout de quelques années, se dédara indépendant, et, en 1847, prit le titre de République de Libéria. La Grande-Bretagne fut la première à reconnaître le nouvel État, ce qu'elle fit par im traité formel en 1848. Depuis lors, d'autres pays ont suivi son exemple, et la R^mblique noire est un membre incontesté de la famille des nations,' bien qu'elle vive au milieu de difficultés et d'alarmes, dont elle montre peu d'aptitude à triompher.'

PatHamentary Papers^ Africa^ No. 4 (1885) ; Supplément to Ike American Journal of InierruOional Law, vol. iii, pp. 5-96 ; Discours de Sir Edward Grey à la Chambre des Communes, 27 mai 1909.

> Twiss, ikav of Nations^ Préface de la 2« édition.

* American Journal of International Law^ vol. iv, pp. 529-545.

États dont Le demîer cas, et le plus fréquent, d'admission dans la société da^eS des États civilisés se présente quand la reconnaissance de Tindéleoonnue à la pendance est accordée à une communauté politique qui s'est

suite de leur ^ , , jt t. i

séparation retranchée du corps politique auquel elle appartenait auparavant

d*un autre -■ ». •• i j»j.' a t a'

état. pour se donner une existence nationale distmcte. Laconununaute

ainsi reconnue doit, naturellement, posséder un territoire déterminé, soiunis à Tautorité d'un gouvernement organisé qui l'administre d'une manière conforme à la civilisation, se faire obéir de ses citoyens, et parler avec autorité, en leur nom, dans ses rapports avec les autres États. L'acte de reconnaissance est un acte normal, pleinement compatible avec le maintien des relations pacifiques au regard de la mère patrie, poiu:vu toutefois que la lutte soit, ou définitivement ou virtuellement, terminée dans un sens favorable à la nouvelle communauté. Ainsi la reconnaissance de 4'indépendance des États-Unis par les Puissances qui l'accordèrent après que la Grande-Bretagne les eut elle-même reconnus indépendants aux préliminaires de 1782 ne fut pas un acte hostile envers elle, mais leur reconnaissance par la France en 1778, au plus fort de la lutte dont le résultat était alors extrêmement incertain, fut un acte d'intervention que la métropole avait le droit de venger, ce qu'elle fit par la guerre. Autre exemple: quand l'indépendance des colonies hispano-américaines, révoltées fut reconnue par la Grande-Bretagne, l'Espagne n'avait pas de motif de se plaindre d'une violation du droit international, parce qu'aucune reconnaissance ne fut en aucun cas accordée avant la cessation de tout effort sérieux pour relever sa suprématie, quoique sur le papier elle maintînt toujours ses revendications. La reconnaissance fut donnée d'abord à Buenos-Aires en 1824 ; à cette date, la lutte avait duré vingt ans, et la colonie était libérée de la souveraineté de l'Espagne depuis quatorze ans. La reconnaissance du Texas par les États-Unis offire un cas analogue. En 1836 les Texiens insurgésy non seulement battirent l'armée mexicaine à San- Jacinto, mais firent prisonnier le Président du Mexique ; les tentatives ultérieures du Mexique pour rétablir son autorité furent abso-

lument impuissantes : la lutte était finie quand les États-Unis reconnurait la république du Texas en 1837.^ Mais il est hors de doute que les nécessités politiques ou les S3mipathies nationales hâtent quelquefois la reconnaissance : il en fut ainsi quand, en 190S, les États-Unis reconnurent Tindépendance du Panama moins de quinze jours après sa séparation de la République de ColcHnbie, et, cinq jours après cette reconnaissance, signèrent avec lui un traité qui leur donnait des facilités, que la Colombie avait refusées, pour la construction par le gouvernement américain d'un canal entre TAtlantique et le Pacifique.^ De plus, il . ne faut pas se hâter de conclure que, parce que la plupart des formations d'États nouveaux par séparation entraînent l'usage de la force, aucune ne s'est accomplie pacifiquement. Le contraire est démontré par la reconnaissance amiable de l'indépendance du Brésil par le Roi Jean VI du Portugal en 1825, et la séparation sans effusion de sang de la Norvège, détachée de la Suède en 1905.

La reconnaissance peut avoir Ueu de plusieurs manières. Les diverses Parfois la déclaration formelle de reconnaissance est faite dans ^^^Sl^naftrc^ un document séparé et indépendant: ce fut ainsi que les États- ^^^^^^' Unis reconnurent l'État libre du Congo en 1884.^ Parfois cette déclaration prend place dans un traité qui se réfère également à d'autres questions, ce qui fut le cas de l'Allemagne quand elle reconnut, la même année, le même État.^ Parfois la reconnaissance est conditionnelle : ainsi l'indépendance de la Roumanie, de la Serbie et du Monténégro fut reconnue, au Traité de Berlin de 1878, à chaige par ces États [de n'établir entre leurs sujets aucune différence de capacité pour cause de religion.'^ La reconnaissance peut être effectuée, sans déclaration expresse, par

^ HistoricuSy Three LeUera on Récognition ; Moore, International Law Di§a^ vol. i, pp. 72-119.

' Moore, Iniemational Laœ Digest, vol. iii, pp. 58» 55, 261.

' Supplément to the American Journal of International Law, vol. iii, pp. 5, 6.

« BriHêh ParUamentary Papers, AfricOy No. 4 (1885), pp. 268-264.

* Holland, European Concert in the Eastem Qttestion, pp. 298-803,

rétablissement avec la communauté reœmiue peuvent exister qu'entre Etats indépendants. Ainsi n'y a-t-il pas de déclaration formelle de reconnaissance dans le Traité d'amitié et de commerce entre la France et les États-Unis en 1778 ; mais l'indépendance des colonies révoltées est sousentendue à chaque article, et, à plusieurs reprises, elles s'engagent à faire ce qui ne peut l'être que par des États souverains.^ L'envoi d'un représentant diplomatique dûment accrédité, ce que firent les États-Unis dans le cas du Texas, a le même effet que la n^odation d'un traité. L'un et l'autre sont des actes de souveraineté. Les accomplir au r^ard d'un candidat à l'admission dans la famille des nations suppose que, en ce qui conclue l'État qui les accomplit, la demande du candidat est accordée. La reconnaissance faite par un État ne lie nullement les autres. Mais l'exemple, une fois donné, doit être bientôt suivi, à moins que la communauté nouvellement reconnue ne perde presque inunédiatement son indépendance de fadOf ou soit si petite et si peu importante qu'elle puisse être impunément négligée. La promptitude 6u la lenteur de. \i reconnaissance est souvent déterminée par les sympathies politiques ; mais aucune Puissance ne peut persister indéfiniment à fermer les yeux sur les faits accomplis. Lorsqu'une province ou une colonie a conquis une réelle indépendance, sa reconnaissance doit venir tôt ou tard, même de la mère patrie. L'initiative, en ces matières, est habituellement prise par le gouvernement d'im pays influent. Parfois les Grandes Puissances de l'Europe agissant de concert s'unissent sur la reconnaissance, comme l^u'eUes admirent la Turquie à participer aui avantages du droit public en 1856, ou donnèrent satisfaction aux aspirations des États balkaniques en 1878. Dans ces cas, les petits États ont suivi l'exemple de leurs puissants voisins. A vrai dire le concert européen, qui représente l'accord de six Grandes Puissances, peut être considéré comme représentant en ces matières l'ensemble de l'Europe, avec le droit de parler en son nom.

^ Treatiea of the United States, pp. 290-805.

CJonsidérés comme membres de la société des nations, les États Continuité sont des corps constitués agissant par leurs gouvernements, r^tat?^ Chaque État est lié par les engagements contractés par ses chefs en son nom, sauf violation flagrante de sa loi et de sa constitution. Les autres États n'ont pas le droit de déterminer quel individu ou quel corps de l'État doit diriger les affaires extérieures de cet État. Os doivent négocier avec ceux qui sont légalement dédgnés pour cela. Tout ce qu'ils ont le droit de demander, c'est qu'il y ait quelqu'un qui puisse parler au nom de l'État et prendre pour lui des engagements qu'il regarde comme obUgatoires.

La continuité de l'État n'est pas affectée par les changements de la forme du gouvernement, ou les modifications, en plus ou en moins, de l'étendue du territoire. Qu'il devienne tour à tour empire, royaume, et république, ou qu'il garde ime de ces formes pendant des siècles, c'est toujours la même personne internationale. Les autres Puissances reconnaissent presque toujours la nouvelle forme de gouvernement d'un État très ancien, afin de pouvoir continuer leurs rapports avec lui. Refus^it-elles cette reconnaissance, aucune relation officielle n'est possible jusqu'au moment où elles changent de politique. Mais la personnalité de l'État subsiste toujours. Elle ne cesse pas d'exister parce qu'eUe est méconnue.

Un État, cependant, perd sa personnalité quand il est entièrement anéanti comme sujet du droit international, soft en s'absorbant dans un autre État, comme la république du Transvaal et le Texas, soit en entrant dans une étroite union fédérale avec d'autres États, comme les cantons suisses en 1848, ou en se divisant en plusieurs États comme la première république de Colombie, qui se partagea en 1832 entre trois États : Venezuela, Equateur et Nouvelle-Grenade, cette dernière devenant en 1863 la république actuelle de Colombie, dont Panama se détacha en 1903. De plus la formation d'une union incorporée ou d'une union réelle implique l'extinction de la personnalité

internationale des États qui les composent, et leur remplacement par une nouvelle personnalité internationale qui résulte de leur association, H y a, en outre, d'autres chai^ements qui, sans mettre fin à l'existence de F État, altèrent en fait son caractère. Ainsi, quand un État souverain devient partiellement souverain, ou qu'un État du type ordinaire accepte la neutralisation permanente, ou quand les mêmes changements ont lieu, mais dans l'ordre inverse, l'État se survit, bien que sa nature soit très considérablement modifiée.^

Succession Par succession d*Êtat on entend la substitution d'un État ^' à un autre, le successeur continuant à jouir des droits et à s'acquitter des obligations de son prédécesseur. L'idée de succession dans le sens de substitution est venue du droit romain, d'après lequel l'héritier prend la place de la persarui du défunt et entre dans son vêtement légal. Les publicistes ont depuis Grotius ^ adopté cette idée et tâché d'introduire dans le droit international des principes et des règles dérivés du Corpus luriê Civilis. Mais comme un État diffère grandement d'un individu, et que, dans les cas de cession, l'État qui cède existe encore pour faire des conditions du transfert l'objet d'un marché, il en résulte que l'État successeiu: n'occupe jamais exactement la position l^ale de son prédécesseur. C'est pourquoi, en essayant de lui appliquer des théories basées sur la substitution de personnes, on tombe dans une grande confusion. Les règles ne sont posées que pour être modifiées. La donnée pratique s'oppose à la donnée technique ; sous la trompeuse apparence d'un raisonnement strictement légal se cache une grande quantité de doutes et d'inconvénients. Mieux vaudrait négliger les données techniques et remplacer les déductions qu'on en tire par de continuelles références à la pratique des États. Dans une certaine mesure, on l'a déjà fait ; pour l'achever il faudrait un gros volume, fruit de longues et laborieuses recherches.

* Rivîer, Droit international^ vol. i, pp. 65-69. ' De lure Belli ac Pacis^ liv. II, ch. ix.

Et finalement, il arriverait que peu de principes reçus et de règles adoptées émei^raient de la masse des cas. Le reste ne serait, la plupart du temps, qu'un pur chaos d'exemples contradictoires. Mais, çà et là, il serait possible de discerner une tendance qui pourrait avec le temps prévaloir et produire une nouvelle r^e. Tout ce qu'on peut faire id, c'est parler très brièvement, d'abord, de l'annexion totale, et ensuite dé la cession par un État à un autre d'une portion de son territoire. Sous chaque chef, il y aiura à parler des personnes et des choses.

Lorsqu'un État absorbe Z entier le territoire d'un ennemi conquis, l'État vaincu disparaît en tant que personne internationale. Ses sujets deviennent les sujets du conquérant, s'ils continuent à résider sur le sol transféré. Mais s'ils quittent immédiatement le territoire, ou si, non présents sur le territoire quand la cession a eu lieu, ils n'y revi^inent pas s'établir, lem: position est incertaine. On les a crus, dans certains cas, sujets du conquérant; mais la tendance est, depuis quelque temps, de les considérer comme appartenant à l'État étranger où ils se seraient fait' naturaliser. Quant à demeurer citoyens de l'État d'origine, ils ne le peuvent plus, puisqu'il a cessé d'exister.^

fîn ce qui concerne la propriété, c'est, pour le conquérant, un droit indiscutable de prendre tout l'actif de l'État vaincu ou de la communauté belligérante. La question de savoir s'il prend aussi les dettes et s'il est tenu d'exécuter les contrats de la personne internationale éteinte est douteuse, quoique le courant de l'opinion semble prendre la direction de l'affirmative. Les commissaires des concessions du Transvaal nommés par le Gouvernement britannique en 1900 ont déclaré dans l'introduction à leur Rapport qu' ^ un État qui en a annexé im autren'est pas l^alement lié en vertu des coniîats faits par l'État qui a cessé d'exister '• Mais l'opinion dominante en Angleterre semble contraire;^ et les commissaires eux-mêmes atténuent l'intransigeance de cette formule dans les passages qui la suivent

^ Despagnet, Droit international public^ pp. 848-845 ; Westlake, Inter^ national Law, part I» pp. 69-71 ; Cogordan, La Nationalité, pp. 800-840.

* Voir Wesdake, International Law, part I> pp. 81-88 ; Hall, International Law, 5th éd., p. 99 ; Oppenheim, International Laœ, vol. i, p. 122.

immédiatement. Ils lulmettent que ^ l'usage moderne des nations a tendu vers .la reconnaissance de ces contrats \ et approuvent expressément l'idée que ' les obligations de FÉtat annexé à T^ard des personnes privées doivent être respectées^, avec certaines restrictions, dont la plus importante est que ^ l'État annexant serait fondé à refuser de reconnaître les obligations assumées par l'État annexé dans un but immédiat de guerre contre lui '. En fait, les commissaires basaient les conclusions de leiu* rapport sur le principe de la protection de toute personne dans la possession et la jouissance de droits régulièrement acquis par l'accomplissement des conditions régulières.^ Ainsi la pratique de la Grande-Bretagne en cette occasion appuie la doctrine que l'État successeur prend avec les biens de l'État éteint ses dettes et ses obligations. Quelques juristes prétendent que cette doctrine s'étend même aux obligations assmnées en vue de faire la guerre qui aboutit à la conquête.^ Mais tant que la nature humaine restera ce qu'elle est, on peut difficilement s'attendre à ce que les vainqueurs remboursent les sommes avancées dans le but d'assurer, s'il se peut,' leur défaite. On discute encore le point de savoir si l'obligation de payer les dettes dépasse les limites de l'actif reçu.^ Les traités de l'État éteint meurent avec lui, à l'exception des clauses qui fixent les frontières du territoire transféré, ou créent des droits en lui ou sur lui, tels que le droit de pêche dans ses eaux ou de transit sur ses chemins de fer. D'autre part, les traités de l'État annexant s'appliquent à l'État annexé.^ Il va presque sans dire que, chez les États civilisés, la conquête ne touche pas aux droits et devoirs privés des particuUers.

Un grand nombre des règles de l'absorption totale d'un État par conquête s'appUquent à l'annexion d'une partie d'État par cession. Mais il y a cette grande différence que, dans le second cas, il reste toujours une personne inter-

^ BrUish Parliamentary Papers, South Afirica, 1901, Cd. 628, pp. 6-8.

* Oppenheim, International Law, vol. i, p. 128.

* Westlake, International Law^ part I, pp. 75--78.

* Despagnet, Droit intematiarud public^ pp. 97-102 ; Westlake, Iniernational Law, part I, pp. 59-62, 66-68.

nationale pour négocier les termes de la cession, recevoir Pacte de fidélité de ceux des sujets du territoire cédé qui veulent garder leiu: nationalité primitive, posséder les droits et remplir les obligations de' ses traités, et réclamer du vainqueur Fexécution des devoirs qu'il juge lui incomber au regard des personnes et des biens des territoires qu'il a acquis. Le chcmgement de nationalité est naturellement compris dans toute cession. Les habitants du pays cédé deviennent les sujets . de TÉtat auquel il est cédé. Mais la pratique leur permet, depuis la capitulation d'Arras de 1640 et l'annexion de Strasbourg de 1697, de garder leur nationalité première s'ils quittent le territoire cédé en leur laissant un délai, généralement d'un an, pour opter. La concession d'une faculté de cet ordre est devenue une clause de style des traités de cession. Elle fut d'abord accompagnée de la condition que ceux qui choisiraient l'alternative du départ vendraient les terres et maisons qu'ils avaient dans le territoire cédé ; mais on n'a vu qu'une survivance d'une pareille rigueur dans les temps modernes. L'option a été accordée si constanunent qu'elle pourrait être à juste titre réclamée comme im droit, quand même im traité de cession n'aiu:ait pas de clause qui l'accordât en termes exprès, ou dans les rares cas où il n'y a pas eu traité de cession, mais seulement acceptation tacite de la part de l'État dépossédé par le fait de la conquête. L'application des détails a suscité maintes difficultés. Le changement d'allégeance, et, par conséquent, la Uberté d'option, s'applique-t-il aux sujets de l'État cédant domiciUés sur le territoire cédé au moment de la cession, ou à ceux qui y sont nés ? Le droit d'option appartient-il aux femmes mariées et aux mineiu^, ou bien leur nationalité est-elle déterminée pour eux par leiurs maris et leurs parents ? Si les mineurs doivent faire eux-mêmes le choix, le délai d'option sera-t-il prolongé jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge de leur majorité? A ces questions et à d'autres semblables il n'est pas possible de

donner des réponses précises fondées sur des principes isms H

généraux. Il est à souhaiter que chaque traité de cession contienne des règles exphcites à ce sujet.^

Quant à la propriété d'État et aux obUgations d'État, plus d'une des règles de l'absorption totale s'applique à la cession. Mais, dans le second cas, certaines questions, l'attribution des dettes d'État, et l'obhgation d'ex^uter les contrats d'État, sont presque toujours réglées dans l'acte passé entre l'État annexant et l'État démembré. Le principe le plus en faveur chez les auteurs modernes est que l'État successeur assmne la dette locale du territoire cédé, et acquitte les obligations locales légalement contractées pour lui par l'État prédécesseiu:. On avance aussi qu'ime portion équitable de la dette générale doit être cédée en même temps que le territoire qui cliange de main. Mais ceci n'est advenu qu'à de rares reprises, notamment quand le nouveau souverain voulait se faire bien voir aux yeux du monde, comme l'Italie, lorsqu'en 1860 elle prit sur elle ime partie de la dette du Pape en s'annexant ime partie des États pontificaux. En 1898 les États-Unis refusèrent de prendre à leur charge la dette mise à celle de Cuba par l'Espagne, et ne voulurent pas permettre au Gouvernement cubain de la prendre. Et, en 1905, aucune portion de la dette russe ne passa au Japon en même temps que la partie méridionale de l'île de Sakhaline, qui fut cédée par la Russie avec ^tous ses travaux pubUcs et domaines pubUcs '. Un territoire cédé, en passant d'un État à un autre État, sort d'un réseau de droits et devoirs internationaux pour entrer dans im autre. Tout ce qu'on peut dire qu'il y ait à prendre avec lui, ce sont les droits locaiix, les obliga* tions locales, les possessions locales.^

^ Cogordan, La Nationalité, pp. 800-846 ; Westlake, IntemaHonal Law, part I, pp. 71-74 ; Despagnet, Droit international public, pp. 845-850.

* Westlake, International Laœ, part I, pp. 60-68, 78-81 ; Hall, IrUernational LaoOy 5th éd., pp. 98, 00 ; Takahashi, International Law applied ta the Rusao-Japanese War, p. 775.