DROITS ET OBLIGATIONS RELATIFS A L'INDÉPENDANCE

L'indépendance peut se définir le droit d*un Etat d^adr Définition et minùtrer toutes ses affaires extérieures ou intérieures sa/ns drd^*i^écantrcie des autres États. Ce droit d'action indépendante P«*»^n«est le résultat naturel de la souveraineté. C'est, eh. fait, la souveraineté considérée du point de vue des autres nations. Quand un État est entièrement son maître, il est souverain au r^ard de lui-même, indépendant au regard des autres.

L'indépendance est donc accordée par le droit international moderne à tous les États souverains qui sont ses sujets.

On ne doit pas cependant oublier que, jusqu'à la chute du moyen fige, la notion de souveraineté universelle fut la conception dominante des politiques et des écrivains dans l'ordre des relations internationales. Us pensaient qu'il y avait, ou tout au moins qu'il aurait dû y avoir, au-dessus des nations un supérieur commun. Les derniers vestiges de cette idée furent emportés dans le tourbillon de la Réforme, et la doctrine de l'indépendance des États lui fut substituée par les grands jurîsconsulies auxquels nous devons la forme que le droit international a prise à l'époque moderne. C'est une tendance de la part de beaucoup d'auteurs de regarder l'indépendance et la souveraineté comme des attributs des États, conférés à eux d'une manière quasi-mystérieuse, tout à fait en dehors ^^ des dispositions de la loi qui définit leurs droits et leurs obligations. On nous dit qu'ils naissent de la nature même de la Société des nations, qu'ils sont nécessaires à la conception de l'État ou qu'ils sont conférés par lé Grand Auteur

de la Société. De telles spéculations n'ont manifestement aucune base : une simple référence aux faits de l'histoire nous le démontre. ^-Les États, comme les individus, ont les droits qui leiu" sont conférés par la loi sous laquelle ils vivent, n fut un temps où la pleine souveraineté leur était déniée par la loi alors existante. Mais, depuis la Paix de Westphalie, de 1648, le principe de l'indépendance complète a été accepté par tous les hommes d'État et incorporé au Code international du monde civilisé.

États misouverains ^ui ne jouissent pas d*une complète indépendance.

Les Etats mi-souverains ne possèdent pas le droit d'indépendance dans sa totalité, bien que, pour sauver les apparences, on en parle dans les documents diplomatiques comme s'ils étaient indépendants. Mais il est clair que les limitations de leur souveraineté extérieure sont aussi des limitations de leur indépendance. Par exemple, en vertu de l'art. 4 du Traité du 27 février 1884, la République du Transvaal, dans l'Afrique du Sud, s'engageait à ne traiter avec aucun État ou nation autre que l'État libre d'Orange, ni avec aucime tribu indigène, à l'est ou à l'ouest de la République, sans l'approbation de la Grande-Bretagne.

Comme dès lors les chefs du Transvaal étaient tenus d'obtenir l'assentiment de la Grande-Bretagne avant de pouvoir agir dans une sphère très importante, on ne pouvait rigoureusement dire de la République Boer qu'elle possédât la plénitude de l'indépendance, bien qu'elle fût nommée État indépendant dans les traités, les dépêches, et que le terme de suzeraineté qui avait fait son apparition dans la Convention de 1882 n'eût pas été inséré dans celle de 1884. Dans les négociations qui précédèrent la rupture finale en 1899, la République de l'Afrique du Sud réclama le droit d'être un ^ État souverain international', ce qui n'était certainement pas possible si, comme nous l'avons soutenu, les restrictions à la souveraineté extérieure sont aussi des restrictions à l'indépendance».

Même au cas d'États pleinement souverains et au regard Restrictions de la conduite des plus puissants d'entre eux, des restrictions ^ la Uberté à la liberté illimitée d'agir sont imposées temporairement ^^tats par tes événements et les circonstances ; toutef ois^^comme ce souverains. ne sont pas des incidents l%aux permanents de l'existence politique des communautés qui les subissent, mais des conditions nécessaires de la vie sociale imposées par la sagesse a ' y * des Puissances intéressées, elles ne privent pas de l'indépendance et de la souveraineté les États qui vivent sous elles. Elles naissent souvent des stipulations des traités où elles sont introduites volontairement par les gouvernements pour éviter des difficultés dans leurs relations extérieures. Par exemple, les États-Unis et la Grande-Bretagne se sont engagés par le traité Clayton-Bulwer de 1850, qui a été abrogé et remplacé par le traité Hay-Pauncefote de 1901, à n'acquérir aucun territoire dans l'Amérique centrale ; ^ et, en 1886, la Grande-Bretagne et l'Allemagne ont fait ime déclaration * formelle par quoi les limites de leiu*s sphères d'influence respectives dans le Pacifique occidental ont été définies et chaque Puissance s'est engagée à ne pas entrer dans la région assignée à l'autre.* Et encore les Déclarations faites en 1907 par la Grande-Bretagne, la France et l'Espagne pour le maintien du statiis quo territorial de ces trois Puissances dans la Méditerranée, et la Déclaration semblable faite en 1908 par les Puissances riveraines de la mer Baltique et du Nord, participent de la nature d'auto-limitations, car elles obligent leurs signataires à s'abstenir de modifier les frontières existantes dans le territoire auquel elles s'appliquent.^

tJne autre source d'auto-limitation à la liberté d'action concédée par le droit d'indépendance se trouve dans la considération du droit correspondant d'autres États. De même que

^ Treatie$ oj Uic United States, p. 441.

* BriHsh' ParHamerUary Papers, Western Pacific, No. 1 (1S86). ' Supplément to ihe American Journal of International Law, vol. i, p. 425, et vol. ii» pp. 270-274.

Restrictions involontaires à la liberté d*a<Hion des États souverains.

dans la société des individus les relations amicales seraient impossibles si chacun insistait pour user de la pleine liberté à lui donnée par la loi, sans %ard aux sentiments et convenances de ses voisins, ainsi dans la société des nations une abstention semblable est nécessaire pour conserver la paix. *De mutuelles concessions sont le prix de la vie sociale. Un État qui conduirait sa politique étrangère, r^ler^t son commerce, exercerait sa juridiction sans souci ni soih des désirs etintérêts des autres États, serait sans doute dans son droit strict de communauté politique indépendante, mais il ne tarderait pas à se voir regarder comme un danger international, soumis, comme tel, au très désagréable procédé de la rétorsion.

Parfois un État indépendant se trouve obligé de se soumettre pour un temps à des restrictions qui lui sont imposées par une force supérieure, comme la Prusse, quand elle fut en 1808 empêchée par Napoléon d'entretenir une armée de plus de quarante mille hommes,^ la Russie et la Turquie lorsqu'elles furent obligées par le Traité de Paris de 1856 de ne pas construire ^d'arsenaux de marine militaire' sur la côte de là mer Noire et de ne pas entretenir sur cette mer de navires de guerre.' De telles stipulations ne sont pas exceptionnelles dans l'histoire des relations internationales. Elles sont souvent imposées à un belligérant après la défaite comme une partie du prix de la paix. Les Puissances à elles soumiseï^ les éludent constamment et toujours saisissent la première occasion de s'en affranchir. La Prusse déjoua le dessein de Napoléon d'anéantir son pouvoir comme État militaire en faisant sortir de son armée active les meilleurs de ses jeunes soldats pour les garder bien entraînés dans sa réserve ; et la Russie prit avantage de la guerre franco-allemande de 1870 pour obtenir par la Convention de Londres de 1871 d'être formellement déliée de ses engagements relatifs à la mer

^ Fyffe; Modem Europe^ vol. i, p. 882.

* Hollandy European Concert in the Eaatern

N<Mre.^ De telles restrictions limitées et temporaires à la liberté d'action d'im État ne sont pas des dérogations à son indépendanpe. Ce sont des incidents passagers de sa carrière, non des conditions permanentes et l^ales de son existence. On en peut dire de même de Pautorité assumée par les Grandes Puissances d'Europe dans l'Ancien Monde et par les États-Unis sur le Continent américain. U n'y a pas de doute que les Grandes Puissances ont, en plusieurs occasions, agi au nom et dans l'intérêt de toute l'Europe ' et que les petits États ont, de gré ou de force, accepté les arrangements faits par elles. En Amérique, une position prépondérante a été prise par les États-Unis. Mais une déférence d'occasion à la volonté de l'une ou de l'autre de ces autorités ne prive pas l'État de sa ppsition indépendante en droit des gens.

Le droit d'indépendance conféré par le droit international LUntervenà chacun des membres totalement souverains de la famille cm^èm des nations implique, nous l'avons vu, la liberté complète «««^«**»«^pour chaque État d'administrer ses affaires conformément à ses vœux. H peut changer sa forme de gouvernement, modifier sa constitution, contracter des alliances, entrer dans des guerres, conformément à ses propres vues de ce qui est juste et opportun. Mais parfois il arrive qu'un autre État ou lin groupe d'États s'interpose et s'efforce de Tamener à faire ce que, laissé à lui-même, il ne ferait pas, ou à s'abstenir de faire ce que, laissé à lui-nîême, il ferait. On nomme intervention une immixtion de ce genre. Les affaires tant extérieures qu'intérieures lui ont été soumises, plus spécialement les dernières. L'histoire en offre de nombreux exemples. Elle a été entreprise sous divers prétextes et justifiée par les raisons les plus diverses. Dans chaque cas, la charge de la preuve de cette justification incombe à la Puissance intervenante ; car l'intervention, de sa nature, est une infraction à

^ Hollandy Eunptan Concert in ihe Eastem Qtie^tion, p. 278. « V. H 118, 115.

l'indépendance de FÉtat, bien qu'il y ait des circonstances exceptionnelles où cette proposition générale ne s'applique pas ^ et ne peut s'exercer sans écarter un principe reconnu du droit international. Nous distinguerons d'abord l'intervention des autres formes d'immixtion qui peuvent se confondre avec elle, et, l'ayant fait, nous serons en mesure de discuter si elle est justifiable, et, si oui, dans quelles circonstances.

L'essence de l'intervention est la force ou la menace de la force, en cas de résistance aux injonctions de la Puissance intervenante. Elle se différencie nettement du pur conseil ou des simples bons offices offerts par un État ami, sans idée de contrainte ; de la médiation entamée par une tierce Puissance à la demande des parties en litige, sans promesse de leur part d'accepter les termes de sa suggestion, ni intention de la sienne de les y contraindre ; et de l'arbitrage, en vertu duquel les Puissances contendantes s'accordent pour soumettre leur litige à un tribunal indépendant, en acceptant d'avance son jugement, bien qu'il n'ait pas matériellement le pouvoir de faire respecter ses décisions. Il n'y a pas d'intervention sans, d'une part, une force ouverte ou masquée, et, d'autre part, absence de consentement de la part des deux Puissances en présence. U y a eu des exemples où l'une des parties en conflit a demandé l'intervention d'une tierce Puissance, mais, si les deux parties consentent à cette demande, l'immixtion cesse d'être une intervention pour devenir une médiation. Si l'État médiateur trouvait les parties nonconsentantes à ses propositions et décidait de les contraindre à les accepter par la force des armes, son acte perdrait son caractère de médiation pacifique pour prendre celui d'intervention mili|aire.

§63 Considéra- H y ^ P^^ de questious dans l'ensemble du droit intema- ^ôSénde s t^oï^^ 4^ soient plus difficiles que celles qui ont trait à la rinterven- légalité de l'intervention, et il y en a petf qui aient été traitées d'une manière moins satisfaisante. Quelques auteurs se

tion.

sont bornés à des propositions générales, tandis que d'autres consacraient beaucoup de temps et de peine à l'examen d'une ou deux mesures caractéristiques au regard desqueUes ils arrivaient à se former des opinions fermes. Mais on ne doit pas oublier que tout essai de découvrir par induction les r^les qui se d^agent de cas rapportés échoue fatalement quand il s'applique à la question alors traitée. Un appel à la pratique des États est sans valeur ; car, non seulement des États différents agissent en vertu de principes différents, mais l'action d'un État à une époque est inconciliable avec son action à une autre. A cet ^ard l'histoire n'est qu'un concert de voix discordantes et les faits de la vie internationale ne mettent pas sur la voie des r^les du droit international.

On pourrait vraiment penser que la recherche de règles quelconques est sans espérance, s'il n'était possible d'inférer certains préceptes clairs et inéluctables de principes reconnus par tous.

Personne ne doute de l'existence du droit d'indépendance ou du devoir de conservation; nous pouvons en tirer par le procédé de la déduction ce que nous cherchons. Quand la pratique est divergente, la seule ressource est d'en appeler aux premiers principes, qui peuvent au moins toujours donner des préceptes moraux, alors même qu'ils ne peuvent fournir des bases légales. ,

§64 Dans la plupart des cas la question de l'intervention est intervention une question politique, mais il y a des circonstances excep^ vertu^'un tionnelles, où c'est l'objet d'un droit l^al, comme Oppenheim ^f?** *^*. l'a clairement démontré,^ bien que le droit soit parfois purement technique et ne puisse être exercé sans préjudice morali La stricte légaUté peut être réclamée pour les

Interventions en vertu Xun droit conféré, soit par un traité, soit par le droit commun international. Quand un État accepte la garantie d'une de ses possessions ou de sa dynastie ou d'une forme spéciale de gouvernement^

^ IntemaiUmal Lawy vol. i, pp. 188, 184.

il ne soufire pas de préjudice l^al quand l'État garant intervient en exécution des stipulations du traité, bien qu'il puisse souffrir un préjudice moral quand ces stipidatîons paralysent des fonctions qu'il devrait pouvoir exercer librement, par exemple le choix de ses gouvernants. De plus, les États clients sont dans l'obligation de se soumettre à l'immixtion et à la direction prévues dans les actes qui définissent leurs rapports entre eux et l'État patron. L'intervention, par exemple, des États-Unis à Cuba en 1906 était parfaitement légale, conune rentrant dans les termes de l'accord de 1901.^ Bien plus,^ est possible qu'un État arrogant puisse prétendre mettre à néant quelque droit f ond€tmental donné par le droit international à tout membre de la Société des États, tel que l'inviolabilité des ambassadeurs et de leurs résidences. En ce cas tous les États seraient lésés directement ou indirectement et tous auraient le droit légal d'intervenir, comme l'a fait un groupe de Puissances en Chine en 1900 après la meurtrière attaque des envoyés étrangers à Pékin. Les mêmes considérations s'appliquent aux interventions faites en vue d'empêcher ou de faire cesser des interventions ill^ales de bi part d'un autre État, comme en 1866 les États-Unis, par de significatives allusions à la possibilité d'une guerre, forcèrent Napoléon III à retirer ses troupes du Mexique. Les troupes françaises avaient été envoyées en 1861 avec des forces anglaises et espagnoles pour contraindre le gouvernement du Mexique au paiement de certaines rédfltmations pécuniaires et à d'autres redressements de torts ; mais la Grande-Bretagne et l'Espagne s'écartèrent de l'entreprise quand elles s'aperçurent que la France était déterminée' à s'immiscer dans les affaires intérieures du Mexique. A leur départ, une armée française institua l'archiduc Maximilien d'Autriche empereur du Mexique ; mais, les troupes retirées, il perdit en peu de mois le trône et la vie.'

' Mooie, IniemaHonal Ltav Digest^ vol. vi, pp. 488-S06 ; Calvo, Drcrii iniemoHonal, §i llS-125.

Les interventions de droit sont assurément légales ; mais sont-elles justes ? Tout dépend des circonstances de l'espèce. Certainement elles ne violent aucun droit d'indépendance, parce que les États qui les subissent ont, soit concédé préalablement par traité le droit d'intervenir, soit accepté l'intervention comme une partie de la loi de la société à laquelle ils appartiennent.

Nous arrivons aux interventions qui sont, techniquement, intervendes violations du droit d'indépendance. On ne%peut donc qu^oun prétendre à leur stricte légalité. Cependant il est des circon- ~^** uï^^î^ stances où le droit international peut, soit les excuser, soit ne justifie

• . • — œlles

même les approuver. Le premier cas à considérer est celui des baséei mit

, , . , la nécessité

Interventions pour prévenir un danger imminent qui de la

19 i . T .protection

menace L intervenant. personnelle.

Le devoir de se conserver est même plus sacré que le de\oir de respecter l'indépendance d'autrui. Si les deux sont en . conflit, l'État, naturellement, agit conformément au premier. Et la doctrine que le soin de la conservation l'emporte sur tout autre n'est pas spécial au droit international. Dans tout État civilisé une femme qui tue un homme pour défendre son honneur n'encourt aucun blâme, et durant l'invasion les autorités militaires peuvent détruire la propriété dont la destruction est nécessaire pour l'accomplissement des opérations de guerre contre l'ennemi. Par analogie de raisonnement on obtient la ri^le que l'intervention pour écarter un péril imminent qui menace l'intervenant est justifiable. Mais on notera soigneusement que le danger doit être direct et immédiat, non-contingent et éloigné, et, de plus, suffisamment important en lui-même pour justifier un sacrifice d'argent et de sang pour l'écarter. La simple crainte qu'une chose faite aujourd'hui par un État voisin puisse un jour être dangereuse si cet État plus tard devenait hostile n'est pas une juste base d'intervention. S'il en était ainsi, les

nations pourraient toujours faire la guerre aujourd'hui pour , l'empêcher dans cinquante ans !

De plus, la cause qui justifie l'intervention doit être assez importante pour justifier la guerre. Les Gouvernements se soumettent constamment à de petits inconvénients plutôt que de recourir aux hostilités ; et un péril qui n'est pas suffisamment grave pour entraîner le recours au terrible arbitrage de la bataille n'est pas suffisamment grave pour autoriser l'intervention. Bien plus, l'intervention ne serait pas justifiable si le danger pouvait être évité d'une autre manière. Mais, comme l'État intervenant est lui-même juge de la nécessité de l'intervention, il tend à exagérer le danger afin de justifier l'attaque, au fond due à ses vues ambitieuses ou sans scrupules quant aux moyens. D'autre part, des jugements sévères ont été parfois portés à son ^ard par antipathie contre sa poUtique et crainte de son pouvoir. Ajoutez à ces causes de parti pris d'honnêtes différences d'opinions et l'on ne s'étonnera pas que maintes interventions aient été le sujet de grandes controverses à leur époque et même depuis. Suivant toute probabilité les avis différeront, tant qu'on étudiera le droit international, sur la saisie de la flotte danoise par la Grande-Bretagne en 1807^ et l'intervention des États-Unis entre l'Espagne et Cuba en 1898.'

interven- La sccoude cat^oric de cas où il est permis et possible nSon^"' d'obtenir l'approbation du droit international est celle des

Interventions pour raison éPhumanité.

Dans l'opinion de quelques auteurs, une telle intervention est légale. Mais nous ne pouvons la faire rentrer dans le cadre ordinaire des règles du droit international, qui n'iniposent pas aux États l'obligation de s'opposer à la barbarie de leurs voisins. En même temps on ne condamnera pas des

1 Fyffe, Modem Europe, vol. i, pp. 842-845. Westlake, Iniemaiional Lavo, vol. i, pp. 302-808.

' MooTe, International Lcao Digest, vol. vi, pp. 105-289.

d'humanité.

interventions fondées sur ce motif, si elles sont vraiment entreprises dans le seid but de l'objet qu'elles ont en vue, sans arrière-pensée d'intérêt personnel et d'ambition. Si la barbarie se prolonge si longtemps et d'une manière si révoltante que les meilleurs instincts de la nature humaine en soient outragés, si d'ailleurs l'occasion naît d'y mettre fin et d'en faire cesser la cause sans ajouter du combustible au feu du conflit, il n'y a rien dans le droit international qui flétrisse comme un malfaiteur l'État qui va de l'avant et entreprend l'intervention nécesscdre. Chaque cas doit s'apprécier suivant ses mérites. U y a une grande différence entre déclarer qu'un acte national est légal et par suite fait partie de l'ordre où les États ont consenti à vivre et reconnaître qu'il n'est pas moralement blâmable, par exception aux règles ordinaires. Un État peut, dans une grande occasion, mettre de côté toute réserve ; et dans ce cas, ou dans un cas analogue de conduite individuelle, aucun blâme ne peut être encouru. Mais néanmoins la règle ordinaire est bonne pour les cas ordinaires qui, après tout, forment au moins les quatrevingt-dix-neuf centièmes de la vie. Dire qu'il n'y a pas de r^le, parce qu'elle peut être heureusement ignorée xme ou deux fois par génération, p'est compromettre l'ordre afin d'exalter la vertu. Une intervention pour arrêter une cruauté abominable et barbare est ^ un bel acte politique au-dessus et au delà du domaine du droit '.^ Destitué de légalité technique, il peut être moralement juste et même hautement louable. Quand, en 1860, les Grandes Puissances d'Europe sont intervenues pour faire cesser la persécution et le massacre des Chrétiens dans la région du mont Liban, leurs actes étaient dignes d'éloges, bien qu'ils ne fussent pas conformes à la stricte lettre du droit.*

^ Historicus, LeUers on some Questions of JrUemational Law, I. ' Cambridge Modem History, vol. xi, p. 686.

interven- A partir du milieu du xvii* siècle ce fut une maxime de miûntSen de^ ^ diplomatie européemie que les

réquiUbie

des Puis- Interventions en vue d^ assurer VéquUibre

sanoes,

étaient nécessaires et justes. Le sens attaché à la doctrine de l'équilibre a varié d'époque en époque. On soutenait généralement qu'une sorte d'équilibre international des forces avait été créé et que l'État qui tenterait de détruire ce bel arrangement pourrait être attaqué par les autres» dont l'importance relative aurait été diminuée si on lui avait permis de réaliser ses projets. Pendant longtemps cette doctrine fut regardée conune un axiome. Elle n'avait eu qu'à s'afl&rmer pour se faire accepter. Pour assurer l'équilibre les États entretenaient des armées,^ engageaient des négociations pénibles et faisaient des guerres incessantes. L'histoire de quelques-unes de ces guerres fournit la condamnation la plus complète de la théorie qui avait été invoquée pour les justifier. Si, par exemple, le succès avait suivi la tentative des alliés, dans la, Guerre de Succession d'Espagne, d'asseoir l'archiduc Charles au lieu de Philippe V sur le trône d'Espagne, ils auraient troublé l'équihbre- européen en faveur duquel ils avaient pris les armes. Car PhiUppe n'hérita pas du royaume de France, tandis que Charles devint inopinément empereur en 1711 • S'il avait régné à Madrid, les couronnes d'Empire et d'Espagne se seraient réunies sur la même tête — réunion aussi pleine de dangers pour l'équilibre que l'union de la France et de l'Espagne sous un même roi. Si les alliés s'étaient contentés d'attendre que le péril qu'ils redoutaient fût devenu une réalité, avant de prendre les armes pour l'écarter, ils n'auraient jamais fait la guerre.'

^ Voir U préambule de rancien BriHsh MtUiny Ad : * Et vu qu'il est jugé nécessaire par Sa Majesté et le présent Parlement qu'un corps de troupes soit entretenu pour la sécurité du Royaume-Uni, la défense des Possessions de la Couronne de Sa Majesté, et la préservation de l'équilibre en Europe*' ' Wheaton, History of the Law of Nations, part I, § 2.

Un système politique qui tend à stéréotyper l'ordre de choses existant en matière internationale est fatal au progrès. Cependant, au fond de la vieille doctrine de l'équilibre était toujours la présomption que la division du territoire et de l'autorité entre les principaux États de l'Europe à un moment donné était la division juste et convenable et devait être à tout prix maintenue. En fait, l'ordre qu'on cherchait à préserver était perpétuellement changeant. A un moment l'état de possession, établi par la Paix de Vienne de 1815, fut regardé comme sacré ; à un autre, on invoqua celui de la Paix d'Utrecht de 1713 ; à un troisième, celui du Traité de Westphalie de 1648. Le monde marchait en dépit des efforts des gouvernants pour le rendre immobile et ils avaient à ajuster leurs plans à ces changements ; mais, ce faisant, ils trouvaient dans l'idée d'équilibre un masque poiu: leurs ambitions. Si un État désirait se prendre de quercJleavec un autre, il pouvait aisément alléguer que tel acte de ce dernier menaçait l'équilibre européen. Sous le couvert d'une telle accusation toute espèce de demande de concessions pouvait être faite. Le dernier développement de la théorie de l'équilibre dans cette direction fut dû à l'habileté de l'empereur Napoléon IIL H avança la doctrine que, toutes les fois qu'un autre État recevrait un agrandissement important, la France devrait avoir une compensation territoriale, de manière que le rapport fin pouvoir des deux États restât constant, n obtint la cession de la Savoie et de Nice en 1860, en compensation de l'union de l'Italie centrale et du Piémont, mais il échoua complètement dans ses efforts pour obtenir une compensation territoriale analogue lors de l'unification de l'Allemagne du Nord en 1866.^ Le prince de Bismarck allégua qu'un tel esprit de patriotisme allemand avait été suscité par les victoires de la Prusse, qu'il était impossible pour lui de céder un pouce de l'Allemagne à la France. Ce disant, il montrait accessoirement le principal défaut de la doctrine initiale de l'équilibre. Elle distribuait les provinces et traçait

^ Cambridge Modem History, vol. xi, pp. 886-888, 457.

les frontières des royaumes sans égard aux vœux des populations, à leurs aflSnités de race, de religion et de sentiment. Elle réprimait les mouvements populaires quand ils s'opposaient à ses calculs. L'unité italienne et l'unité allemande se sont achevées en dépit d'elle; et elle doit perdre son influence quand les vœux des populations sont devenus de plus en plus un élément nécessaire du calcul des gouvernants. On ne peut porter à son actif qu'un seul bon résultat. Elle a parfois agi pour arrêter des gouvernants sans scrupules, comme lorsqu'en 1668 la triple alliance de l'Angleterre, de la Suède et de la Hollande a, sans tirer un coup de canon, forcé Louis XIV à renoncer, pour un temps, à ses desseins sur les Pays-Bas espagnols. Mais ses effets bienfaisants ont toujours été plus accidentels que normaux. Elle permettait à ceux qui voulaient prendre part au pillage de s'entendre sur la division des dépouilles et de réduire au silence les objections de voisins moins intéressés. Dès lors leurs victimes ne pouvaient être sauvées par un recours à l'équilibre qui restait intact après la transaction, comme le prouve amplement l'histoire des trois partages de la Pologne entre l'Autriche, la Prusse et la Russie. Heureusement pour eux, les États-Unis n'ont jamais été mis en face d'un système international basé sur l'ancienne version de la doctrine de l'équilibre. Les circonstances politiques propres au Nouveau Monde ont empêché la formation d'un tel système sur le continent américain, et son importation d'Europe a été évitée, grâce à la sage politique des administrations qui se sont succédées depuis celle du président Monroe.^

Mais, dans les temps modernes, la doctrine a pris une autre forme qui renferme une grande vérité et n'est pas si facile à corrompre que la version originale. L'e^stence du droit international impUque, on l'a vu, l'existence d'une société des nations. La qualité de membres d'une société impUque des devoirs sociaux, et, parmi eux, une place prépondérante est prise par le devoir de s'abstenir de toute conduite qui met

^ Despagnet, Droit iniemoHanal publie, pp. 171-177.

en péril les intérêts vitaux de la société dans son ensemble. Quand un de ses membres viole avec insistance ces devoirs, un autre membre ou groupe de membres peut venger l'ordre social par des mesures effectives de réaction. Si donc un État puissant essaie fréquemment d'imposer sa volonté à d'autres, devient un dictateur arrogant quand il devrait se contenter d'une simple part d'influence et de direction, ceux qui trouvent leurs remontrances dédaignées et leurs droits ignorés rendent un service appréciable à toute la communauté quand ils recourent à la force pour remettre l'agresseur à sa vraie place. De même __que le devoir de 'conserva- > tion justifie l'intervention pour écarter un danger qui menace l'honneur ou la vie nationale, de même le devoir de conservation de la société internationale justifie l'intervention en vue de mettre un terme à l'attitude qui menace l'existence ou le bon ordre de la société. Il est vrai qu'en ce cas l'indé- \

pendance de l'État perturbateur est pour le moment violée ; .., t - . ' mais le moindre mal est préférable au pire quand il s'agit ^^ d'atteindre une bonne fin. L'équilibre, entendu dans le sens qui vient d'être indiqué, doit être maintenu non seulement en Europe, mais dans toutes les parties du globe. Les interventions en vue de le préserver sont sur le même pied exactement que d'autres interventions qui ne peuvent, dans leur exercice, se réclamer d'un droit strictement légal. Elles peuvent être hautement louables ; elles peuvent être à peine excusables ; elles peuvent être profondément condamnables. Les circonstances de chaque cas doivent être examinées avant qu'un jugement puisse être formulé, le principe restant dans tous les cas le même. Une manière d'agir si antisociale qu'elle met en danger la société peut être arrêtée dans l'intérêt de la société.^ Mais on ne peut aisément prétendre qu'un jgrand açcrofôsement de la puissance et de la richesse > d'un Etat doive être considéré comme un danger pour le bien public. Il faut plus qu'un simple accroissement de

^ Pouf une excellente discussion de Tensemble de la question, v. Dupuis, Le Principe (TéquUibref part. I» ch. v .

ressources pour justifier un tel^rief. Dans Pétat de choses actuel, tout État de premier rang, en accumulant les moyens de défense, accumule aussi les moyens d'agression. LN>m-; brageuse dénonciation des armements réciproques cgxm^i^ mal à des Puissances qui chaque jour ajoutent à leurs armées et à leur marine. On peut espérer que dans l'avenir la disparition d'une mutuelle défiance et le développement de modes acceptables de solution des conflits internationaux sans recourir à la guerre arrêteront Cjes préparations équivoques et mettront un terme aux dép|ensés fcroissjantès qui chaque jour pèsent plus lourdement siSTe^ort de l'industrie et absorbent les ressources utiles à l'amélioration sociale. En ' * attendant, il est sage de se souvenir que le pouvoir de mal faire est inofiensif , à moins qu'il ne soit accompagné par la volonté de faire le mal. Quand celle-ci se révèle par des signes non-équivoques, alors, mais alors seulement, il y a place pour l'intervention.

iDAdmissibies II y a deux causes d'intervention qui ne supportent pas d*int^en- l'examen, bien qu'elles aient en maintes occasions été mises ^^' en avant. On a prétendu qu'à la demande de l'une des

parties dans une guerre civile la Puissance voisine peut lui prêter assistance ; il en fut ainsi quand» à la requête du Gouvernement autrichien, la Russie l'aida à réprimer l'insurrection hongroise de 1849. Il y a des pubUdstes qui contestent la légaUté de l'intervention à la requête des rebelles, mais sont disposés à l'accueillir plus favorablement à la requête des gouvernements étabUs.^ D'autres estiment que les États étrangers peuvent assister le parti qui leur apparaît avoir la justice de son côté.' Ni l'une ni l'autre de ces opinions ne peut être regardée comme juste. Toute intervention dans un conflit intérieur est une tentative pour empêcher le peuple d'un État de régler ses affaires suivant

^ p. ex. Woolsey, Intemaiùmal Lam^ § 42. ' P. ex. Vattel, DrM des gens, liv. II, § 56.

son point de vue. Elle pourrait se justifier pour des raisons d'humanité ou par quelqu'une des autres considérations que nous avons antérieurement examinées ; mais, si tout ce qu'on peut dire en sa faveur est qu'elle était amenée par une requête, sa raison d'être manque complètement. C'est une attaque à l'ind^endancé^ani^cause adéquate, et par conséquent une grave violation du. droit international. En aucun cas l'invitation à faire le mal ne rend l'acte fait en conséquence légal et juste. Le même raisonnement s'applique aux interventions en vue d'abattre la Révolution. Quand en 1820-1823 la Sainte-Alliance réprimait par le moyen des troupes autrichiennes les mouvements en faveur de la liberté poUtique à Naples, en Piémont et autres États, et incitait la France à envahir l'Espagne afin de rendre à Ferdinand VII la plénitude du pouvoir absolu, la Grande- Bretagne, par la plume de Cannîng, ' répudiait tout droit général d'intervention dans les affaires intérieures des nations indépendantes.' ^ Indiscutablement le brillant ministre énonçait la vraie doctrine. Un tel droit n'existe pas. En se l'arrogeant les souverains de la Sainte-AUiance offensaient le principe de la soUdarité internationale qu'ils déclaraient leur tenir tant à coeur. Une révolution heureuse en faveur d'une République est sans doute peu agréable aux États monarchiques, de même qu'une révolution heureuse en faveur de la monarchie est peu agréable aux États républicains. Mais tous également doivent laisser leurs voisins libres de faire dans leurs gouvernements et leurs institutions les changements qui leur semblent les meilleurs, soit par la force, soit par les moyens constitutionnels. Les dangers que peuvent réeUement courir les autres États peuvent former un ou plusieurs chefs reconnus d'intervention.

^ Heitslet, Map of Europe by TrecUy, vol. i, p. 81S ; Wheaton, History of the LaoD of NaHons, part IV, §§ 22, 28 ; Cannîng, Despaich io the French Chargé d* Affaires of 10 jan. 1823.

iWérentes Jusqu'ici, dans un but de clarté, nous avons traité chaque au sujet de cas comme s'il rentrait entièrement et exclusivement sous tioiî?'^"" *'^™ ^^^ différents chefs entre lesquels nous avons réparti les interventions. Mcds dans la vie réelle les choses ne sont pas aussi simples. La même intervention possède une variété d'aspect et pour la justifier on s'adresse souveiit à des raisons différentes. Se former une opinion sur elle est d'autant plus difficile que l'affaire est plus compliquée. Durant ces dernières années peu d'actes de poUtique internationale ont été plus vivement attaqués et plus vigoiu^usement défendus que l'intervention de l'Angleterre en Egypte à partir de 1882. Il y avait là, pour la Grande-Bretagne, des questions de défense d'intérêts vitaux, au regard du canal de Suez et de la route de l'Inde, des questions d'honneur national quant aux promesses faites à Tewfik Pacha en 1879, des questions de bon gouvernement quant à la répression de la révolte d'Arabi et à la rétorme de l'administration, des questions de finance par rapport à la dette égyptienne et aux questions relatives aux droits des autres États, à raison de la double autorité qui devrait être partagée avec la France et de la suspension de la loi de liquidation qui n'avait pas été signée par moins de quatorze Puissances.^ Inutile d'entrer dans les controverses que cette intervention a soulevées. Nous ne l'avons rappelée que pour montrer combien une telle procédiu*e peut être compliquée, et combien, à tout moment, elle implique de discussions sur des points de fait aussi bien que sur des principes de droit. En outre plusieurs États peuvent être compris dans une même intervention et y être amenés par des motifs divers et invoquer ainsi des justifications différentes. Chaque cas doit se juger à la lumière des principes que nous avons antérieurement posés. On peut en ajouter quelques autres qui seront des guides utiles pour arriver à des conclusions correctes. De ce qui vient

^ HoUand, European Concert in the Eaatem QuesHtm, pp. 98-205.

d'être dit, il suit, en conséquence, que les interventions dans les affaires intérieures des États sont de plus graves atteintes à leur indépendance que les inunixtions dans leur action externe qui doivent, par la force même des choses, avoir effet au regard d'autres Puissances. De telles interventions qui doivent être surveillées avec la plus grande attention réclament les plus fortes raisons pour se justifier. De plus, les interventions pratiquées par les Grandes Puissances comme représentants de la civilisation, ou par les Grandes Puissances d'Europe comme chefs reconnus des États d'Europe, sont plus à présumer justes et bienfaisantes que les interventions opérées par un seul État. Mais l'histoire semble montrer que lorsque deux ou trois États s'associent en une alliance temporaire pour régler les affaires de quelque voisin, non seulement ils ne possèdent rien de l'autorité morale qui s'attache aux actes des Grandes Puissances, mais ils sont excessivement prompts à entrer en conflit. L'intervention conjointe de la France et de l'Angleterre en Egypte en est un exemple. On peut justement penser qu'elle a commencé en 1878, pour prendre fin en 1882 par la retraite de la France quand il devint nécessaire de réduire la révolte d'Arabi par la force armée. Ce n'est pas trop de dire que, de 1882 à 1904, où la déclaration concernant l'Egypte et le Maroc mit fin à la tension entre les deux gouvernements, la poUtique de la* France eut pour objectif de rendre la position de la Grande-Bretagne en Egypte aussi intenable que possible. L'intervention de la Confédération germanique dans la question du Slesvig- Holstein en 1864 est un avertissement plus remarquable encore, car elle aboutit à la guerre de 1866 entre l'Autriche et la Prusse, les deux principales Puissances intervenantes.

Si enclins sont les États puissants à l'intervention dans les La doctrine affah-es des autres, et si grands sont les périls de l'interven- hTtiïîSntioii. tion, qu'une doctrine de la non-intervention absolue a été

proposée par protestation contre une immixtion incessante. Si cette doctrine signifie qu'mi État ne doit rien faire que penser à ses propres 'affaires et ne jamais s'intéresser à ceUes des autres États, elle est fatale à l'idée d'une famille des nations* ^ Si, d'autre part, elle signifie qu'un État doit s'intéresser aux affaires internationales et exprimer l'approbation ou la désapprobation de l'attitude de ses voisins, mais ne jamais dépasser la persuasion morale dans son intervention, c'est une sottise. Se répandre en protestations et en reproches et cependant laisser^ entendre qu'on n'ira jamais jusqu'au recours aux armes, c'est le plus sûil moyen de se faire ,^ traiter avec mépris et colère. Ni l'isolement égoïste, ni la réprobation sans dignité ne sont des attitudes convenables pour des États qui ont le sentiment de l'honneur et le respect d'eux-mêmes. Ils ne doivent intervenir que très discrètement, et seulement en vertu des plus clairs motifs de justice et de nécessité ; mais, quand ils interviennent, ils doivent rendre clair pour tous les intéressés que leur voix doit être écoutée et leurs vœux satisfaits.