DROITS ET DEVOIRS RELATIFS A LA DIPLOMATIE

Les affaires des nations ne pouvaient se gérer sans mutuelles relations. Tout État, quelque barbare qu'il soit, le reconnaît ; même les tribus sauvages respectent les personnes des hérauts et des envoyés. Mais, dans la famille des nations civilisées qui sont les sujets du droit international, les relations s'exercent dans une grande et toujours croissante mesure; et avec son accroissement s'est développé, pour sa réalisation, tout im régime de formalités spéciales, avec des agents spéciaux dotés d'immunités particulières.

Au moyen âge, où les relations entre les peuples étaient relativement faibles, les négociations n'étaient que des incidents d'occasion dans la vie d'im État. Elles se faisaient par des envoyés, dépêchés à l'étranger pour traiter une affaire spéciale immédiate et qui devaient s'en retourner aussitôt l'affaire terminée. C'était souvent un service de difficultés et de péril, car bien que les personnes des ambassadeurs fussent regardées comme sacrées dans le pays où ils étaient envoyés, ils ne trouvaient que peu de protection dans les États qu'ils traversaient. Il y avait de nombreuses bandes de brigands contre lesquelles il fallait se défendre et des obstacles physiques qu'il fallait surmonter.^ La reprise du conunerce et le réveil des lettres au temps de la Renaissance, l'inmiense impulsion imprimée à l'activité humaine par la découverte du Nouveau Monde, rendirent les relations entre les États plus communes et plus nécessaires qu'auparavant. Mais l'introduction de la pratique

^ Bernard, Lectures on Diplomacy^ pp. 121, 122.

d'envoyer des ambassadeurs permanents résider dans les com^ étrangères est due plutôt à son intérêt politique qu'à son utilité. EUe conunença au quatorzième siècle parmi les grandes républiques italiennes ; mais Louis XI, roi de France, qui r^a de 1461 à 1483, fut, dit-on, le premier souverain de l'Europe occidentale qui y eut recours : son dessein était d'avoir ime sorte d'espion en titre à la cour de chacim de ses puissants voisins. Avec le temps la commodité de cette pratique lui assura l'adoption générale, et vers le milieu du dix-septième siècle eUe fut reconnue comme la méthode régulière des relations diplomatiques. Mais elle eut à se frayer chemin à travers ime masse de méfiances et de suspicions, causées principalement par le caractère peu scrupuleux des premiers diplomates : ' S'ils vous mentent, mentez-leur encore plus,' disait Louis XI à ses ambassadeurs.^ ' Un ambassadeur', disait Sir Henry Wotton, dans une mordante épigramme, ' est une personne qui est envoyée pour mentir à l'étranger pour le bien de sa patrie.' Henri VII, roi d'Angleterre, est loué par Coke comme ' Roi sage et pohtique ' parce qu'il ne voulait pas permettre aux ambassadeurs des autres États de demeurer à sa cour après avoir terminé leur mission ; * et jusqu'en 1660 on voit la Diète de Pologne menacer de traiter les ambassadeurs de France comme des espions s'ils ne retournaient pas chez eux.^ Mais le nouveau système devint une nécessité quand la complexité des affaires internationales s'accrut au dix-septième siècle; et, malgré l'opinion défavorable de Grotius * que les ambassades permanentes peuvent être exclues des Etats, qu'elles sont ' aujourd'hui habituelles, mais non pas nécessaires ', eUes grandissent et prospèrent : des règles multiples et variées se développèrent avec eUes et peu à peu s'introduisirent dans le droit international.

^ Flassan, DiplamoHe françaige, vol. i, p. 247. ' Faurth InsHtutej ch. xxvi.

* Ward, History of the Law of Nations, vol. ii, p. 484.

* De lure BeUi ac Pacis, liv. II, ch. xviii, 3.

Développement des différentes sortes de missions diplomatiques.

Au début les ministres diplomatiques n'étaient que d'ime espèce : communément appelés ambassadeurs ils étaient censés représenter la personne autant que les intérêts de leur souverain. Louis XI de France introduisit la coutume d'envoyer des personnes d'un rang inférieur, appelées ' agents ' , pour traiter les affaires sans représenter la personne. Sa diplomatie agissait souvent dans l'ombre. Il envoyait parfois son barbier en mission secrète: son but aurait été trahi par l'exhibition du cérémonial officiel.

Telle était la situation au début du dix-septième siècle, quand les légations permanentes se généralisèrent. Bientôt après on vit l'agent disparaître des rangs du cérémonial diplomatique pour devenir simplement une personne désignée par un prince en vue de traiter ses affaires privées à une cour étrangère. Mais la séparation du représentant de la personne du souverain et du représentant des intérêts du souverain continua. Le premier fut appelé ambassadeur, le second 'envoyé' ou 'envoyé extraordinaire'. Au-dessous de l'envoyé vint au commencement du dix-huitième siècle ime troisième classe appelée 'résidents'. Vattel dit d'eux que leur 'représentation est en réalité de la même nature que ceUe de l'envoyé',^ mais la coutume les plaça sans hésiter' au-dessous du second ordre des ministres diplomatiques. Qudquefois ils n'avaient pas de lettres de créance, et dans ce cas leur mission ne dut avoir qu'un caractère semi-privé. A ces trois ordres d'agents diplomatiques s'en ajouta au dix-huitième siècle lin quatrième, celui des ' ministres '. Selon Vattel, cela se fit pour éviter les continuelles contestations sur la préséance qui semblent avoir absorbé une part considérable du temps et de l'éneigie des diplomates des dix-septième et dixhuitième siècles. Il dit : 'Le ministre représente son maître

^ Drtdt des Gens, Uv. IV, § 78.

d'une manière vague et indéterminée, qui ne peut aller jusqu'au premier degré, et par conséquent il cède sans difficulté à l'ambassadeur. Il doit jouir en général de la considération que mérite une personne de confiance à qui le souverain confie le soin de ses affaires, et il a tous les droits essentiels au caractère de ministre public' ^ Alors l'essence même d'un ministre était le caractère indéterminé de sa position. Il n'était ^ assujetti à aucime cérémonie officielle ', et l'on ne peut donc pas le ranger avec les autres sortes d'agents diplomatiques. La seule chose absolument fixe quant à lui était qu'il venait au-dessous de l'ambassadeur dans l'ordre de préséance. Quelquefois il était appdé ^ ministre plénipotentiaire ', titre qui semble avoir impliqué un rang plus haut que celui de simple ministre.'

Les remarques qui précèdent montrent la confusion qui Classement existait il y a cent ans au sujet du rang respectif des agents c^io^^ diplomatiques, et prouvent clairement la nécessité d'un *»<!**«• classement d'autorité. Au Congrès de Vienne, de 1815, on essaya d'établir d'un commun accord un ordre régulier de rang et de préséance. Le résultat fut l'établissement des trois classés suivantes :

(a) Ambassadeurs et l^ats du Pape ou nonces, représentant la personne et la dignité de leur souverain et traitant ses affaires.

(6) Envoyés, ministres plénipotentiaires, et autres, accrédités auprès des souverains, (c) Chargés d'affaires, non accrédités auprès des souverains, mais auprès des ministres des Affaires étrangères.^ Cet ordre, toutefois, n'arrivait pas à tout régler. Il avait été convenu que, tandis que tous les agents diplomatiques appartenant à une classe auraient rang avant chacun de ceux

^ BtM des Gens, liv. IV, § 74.

* C. de Martens, Guide diplomatique, {11.

* Heitslet, Map of Europe by Treaiy, vol. i, pp.* 62, 68. IMM X

de la classe au-dessous, la préséance dans une classe serait déterminée par la durée du séjoiu* de chaque diplomate à la cour près de laquelle il était accrédité. Mais dans la pratique il se trouva que les Grandes Puissances n'entendaient pas voèr les envoyés et ministres des petits États prendre le pas sur leurs représentants de seconde classe. Aussi, le Congrès d'Aix-la-ChapeUe de 1818 créa-t-il une classe de ministres résidents accrédités près des souverains, qui s'intercale entre la seconde et la troisième des classes sur lesquelles on était tombé d'accord à Vienne.^ Les États secondaires pouvaient ainsi avoir des ministres et cependant ne pas réclamer pour eux la préséance sur les ministres des Grandes Puissances. Cet expédient semble avoir réussi. L'ordre et le rang des agents diplomatiques sont aujourd'hui r^lés par ua accord général de reconnaître les quatre classes décrites, et de régler la préséance dans chaque classe d'après la durée de la résidence. Chaque État envoie l'espèce de représentant qu'il lui plaît, sous la seule restriction, aujourd'hui surannée, que seuls les États possédant les honneurs royaux peuvent envoyer des ambassadeurs. Les États s'accordent sur le rang de leurs agents respectifs à la cour l'un de l'autre, de manière à s'envoyer réciproquement un représentant de la même classe que celui qu'ils reçoivent. Ainsi quand, en 1893, les États-Unis décidèrent pour la première fois dans leur histoire d'employer des agents diplomatiques de première classe, ils accréditèrent des ambassadeurs auprès de la Grande-Bretagne, de la France et de quelques autres Grandes Puissances, qui consentirent à élever leurs ministres à Washington au rang d'ambassadeurs.

Les ambassadeurs avaient habituellement le droit de faire ime entrée solennelle dans la capitale de l'État auquel ils étaient envoyés. Elle avait lieu au commencement de leur mission, et devenait l'occasion d'une grande pompe. Les ambassadeurs des autres États se joignaient au cortège et parfois se querellaient pour la préséance. Par exemple,

^ Hertslet, Map of Europe by Treaiy^ vol. i, p. 575.

en 1661, un conflit armé eut lieu à Tower Hill, à Londres, entre les gens de la suite des ambassadeurs de France et d'Espagne, tous cherchant à marcher près du roi dans le cortège formé pour l'entrée solennelle du représentant de la Suède. Au cours de la lutte, un Espagnol coupa les jarrets aux chevaux de la voiture de l'ambassadeur de France, ce qui permit ainsi à la voitiu*e espagnole d'occuper la place convoitée ; mais la réparation fut ensuite obtenue par Louis XIV, qui menaça de la guerre si elle était refusée.^ La disparition de la pratique de l'entrée solennelle rend impossible aujourd'hui de. pareilles scènes. Les ambassadeurs, en tant qu'ils représentent la personne et la dignité de leur souverain, se voient reconnaître le droit d'avoir des entrevues personnelles, toutes les fois qu'ils décident de les demander, avec le souverain de l'État auprès duquel ils sont accrédités. Mais la pratique moderne est d'accorder ces entrevues en des moments convenables à tous les représentants des Puissances étrangères, quel que soit leur rang dans la hiérarchie diplomatique. De plus, le privilège ne peut avoir de partîcuUère valeur, parce que les déclarations verbales d'un monarque ne sont pas des actes d'État. Les négociations internationales expresses, entraînant une obligation, ne peuvent être conduites que par le ministre des Affaires étrangères.

Tout membre indépendant de la famille des nations Les États possède dans la plénitude le droit d'envoyer des ministres JSs^de^ diplomatiques aux autres États ; mais il n'appartient aux îéœSon^^^ communautés partiellement souveraines que dans une forme ^^^ ^^^

sou étendue *

limitée, les restrictions exactes de l'activité diplomatique les États paiv' de chacune étant déterminées par l'instrument qui définit ^!^^m sa position internationale. L'Égjrpte, par exemple, d'après »^'«^ jouisles firmans du Sultan de 1866 et 1867, peut passer des dans une

certaine 1 Ward, History of ihe Law of Nations, vol. ii, pp. 458-li62. mesure.

conventions de commerce et postales avec les Puissances étrangères à condition qu'elles ne contiennent pas d'arrangements politiques ; et à cette condition le firman de 1879 ajouta la nouvelle obligation de les conununiquer à la Forte avant de les publier.^ Dans le cas des confédérations les plus larges, le pouvoir de faire des traités et de n^ocier chez les États qui les composent est limité par le pacte fédéral. Ainsi les membres de la Confédération Grermanique, qui exista de 1815 à 1866, étaient obligés à ne pas faire d'alliances avec les Puissances étrangères contre la sûreté de la Confédération ou contre aucun de ses membres, et, quand la guerre était déclarée par la Confédération, aucun de ses membres ne pouvait traiter séparément avec l'ennemi.' Les États neutralisés d'une manière permanente ne peuvent faire aucun accord diplomatique qui puisse les engager dans des hostilités pour un autre but que la défense de leurs frontières. La Belgique, par exemple, après avoir pris part à la Conférence de Londres de 1867, qui décida et garantit la neutralisation du Luxembourg, ne signa pas le traité de garantie, parce qu'il obligeait les Puissances signataires à défendre le Duché contre une injuste attaque.

La raptuie. On peut difficilement dire que les États sont dans l'oblidipioma-^"* gation d'envoyer et de recevoir des agents diplomatiques, ?3!*t!fî!î,^ mais, conmie sans eux le commerce international officiel

une mesure ' >

sérieuse qui serait impossiblc, tout grand Etat qui refuserait d'en faire ment usage se mettrait ipso facto hors de la famille des nations

à^^guene. «t du giron du Droit international. Aucun État civilisé n'est près de vouloir le faire ; et l'on peut, par conséquent, supposer avec confiance que tous ces États exerceront leur droit de légation. Mais im État peut, pour un grave motif, suspendre pendant un temps les relations diplomatiques avec

^ Holland, European Concert in the Easiem Question, pp. 116 128. * Wheaton, International Law, § 47.

un autre État. Un tel acte est, d'ailleurs, un affront marqué ; c'est, par conséquent, le signe d'une rupture qui équivaut presque à l'état de guerre, et peut véritablement y conduire. Par exemple, en janvier 1793, la Grande-Bretagne rompit les relations diplomatiques avec la France en raison de l'exécution de Louis XVI le 21 de ce mois, et ordonna à Chauvelin, ambassadeur de France, de quitter le pays. Peu de jours après, le 8 février, la France conunençait les hostilités.^ Lorsque des États sont déjà décidés à faire la guerre, le départ des représentants diplomatiques des deux côtés est le préliminaire ou l'accompagnement des premiers actes d'hostilité. Mais, à moins qu'une telle décision n'ait été prise, il est possible que le mécontentement témoigné par la cessation des rapports diplomatiques passe sans amener la rupture des relations pacifiques. Ce fut le cas de la Serbie, en 1903. Après l'assassinat du roi Alexandre, au mois de juin de cette année, et l'élévation de quelques-uns des memtriers à un poste politique élevé, les Grandes Puissances rappelèrent leurs ministres afin de marquer leur sentiment de l'énormité du crime. La Grande-Bretagne ne reprit les relations diplomatiques qu'au mois de juin 1906, époque où les meiutriers avaient été privés de leur influence dans l'État, au moins en apparence. Mais il n'y eut point d'hostilités dans l'intervalle des trois années. H est clair, toutefois,

que cette manière de montrer le mécontentement ne convient pas aux désaccords entre deux États de premier ordre ; car la masse d'affaires qui demande les soins de leurs représentants au si^e du gouvernement de chacun d'eux est trop grande, et trop importante, pour la laisser impunément s'etcciunuler ou se percb^e.

Quoique la suspension de tout rapport soit un signe de Mais un Ëtat rupture,"* cependant un État peut sans offense refuser dcq^^n'y^t recevoir une personne déterminée comme représentant diplo- ^'^J"^»

^ Hammond» Charles James Fox, pp. 258» 259. .

refuser pour matique d'un de ses voisins s'il a de bonnes raisons à sérieuses de donner contre ce choix. Le fait qu'elle est personnellement individu par- antipathique au souverain du pays où l'on se propose de r«aticuiier, ou yoyer est admis comme un motif suffisant de refus. Ainsi

réclamer son

rappel. la France refusa de recevoir le Duc de Buckingham comme

. ambassadeur extraordinaire de Charles P% roi d'Angleterre, parce que, dans une précédoite visite à la Cour de France, il s'était posé en ardent admirateur de la reine.^ Mais si l'objection n'est pas jugée raisonnable, le gouvernement qui propose d'envoyer le représentant n'est pas tenu d'acquiescer à son refus. Un cas de ce genre se présenta en 1885, quand l'Autriche refusa de recevoir M. A. M. Keiley comme miiùstre des États-Unis, pour la raison que sa femme était juive et qu'il ne l'avait épousée que civilement. Le Président Cleveland refusa d'annuler sa nomination, et, après sa démission, refusa de faire une nouvelle nomination, mais confia les intérêts américains à Vienne au secrétaire de la légation agissant comme chaîné d'affaires ad intérim.^

Une autre raison pour rejeter un représentant diplomatique est une hostiUté publique et prononcée de sa part envers le peuple ou les institutions du pays près duquel il est accrédité. Le même M. Keiley, qui ne fut pas agréé par le Gouvernement d'Autriche-Hongrie, avait auparavant été, pour de bien meilleures raisons, refusé par le royaume d'Italie. H avait parlé dans une réunion prublique contre la destruction du pouvoir temporel du Pape ; et, comme elle fut effectuée par les armes de l'Italie, et que, par suite, des relations pleines d'animosité se formèrent entre la Papauté et le Gouvernement italien, il était difficile de supposer que sa mission pût être rempHe d'une façon acceptable.^ Ce cas, arrivé, comme l'autre, au même candidat aux honneurs diplomatiques, montre la sagesse de la coutume suivant laquelle l'État qui nomme doit auparavant s'enquérir si la personne

^ Gardiner, EngUmd under the Duke of Buckingham and Charles I, vol. i, pp. 182, 188, 829.

' Moore, InUmaHonal Law Digest, vol. iv, pp. 481-484. > Ibid., p. 480.

BELATIFS A LA DIPLOMATIE 811

qu'il se propose de désigner est agréable au gouvernement auquel il se propose de l'envoyer. Les États-Unis suivent aujourd'hui cette pratique à T^ard des ambassadeurs.

Si le représentant proposé est un des sujets de l'État auquel il est envoyé, cet État peut décliner de le recevoir pour la raison que les immunités d'un ambassadeur sont incompatibles avec les devoirs d'un citoyen. Mais, s'il est reçu, les privilèges diplomatiques doivent lui être accordés sans restriction. Son pays peut le refuser, ou l'accepter sous des conditions agréas par l'État qui l'envoie, mais, l'ayant une fois reçu sans condition, il n'a pas la liberté d'exercer aucune autorité sur lui, parce qu'il est sujet et par conséquent justiciable de sa loi. Ce point fut soulevé dans le cas de Sir Halliday Macartney, çujet anglais qui faisait fonctions de secrétaire à la légation chinoise à Londres. On essaya en 1890 de l'obliger à payer des contributions locales sur la maison qu'il occupait ; mais il fut décidé que cette prétention n'était pas défendable, puisqu'il avait été reçu sans condition dans sa qualité de diplomate et, par conséquent, avait droit à toutes les immunités diplomatiques.^

De même qu'un État peut sans ofiense refuser de recevoir une personne déterminée comme représentant diplomatique d'un autre État, s'il a de raisonnables motifs de refus, de même il peut demander le rappel d'un ambassadeur résident ou d'un autre agent qui s'est rendu désagréable au gouvernement du pays ou au chef de l'État. Une semblable requête est accueillie s'il y a bonne raison pour cela^ et si la patrie de l'ambassadeur désire rester en bons termes avec le pays qui demande son rappel ; mais la meilleure opinion semble être qu'elle n'est pas obligée de le rappeler simplement parce qu'elle est informée du désir de l'autre gouvernement d'être débarrassé de l'individu en question.' L'État a le droit de demander les motifs et

^ London Times, February 25, 1890.

* Message du Président Harrison, 25 Janvier 1892.

m DROITS ET DEVOIRS

de les juger ; et bien que, s'il les trouve trop faibles, il ne puisse pas forcer les autorités de l'autre État intéressé à traiter les affaires diplomatiques avec l'agent dont la conduite est attaquée, il peut refuser de le rappeler, et peut marquer son ressentiment pour son renvoi en laissant l'ambassade pendant im temps sous la garde d'un membre subalterne de son service diplomatique. L'histoire des États-Unis, à leur origine, offre un exemple du rappel d'un ministre diplomatique sur une demande occasionnée par la plus persistante et la plus injurieuse des provocations. M. Genêt, ministre de la République française, viola ouvertement la neutralité des États-Unis dans la guerre entre l'Angleterre et la France révolutionnaire. H essaya même d'établir des cours de prises françaises dans les limites de la juridiction américaine ; et, loin de prêter attention aux remontrances qui lui furent faites par l'administration de Washington, il travailla à exciter le sentiment populaire contre le président et son cabinet. A la fin une demande fut faite pour son rappel ; et le Gouvernement français, non seulement y accéda en 1794, mais demanda que lui et ses agents fussent envoyés en France en état d'arrestation, mesure extrême que Washington a très sagement refusé de prendre.^ Dans un cas bien plus récent, le congé fut accordé sur une demande de rappel. Au cours de la campagne présidentielle de 1888, Lord Sackville, ministre anglais à Washington, reçut une communication paraissant venir de M. Murchison, citoyen de naissance anglaise, natiû*alisé américain, résidant en Californie. La lettre lui demandait des renseignements sur l'amitié de l'administration existante pour la Grande-Bretagne, et faisait entendre que le vote de l'auteur dépendait de la réponse, qui serait ^gardée tout à fait secrète'. Lord Sackville répondit, dans une conmiunication marquée ^ Personnelle ', qu'il était impossible de prédire la conduite que M. Cleveland aurait envers la Grande-Bretagne s'il était réélu, mais

^ Moore, Intematianal Law Digest, vol. iv, pp. 485-488.

que, dans la croyance de l'auteur, le parti au pouvoir était animé du désir de conserver des relations amicales avec la mère patrie. La demande de renseignements n'était qu'un piège imaginé dans un but électoral. EUe fut pubUée en même temps que la réponse de Lord Sackville, et distribuée partout comme un dociunent de lutte par le parti opposé à l'administration de Cleveland. Au milieu de l'excitation causée par la publication, le ministre anglais accorda une interview au représentant d'un journal de New- York, au cours de laquelle on rapporte qu'il aurait dit : ' Naturellement je comprends que l'action du Sénat et la lettre de représailles du Président étaient pour l'efiet politique.' Trois jours après il écrivait à M. Bayard, alors secrétaire d'État, pour désavouer toute intention d'attaquer l'action de l'exécutif. ' Dans ces circonstances, son rappel fut demandé par tél^aphe le 27 octobre. Son gouvernement ne put se décider à prendre ' une décision avant d'avoir été mis en possession des charges allouées contre lui et du témoignage sur lequel elles étaient fondées ; mais sans autre délai il reçut son congé et son passeport lui fut envoyé le 80 octobre. Le ministre anglais agit avec un manque de discrétion remarquable chez un diplomate de carrière ; mais il avait été trompé par un €ui;ifice malhonnête et il ne convenait pas à un pays où la considération due à un représentant étranger avait été si étrangement, n^ligée de le précipiter hors de son territoire avant que son propre gouvernement eût le moyen d'examiner le témoignage porté contre lui. De plus, ime nouvelle terreur s'ajoutera à la vie offideUe si l'on doit prendre ce cas comme exemple et précédent pour entourer les communications privées de la circonspection jusqu'ici réservée aux déclarations publiques.^

^ BnHsh Siaie Papers, UniUd States, Nos. 8 et 4 (1888) ; Mook, Inter naiional Law DigesU vol. iv, pp. 586-548.

Point de Certaines règles de forme se sont créées à l'occasion de

desmissions là. réception et du départ des ministres diplomatiques. Us twùesT reçoivent de leur gouvernement divers documents, qui leur cérémonial c(»ifèrent le caractère officiel» et leur donnent des instrucattaché. tions relativement aux questions qu'ils auront à traiter et aux méthodes à suivre dans les négociations. Le premier et le plus important de ces documents est la ^ lettre de créance'. Elle donne le nom de l'agent diplomatique et l'objet général de sa mission, et demande qu'il soit reçu avec faveur et que pleine créance soit donnée à ce qu'il dit au nom de son pays. Elle est en général adressée par le souverain qui envoie le ministre au souverain qui le reçoit ; mais dans le cas d'un chargé d'affaires elle est écrite par le ministre des Affaires étrangères au ministre des Affaires étrangères ; et quand le chef d'État est un président temporaire ou autre magistrat élu les lettres de créance ne sont pas adressées à lui, mais à l'État dont il est pour le moment le chef suprême.^ Le pouvoir d'agir généralement au nom de son pays est accordé par la lettre de créance que le diplomate emporte avec lui à la coiu* où il doit résider. Mais les agents chargés d'une affaire spéciale reçoivent un docimient appelé leurs ' pleins pouvoirs \ qui est signé par le souverain qu'ils représentent et contresigné par son ministre des Affaires étrangères. Les plus communs de ces documents sont les ^ pleins pouvoirs généraux ', qui donnent pouvoir à leur possesseur de n^ocier avec tous les États représentés au même congrès ou à la même conférence. Ils sont en général remis au plénipotentiaire qui préside à la première séance de la conférence, ou échangés et vérifiés par les diplomates présents, qui, n'étant pas accrédités auprès d'un souverain ou de son ministre des Affaires étrangères, ne demandent pas des lettres de créance. Un agent diplomatique dûment accrédité porte

^ Despagnet, Droit intemaHonal ptO^Hc, pp. 228, 229.

RELAffIFS A LA DIPLOMATIE 315

I avec lui, outre sa ^ lettre de créance ' ou ses ' pleins pouvoirs \ un ' passeport ' qui l'autorise à voyager, et signale sa personne et son office. En temps de paix, c'est une protection suffisante pour lui dans son trajet vers la cour à laquelle on l'envoie ; mais en temps de guerre un ambassadeur envoyé au gouvernement de l'ennemi en requiert un passeport ou sauf-conduit. Aucun ministre ne part pour sa mission sans ses ' instructions '. Ce sont des directions données à l'agent diplomatique pour se guider dans les négociations qu'on l'envoie conduire. Elles peuvent être orales, mais elles sont presque invariablement écrites. Il ne doit pas les communiquer au gouvernement auprès duquel il est accrédité, ou aux plénipotentiaires ses collègues à une conférence, à moins d'y être spécialement autorisé. S'il s'élève des points sur lesquels il n'ait pas d'instructions, ou sur lesquels il juge à propos de s'écarter de ses instructions, il doit en référer à son gouvernement pour avoir des directions. Cela s'appeUe approuver une proposition ad référendum; et l'on y a souvent recours aujourd'hui que le tél^aphe et la vapeur rendent la communication entre un gouvernement et ses agents éloignés rapide et aisée.^

Quand le ministre diplomatique arrive dans^ la capitale du pays dans lequel il est accrédité, il notifie son arrivée au ministre des Affaires étrangères, et demande audience du souverain afin de lui remettre ses lettres de créance. Les ambassadeurs ont droit à une audience publique, tandis que les ministres de seconde et de troisième classe n'ont diioit qu'à une audience privée, et les chargés d'affaires doivent se contenter d'une audience du ministre des Affaires étrangères. L'audience publique a plus de cérémonie que l'audience privée, mais dans les deux les lettres de créance sont présentées au souverain, et des discours de cérémonie, pleins de bienveillance et de bon accent, sont faits récipro-

-^ Twiss, Law of Nations, vol. i, §f 212-214 ; C. de Martens, Guide diplomatique^ ch. iv.

quement par les deux parties qui ont l'entrevue.^ Quand l'agent diplomatique a passé par cette cérémonie, tous les droits et immunités des ministres publics s'attachent à lui et continuent jusqu'à la fin de sa mission. Auparavant, il les tenait plutôt de la courtoisie que du droit, à l'exception de l'inviolabilité personnelle qu'il possède dès le moment qu'il part pour accomplir sa mission. Au départ d'un ministre, celui-ci a une pareille audience de cérémonie pour présenter ses ' lettres de rappel '. H fut la coutmne autrefois de donner des présents aux diplomates partants ; et pendant le dix-septième siècle beaucoup d'énergie paraît avoir été dépensée en querelles à leur sujet ; car si le représentant d'un souverain s'imaginait que ce qu'il avait reçu avait moins de prix que ce qui avait été donné au représentant d'un autre souverain, il jugeait son maître insulté et faisait résonner la cour de ses plaintes. Quelques Puissances, au nombre desquelles les États-Unis, ont défendu à leurs agents diplomatiques d'accepter ces présents de cérémonie et de départ officiel, qui sont aujourd'hui tombés en désuétude.

Nombreuses sont les manières par lesquelles une mission diplomatique se termine. Elle prend fin par une déclaration de guerre entre l'État qui envoie le ministre et l'État auquel il est envoyé, ou encore par sa mort ou son rappel, ou par l'expiration du temps fixé pour la durée de sa mission, ou par le succès ou l'insuccès de son but, objet spécial, ou par le retour du ministre r^ulier à son poste dans le cas d'un ministre accrédité ad intérim. La mort du souverain auprès duquel l'agent diplomatique est accrédité, ou la mort de son propre souverain, met fin à la mission dans les États monarchiques ; mais l'élection d'un nouveau magistrat suprême d'une république n'amène aucun changement à cet égard. Si un ministre est renvoyé pour avoir fait une grave offense, ou s'il s'en va en conséquence d'uiie grave offense reçue, qu'elle ait été faite à sa personne

^ Twiss, L€BaD of Nations, vol. i, § 215.

ou à FÉtat qu'il représente, sa mission est dans les deux cas terminée. De plus, elle est normalement achevée par un changement dans son rang diplomatique; mais alors il présente en même temps ses lettres de rappel en son ancienne qualité et ses lettres de créance en sa nouvelle qualité, de sorte qu'il commence une nouvelle vie officielle au moment de la dissolution de sa vie officielle précédente. A la rigueur, la mort d'un ministre diplomatique fait cesser toutes les immimités de par ceux qui dépendent de lui ; mais la bienveillance et la courtoisie demandent qu'elles soient continuées pendant im temps limité à sa veuve et à ses enfants, afin de leur donner le moyen d'arranger leurs affaires et de quitter le pays.^

Nous avons déjà signalé que les ministres diplomatiques immunités résidant près des cours étrangères possèdent maintes im- ^^^es^ munités. A parler généralement, on peut dire qu'ils sont, ^"'z'^^*^'! eux et leur suite, exempts de la juridiction locale. H y a ^n raisons plus d'un doute sur les limites exactes de leur exemption ; *^* mais la raison de son existence est claire. Un ambassadeur ne pourrait pas s'appliquer aux intérêts de son pays avec une parfaite liberté et une absolue sécurité, s'il était exposé à se voir appliquer la loi locale et soumis à l'autorité des fonctionnaires de l'État auquel il était envoyé. Pour considérer la nature et l'étendue des privilèges diplomatiques, il convient de les diviser en Immunités relatives à la personne et Immunités relatives à la propriété^ et de considérer chaque classe séparément, quoique la ligne de démarcation entre elles ne soit pas toujours facile à tracer.

^ C. de Martens, Guide dipkmuUique, ch. ix ; Oppenheim» IntematUmal Law^ vol. i, pp. 456-462.

§129 Immunités Les immufiités relatives à la personne sont accordées dans

attachées . , ■* , ,

à la personne la mesure la plus complète aux ministres publics et à dfpic^?* ceux de leur suite qui, possédcmt le caractère diplomatique» tiqwe- tiennent par conséquent une position privilégiée de leur

propre droit, et, dans une moindre mesure, à la femme, aux enfants, au secrétaire intime, au chapelain, aux serviteurs ^ du ministre, personnes nécessaires à son confort et sa commodité, mais qui n'appartiennent pas au service diplomatique de son pays. Au regard de toutes les questions r^lées par la lex domidlii, la position légale des agents diplomatiques résidant à l'étranger est celle des personnes résidant dans leur pays. Quant à leurs droits et devoirs privés, ils sont sujets de la loi de l'État qui les envoie ; et tous les enfants qui leur naissent à l'étranger sont réputés sujets de leiu* pays. Us ne peuvent pas être arrêtés, à moins d'être ^actuellement engagés dans un complot contre la sûreté de l'État dans lequel ils sont accrédités, et même dans cette extrémité une demande de rappel devrait d'abord être faite, à moins qu'il n'y eût trop d'urgence. Cette interprétation de la loi est corroborée par le cas du Comte Gyllenborg en 1717. Le comte était ambassadeur de Suède en Angleterre, et tout en gardant cette qualité devint l'un des principaux agents d'une conspiration pour renverser Gteorge I*' et mettre l'ancien Prétendant sur le trône d'Angleterre. Les cours de Suède et d'Espagne étaient entrées dans le complot en même temps que les Jacobites anglais, et l'un de ses principaux objets était l'invasion de l'Ecosse par 12,000 hommes de troupes suédoises. Le Gouvernement anglais fut mis sur les traces de la conspiration par des lettres interceptées. On arrêta, en conséquence, Gyllenborg, et l'on saisit ses docmnents diplomatiques, où l'on trouva la preuve complète de tout ce qu'on avait soupçonné. Le comte fut donc retenu prisonnier

jusqu'à ce qu'il fut échangé contre Tambassadeur d'Angleterre en Suède, qu'on avait arrêté par représailles. Les ministres des Puissances étrangères à Londres protestèrent contre l'arrestation *de Gyllenborg comme faite en violation du droit international ; mais quand les raisons en eurent été données, tous, à l'exception de l'ambassadeur d'Espagne, se déclarèrent satisfaits ; et, comme l'Espagne était intéressée dans le complot, ses protestations firent peu d'effet.^ On ne peut pas douter que le Gouvernement anglais n'eût bien agi dans le principe et pour l'époque, quoique de nos jours un ministre dans le cas de Gyllenborg eût été simplement escorté hors du pays. Son arrestation devait être regardée comme dépassant im peu l'absolue nécessité de la légitime défense, qui seule peut justifier l'exercice d'une contrainte personnelle même sous la plus douce forme. Dans l'année même qui suivit, le R^nt de France fit arrêter le Prince de Cellamare, ambassadeur d'Espagne à Paris, qui avait tronpé dans une conspiration pour saisir le Duc d'Orléans et prodamer le Roi d'Espagne Régent de France à sa place, avec le Duc du Maine pour lieutenant général.' A cette occasion, aucune protestation ne fut faite par les tierces Puissances; et les deux cas réunis peuvent passer pour avoir établi d'une façon concluante la doctrine que l'inviolabilité d'un ministre étranger ne va pas jusqu'à couvrir les actes faits contre la sûreté du gouvernement auprès duquel il est accrédité. H faut pourtant se rappeler» qu'il ne peut pas être jugé et puni par l'État offensé, qui n'a aucune juridiction sur lui ; son droit d'user de la force envers lui, basé sur la considération de sa sûreté, est limité par elle.

Les visiteurs et les parasites de l'ambassade ne possèdent pas le privil^e de l'inviolabilité personnelle, mais tombent sous la juridiction de l'État dans le territoire duquel ils se

^ Ward, Hisiory of the Law of Nations^ vol. ii, pp. 54S-550 ; C. de Martens, Causes célèbres, vol. i, pp. 75-188.

* C. de Martens, Causes célèbres, vol. i, pp. 189-178.

trouvent. Ce point a été fixé dans une affaire qui s'est présentée en 1653. Cette année, Don Pantaleon Sa, frère de r ambassadeur du Portugal en Angleterre, commit un meurtre dans des circonstances d'une particulière atrocité. Il se prit de querelle à la Bourse de Londres avec le Colonel Gerhard et fondit sur lui avec ime troupe de gens qui formaient sa suite. Le colonel, cependant, fut sauvé; mais la nuit suivante Sa, venu à la Bourse avec cinquante Portugais en armes, commença l'attaque générale de tous ceux qui étaient là, tuant un homme et en blessant plusieurs avant que la garde à cheval arrivât et mît fin à la bagarre. L'ambassadeur Uvra les délinquants, mais Don Pantaleon, se déclarant revêtu du caractère diplomatique, prétendit n'être sous aucune autre juridiction que celle du roi de Portugal. H fut, cependant, prouvé qu'il n'était pas alors ambassadeur, mais avait seulement reçu de son souverain la promesse d'être accrédité comme ambassadeur après le rappel, qui était à tout moment attendu, de son frère. Son frère, le véritable ambassadeur, intercéda pour lui ; mais, Cromwell laissant la loi suivre son cours, il fut jugé, condamné et pendu.^ Sa position véritable semble avoir été quelque peu douteuse. H n'était certainement pas le chef de la légation portugaise, et par conséquent Haie est dans l'erreur en supposcmt que son cas soutient la prétention qu'un ambassadeur peut être jugé pour meurtre.* S'il doit être considéré comme faisant partie de la suite de son frère, tout ce qu'on peut dire est que le Droit international s'est développé depuis lors et ne permettrait plus un jugement et une exécution dans des circonstances semblables par les autorités de l'État où fut commis le crime. Mais s'il n'était qu'un simple visiteur de l'ambassade, il ne serait pas plus couvert par l'inununité diplomatique aujourd'hui qu'il ne le fut il y a plus de deux cent cinquante ans.

^ Ward, Hisiory of the Law ofNoHons, vol. ii, pp. 585-546. * Haie, PUm of the Crown, vol. i, p. 99.

Un ministre public est à F abri de la citation légale ainsi que de la contrainte personnelle. U ne peut être forcé de comparaître en justice et de plaider; mais s'il consent à se dépouiller de ses privilèges, les cours le recevront, soit comme défendeur, soit comme demandeur. S'étant soumis à leur juridiction, il est obligé de faire tout ce qu'exige la bonne solution de l'affaire. D ne peut pas, par exemple, refuser de répondre aux questions embarrassantes d'une interrogation contradictoire sous prétexte d'immimité diplomatique. Peut-il renoncer lui-même à ses privilèges, ou son gouvernement a-t-il seul compétence à cet égard ? C'est une question à décider, non par le droit international, mais par la loi de chaque État pour les agents diplomatiques de cet État. Si le témoignage du ministre d'une Puissance étrangère est requis dans une cause importante, il peut être invité ,à comparaître et prié de le donner ; mais il ne peut pas y être contraint. Plutôt que de mettre en défaut la justice, les ambassadeurs consentiront généralement à laisser là leur inmiunité pour donner le témoignage demandé. Mais, en 1856, le ministre des Pays-Bas à Washington, témoin essentiel dans une affaire de meurtre, refusa de comparaître à l'audience, quoiqu'il consentît à déposer sous serment. Son gouv^nement refusa de lui ordonner de témoigner publiquement, et les États-Unis demandèrent son rappel; mais ils ne purent pas le forcer à comparaître et à témoigner.^ Au procès de Guiteau pour l'assassinat du Président Garfield, le ministre du Venezuela comparut et porta témoignage à l'audience.'

Quand les légations permanentes furent établies par les États près des cours les uns des autres, quelques prétentions extrêmes furent affichées par les ambassadeurs, parmi lesquelles le droit d'exercer la juridiction civile et criminelle sur les membres de leur personnel suivant les lois de leur pays. Mais, dans la pratique moderne, nul droit semblable n'est

^ Wheaton, IniemaHonal Law (Lawrence^s éd.)» PP- 898, 894. * Wharton, IntemaHonal Law of ihe United States, { 98.

accordé, ni ne saurait être aujourd'hui demandé. En matière civile, le plus que puisse réclamer im ministre diplomatique est d'authentiquer les testaments et les contrats faits devant lui par les membres de sa suite ; tandis que son chapelain peut célébrer les mariages entre les sujets de l'État qui l'a accrédité dans la chapelle de l'ambassade, si les lois de leur pays le permettent ; mais il y a une grande incertitude et une grande diversité de pratique en ce qui concerne les mariages d'étrangers, ou les mariages d'un sujet de l'État de l'ambassadeur et d'un étranger.^ Dans les affaires criminelles qui naissent entre les membres de la suite, le chef de la l^ation recueille par écrit le témoignage, mais envoie l'accusé dans sa patrie pour y être jugé ; et il possède un pouvoir semblable à l'yard des serviteurs de l'ambassade, bien que les limites en soient incertaines et discutables.

H y a eu, et il y a encore, parmi les juristes, controverse quant à savoir si un agent diplomatique, en route vers le lieu de sa destination par les territoires de tierces Puissances en paix avec son souverain, a droit à l'inviolabilité personnelle complète, ou s'il ne peut attendre que la protection accordée à un voyageur ordinaire. Probablement, en droit strict, ne peut-il demander davantage; mais la courtoisie internationale lui fera reconnaître le caractère d'ambassadeur, pour le garantir de tout mauvais traitement dans son passage vers sa destination, quoiqu'on pût douter que l'immimité lui fût accordée s'il entendait faire un arrêt prolongé dans le pays. Un beUigérant peut, naturellement, saisir les ambassadeurs de son ennemi, dans tous les lieux où il lui est permis de porter les hostiUtés, à moins qu'il ne leur ait donné lui-même un sauf-conduit. H semble établi que les commissaires nommés aux termes d'im traité pour l'accomplissement d'une mission spéciale, par exemple la délimitation d'une frontière ou la direction d'une évacuation miUtaire, n'ont pas droit aux immunités diplomatiques. Un commis-

^ Hall, Intemaiional Law, pp. 185, 186, et la note.

saire anglais nommé en vertu du Traité de 1794 fut mis en jugement pour une infraction à la loi locale par un tribunal américain à Philadelphie, sans que le Gouvernement anglais se plaignît.^

Les immunités des membres de la famille et de la maison d'un ministre diplomatique leur sont accordées parce que son confort et sa dignité ne pourraient pas être soutenus convenablement s'ils n'étaient, dans une large mesure, exempts de la juridiction locale. Sa femme partage non seulement son inviolabilité personnelle, mais encore les honneurs officiels qui lui sont à lui-même rendus. Ses enfants sont dans la même position; et son chapelain ainsi que son secrétaire particulier sont certainement à l'abri d'ime arrestation, comme le sont aussi les garçons de bureau et les courriers attachés à l'cunbassade. Il est généralement admis que les serviteurs r^uliers du ministre, expression qui exclut les ouvriers momentanément employés dans les locaux ou les individus qui ne consacreQt qu'ime faible portion de leur temps au service de l'ambassade, sont affranchis de la jimdiction locale. Mais il n'y a pas de pratique uniforme par rapport à l'étendue de leurs inununités, ni d'accord parmi la généralité des États civilisés sur ce que doivent être leurs privilèges.^ La loi anglaise sur le sujet, insérée dans un statut ' qui est toujours regardé par les juges anglais comme déclaratoire du droit des gens, déclare nuls les mandats et les assignations lancés contre eux, à moins qu'ils ne fassent le commerce. Mais dans les affaires criminelles les autorités anglaises réclament le droit d'exercer la juridiction sur les domestiques de l'ambassade, si le déUt est commis hors de la résidence du ministre. Dans la plupart des pays ils ne seraient pas arrêtés sans une permission spéciale de l'ambassadeur ; et dans les temps modernes les difficultés sont généralement prévenues par

^ Wharton, IntemaHonal Law of the United States, § 98 a.

* Pour les idées des jurisconsultes sur les immunités diplomatiques, voir V Annuaire de VInstitut de Droit international, vol. xiv, pp. 240-244.

• 7 Anne, c. 12.

su

l'exercice du tact et du jugement. Si le domestique d'un ministre public commet im acte qui relève de la loi pénale, son maître ou le chasse de son service, et met ainsi fin tout à coup à toute revendication d'immunité, ou le remet aux autorités locales pour qu'il soit traité conformément à leur loi. C'est seulement si le d^lit est grave, et s'il a été commis dans l'intérieur de la résidence du ministre, que celui-ci, en règle générale, arrête l'auteur et l'envoie dans son pays pour y être jugé. Dans les causes civiles, il donne la permission de poursuivre ses serviteurs devant les tribunaux locaux. Afin d'éviter les malentendus et les contestations concernant les personnes qui ont droit à l'inmiunité, la plupart des États demandent aux chefs des légations étrangères ' d'envoyer périodiquement au ministre des Affaires étrangères la Uste des membres de leur suite et des serviteurs qu'ils emploient.

Immunités attachées aux biens de ragent diplomatique.

Les immunités relatives à la propriété s'appliquent d'abord et avant tout à la résidence officielle de l'ambassadeur, habituellement appelée son ' hôtel '. H est généralement regardé comme inviolable sauf le cas d'extrême nécessité. La fiction de l'exterritorialité lui est quelquefois appliquée : on le considère connue une portion de l'État auquel appartient son occupant. Mais cette théorie est un moyen incommode d'expliquer ce qui s'explique mieux sans elle. Si elle était fondée, l'hôtel ne pourrait en aucun cas être violé par les autorités locales ; au lieu qu'il est liniversellement admis que les circonstances extrêmes, qui justifient l'arrestation d'un ministre diplomatique d'une Puissance étrangère et la saisie de ses papiers, justifient de même l'entrée à force ouverte dans son hôtel et la perquisition par les agents de l'État auquel il a été envoyé. Mais l'attaque par les troupes chinoises et les Boxers des ambassades étrangères à Pékin, en juin et juillet 1900, avec la connivence, sinon même sur l'ordre direct, du Gouvernement chinois, était im outrage pour

lequel aucune ombre de justification ne peut être invoquée. Elle fut justement suivie d'im sérieux châtiment, et d'ime condamnation à des indemnités pécuniaires. Il faut, pourtant, admettre que les excès de quelques-imes des troupes envoyées là par les Grandes Puissances civilisées pour être les instrù* ments de la justice vengeresse furent aussi réprehensibles que les délits originels.

C'est un principe actuellement établi que dans les pays européens les cunbassadeurs ne possèdent pas le droit de donner asile dans leurs résidences aux criminels et aux réfugiés, bien qu'au dix-huitième siècle ils fussent portés à le réclamer. Il apparaît, toutefois, qu'il existe une coutume obligatoire qui permet d'accueillir les réfugiés politiques dans les États du Sud et du Centre de l'Amérique, et dans les contrées de l'Orient, Les fréquentes révolutions du premier groupe d'États, le traitement barbare des délinquants politiques par le second, sont censés justifier une exception à la règle ordinaire. La réception des réfugiés balmacédistes par M. Egan, ministre des États-Unis, au cours de la révolution chilienne de 1891, est un cas semblable, quoiqu'on ne puisse guère douter qu'il essaya de faire outrepasser au droit d'asile les limites de l'usage établi, en demandant des sauf-conduits pour les réfugiés poUtiques recueillis dans sa demeure.^

Quelques États ne reconnaissent pas aux immunités de la résidence de l'cunbassadeur l'étendue que d'habitude on leur donne. La France estime que les privilèges de l'hôtel ne s'étendent pas aux actes accomplis à l'intérieur s'ils, affectent les habitants du pays où il est situé.^ La Grande-Bretagne réclame le droit d'arrêter les serviteurs de l'ambassade dans l'enceinte de l'hôtel. Ceci parut clairement en 1827, quand le cocher de M. Gallatin, ministre des États-Unis à Ix>ndres, fut arrêté dans son écurie par les autorités locales sous l'inculpation de voies de fait commises en dehors de

^ Moore, IrUematùmal Law Digest, vol. ii, pp. 701-800. * Hall, International Law, 5^ éd., p. 181.

Pambassade. L'attention du ministre des Affaires étrangères fut appdée, officieusement, sur ce point; dans sa réponse, il déclara que la loi n'allait pas jusqu'à ^garantir les simples domestiques des ambassadeurs de l'arrestation pour accusation criminelle', et que les lieux occupés par un ministre diplomatique b' avaient pas droit à l'inviolabilité. On fit cependant observer aux magistrats, qui lancèrent le mandat d'arrêt, qu'ils auraient dû en informer le ministre et prendre ses convenances quant au moment et à la manière d'opérer l'arrestation.^ L'attitude, ici, de la France et de la Grande- Bretagne est plutôt ime exception à la pratique générale des États qu'im cas d'application de la règle ordinaire. Mais on doit reconnaître que les limites exactes de l'inviolabilité de l'hôtel sont mal définies. L'ambassadeur est exempt d'impôts sur l'hôtel, soit pour le compte de l'État, soit pom* l'entretien de l'administration municipale; mais si les dépenses des choses utiles comme la limiière et l'eau prennent la forme d'une taxe locale, on doit s'attendre à ce qu'il satisfasse aux demandes qui ont cet objet, de même qu'on s'attend à ce qu'il paie les mémoires pour les provisions consommées par sa maison, bien qu'il ne puisse y être contraint, puisque sa personne est inviolable et que sa maison et ses biens sont à l'abri de toute action légale. Les immunités de l'hôtel sont communes aux autres biens officiels de l'ambassade. Us ne peuvent être saisis, dispersés ou atteints d'aucune manière, sauf au cas extrême d'une nécessité d'État.

Au nombre des privilèges commandés par le principe de l'inviolabilité générale de la demeure officielle de la légation, un des plus importants est la célébration du culte divin dans son intérieur sous la forme voulue par l'ambassadeur, quand même elle serait interdite par le pays où il réside. Mais il ne peut faire connaître au pubUc les services par la sonnerie des cloches ou de quelque autre manière, ni permettre aux sujets de l'État près duquel il est accrédité de s'y rendre si l'assistance à ce culte leur est défendue par la loi.

^ Moore, International Law Digest, vol. iv, pp. 056, 657.

Quelques auteurs ^ pensent que les ministres diplomatiques peuvent être l'objet devant les tribunaux locaux de poursuites et autres actions conformes à la loi du pays où ils sont accrédités, en tout ce qui concerne leurs biens personnels situés dans ce pays. Leurs transactions en qualité de commerçants, d'exécuteurs, de ' dépositaires, ou en tout autre qualité que leur qualité officielle, sont regardées, en tant du moins que ces opérations sont en jeu, comme emportant soumission à la justice locale. On admet, naturellement, que la personne de l'agent diplomatique est inviolable ; de sorte que cette doctrine revient à peu près à l'assertion qu'il doit se soimiettre aux procédures dirigées contre ses biens dans les cas que nous venons d'indiquer. On peut cependant se demander jusqu'à quel point cette opinion s'accorde avec les principes ou se trouve confirmée par la pratique. La loi des États-Unis défend la signification des actes judiciaires aux ministres résidents des États étrangers, et considère ceux qui les appellent en justice ou suivent des procès contre eux comme coupables d'une faute punissable, même s'ils ignoraient leur caractère diplomatique.' En Angleterre, non seulement la personne des ministres diplomatiques est inviolable, mais toute ordonnance, toute procédure par lesquels ' leurs biens et leurs meubles seraient saisis, confisqués ou attaqués ' sont ^ absolument nuls et de nul effet ', et tous ceux qui ont pris part à ces ordonnances et procédures sont passibles d'amendes sévères.' La loi des autres grands pays contient des dispositions semblables ; et quoiqu'on puisse trouver des exemples en faveur de la ' distinction de la propriété privée et de la propriété officielle d'im ministre public, ils ne sont pas de date récente. En 1720 l'envoyé du Duc de Holstein en Hollande vit tous ses biens, sauf les officiels, saisis pour dettes contractées

^ Par ex. Woolsey, ItUemaHonal Law, {§ 92» 96 ; Calvo, Droit inter* national, § 592 ; Oppenheim, International Law, vol. i» p. 446.

* Wharton, International Law of the United States, { 98.

* 7 Anne, e. 12.

par lui dans le commerce ; mais ceci peut difficilement être cité comme un précédent actuel.^ Dana expose ' avec force l'embarras pour un ministre d'être obligé de comparaître et de plaider, de peur qu'ime sentence ne soit rendue contre lui par défaut. L'extension des immunités diplomatiques à tous les biens possédés par les agents des pays étrangers ne laisse pas ceux qui pourraient en souffrir absolument sans défense. La plupart des États interdisent à leurs représentants à l'étranger de s'engager dans le commerce, et, quant aux autres affaires, le remède par une plainte diplomatique, ou l'appel aux tribunaux du pays de l'ambassadeur, sera généralement suffisant.

Les marchandises envoyées de l'étranger pour l'usage d'ime ambassade sont g^éralement admises franches de port. Mais le privilège est plutôt accordé par courtoisie que de droit. Des précautions peuvent être prises contre l'abus qu'on en peut faire: s'il est prouvé qu'on s'en est servi pour couvrir un commerce de contrebande, il peut être retiré.

immunités.

Les Consuls Outre leurs agents purement diplomatiques, les États ^]^^^g"*' civilisés entretiennent dans le territoire de lem-s voisins

des agents commerciaux appelés ' consuls '• La plupart des Puissances ont créé plusieurs classes dans lem* service consulaire, depuis les consuls généraux jusqu'aux agents consulaires, et plusieurs profitent, pour les postes les moins importants, des services de marchands résidant dans la région où ils ont à remplir les devoirs de cette charge. Il est admis que les consuls peuvent être origûiaires du pays qui emploie leiu's services, de celui où ils rempUssent leur fonction, ou d'autres encore, mais domiciUés dans le pays où ils exercent. Le service consulaire r^uKer d'im^État est presque invariablement restreint à ses sujets ; et les mem-

^ Bynkershoek, De Foro Legaiorumy ch. xvi.

^ Note sur International Law de Wheaton, p. 807.

bres de ce service, spécialement formés et payés pour un travail auquel ils sont entièrement consacrés, reçoivent plus de considération que leurs coliques non-professionnels, et, dans plusieurs États, jouissent de privilèges plus élevés.

Les devoirs des consuls sont nombreux et variés. Non seulement ils veillent aux intérêts des navires marchands de rÉtat dont ils sont les agents, surveillent les valeurs de ces navires, aident les patrons à se conformer aux règlements locaux, règlent les difficultés entre les capitaines et les équipages, et secourent les matelots dans la gêne, mais ils donnent encore des avis aux sujets de la Puissance qu'ils servent sur la mise . en forme correcte de toutes les pièces légales, et veillent, en matière de commerce, d'un côté, à ce que les lois du lieu soient observées, et, d'un autre, à ce que leurs clients ne subissent aucune injustice de la part des autorités locales. Ds assistent ceux qui sont' présents dans des affaires telles que les mariages, la dévolution des biens, les testaments, l'enregistrement des passeports^ et ceux qvii sont absents dans les affaires telles que les successions et la protection de la propriété. En outre, ils envoient à leur gouvernement des rapports sur le commerce, l'industrie et l'agriculture du pays où ils résident. Ces rapports contiennent souvent de très précieux renseignements, qui sont d'une très grande utiUté pour leç marchands et les manufactures de l'État pour lequel ils agissent. Chaque membre du service consulaire a un district qui lui est assigné. Ce peut être un espace considérable, ou une grande ville, ou un port de mer très actif. Son étendue fait l'objet d'un accord entre l'État qui envoie et l'État qui reçoit; mais, ses limites franchies, le consul n'a ni autorité ni privilègesl^

Les consuls ne sont pas revêtus d'im caractère diplomatique, et ne jouissent pas d'immunités diplomatiques, sauf dans les cas particuliers dont nous parlerons tout à l'heure. Ils sont nommés par le souverain du pays dont ils sont

^ Stowell, Le Cansui, pp. 24-186.

les agents, et reçoivent du département des Affaires étrangères du pays où ils résident un document appelé exequatuTy qui les autorise à agir en consuls dans cet État, et à conununiquer officiellement avec les fonctionnaires de son administration intérieure. Ils sont sous la loi et la juridiction locales: leurs résidences privées ne sont pas considérées comme soustraites à l'autorité des fonctionnaires locaux. Mais la coutimie de r^arder leurs papiers officiels et leurs archives comme exemptés de la saisie est si générale, elle a été si fréquemment stipulée dans les traités, que l'inviolabilité peut être aujourd'hui r^ardée presque, sinon tout à fait, comme un droit. Sur la porte de leurs immeubles officiels ils peuvent placer les armoiries de l'État qu'ils représentent, dont le drapeau peut être arboré sur les bâtiments mêmes. Les traités donnent très souvent d'autres privil^es aux consuls dont la seule occupation est d'agir comme tels, parce qu'ils appartiennent au service consulaire r^uUer d'im État étranger. Ils ne peuvent être forcés de servir dans l'armée ou la milice, des soldats ne peuvent être logés chez eux. Ils ne paient aucim impôt pour leurs consulats, mais ne possèdent pas droit d'asile, et doivent livrer les réfugiés qu'ils ont accueillis.^

Dans maint pays d'Orient les consuls sont sur un pied très différent de celui qu'ils ont dans les États d'Occident. En vertu de traités et d'ime coutume immémoriale, ils exercent l'autorité publique, comme nous l'avons vu,* sur les citoyens de l'État dont ils sont les agents, et, dans l'exercice de cette autorité, les fonctions judiciaires nécessairement leur échoient. Pour les protéger dans l'accomplissement de ces devoirs et des autres, ils prennent une grande part des immunités diplomatiques refusées ailleurs aux consuls. Dans les temps de troubles ou de violence populaire, leurs consulats servent de heu de refuge à leurs compatriotes, et à d'autres

^ Stowell, Le Consul^ pp. 180-1S4; Oppenheim, IntemaHonal Law, vol. i, pp. 462-481. * V. § 109.

dont la vie est en danger, et, quand le drapeau de leur pays est arboré, les édifices sur lesquels il se dresse sont tenus pour inviolables.^ Ib ont de grands droits d'offrir leur protection. Une délicate controverse relative à l'étendue de ces droits s'éleva dernièrement à l'occasion de l'occupation militaire française de Casablanca au Maroc. Le consul allemand et son personnel avaient donné leur aide à des déserteurs de l'armée française, dont trois étaient sujets allemands, dans une tentative malheureuse pour s'échapper. Les deux pays soumirent l'affaire à l'arbitrage en vertu de la Convention de La Haye, et, en 1909, les arbitres décidèrent que, dans la circonstance, les droits de l'occupation militaire l'emportaient sur ceux de la protection consulaire. Mais ils ajoutèrent quelques mots pour dire que l'emploi de la force pour prévenir l'embarquement des déserteurs et les arracher à la garde du personnel consulaire était un acte qui méritait une expression de regret.' Dans plusieurs des républiques du sud et du centre de l'Amérique, les consuls, employés comme des agents à fins politiques, sont accrédités en quaUté de ' chargés d'affaires'. Dans ce cas, le caractère diplomatique s'attache à leur personne, et le caractère consulaire se fond en lui. Ils acquièrent les immimités des ministres publics et doivent être traités comme tels. Mais ces cas sont exceptionnels, anormaux. La règle générale est que les consuls sont des agents commerciaux, non diplomatiques.

Passons maintenant à l'examen du pouvoir de faire Pouvoir de des traités et de ses méthodes d'action, dans la mesure où d^s^tr^és. le droit international s'y mêle. Dans chaque État le droit S^*tmit6a° de faire des traités repose sur les autorités auxquelles il est

^ Hall, Foreign JurisdicHon of the BriHsh Crown^ pp. 182-802 ; Halleck, International Laxo (éd. de Baker), vol. i, -eh. xi.

* American Journal oj International houo, vol. iii, pp. 698-701, 755-760 ; Oppenheim, International Law, vol. i, § 446 a.

confié par la constitution politique. Tant qu'il y a dans un pays un pouvoir dont la parole peut lier la totalité du corps politique, les autres États doivent suivre avec lui leurs relations internationales, sans avoir le droit de s'enquérir de sa nature et des circonstances de sa création. Mais d'autres, et importantes, questions se rattachant aux traités présentent un intérêt international. La première qui s'offre à la discussion est celle de

La nature et la nécessité de la ratification.

La ratification est une cérémonie par laquelle, quelque temps après la signature d'un traité, les parties contractantes en échangent des confirmations solennelles. Aucim traité n'est obligatoire sans ratification, à moins d'expresse convention contraire. Les pleins pouvoirs donnés aux plénipotentiaires doivent être entendus en ce sens qu'ils confèrent le droit de conclure des conventions sujettes à l'ultime décision du gouvernement qu'ils représentent. Quelquefois, cependant, il est convenu que certains engagements préliminaires d'un traité produiront effet inunédiatement, sans attendre l'échange des ratifications: tel fut le cas du Traité de Londres de 1840 pour le règlement de la question d'Egypte. Un protocole réservé, annexé à l'acte, stipulait que les mesures préliminaires mentionnées à l'article â seraient aussitôt suivies d'effet.^ Mais quand un traité est ratifié ses effets l^aux sont censés dater du moment de la signature, à moins qu'il ne soit, conune pour le Traité de Paris de 1856, expressément convenu qu'ils n'entreront en vigueur qu'à partir du moment de la ratification.^ Les traités de cession forment exception à ces règles ; car il est de droit certain qu'ils ne conmiencent à produire effet qu'au moment du transfert effectif du territoire cédé.' Un État est-il obligé de ratifier un traité signé par ses

^ Holland, European Concert in ihe Eastem Question, pp. 90-97.

2 Ibid., p. 244.

^ Twîss, Law of Nations, i, § 251.

représentants l^aux ? La question est 'quelquefois traitée longuement par les auteurs classiques. Mais si Ton, s'en rapporte à la pratique, toutes les difficultés s'évanouissent. Quand le pouvoir de ratifier et le pouvoir de faire les traités sont placés par la constitution de l'État en différentes mains, il ne peut y avoir la plus l^ère obligation, morale ou l^ale, de les ratifier. Les autres États savent que l'approbation de deux autorités doit être obtenue pour im instrument diplomatique avant qu'on puisse le considérer comme conclu : ils prennent leurs mesures en conséquence. Le Sénat des États-Unis a souvent refusé de ratifier des traités passés par le pouvoir exécutif, ou bien a fait de leur amendement une condition de leur ratification. En 1897, par exemple, il refusa son assentiment à un traité avec la Grande-Bretagne pour soumettre à l'arbitrage les différends à venir entre les deux pays; en 1900 il ajouta des amendements . que la Grande- Bretagne ne put accepter à un traité concernant le Canal de Panama. Heureusement les difficultés qui s'élevèrent furent réglées d'une manière satisfaisante par le Traité Ha;^- Paimcefote de l'année suivante. Mais, quand le pouvoir de faire les traités et le pouvoir de les ratifier sont dans les mêmes mains, il faudrait, on l'admet, qu'ime raison nouvelle survînt pour justifier im refus de ratification. Si les négociateurs ont excédé leurs pouvoirs, si quelque tromperie dans les questions de fait a été îaite par eux, ou si les circonstances ont entièrement changé depuis la signature du traité, on ne peut pas douter qu'un État soit absolument dans son droit en refusant de lui donner la dernière sanction formelle qui met les stipulations de ses agents à effet. Mais la pratique moderne paraît aller plus loin. Elle semble appuyer la théorie d'après laquelle il faut, entre la signature et la ratification, laisser aux parties le temps de réfléchir à l'affaire; si un État change d'idée dans l'intervalle pour ime raison quelconque, sauf par pur caprice, il peut décliner d'achever le marché par la ratification. Ainsi le Roi de Hollande refusa en 1841 de ratifier un traité de conmierce qu'il avait

conclu en qualité de Grand-Duc du Luxembourg, pour la raison que, depuis qu'il l'avait signé, il s'était convaincu qu'il nuirait au commerce de ses sujets,^ et, en 1884, la Grande- Bretagne a abandonné un traité par elle passé en 1883 avec le Portugal au sujet de l'embouchure du Congo, pour la raison que ses dispositions étaient loin de satisfaire les commerçants et les autres intéressés, et qu'on proposait de régler la question avec plusieurs autres semblables dans une grande Conférence internationale.'

Ensuite, nous pouvons mentionner parmi les questions d'intérêt international relatives aux accords formels

Les règles dHnterprétation à appliquer aux traités.

LMnterpré- Beaucoup d'csprit s'est mal à propos dépensé sur ce sujet.

traités. ** Vattd, quî lui consacre un chapitre entier, obtient pour résultat des règles comme ' Il n'est pas permis d'interpréter ce qui n'a pas besoin d'interprétation,' et ^ On doit prendre les expressions figurées dans le sens figuré.' ' Mais puisque les États n'ont aucun supérieur commim pour régler leurs divergences et déclarer avec autorité la signification et la force réelles de leurs actes internationaux, il est clair qu'aucune règle d'interprétation ne peut être posée qui soit obligatoire au sens où les règles suivies par une cour de justice dans l'interprétation d'un testament ou d'un bail obligent les parties intéressées. ' H n'y a pas place aux raffinements des cours dans la rude jurisprudence des nations.' ^ On ne peut guère dépasser l'affirmation que les termes ordinaires doivent s'entendre dans le sens ordinaire et les termes techniques dans le sens technique, et que les phrases et expressions douteuses doivent s'ex-

^ Twiss, Law of Nations, vol. i, § 251.

* Discours de M. Gladstone à la Chambre des Communes, le 12 mars 1885 ; voir Hansard, 8« série, vol. ccxcv, p. 975. ' Droit des Gens, liv. II, eh. xvii.

^ Hall, International Law, 5^ éd., p. 841, note.

pliquer par le contexte, de façon à rendre le traité homogène, sans contradiction intrinsèque. Quand les États sont en contestation pour Finterprétation d'im traité, ils font souvent un nouvel accord, édaircissant les points contestés de la manière qui semble la plus commode à ce moment, et qui n'est pas toujours la manière enseignée par les strictes règles d'interprétation.

Le dernier objet que nous avons à considérer dans cet Force ordre d idées est celui de des tiaîtés.

La mesure oH les traités obligent.

L'antique et médiévale coutume de donner des gages et des otages pour l'exécution des traités a passé de mode; les États aujourd'hui comptent sur leur puissance, leur intérêt personnel et leur sentiment du devoir, pour alssurer l'observation des engagements contractés entre eux. Aux yeux du droit international les traités sont faits pour être observés. Leur obligation est perpétuelle, à moins qu'un terme ne soit prévu dans leurs dispositions, ou qu'ils ne stipulent l'accomplissement d'actes faits une fois pour toutes, comme le paiement d'une indemnité ou la cession d'un territoire. Prétendre qu'ils furent extorqués par la force n'est pas une bonne excuse pour en décliner l'obligation. La plupart des traités de paix sont faits par l'État vaincu sous la contrainte ; mais c'en serait fait de toute stabilité dans les affaîl'es internationales si l'on était libre de répudier ses engagements sous ce prétexte quand on le jugerait opportun. La seule espèce de contrainte qui justifie la violation d'un traité est la contrainte exercée sur im souverain ou un plénipotentiaire pour l'amener à souscrire à des arrangements qu'il n'aurait jamais faits sans crainte pour sa sûreté personnelle. Telle fut la renonciation à la couronne d'Espagne extorquée par Napoléon à Bayonne, en 1807, à Charles IV et son fils Ferdinand.^ Le peuple espagnol

^ Fyffe, Modem Europe, vol. i, pp. 867-870.

ne viola pas sa foi quand, refusant de l'accepter, il se révolta contre Joseph Bonaparte, qui avait été mis sur le trône.

Mais quoique les obligations des traités, sous les exceptions que nous venons d'énumérer, soient perpétuelles au regard du droit international, il est évident qu'elles ne peuvent pas rester toujours identiques à elles-mêmes. Personne ne propose de rétrograder jusqu'aux Traités de Munster ou d'Utrecht, et peu trouveraient désirable de revenir aux stipulations arrêtées à Vienne après la chute de Napoléon I^. A mesure que les circonstances changent, les engagements faits pour les suivre deviennent surannés. Quand, et sous quelles conditions, le mépris d'im traité peut-il se justifier? C'est question de morale plutôt que de droit. Chaque cas doit être jugé d'après ses propres mérites. Il est impossible d'établir ime règle rigoureuse et ferme, comme celle qui s'inscrivit à la conférence tenue à Londres en 1871 pour r%ler la question de la mer Noire, en ces mots : ^ C'est im principe essentiel du Droit des Gens qu'aucune Puissance ne peut se libérer des engagements d'un traité, ou en modifier les dispositions, si ce n'est avec le consentement des Puissances contractantes au moyen d'im arrangement amiable.' ^ Cette doctrine sonne bien ; mais une courte réflexion fera voir qu'elle est aussi insoutenable que la mauvaise opinion qui permettrait à toute partie signataire d'un traité de le violer sous le plus léger prétexte. Si elle était invariablement suivie, une seule Puissance aurait le droit d'empêcher, par obstruction, les ch6kngements profitables que tous les autres États intéressés voudraient faire. Elle aurait empêché l'imification de l'Italie en 1860 à caisse des protestations de l'Autriche, et la consolidation de l'Allemagne en 1866 et 1871 à cause de l'opposition de certains petits États. Le droit international ne donne assurément pas droit de veto sur le pro-

^ Britiah Parliamentary Papers, Protocols of London Conférence^ 1871,

grès politique à n'importe quel membre réactiomiaire de la famille des nations qui peut trouver dans ses archives un traité suramié, dont il demande à exécuter les clauses contre le vœu de toutes les autres Puissances signataires. En vérité, ces questions dépassent le droit. Elles sont au delà de sa sphère ; et ses règles ne les gouvernent pas. Bien plus, il faut se rappeler que parfois des stipulations sont introduites dans un traité plus pour la montre, et pour calmer des susceptibilités blessées, qu'avec une sérieuse intention de les voir effectivement réalisées. Telle fut la stipulation du Traité de Berlin en 1878 que la Turqme placerait aux défilés des Balkans des garnisons de ses soldats, qui auraient, dans ce but seulement, droit de passage par la RouméUe.^ On savait bien que la population de cette province ne laisserait pas les soldats turcs passer et repasser paisiblement, et l'on ne s'attendait pas à voir la Porte exercer le droit, qu'elle n'exerça jamais, qui lui fut donné sur le papier. Une clause du grand Traité international de Berlin fut ainsi méconnue dès le principe, sans que le consentement des parties contractantes y fût même jamais demandé; cependant aucune accusation de mauvaise foi n'a été échangée, étales plus sévères moralistes oseraient à peine dire que la clause aurait dû être exécutée au risque de causer ime autre guerre. Chaque cas a des circonstances qui lui sont propres; nous devons le juger d'après ses mérites, en nous souvenant, d'une part, que la bonne foi est un devoir qui incombe aux États comme aux particuliers, d'autre part, qu'aucime époque ne peut être assez sage et bonne pour faire de ses traités la règle de tout le temps à venir.

La question de la force obligatoire des traités fut soulevée par r Autriche-Hongrie, en octobre 1908, quand elle notifia soudainement aux Puissances l'extension de sa souveraineté sur les provinces de la Bosnie et de l'Herz^ovine, que le Traité de Berlin de 1878 lui avait remises pour ^ les occuper

^ Holland, European Concert in ihe Eastem Question, p. 289.

et les administrer '.^ Elle les avait gouvernées pendant trente ansy et, dans toutes les affaires matérielles, son administration avait été très heureuse, quoiqu'elle n'eût p€ts réussi à se concilier, au ppint de vue moral, ime grande partie de la population. Pendant ce temps, empiétement sur empiétement s'étaient succédé sur les clauses du grand traité. La Bulgarie et la Roumélie orientale s'étaient réimies en dépit de lui ; au lieu des réformes promises dans la Turquie d'Asie, les Arméniens avaient été massacrés, dans quelques r^ons presque exterminés ; et de nombreuses petites clauses, telles que celles relatives aux défilés des Balkans, au tribut bulgare, aux fortifications de Batoum, avaient été ou ignorées ou éludées avec impimité. Une soudaine et heureuse révolution venait de faire de la Turquie un semblant d'État constitutionnel ; et il était évident que l'ordre de choses auquel le Traité de Berlin se rapportait ne pouvait plus durer longtemps. C'était une belle occasion pour annei^er la Bosnie et l'Herzégovine aux États autrichiens de nom comme de fait, si une raisonnable compensation était donnée à la Turquie pour la perte de sa souveraineté nominale. Mais, les procédés employés furent très malheureux. L'Autriche-Hongrie, qui avait été partie à la déclaration énergique de 1871, dtée plus haut, l'ignora entièrement, et se mit à agir de son propre mouvement, se plaçant ainsi devant le monde en violatrice des traités, quand elle aurait pu aisément adresser à tous les signataires du Traité de Berlin une demande pour l'agrandissement de son mandat de 1878 par le changement des droits administratifs en droits souverains. Cela aurait amené une conférence dans laquelle toute la masse des^ questions concernant la péninsule balkanique serait venue se régler. Un refus opposé à la demande autrichienne aurait été peu probable ; mais, eût-il eu Ueu, il aurait alors été temps pour l' Autriche- Hongrie de déclarer la situation intolérable, et d'avertir qu'elle ne se regardait plus connue Uée par un traité vieUli

^ Holland, European Concert in the Easiem Question, p. 292.

et impossible. En s'arrogeant les droits souverains sans aucune de ces démarches préliminaires, elle exposa la paix de r Europe, diminua le respect des obligations internationales solennelles, imposa à son peuple le lourd fardeau d'armements militaires coûteux, et attira sur elle dans le moment un déluge de reproches, en même temps que le ressentiment durable de millions de Slaves aigris. Et elle dut, à la fin, demander et obtenir l'assentiment des Grandes Puissances, bien qu'il fût donné par le moyen de dépêches diplomatiques séparées, et non d'une conférence et d'un nouveau traité international. Reste à voir si la méthode de 1908 est supérieure aux méthodes de 1871 et 1878. Incontestablement, elle n'a fait qu'aggraver les difficultés de l'Europe dans la crise provoquée par le soulèvement des peuples des Balkans contre la Turquie, en 1912 et 1913.