PRÉLIMINAIRES

défl"^ ®* La guerre peut se définir un recours à la force publique de la guerre, entre Êtots OU Êtots et communautés jouissant, quant à ce, des droits réservés aux États, avec la volonté de rompre les relations pacifiques, pour y substituer, dans toutes leurs suites légales, des rapports d^hostUité. H est de règle que le fait et l'intention, indiqués dans cette définition, doivent ' coexister pour qu'il y ait guerre. La première de ces conditions sans la seconde n'emporte que les représailles, non la guerre, ainsi qu'on le verra dans la section suivante. La seconde sans la première est à peine possible dans l'état actuel de la société internationale, qui produit' plutôt des conflits aigus e\, décisifs que de longues séries de campagnes faites à loisir et entrecoupées de périodes d'inaction. H est vrai que deux États sont en guerre dès que l'un d'eux a reçu de l'autre ime déclaration de guerre ; mais l'intervalle entre sa réception et le premier acte d'hostilité est généralement si court qu'il est négligeable.

Quelques auteurs considèrent la guerre comme ime situation. Grotius, par exemple, la définit comme im stiUus per vim certantium, qua taies sunJk} Mais nous appelons ^ belligérance ' le fait d'être engagé dans les hostilités ; tandis que nous réservons le mot de ' guerre ' à la série des actes

^ Dt lure BelH ac Pacia, liv. I, ch. i, p. 2.

d'hostilité qui se placent durant la belligérance. La guerre est un recours à la force, non une situation juridique ; bien plus, elle se restreint aux luttes poursuivies, soit directement soit indirectement, sous l'autorité de l'État. La guerre privée a disparu depuis longtemps de nos sociétés civilisées. Si, à l'heure actuelle, des particuliers tentent, par leur propre force, d'obtenir réparation de préjudices réels ou imaginaires, la loi les considère comme des perturbateurs de l'ordre public et leur acte est en lui-même un délit, si criante que puisse être l'injustice qui les y a conduits. H arrive parfois que l'autorisation de l'État, bien que directe, est de toute nécessité retardée pendant un certain temps : lorsque, par exemple, un chef^ se trouvant à distance de son pays et dans l'impossibilité de communiquer avec son gouvernement, estime, en présence d'une situation subite et grave, qu'il y a lieu d'engager les hostilités contre l'autorité locale et ses sujets. En pareil cas, si ses actes sont admis et ratifiés par son gouvernement» ce seront, dès l'origine, des actes d'État, qui constitueront une guerre routière; si, d'un autre coté, ces actes sont désavoués, ce seront des actes de violence non-autorisés qui entraîneront réparation. Mais une guerre comme celle qui fut faite à l'automne 1893 par les troupes de la Comfagnie de V Afrique du Sud britannique à Lobengula, roi des Matabélé, et à sa tribu, est indirectement im acte d'État, en <;e sens qu'elle est opérée par une Compagnie à charte en vertu du pouvoir concédé par l'État. Quoi qu'on puisse penser de la politique qui consiste à autoriser des associations privées à exercer les pouvoirs et les prérogatives de la souveraineté au regard de peuplades barbares, il est dair que la responsabilité internationale de ces expéditions retombe sur l'État qui leur a délégué im si grand nombre de ses fonctions. Leur force est sa force, leurs guerres sont ses guerres ; et leurs arr6kngements politiques sont ses arrangements politiques.

Toute guerre est actuellement une guerre publique. Même les opérations militaires ou navales de provinces ou de colonies révoltées ont un caractère public qui leur est attribué

m DÉFINITION DE LA GUERRE

par le procédé dit de la reconnaissance de la belligérance ; ^ de sorte que le mot de Grotius, que la guerre civile est publique de la part du gouvernement et privée de la part des rebelles,' n'est plus applicable. Les autres distinctions faites entre les différentes sortes de guerres sont ou bien dépourvues de sens, ou bien désuètes. La guerre formelle était faite sous l'autorité de l'État et déclarée avec les formalités requises, tandis qu'à la guerre non formelle manquaient ces deux caractères. Mais nous venons de voir que toutes les guerres modernes sont faites sous l'autorité du pouvoir suprême de l'État ou de la communauté qui lutte pour devenir im État. Dans une guerre parfaite, l'État tout entier, disait-on, se plaçait dans la condition légale de belligérance ; en ce sens, toutes les guerres sont aujourd'hui parfaites. Une guerre imparfaite subissait des restrictions quant aux personnes, aux lieux et aux objets ; toutes les guerres sont limitées actuellement aux combattants, quand il s'agit des opérations actives d'hostilité, et doivent de toute nécessité se limiter à certains lieux et à certains objets du moment qu'aucune Puissance ne peut occuper avec ses forces armées tout le territoire accessible aux hostilités. La guerre, disait-on encore, est offensive de la part de l'agresseur, et défensive de la part de celui sur le compte duquel la querelle était mise ; et une distinction du même genre résultait du contraste entre les guerres justes et les guerres injustes lorsqu'on n'entendait pas par là les mêmes idées qu'on exprimait encore par guerres formelles et guerres non formelles. Mais ce sont là des questions toutes morales sur lesquelles le droit international moderne ne se prononce pas. Pour lui la guerre est un fait qui altère, par des moyens variés, les relations légales des parties en conflit. H nous enseigne donc les conditions nécessaires à l'état de belligérance, et les droits et devoirs des belligérants entre eux et vis-à-vis des neutres. Mais il ne se prononce pas sur les questions purement morales, qui tenaient une si grande place dans les écrits des premiers

^ Cf. s 141. > De lure Betli ac Pacia, liv. I, ch. iii, p. 1.

publidstes. Grotius,^ par exemple, après avoir tranché par l'affirmative la question de savoir si la guerre peut jamais être juste, consacre plusieurs chapitres à essayer de distinguer entre les causes justes et les causes injustes de la guerre. Des questions conune celles-ci sont d'une importance capitale, mais elles relèvent de la morale et de la théologie et sont aussi peu à leur place dans un traité de droit international que le serait ime discussion sur la mo'lralité du mariage dans un livre de droit sur l'état des personnes.

La guerre doit être distinguée de certains procédés d'emploi Les repréde la force qui sont considérés comme n'étant pas incom- procJSés" ^" patibles avec le maintien des relations pacifiques entre les J^fe^lJJJ^^e, Puissances en litige, bien que cette distinction soit fondée un État par sur l'intention des parties plutôt que sur le caractère des la^roe^saas actes accomplis. En ce qui concerne la Puissance contre la- STu guerre quelle on a recours à ces actes, ils sont exactement les mêmes ouverte, que ceux auxquels on aurait recours en cas d'opérations de guerre. Mais les deux parties en litige ne se considèrent nullement comme belligérantes et n'imposent pas aux autres États les charges et les incapacités de la neutralité. Les diplomates, des deux côtés, continuent leur œuvre, les noncombattants ne sont pas obligés de suspendre leurs relations commerciales dans les parages situés en dehors de la zone des procédés de contrainte, et les effets légaux de l'état de paix continuent d'exister. Les moy^is de soumettre à sa volonté im État dont on a à se plaindre, et ce par la violence, mais en marge encore de la guerre, peuvent être appelés du nom général de représailles.

Le terme est employé dans une variété infinie de sens. Dans certains cas il ne signifie rien moins que le recours à la Z^ talionis en temps de guerre. Le commandant qui fait emprisonner le maire d'une ville occupée pour venger le

^ De lure BeUi ac Pacis, liv. I, ch. ii, et liv. II, ch. i, xx-xxvi.

meurtre d'une sentinelle par des habitants inconnus recourt à un acte de représailles ; mais c'est là un incident de la guerre, non im acte tendant à faire plier un État coupable, par l'emploi de la force, sans en arriver à la guerre. De même, nous entendons parler parfois de représaiUes négatives ou de rétorsion ; mais celles-ci n'impliquent aucim acte de violence. Elles consistent à adopter vis-à-vis d'un État qui agit d'ime façon non amicale, bien que pacifique, une ligne de conduite semblable à celle qui lui est reprochée. Elles n'ont aucim rapport avec la violence ou la guerre. Elles se produisent, par exemple, lorsque des droits différentiels sont perçus par un État sur les produits d'un autre qui a, dans son tâni, introduit une discrimination au préjudice du premier, ou lorsqu'im État suspend les paiements qu'il devait faire à un autre, tant que le préjudice que ce dernier lui a causé n'est pas réparé. Les anciens publicistes mentionnent même im autre genre de représailles. Ils décrivent, sous le nom de représailles spéciales^ un procédé fréqueioment employé au moyen âge et parfois à l'époque suivante pour la réparation de donmiages et de pertes causés à des particuliers par les sujets d'ime autre nation. Des lettres de marque étaient dâivrées par le souverain à ceux qui avaient été lésés, lesquels étaient, par elles, autorisés à se venger en capturant les navires et les cargaisons de la nationalité coupable. Et, même après que cette légitimation de la jguerre privée eut été tenue pour cruelle et indigne, un État envoyait encore, à l'occasion, quelques-ims de ses navires de guerre avec la mission de capturer les navires privés d'im autre État, en nombre suffisant pour rembourser ses sujets des pertes par eux subies. Olivier Cromwell, par exemple, fit obtenir réparation, par ce procédé, à im marchand quaker dont le navire avait été illégalement saisi et confijsqué par les Français. Il envoya le plaignant au Cardinal Mazarin, muni d'ime demande de restitution. Et coiome sa requête restait sans effet, deux navires de guerre anglais furent chargés de saisir des navires de commerce français dans la Manche.

Le quaker fut indemnisé sur la vente des prises et le solde fut remis à l'ambassadeur de France.^ Mais le développement de la notion moderne de la responsabilité de TEtat, et riaecroissement de pouvoirs des gouvernements, ont fait tomber en désuétude ces représailles spéciales. L'individu lésé se verrait répondre par ses gouvernants qu'ils sauront, par leurs efforts, lui obtenir réparation de la part de la nation dont relève le coupable. Une correspondance diplomatique s'ensuivrait, et, si la plainte était reconnue bien fondée, une réparation, suivant toute probabilité, serait accordée. Mais ce serait là l'objet de rapports entre les deux États et les particuliers intéressés dans l'affaire pourraient tout au plus conununiquer chacun avec son gouvernement respectif. Le seul genre de représailles impliquant la violence, que connaisse le droit international moderne, consiste dans ce qu'on a appelé, pour les distinguer, représailles générales. Elles se produisent lorsqu'un État, s' estimant lésé, se livre à des opérations d'hostilité sans avoir l'intention de faire la guerre. Il peut exercer une pression sur l'État coupable en saisissant ou en détruisant les biens, en occupant le territoire ou en s'emparant de villes ou de navires ; et à moins que la Puissance qui est l'objet d'un ou de plusieurs de ces actes ne riposte en déclarant la guerre, le droit international considère que ces faits ne constituent pas, à proprement parler, une guerre, mais seulement des représailles. Un exemple frappant nous en est donné par les mesures d'hostilité de la France vis-à-vis de la Chine en 1884 et 1885. Le Gouvememient français s'estimait lésé par la présence continuelle de bandes chinoises parmi les populations du Tonkin qu'il était en train de soumettre ; cependant il ne voulait pas recourir à la mesure extrême d'ime guerre régulière avec la Chine. H adopta donc ce que le Premier Ministre français, M. Jules Ferry, définit ime politique de destruction intelligente. Une flotte française bombarda l'arsenal de Fou-Tchéou et prit possession de certains points

^ Phillimore, Commentane8y IX« partie, ch. ii»

de l'île chinoise de Formose ; les négociations n'en continuaient pas nioin^, pendant ce temps, avec la Chine, les envoyés diplomatiques ne furent pas rappelés, et Tonne considéra point qu'il y eût état de guerre entre les deux pays.* D'autres exemples récents nous sont fournis par la saisie de la douane de Mytiléne par la France en 1901, et derechef, en 1905, par une escadre internationale, le but poursuivi étant, dans les deux cas, d'exercer ime pression sur la Turquie. ^ Un autre cas se présenta en 1908 lorsque les Hollandais

capturèrent deux navires gardes-côtes du Venezuela en vue d'amener la cessation des différents griefs dont ils avaient vainement tenté d'obtenir réparation par les moyens diplomatiques. Nous voyons par ces exemples que les actes internationaux de violence, compris sous le nom de représailles, sont aussi variés que nombreux. La différence capitale qui les sépare de la guerre, c'est qu'ils ne rompent point les relations diplomatiques, qu'ils n'abrogent point les traités et qu'ils sont Umités dans leiur étendue, et, en général, localisés dans leurs applications. Deux de leurs variétés sont assez importantes pour exiger ime étude particulière.

L'embargo. Le premier de ces cas particuliers est

UErnbargOj

ou, d'une façon plus précise, V embargo hostile. L'emb^go pur et simple n'est rien de plus que la détention de navires dans im port ; il peut être à bon droit déclaré par un État sur ses propres navires: en 1807 les États-Unis empêchèrent, par un acte de leur Gouvernement, et pour les soustraire aux attaques violentes des croiseurs 6knglais et français, les navireç de commerce américains neutres de quitter les ports jaméricains.^ Cette espèce de détention se nomme embargo paci-

^ Annual Register, 1884, pp. 280, 281, 860-876 ; ibid., 1885, pp. 206^ 214, 880-885.

' Moore, ItUemoHonai Laœ Digtai, vol. vii, p. 148.

fique, et n'a pas de rapport avec les mesures prises pour obtenir réparation de dommages causés. Mais lorsque les navires de commerce d'un État dont un autre croit avoir à se plaindre sont retenus dans les ports de l'État qui s'estime lésé, on a un exemple de ces mesures : c'est l'embargo hostile. Les effets légaux de l'embargo hostile ont été exposés par Lord Stowell dans im lumineux jugement de l'affaire, qui prit naissance en 1803, du Boedes Lust} Après la rupture de la Paix d'Amiens, la Grande-Bretagne avait de bonnes raisons de penser que la Hollande n'attendait qu'une occasion pour s'unir à la France contre elle. L'embargo fut donc mis sur tous les navires hollandais dans les ports britanniques, en vue d'amener la Hollande à renoncer à son cdliance avec Napoléon. L'effet en fut tout opposé. La guerre éclata et la question de l'effet légal des saisies faites à l'origine vint devant le tribunal des prises. Lord Stowell établit que l'embai^go hostile est à l'origine équivoque dans ses apparences légales et que son véritable caractère ne peut être déterminé qu'en vertu des événements subséquents. Si la guerre éclate, c'est avec un effet rétroactif qui transforme la saisie en capture de guerre. Si la satisfaction est obtenue et l'amitié rétablie entre les deux Puissances, la saisie originaire n'équivaut tout au plus qu'à une séquestration temporaire, sans aucune atteinte au droit de propriété. Dans la seconde moitié du dix-huitième siècle et au cours dés premières années du dix-neuvième on eut souvent recours à l'embargo en prévision des hostilités. Si un État constatait dans ses ports la présence' d'im nombre considérable de navires appartenant à un adversaire probable, il était porté à saisir l'occasion et à mettre la main sur eux avant la déclaration des hostilités. Mais le développement des intérêts du commerce et im sens plus moderne de la justice firent interrompre cette pratique; dans les temps modernes les belligérants sont allés plus loin et se soi^t abstenus de capturer les navires de commerce ennemis qui

' C. Robinson, AdmiraUy Reports, vol. v, pp. 244-251.

se trouvaient dans leurs ports au début des hostilités, leur donnant au contraire un certain délai pour repartir sans être inquiétés. Le droit de confiscation subsistait, mais, par tolérance, il n'était pas appliqué. H fut cependant supprimé par la sixième Convention de la Conférence de La Haye de 1907, qui lui substitua des mesures moins onéreuses, sauf dans le cas de navires de commerce construits de manière à pouvoir être aisément transformés en navires de guerre. Les navires de ce genre peuvent encore maintenant être immédiatement confisqués lorsque, appartenant à im belligérant, ils ont le malheur de se trouver dans im port de l'adversaire au moment de l'ouverture des hostilités.

Blocus La deuxième catégorie de représailles qui doit retenir

pacifique, notre attention est la pratique appelée

Blocus pacifique.

n a lieu lorsqu'une Puissance qui se considère comme lésée établit le blocus d'im port^ ou des ports de l'État qu'elle estime coupable, sans transformer en même temps en relations hostiles les rapports qu'elle continue d'avoir avec cet État. Le premier exemple s'en est présenté en 1827 lorsque la Grande-Bretagne, la France et la Russie bloquèrent les côtes de la Grèce afin de couper les vivres aux forces turques qui opéraient sur le territoire hellénique et d'amener ainsi la Turquie, avec qui ces Puissances restaient en paix, à accepter leur médiation dans la guerre qu'elle avait entreprise contre ses sujets grecs révoltés.* Depuis lors, on a eu recours, à différentes reprises, au blocus pacifique, comme mode d'exercer une pression sur des États avec lesquels on ne jugeait pas nécessaire ou désirable d'entamer des hostilités régulières. Au début la nouvelle pratique fut de nature plutôt empirique ; mais lorsqu'elle se fut fortifiée jusqu'à former une coutume

* Cf. IV« partie, eh. v.

' Holland, Studies in IfUemaHonal Law, pp. 186, 187.

internationale une divergence se manifesta entre les vues de la Grande-Bretagne et celles de la France. La première estimait que la Puissance qui établit im blocus pacifique n'acquiert pas par là le droit d'arrêter la navigation des États qui ne sont pas impliqués dans le conflit, et, quant aux navires de l'adversaire, que son droit ne comprend pas la confiscation, mais simplement le séquestre. La seconde soutenait que l'État bloquant était Kbre de capturer et de confisquer non seulement les navires de l'Etat bloqué, mais ceux des tierces Puissances, s'ils tentaient de franchir les lignes du blocus. Cette divergence se manifesta particulièrement en. 1884, lorsque la France établit ce qu'elle considéra comme im blocus pacifique sur une partie de la côte de Formose, à l'occasion de ses opérations contre la Chine pour amener celle-ci à résipiscence sans recourir à une guerre proprement dite. Mais lorsqu'elle prétendit avoir le droit de capturer les navires de tierces Puissances la Grande- Bretagne protesta. Le Gouvernement français déclara que ses navires de guerre n'exerceraient pas le droit de visite et le droit de capture en haute mer, mais qu'ils saisiraient tout navire de commerce, chinois ou autre, qui tenterait de pénétrer dans les ports bloqués ; et le Comte Granville, qui était alors Secrétaire aux Affaires étrangères, répondit que, dans ce cas, la Grande-Bretagne, obligée de reconnaître que l'état de guerre existait entre la France et la Chine, devrait mettre en vigueur son r^lement sur la neutralité dans ses ports de Singapour et de Hong-Kong. En conséquence la France invoqua et e;xerça ses droits complets de belligérant vis-à-vis des neutres ; mais l'affaire s'arrangea presque aussitôt par le rétabUssement des relations pacifiques normales avec la Chine.^ Les événements suivirent à peu près le même cours en 1893 lorsque la France prétendit arrêter les navires de commerce britanniques, en vertu du blocus pacifique qu'elle étabUt à l'embouchure du Ménam afin d'amener

^ BfUish Parliamentary PaperSy France, No. 1 (1885), pp. 1-18 ; Livre jaune. Affaires de Chine (1885), pp. 1-15.

le Siam à céder. Pendant quelque temps l'afiaire fut très sérieuse ; la satisfaction accordée par le Gouvernement siamois aux demandes de la France mit fin à Pincident.

Dans l'intervalle l'opinion publique et la pratique se rangecdent du côté de la doctrine la moins sévère. En 1886 les Grandes Puissances, sauf la France, établirent un blocus pacifique des côtes grecques, dans le but d'empêcher la Grèce de déclarer la guerre à la Turquie et de déterminer ainsi un grave conflit européen. Les flottes €dliées s'abstinrent d'inquiéter les navires des Puissances étrangères au litige. Elles avaient l'ordre de retenir tout navire de pavillon hellénique qui tenterait de forcer le blocus, mais il était ajouté que même les navires grecs ne seraient point saisis lorsqu'unejpartie de leur cargaison appartiendrait à des sujets d'un Etat autre que la Grèce ou les Puissances bloquantes, si cette cargaison avait été chargée avant toute notification du blocus, ou même après notification, mais en vertu d'un contrat passé avant ladite notification. Le blocus fut levé quelques semaines plus tard à la suite des assurances pacifiques données par im nouveau ministère et du commencement de désarmement de la Grèce ; et, tant qu'il dura, aucune protestation ne s'éleva de la part d'États qui y étaient étrangers.^ L'année suivante, l'Institut de droit international décida, à Heidelberg, que le blocus pacifique était l^al à condition d'être effectif et dûment notifié, s'il ne s'appliquait pas aux navires couverts par un pavillon étranger et n'entraînait pour le& navires saisis rien de plus que leur détention pendant toute sa durée, avec relaxe sans indemnité au inoment de sa levée.^

Les années qui suivirent suscitèrent les deux cas anormaux du blocus de Zanzibar et de la Crète.' Les opérations qui

eurent lieu à cette occasiou sont rangées habituellement

^ BritUh ParliametUary Papers, Greece, No. 4 (1886), p. 14. ' Annuaire de VInsHttU de Droit intemaiiofuU, 1887-1888, pp. 800, 801. ^ HoUand, Siudita in International Law, pp. 189, 140, 146-150 ; Moore, InterruUional Law Digest, vol. vii, pp. 188-140.

SOUS le nom de blocus pacifique, mais mériteraient mieux le titre de mesures de police internationale où quelque moyen analogue au blocus occuperait la première place. Dans les deux cas le souverain local donna son assentiment à l'opération, tandis que les blocus pacifiques ordinaires ressemblent au blocus de guerre en ce qu'ils sont entrepris contre sa volonté et pour exercer sur lui une pression. Dans l'affaire de Zanzibar en 1888 et 1889 les Puissances occidentales exercèrent une pression sur les insurgés et les marchands d'esclaves. Dans l'affaire de Crète de 1897 les Grands États européens exercèrent leur pression sur la Grèce qui voulait s'emparer de cette île, et sur les patriotes crétois qui voulaient la soustraire au joug turc afin de la réunir au royaume de Grèce. Les Puissances empêchèrent aussi le Sultan de tenter de réprimer cette insurrection. Dans aucun de ces cas on n'appliqua, dans leur int^alité, les règles ordinaires du blocus, soit pacifique, soit de guerre. Dans les deux cas certains navires furent autorisés à passer, d'autres furent arrêtés. Dans le cas de la Crète, tous les navires grecs furent saisis, mais les navires des autres nations, y compris ceux des six Puissances bloquantes, furent autorisés à entrer et à débarquer leurs marchandises, si celles-ci n'étaient point destinées aux troupes grecques, ni à l'intérieur de l'île. Les bloquants trouvèrent ainsi moyen de violer le plus ingénument du monde les règles du blocus, sous quelque dénomination qu'ils prétendissent ranger leurs opérations. Si c'était un blocus de guerre, ils n'avaient pas le droit de faire des distinctions entre les navires deè différentes nations, ou entre navires occupés à tel ou tel genre de commerce légitime, mais ils étaient tenus de les exclure tous également. Si on se trouvait en présence d'un blocus pacifique, conformément à l'opinion qui avait généralement prévalu, ils n'avaient pas le droit d'arrêter les navires de Puissances étrangères au conflit ; et même, s'ils pouvaient agir ainsi en appliquant la doctrine française, ils ne devaient certainement pas laisser pcusser sous certaines conditions leurs navires nationaux, tout en excluant

352 DÉFINinON DE LA GUERRE

rigoureusement les navires grecs. Ces mesures peuvent s'être bien adaptées aux circonstances spéciales auxquelles les Puissances avaient à faire face ; mais il n'y avait assurément point là de blocus pacifique au sens où Ton admettait jusque-là ce terme. Même observation au regard du blocus institué en avril 1913, contre le Monténégro» par les Grandes Puissances d'Europe, à l'exception de la Russie.

Laissant de côté ces cas anormaux, nous arrivons maintenant au blocus des ports du Venezuela par la Grande- Bretagne et l'Allemagne au cours de l'hiver de 190^1903, dans le but d'obtenir le règlement de réclamations pécuniaires. Comme on n'avait nullement l'intention d'envahir le pays ou de saisir la moindre portion de son territoire, l'Allemagne au début était disposée à recourir à un blocus pacifique, mais elle finit par se rendre aux vues de l'Angleterre et établit l'état de guerre avec le Venezuela, bien qu'aucime déclaration formelle de guerre ne fût cependant faite. La raison en était que les deux Puissances désiraient pouvoir interrompre le commerce de neutres et savaient qu'elles ne le pourraient faire légalement qu'à condition d'avoir la qualité de belligérantes. En ce qui concerne l'Allemagne, les États-Unis lid firent savoir ' qu'ils n'admettraient aucune extension de la doctrine du blocus pacifique qui pourrait compromettre les droits des États non-parties au conflit '. Cet avertissement contribua à modifier son point de vue. Le 20 décembre 1902 fut publiée la notification d'un véritable blocus de guerre ; et les opérations contre le Venezuela furent indiscutablement ime guerre, quoique restreinte.^ Elles se terminèrent par un arrangement formel de février 1903. L'étude diplomatique de la question montre clairement que la notion de blocus pacifique adoptée par l'Institut de droit international est celle qui prévaut. Elle est admise aujourd'hui par presque tous les jmîsconsultes du monde civiUsé ; et nous sommes en droit d'espérer qu'elle recevra sa consécration par l'accord unanime des Puissances à la prochaine

^ Moore, International Lcao Digest, vol. vii, pp. 140, 141«

Conférence de La Haye. C'est la seule qui soit conséquente avec les vrais principes, puisque aucune Puissance n'a le droit d'empêcher des navires de nationalité étrangère de conunercer en temps de paix avec les ports qui leur sont ouverts par le souverain local. Mais du moment qu'aucun autre commerce que celui du bloquant et celui du bloqué n'est lésé, il est impossible de dire qu'il y ait là une violation du droit international. Les parties directement en cause doivent être libres d'arranger l'affaire à leur guise tant qu'elles n'empiètent pas sur les droits de ceux qui sont étrangers au litige. La question de savoir si le9 navires saisis par le bloquant doivent être confisqués ou simplement mis sous séquestre est relativement peu importante tant qu'il s'agit de la saisie de navires appartenant à l'État bloqué. On pourrait très bien laisser le soin de la trancher au gouvernement qui étabht le blocus. Leur sort varierait très probablement avec les circonstances de l'affaire. Si la réclamation porte sur ime demande pécuniaire, il y a un moyen naturel et normal d'obtenir satisfaction : c'est la confiscation de navires en nombre sufiisant pour atteindre la sonmie réclamée, à condition toutefois que la marine marchande de l'État accusé d'un tort offre des prises de valeur sufi&sante.

§139 La Puissance contre laquelle les diverses représailles sont Valeur et

t t XV • • xvi^*i conditions

opérées peut, à sa gmse, recounr en retour à la guerre : il des repréest certain que tout État puissant et digne agira ainsi. Le »*'"**• respect de soi-même lui interdira de céder à ime pression violente et coercitive, bien qu'il eût été prêt à régler la question, après négociation, par quelque concession acceptable. Mais dans le cas où une nation puissante, ou un groupe de nations, se trouve dans l'obligation de recourir en fait à des mesures de police contre des puissances faibles mais récalcitrantes, l'un ou l'autre des moyens que nous venons d'étudier peut être avantageusement substitué

à la guerre. Us sont moins destructifs et plus limités dans leur application. Il est vrai qu'ils peuvent être utilisés pour infliger im dommage à de petits États et les forcer à se soumettre à des exigences déraisonnables. Mais la guerre pourrait être tout aussi injuste, et provoquerait à coup sûr de plus grandes souffrances. Il n'y a aucime raison, semblet-il, pour tenter de bannir du droit international la sanction de ces actes anormaux qui ne sont, en définitive, ni complètement hostiles, ni totalement pacifiques. Ce que Ton devrait faire, ce serait de créer dans le public un fort sentiment opposé à leur emploi dans le cas de provocation légère, ou de motifs manifestement injustes. Bien plus, il est nécessaire de se mettre en garde contre un nouveau péril résultant de la décision de la dernière Conférence de La Haye, à savoir qu'une déclaration de guerre formelle doit précéder le commencement des hostilités.^ Cette règle ne s'applique naturellement pas aux mesures qui ne constituent pas une guerre, bien que, comme la guerre, elles entraînent des actes de violence. Par conséquent les nations puissantes peuvent être tentées d'échapper à cette nouvelle obligation en attaquant soudainement des États plus faibles sous le couvert de représailles. Le Professeur Westlake propose d'écarter ce danger en posant la règle qu'aucun mode de représailles ^ ne sera employé contre un État à moins qu'il n'ait refusé ou négligé d'accepter l'arbitrage qui lui sera offert, ou, ayant accepté cette offre, empêché la conclusion du compromis, ou, l'arbitrage ayant eu lieu, refusé d'exécuter la sentence '. Il propose que la prochaine Conférence de La Haye vote une disposition dans ce sens, et indique qu'elle ne ferait, par là, que se conformer au précédent créé par la dernière Conférence en ce qui concerne les modes d'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles réclamé par le gouvernement d'im État comme dues à ses sujets par le gouvernement d'im autre.' Ce projet paraît réalisable et nous souhaitons que son éminent auteur puisse dans quelques années se féliciter de son adoption.

^ V. § 140. * Law Quarterly Reoiew, avril 1909, p. 186.

On sent vivement le besoin d'une réglementation internationale au sujet des représailles.

Une déclaration de gtierre est une notification formelle de Déclarations la part d'un État, qu'il se considère comme en état de guerre ^ «**®"*vis-à-vis de l'État à qui la notification est faite. La question de savoir si une pareille déclaration est nécessaire a été tranchée par l'afifirmative à la Conférence de La Haye (^e 1907. Mais avant de donner les termes précis par lesquels elle mit fin à une controverse aussi vieille que le droit international, il est bon d'exposer rapidement comment les choses se présentaient avant son intervention. Parmi les anciens pubUcistes une grande majorité était en faveur de la doctrine d'après laquelle im État ne devait pas ouvrir les hostiUtés sans avoir au préalable notifié formellement à son adversaire l'intention d'engager la lutte. Mais si nous regardons la pratique, nous voyons que, si au Moyen Âge des hérauts étaient généralement envoyés en grande pompe pour avertir l'ennemi, parfois la notification elle-même s'échangeait en insulte, comme ce fut le cas en 1369, lorsque Charles V, roi de France, déclara la guerre au roi d'Angleterre Edouard III par une lettre dont le porteur fut un de ses valets.^ Après la disparition de l'ordre médiéval l'emploi de ces hérauts cessa peu à peu. On les remplaça par des déclarations diplomatiques formelles, faites à l'adversaire, d'une intention d'entamer les hostiUtés. Mais cette formalité fut très souvent omise; finalement, au dix-huitième siècle, elle devint l'exception au heu d'être la règle. Ces déclarations, nous pouvons le constater, intervenaient le plus souvent après les premiers actes d'hostiUté. Par exemple, la lutte entre l'Angleterre et la France commença sur terre et sur mer en 1754, mais les déclarations de guerre formelles ne furent faites qu'en 1756. Un seul exemple suffit à le prouver, parmi tous ceux

^ Ward, Histary of the Law of Nations, vol. ii, p. 208.

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que nous possédons. A la fin de 1787 F Autriche saisit plusieurs forteresses turques, mais elle ne déclara la guerre qu'en février 1788.^ Il n'y eût guère de changement jusqu'à la fin du dix-neuvième siècle où la pratique des déclarations faites avant tout recours à la force sembla donner de nouveau signe de vie. En 1870 le chargé d'affaires de France à Berlin remit une déclaration de guerre formelle avant l'ouverture des hostilités entre la France et la Prusse et en 1877 une dépêche lui déclarant la guerre fut remise au représentant de la Turquie à Saint-Pétersbourg.

Avec une telle histoire derrière eux, il est clair que les jurisconsultes modernes ne pouvaient guère soutenir que, dans son état ancien, le droit international exigeait une déclaration de guerre formelle, préliminaire à tout acte d'hostilité, ou tout au moins concomitante. La doctrine contraire, à savoir qu'aucune déclaration n'est nécessaire, était la seule que l'on pouvait déduire de la pratique des nations ; et, seule, la pratique faisait preuve de leur consentement tant que l'existence d'im accord général international n'était pas incorporée dans un document ayant force obligatoire. Nous constatons ainsi que la plupart de ceux qui ont écrit sur ce sujet adoptent la seconde théorie, bien qu'il en reste encore quelques-uns pour suivre les anciens auteurs dans le louable but d'éviter les attaques déloyales. Leur zèle de justice les fait retomber dans la vieille confusion entre ce qui devrait être et ce qui est. La morale internationale exige sans aucim doute qu'aucun acte d'hostiUté ne soit commis avant d'avoir averti l'adversaire. Mais c'est là quelque chose de bien différent du fait de commencer sans déclaration. L'attaque d'im autre État, dans une période de paix profonde, sans avoir au préalable formulé des réclamations et essayé d'obtenir satisfaction par la voie diplomatique, équivaudrait à un acte de brigandage international, et serait probablement traitée en conséquence. Mais l' état de choses créé par' de si abominables procédés n'en serait pas moins la guerre

^ Maurice, HasHlitiea withoui Dedaratian of War, pp. 20, 21, 26, 27.

et les deux adversaires poursuivraient vraisemblablement les opérations conformément aux lois de la guerre. Lorsqu'en 1904 l'amiral Togo attaqua, de la façon qu'on sait, la flotte russe dans l'avant-port de Port-Arthiu*, le Japon fut accusé immédiatement, non point de se livrer à des opérations qu'il était impossible de ne pas reconnaître comme des opérations de guerre, mais d^avoir commencé la guerre par une ^ attaque perfide '.^ Les faits, en l'espèce, ne donnent pas raison à cette opinion. Les négociations avaient traîné sans résultat depuis juillet 1903. Le 6 février 1904 le ministre du Japon à Saint-Pétersbourg remit au Comte La^sdorff, ministre des Affaires étrangères de Russie, une note qui non seulement rompait les négociations diplomatiques, mais stipulait en outre que le Gouvernement japonais ' se réservait le droit de recourir à toute action indépendante qu'il jugerait la plus propre à consolider et à défendre sa position menacée'. C'était là un avertissement fort clair que les hostilités pouvaient éclater d'un moment à l'autre. Le jour où cette note fut remise, l'escadre japonaise captura un croiseur de la marine volontaire russe. Le 8, les navires de guerre russes à Port- Arthur furent endommagés sérieusement par les torpilleurs japonais et le 9 s'engagea, au large de Chemulpo, un combat à la suite duquel un croiseur et une canonnière russes furent détruits. Après que les hostilités se furent déroulées pendant quatre jours, le Japon publia une déclaration de guerre formelle le 10 février.*

Il est indubitable que la conduite du Japon en cette occurrence ne peut aucunement être taxée de perfidie. Elle rentrait dans des précédents approuvés. Mais la controverse qu'elle suscita appela l'attention du monde civilisé sur la question : le manque évident de portée réelle de ces déclarations de guerre faites après que la guerre a commencé ne

^ Manifeste russe du IS février 1904, v. Takahashi» IrUemaHanal Law applied io the Russo-Japanese War^ p. S.

^ Takahashi, International Law applied io the Russt^apanese War^ pp. 14, 15, 761.

peut être justifié par aucun argument sérieux. Sans doute c'est devenu une règle sûre du droit international en pareil cas, de faire partir le début de la guerre, avec tous les effets légaux qu'elle entraîne/ du premier acte d'hostilité. Mais il est souvent difficile de déterminer quel est le premier acte d'hostilité. •Des avis compétents ont différé justement pour la guerre particulière dont nous nous occupons. Un tribunal de prises japonais établi à Sasebo décida, dans l'affaire de YArgun, que ^ la guerre commença lorsque la flotte japonaise quitta Sasebo, dans l'intention d'attaquer la flotte russe ', mais une cour d'appel déclara bientôt après dans l'affaire du Movkden que l'état de guerre entre les deux pays datait de la capture de VEkaterinoslav, le premier navire qui fut saisi par l'escadre de l'amiral Togo se rendant à Port- Arthur.* De toute évidence il y avait de sérieuses raisons d'établir en cette matière ce que l'on pourrait appeler une législation internationale. Et il était aussi évident que le but de cette législation devait être d'aboutir à une notification de nature assez claire pour qu'aucune accusation de perfidie ne pût être portée, et aussi pour faire disparaître tout doute au sujet du moment précis où l'état de guerre remplace l'état de paix, et pouvoir avertir les neutres immédiatement d'un événement qui modifie si profondément leurs droits et leurs devoirs. La deuxième Conférence de La Haye s'employa à réaliser ces fins et ses efforts furent couronnés de succès. La troisième de ses Conventions traite de la matière ; l'article V^ pose le principe que les hostilités entre les Puissances contractantes ' ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque, sous forme soit d'une déclaration de guerre motivée, soit d'im ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle '. Il va de soi que ces mots ne s'appliquent qu'à l'État qui décide de recourir aux hostilités immédiates,

' Takahashi, InterruUional Law applied to the Rusao-Japanese War, pp. 28, 602.

et non à celui qui attend Faction de l'adversaire, bien qu'il puisse avoir agi de telle façon qu'il le contraigne à faire la guerre et soit si bien prêt qu'il porte lui-même les premiers coups. La situation des neutres est définie et sauvegardée dans l'article 2 qui stipule que ^ l'état de guerre devra être notifié sans délai aux Puissances neutres et ne produira d'effets à leur égard qu'après la réception d'une notification, qui pourra être faite par le télégraphe '• Mais en l'absence de cette notification les droits et les devoirs des neutres incomberont aux Puissances ^ s'il est établi d'une manière non douteuse qu'en fait elles connaissaient l'état de guerre \^

Cette Convention a été signée par toutes les Puissctnces représentées à la Conférence à l'exception de la Chine et du Nicaragua. Ce qu'elle affirme peut donc être considéré comme le droit du monde civilisé. Il est vrai que le texte de ces articles ne garantit pas que les Puissances contractantes commenceront leurs guerres à venir par des déclarations formelles. Mais lorsqu'elles ont dit que les hostilités ne commenceraient pas sans déclaration, elles s'engagent d'elles-mêmes par là à faire cette déclaration, car aucune Puissance ne voudrait s'exposer à se voir accuser de violer une règle qu'elle aurait déclarée, par un accord international solennel, devoir être toujours observée. Il est important de noter qu'aux termes de l'article 1*' de la Convention la déclaration doit être faite avant tout acte d'hostilité (préalable). Elle devra être aussi parfaitement nette et claire dans ses termes (non équivoque). Enfiji elle devra donner les raisons qui ont déterminé le recours à la guerre {motivée). La tentative hollandaise d'assurer un délai de vingt-quatre heures entre la notification et l'attaque fut repoussée. Le coup peut suivre immédiate-

^ Higgins, The Hague Peace Conférence, pp. 198, 199 ; Whittuck, Intef' national Documents, p. 121 ; Supplément to the American Journal of International Lato, vol. ii, pp. 80, 87 ; British Parliamentary Paperê^ MiaceUaneoue, No. 6 (1908), p. 48.

ment lu déclaration. Mais, à moins de perfidie, en aucun cas, lorsqu'il ne s'est départi de la simple prudence, un État ne sera pris complètement au dépourvu; car ce ne sont pas des réclamations soudaines qui peuvent fournir, sans avoir été écoutées ni discutées, la matière d'une déclaration de guerre motivée, telle que le texte l'exige. Aucune loi ne peut prévenir une traîtrise délibérée. Tout ce que le législateur peut faire, c'est de la rendre difficile, et c'est là ce qu'a accompli la Deuxième Conférence de La Haye, dans l'ordre de questions qui nous occupe. D'un autre côté les règles qu'elle a posées n'empêchent nullement une Puissance bien préparée de prendre l'avantage en frappant les premiers coups, car ' notifier à son adversaire que l'on a assez négocié et qu'on va se battre ne veut nullement dire lui notifier qu'on l'attaquera en un endroit donné, à un jour donné, et à une heure donnée '.^

La Convention, nous l'avons vu, offre une alternative à la déclaration de guerre sous la forme de l'ultimatum avec déclaration conditionnelle. Lorsqu'ime Puissance présen^ une réclamation à une autre, et y joint l'avertissement que la guerre sera le prix de son rejet, on dit qu'elle lui pose un ultimatimi ; lorsque l'ultimatum contient la déclaration qu'à moins d'une réponse favorable donnée dans un certain délai les hostilités commenceront, c'est im ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle. S'il n'y est pas répondu, ou s'il y est défavorablement répondu, l'état de guerre commence au moment fixé, sans qu'il y ait besoin d'une nouvelle déclaration. Un exemple récent nous est fourni par la dépêche remise à l'agent britannique à Pretoria au nom de la République sud-africaine le 9 octobre 1899. Ce document présentait diverses réclamations à la Grande-Bretagne, et stipulait, en outre, que, si elles n'avaient pas reçu satisfaction le 11 octobre à cinq heures de l'après-midi, l'état de guerre serait réputé existant dès lors entre les deux pays. La réponse fut un refus catégorique de discuter de pareilles

^ Lawrence, International Problema at the Hague Conférences, p. 90.

ET AUTRES QUESTIONS PRÉLDilNAIRES 361

réclamations présentées sous cette forme; et, par suite, la Guerre des Boers date du moment indiqué dans T ultimatum. La mention des Puissances neutres, à l'article 2 de la Coavention, est la reconnaissance du fait que leurs intérêts, aussi bien que ceux des belligérants, sont en cause dans la substitution de l'état de guerre à l'état de paix. Lorsque ce changement survient, il entraîne à la fois pour les États et les particuliers neutres une série de nouvelles obligations, et leiur confère im certain nombre de droits nouveaux. Il va de soi qu'il est d'ime importance extrême qu'ils puissent connaître le moment exact où leur situation l^ale se trouve modifiée. Les parties en guerre sont tenues par conséquent de notifier sans retard aux neutres l'existence de la guerre, et ce, à la rigueur, par un message télégraphique. Si cette notification n'a pas été faite, les belligérants ne peuvent exercer leurs droits vis-à-vis des neutres, à moins qu'ils ne puissent prouver que ceux-ci avaient eu connaissance de la guerre par une autre voie. Avec les moyens actuels de communication la guerre n'est plus ime chose que l'on puisse tenir secrète. Son existence serait connue au monde entier dans un délai très court. Mais, néanmoins, la règle que les neutres ne sont pas responsables d'atteintes à la neutralité tant que l'existence de la guerre ne leur aura pas été notifiée chez eux pourra compromettre la validité des captures faites en mer tout au début d'un conflit maritime. En dehors de la simple notification exigée par la Convention, les belligérants continueront probablement à pubUer des manifestes, comme ils l'ont fait pendant longtemps, siir leur propre territoire, en guise d'avertissement à leurs sujets et de justification de leur conduite aux yeux du monde. Et, sans aucun doute, des exemplaires de ces manifestes seront envoyés, comme cela a été fait jusqu'alors, aux États neutres. Avant de quitter ce sujet, nous remarquerons que la Conférence de La Haye de 1907 semble avoir envisagé toutes les questions susceptibles de se produire au début des hostiUtés, sauf une. Nous renvoyons, poiur celle-ci, à la fin du paragraphe

précédent. Aucune notification formelle n'est exigée pour le recours aux représailles, puisque elles diffèrent de la guerre bien plus par Tintention des parties et les effets légaux des opérations qu'elles entraînent que par la nature des actes mêmes qui les constituent. Comment donc peuton empêcher un État puissant d'attaquer soudain et sans notification un voisin plus faible sous le prétexte de représailles ? Manifestement en légiférant sur ce point à la prochaine Conférence de La Haye. Pour ce qui est de la nature des dispositions à établir, la proposition du Professeur Westlake est la meilleure, avec son heureuse extension du champ de l'arbitrage et son développement judicieux d'idées déjà admises par la Conférence de 1907.

Sens et effets de la reconnaissance de la qualité de belligérant.

C'est à chaque État, dans son indépendance, qu'incombe le soin de décider s'il fera la guerre ou restera en paix. S'il a recours aux hostilités, il est investi, par là, des droits du belligérant. Les autres États n'ont pas le droit de les lui attribuer ou de les lui retirer. Mais le cas est tout autre pour certaines collectivités qui ne sont p6is déjà des États au point de vue du droit international, bien qu'elles luttent pour être indépendantes et voir cette indépendance reconnue par les autres Puissances.^ Au point de vue technique ce sont des démembreçients d'États déjà existants. Pratiquement elles sont en révolte contre le pouvoir de l'État dont elles dépendent légalement, et cherchent à se constituer en État particuUer, ou à gagner, à elles-mêmes, la direction de l'État primitif. D'après la législation du pays dont ces collectivités font légalement partie, leurs membres sont considérés comme .traîtres et sujets à être punis conune tels. Or ils poursuivent les hostilités sous les ordres d'autorités analogues à celles que reconnaissent les États. Quelles règles devra-t-on leur appliquer? Le droit international ne peut

résoudre cette question en ce qui concerne le gouvernement contre lequel la révolte a éclaté. Les questions qui s'élèvent entre cet État et les rebelles sont des questions d'ordre intérieur qui ne peuvent être résolues que par l'autorité interne. A notre époque, lorsqu'une guerre civile atteint les proportions d'une véritable guerre, l'État contre qui elle est dirigée traite invariablement les insurgés comme des belligérants, soit pour des raisons d'humanité, soit parce qu'il ne se soucie point d'exposer ses propres forces à des représailles militaires. Un exemple nous en est donné sur une grande échelle par les événements de la guerre de Sécession aux États-Unis. La Cour suprême décida dans l'affaire de VAmy Warwick ^ que les Confédérés étaient à la fois beUigérants et traîtres et devaient être châtiés en cette double qualité. En pratique, néanmoins, ils furent traités comme belligérants pendant tout le cours de la lutte. Mais, si de tierces Puissances sont impliquées dans la guerre, le droit international intervient et leur dicte des règles pour leur conduite entre combattants, n pose le principe que, sous certaines conditions, ces tierces Puissances pourront accorder au parti rebelle tous les droits des belligérants ordinaires. L'acte par lequel elles manifestent leur intention d'agir ainsi s'appelle la reconnaissance de la qualité de belligérants. Il doit être donné publiquement, soit expUcitement, soit par l'accomplissement de certains actes particuliers entre le neutre et la commimauté belligérante. Il ne confère nullement à la conmiunauté ainsi reconnue belligérante tous les droits d'un État indépendant; mais il confère à son gouvernement et à ses sujets tous les droits et leur impose tous les devoirs d'un État indépendant en tout ce qui a trait à la guerre. Il s'ensuit que les Puissances qui ont fait cette reconnaissance doivent se soumettre aux captures régulières de leurs navires de commerce effectuées par les croiseurs de la collectivité ainsi reconnue, ou par ceux de sa mère patrie. Elles doivent respecter paiement les blocus effectifs établis par l'une ou

^ Black, United States Suprême CourVs Reports, vol. ii, p. 685.

l'autre partie et traiter les officiers et soldats des rebelles comme des combattants au sens l^al, de même que les officiers et soldats du gouvernement établi.

Du moment que la reconnaissance de la belligérance produit des effets légaux si importants, il est nécessaire d'étudier les circonstances dans lesquelles elle peut être faite par de tierces Puissances sans léser gravement la mère patrie. Deux conditions sont nécessaires. La lutte doit avoir atteint les proportions d'une guerre, au sens où ce mot est entendu par les États civilisés ; et, d'autre part, les intérêts de la Puissance qui fait cette reconnaissance doivent se trouver en jeu. La première de ces conditions ' est satisfaite lorsque la collectivité en révolte est groupée sur im territoire déSmité, sur lequel un gouvernement organisé exerce son pouvoir, sauf pour la partie qui s'en trouve sous l'occupation militaire ennemie, et dans lequel des troupes sont levées et instruites, pour être ensuite envoyées au combat conformément aux règles de la guerre civilisée. La seconde condition est remplie lorsque les points de contact sont si nombreux entre lés sujets de l'État qui fait la reconnaissance et les opérations militaires, qu'il est nécessaire pour lui de déterminer comment traiter les parties en lutte. Lorsqu'une insurrection est localisée dans l'intérieur du pays, ce serait un acte antiamical de la part des autres États de reconnaître la belligérance des insurgés, car, en fait, les divers incidents de la lutte ne peuvent intéresser directement leurs sujets. Mais si c'est ime province frontière qui est soulevée, il est alors difficile pour la ou les Puissances voisines de ne pas décider si la rébellion équivaut ou non à une véritable guerre ; et, si la lutte se fait sur mer, les États à commerce maritime ne peuvent guère s'abstenir d'une pareille reconnaissance si le champ des hostilités est vaste et les intérêts en jeu importants et variés. Les prescriptions applicables aux croiseurs, à la légalité des blocus et à la validité des prises doivent être déterminées. Ce qui n'est, en temps de guerre, que traitement légitime des

navires de commerce neutres, devient un acte défendu et une violence ill^ale dans le cas contraire ; et Ton peut dire que, puisque la reconnaissance comme belligérants décharge la mère patrie de la responsabilité des actes des croiseurs insurgés, et l'autorise à traiter les navires de la Puissance auteur de la reconnaissance comme les belligérants traitent les navires neutres, cette reconnaissance est presque aussi favorable à la mère patrie qu'aux populations révoltées contre elle. Tous ces points firent l'objet de discussions approfondies au cours de la controverse qui s'éleva entre la Grande- Bretagne et les États-Unis du fait de la reconnaissance par la première de la qualité de belligérant, au printemps de 1861, à la Confédération du Sud. Il est admis maintenant d'une façon générale que la conduite du Gouvernement britannique était parfaitement légitime et que la reconnaissance n'était ni inopportune ni prématurée ; de graves intérêts commerciaux étaient en jeu et le Président Lincoln avait proclamé le blocus des ports du Sud trois semaines avant la publication de la proclamation de la reine Victoria.^

Dans ces derniers temps la question s'est posée de savoir Reconnaiss'il n'y aurait pas intérêt à reconnaître un état de fait tenant q^Sfté ^ ^ de la belligérance proprement dite et de la violence ill^ale a'insuigés. et interdite. Supposons, par exemple, une flotte en révolte, mais qui n'est soutenue par aucim port ni aucime province, dont les navires accomplissent tous les actes d'ime guerre ordinaire sans chercher le moins du monde à arborer le pavillon noir et à porter atteinte au commerce maritime des autres nations. On ne pourra les considérer comme de véritables belligérants, car belligérance et territoire sont inséparablement liés. D'im autre côté on ne pourra pas davantage les cl£usser comme écumeurs de mer dénationalisés, pouvant être attaqués et détruits par les navires de guerre de tous les États, car leurs opérations ont un but politique

^ Moore, International Law Digest, vol. i, pp. 184-198.

et se limitent aux hostilités qu'ils dirigent contre le gouvernement qu'ils cherchent à renverser. Il ne saurait être question ici de reconnaître leur indépendcmce. On ne peut d'autre part leur reconnaître la qualité de belligérants sans leur donner le droit d'exercer sur les navires de conamerce de la nation qui les aura ainsi reconnus toutes les rigueurs que les États en guerre sont en droit d'infliger aux navires des neutres. Le bon sens et l'humanité condamnent l'idée de les traiter conmie des pirates. La seule attitude, qui reste, est de s'abstenir de toute intervention dans la lutte soutenue par eux contre les forces fidèles de leur mère patrie tant qu'ils ne porteront pas atteinte aux sujets et aux biens des autres États. On ne peut leur reconnaître le droit de visite à bord des navires quasi-neutres, ou de bloquer à leur détriment les ports de la mère patrie, ou encore de les capturer comme coupables de contrebande ou d'engagement dans \in service non-neutre. Us ne pourront pas davantage bombarder certains quartiers des ports de leur mère patrie habités en grcmde partie par des sujets d'autres nations, ou contencmt en grcmde majorité des biens appartenant auxdites personnes. A tout autre ^ard leurs opérations devront être laissées Ubres et considérées conmie des actes de guerre réguUers. Ces cas seront rares, mais ils ne sont pas sans exemple. H en est deux, d'une importance considérable, qui se produisirent à une époque «encore récente. En 1891 l'insurrection du parti congressiste chilien, qui devait finalement renverser le Président Balmaceda, débuta par une révolte de la flotte, et il se passa un certain temps, d'ailleurs assez court, avant que l'armée de terre et les provinces se joignissent au mouvement. De même, en 1893, la flotte brésilienne se révolta, et occupa pendant sept mois le port de Rio de Jfimeiro, jusqu'au jour où, en mars 1894, elle se rendit à son gouvernement. Dans ces deux cas les États étrangers firent preuve d'une certaine tendance à reconnaître aux insurgés la situation que nous venons d'indiquer, bien qu'ils

aient fait certaines réserves et indiqué certaines restrictions montrant bien que leurs gouvernements n'avaienl pas approfondi clairement les conséquences juridiques des principes qu'ils avaient adoptés.^ La chute de Balmaceda au Chili et le triomphe du gouvernement républicain au Brésil vinrent mettre fin à toutes ces difficultés. Par la suite, l'étude de ces deux cas et de quelques autres par les jurisconsultes des divers pays a contribué à créer un fort mouvement d'opinion en faveur de l'attitude que nous venons de recommander aux États étrangers au conflit.

Les principes ainsi posés ne se limitent nullement dans leur application aux cas où le mouvement insurrectionnel n'est soutenu par aucune partie du territoire. Ils s'appliquent tout aussi bien à tout genre de révolte ou de guerre civile pour lesquelles il est impossible de considérer les insurgés comme des belligérants, soit en raison de leur importance restreinte, soit en raison de leiu* manque d'organisation ou de ressources, soit enfin s'il y a absence complète de points de contact entre eux et le monde extérieur. Du moment qu'ils poiu^uivent un but politique par des moyens qu'admet le droit de la guerre, ils ne peuvent être traités par les Puissances étrangères comme des hors-la-loi, si grand que soit le désir des autorités contre lesquelles ils luttent de les voir ainsi qualifiés. A notre époque les États civilisés leur ont réservé en pratique une place distincte de celle de bandits ou de pirates d'ime part, et de celle de belligérants réguliers de l'autre. Cette situation commence à être maintenant définie d'une façon juridique dans le sens où nous avons essayé de la déterminer. On l'a appelée Vinsurgence et les choses seraient bien simplifiées si la reconnaissance officielle de son existence portait le nom distinctif dHnsurgence.^

^ Lawrence, Reœgniiûm of BeUigerency considered in relation to Naval Warfaref pp. 10-18, un article du Journal of the Royal United Service InsiitiUion, de janvier 1897 ; Moore, International Law Digest, vol. 1» pp. 201-205 ; vol. ii, pp. 1107-1120.

' G. G. Wilson, Insurgency, pp. ia-17.

Effets juridiaues immédiats de l'ouverture de la guerre.

La guerre, en éclatant, entraine ipso facto un changement important dans les rapports l^aux des sujets des États belligérants. Les relations diplomatiques cessent, s'ils n'avaient pas déjà pris fin ; et les consuls ne peuvent plus dès lors exercer leurs attributions. Les forces armées des deux adversaires sont aussitôt autorisées à engager des hostilités actives, conformément aux lois de la guerre ; et les droits des particuliers en ce qui concerne leurs rapports ordinaires avec les sujets de l'ennemi se voient immédiatement restreints. Ils ne doivent souscrire à aucun contrat qui serait désavantageux pour leur propre parti. Us ne doivent procurer ni ctôsistcmce ni utilité à l'ennemi. Us ne peuvent souscrire aux emprunts d'État émis ou garcmtis par le gouvernement ennemi pendant la durée de la guerre. Us seraient coupables de traîtrise s'ils venaient à lui donner des renseignements sur les plans de campagne et les opérations de leurs propres forces. Dans une très large mesure, par conséquent, les sujets d'États ennemis sont ennemis entre eux, bien que de nombreuses atténuations soient venues amortir la sévérité de l'cmcienne doctrine que la guerre l^itimait n'importe quel acte de violence entre tous les membres des pays hostiles. Les non-combattants sont soustraits à la plupart des rigueurs de la guerre ; mais ils ne sont pas libres d'agir comme si la guerre n'existait pas.

En ce qui concerne les rapports commerciaux, il y a deux opinions en présence. La plus cmcienne fut fixée par Sir William Scott dans l'affaire du Hoop} Il déclara que ' c'était im principe universel de droit ' que ' tout commerce avec l'ennemi public, sauf l'expresse permission du souverain, était interdit'. H attirait ensuite l'attention sur ce fait que le droit anglais appliquait avec une grande vigueur un principe que l'on retrouvait dans le droit de

^ C. Robinson, AdmiraUy Reports, vol. i, pp. 196-220.

presque chaque État, à savoir : que le caractère de T étranger ennemi entraîne par lui-même Fincapacité d'ester en justice, pour employer le langage du droit privé, comme une persona standi in iudido. Il tirait de là un nouvel argument en faveur du principe que tout commerce avec l'ennemi est illégal ; car ^ si les parties au contrat n'ont pas le droit de réclamer l'exécution dudit contrat, ni même d'ester en justice dans ce but, y a-t-il une preuve plus décisive que le droit impose ime incapacité légale de contracter ? ' Cette opinion fut adoptée et développée par les Cours des États- Unis, et elle semble avoir été reconnue presque généralement sur le continent pendant un temps assez long. D'après Despagnet ^ eUe fut en vigueur en France jusqu'en 1870 ; mais à cette époque ime doctrine nouvelle et moins sévère a obtenu un succès considérable auprès des juristes, surtout en Allemagne.' Pour la résumer en quelques mots, elle soutient que puisque la guerre n'engage plus dans une hostilité active les populations des deux nations adverses, on doit leur permettre d'échanger des rapports commerciaux, sous réserve des nécessités de la défense nationale qui pourraient justifier leur suspension. Cette opinion remporta un succès éclatant à la Conférence de La Haye de 1907, où l'Allemagne réussit à faire introduire ime addition à la prohibition de l'article S3 des Dispositions concernant les Lois et Coutumes de la Guerre sur terre. Elle se trouve à la section {h) et s'exprime ainsi dans la version officielle française : ^ De déclarer éteints , suspendus^ ou non recevables en justice, les droits et actions des nationaux de la partie adverse.^ La traduction adoptée finalement par le ministère des Affaires étrangères de la Grande-Bretagne, dans le Livre Bleu pubUé en juillet 1908, reproduit ainsi cette section : ' De déclarer abolis, suspendus ou non recevables le droit des sujets de l'ennemi à ester en justice '.' D'autres versions

^ Droit intemaHonal public, 2^ éd., p. 556. * Cf. Westlake, InterruUioruU Law, vol. ii, p. 45. ' Briiish Parliamentary Papers, Miscellaneous, No. 6 (1908), p. 55. 1669.6 B b

370 DÉFD«nON DE LA GUERRE

sont données ailleiurs ; ^ et le Professeur Holland émet la supposition,^ que pour son compte, d'ailleurs, il ne partage pas, que ces termes n'ont été adoptés que pour régler simplement la conduite du chef des troupes envahissantes, et cette, opinion est celle du Général G. B. Davis, Tun des plénipotentiaires américains.' B y a cependant peu de doute que ce langage ne dût avoir un sens pratique différent et plus large. La Conférence Fadopta sans discussion à Pùnanimité. Mais à une séance d'une sous-commission importante, le 3 juillet 1907, le président en demanda l'exphcation à M. Gôppert, le distingué jurisconsulte allemand qui était un des représentants de son pays à la réunion en question. Ce dernier répondit que le but de cette disposition était d'empêcher de la p€u*t d'un belligérant certaines mesures législatives qui pourraient priver un sujet ennemi d'obtenir en temps de guerre devant les tribunaux du pays la sanction ordinaire de la violation d'une obhgation contractuelle/ Autrement dit, on renversait la règle ancienne qui refusait à un sujet ennemi le droit d'ester en justice devant un tribunal du beUigérant adverse pendant toute la durée de la guerre. En agissant ainsi on rendait insoutenable la doctrine reconnue par tcuit de Puissances, y compris la Grande-Bretagne et les États- Unis, que l'effet de la guerre était d'interrompre tout commerce avec l'ennemi, sauf le commerce autorisé spécialement par le pouvoir souverain de chaque État, et on lui substituait la théorie plus récente autorisant ledit commerce sauf dans la mesure où il est expressément prohibé comme dangereux pour l'intérêt pubUc au cours de la guerre. On peut se demander si la Conférence a compris toute l'étendue du changement ainsi fait. Les deux grandes

^ BriHsh PaHiamerUary Papers, MisceUaneoua, No. 1 (1908), p. 86 ; Supplément to the American Journal of Intemaiianal Law, vol. ii, p. 107.

* Laws of War on Land^ p. 44.

' American Journal of Intemaiional Law, vol. ii, p. 70.

* Rapporta de la première séance de la première Sous-Commission de la Seconde Commission^ p. 8. V. aussi le Lime Blanc allemand, 6 décembre 1907, p. 7. On trouvera une étude très claire de toute cette question dans le livre de Higgins, Tfie Hague Peace Conférences, pp. 268-265.

Puissances de langue anglaise ont signé et ratifié la Con- • vention concernant les Lois et Coutumes de la Guerre sur terre et ont accepté les règlements qui l'accompagnent. Mais, si l'opinion qui a prévalu est exacte, il leur faudra légiférer pour exécuter les obligations qu'elles ont assumées en acceptant la proposition allemande. H faudra faire table rase d'une foule de dispositions techniques et de distinctions consacrées par le temps.^ H est permis de croire que la nouvelle règle, avec tout ce qu'elle implique, sera plus simple et meilleiure que l'ancienne, et cependant il est permis de regretter qu'un changement d'une pareille importance ait été effectué après une si courte discussion' sans prendre soin d'y introduire de stipulations claires et précises viscmt les nombreuses exceptions nécessitées par le souci de la sécurité de l'État.

Si nous examinons maintenant les effets de la guerre sur les Effets de la traités conclus par les belligérants, nous rencontrons nombre ËTtraitéé de questions aussi délicates que complexes. Le seul moyen auxquels de traiter ce sujet d'une manière satisfaisante est d'employer les beiula méthode analytique ; et encore, nous sommes obligés §t!^res^ d'avouer que pour certains cas l'accord est loin d'être ï^^sanccs. général ou la pratique imiforme. Nous commencerons par distinguer entre les traités auxquels d'autres Puissances, en dehors des belligérants, sont parties et les traités conclus entre belligérants seuls. La première cat^rie peut être immédiatement divisée en grands traités internationaux et traités ordinaires. Ces derniers visent simplement les rapports quotidiens des États, tandis que les autres font époque dans le développement du système politique et la répartition des territoires entre le monde civiKsé, ou, visant plus haut

* Westlake, International Law, vol. i, pp. 46-57 ; Latifi, Effects of War . on Property, pp. 50-58.

* Deuxième Conférence internationale de la Paix, Actes et Documents, vol. iii, p. 14.

et l^if érant pour la Société des nations, règlent des questions qui intéressent la condition d'une grande p€U*tie de la race humaine.

Examinant l'effet de la guerre sur les grands traités internationaux nous aurons à distinguer quatre cas. Le premier se présente quand la cause de la guerre est totalement étrangère au traité. Ainsi en 1866 la Prusse et l'Autriche, toutes les deux signataires du grand Traité de Paris de 1856, qui régla pour un temps la question d'Orient, furent les principaux belligérants dans un conflit provoqué par des questions allemandes tout à fait étrangères à l'Empire Ottoman et à ses dépendcmces. Le Traité de Paris fut laissé intact par cette guerre et les droits et devoirs qui en résultaient pour l'Autriche et la Prusse restèrent tels qu'ils étaient auparavant. En pareil cas im grand traité international n'est pas modifié par la guerre. Dans le second cas la guerre n'est point motivée par le traité, mais agit de façon à empêcher l'exécution par les belligérants de l'une ou de plusieiu^ de ses clauses. La France, par exemple, lorsqu'en 1870 elle chancelait sous les coups de l'Allemagne, aurait été incapable de réaliser pratiquement la garantie de l'indépendance et de l'intégrité de l'Empire Ottoman, qu'elle avait souscrite avec l'Angleterre et l'Autriche en 1856. En pareil cas, les obligations qu'il est impossible de remplir doivent être considérées comme suspendues pour un certain temps, mais remises en vigueur le jour où la Puissance en question est de nouveau capable d'y satisfaire. Si le traité renferme d'autres clauses, exigeant simplement un consentement passif, non une attitude active, elles continueront à lier l'État paralysé et le traité entier s'imposera toujours aux autres Puissances signataires, surtout lorsqu'il règle des questions d'un ordre purement humanitaire, comme l'Acte final de la Conférence de Bruxelles de 1890 poiu* la suppression de la traite des noirs en Afrique. Dans le troisième cas la guerre découle directement du traité. C'est ce qui se produisit en 1877 lorsque la Russie et la Turquie, deux des signataires du Traité de Paris

de 1856, entrèrent en guerre sur la question d'Orient. Il est très difficile de dire quels sont les effets légaux d'une telle action. Le facteur déterminant doit être ici la volonté des autres États signataires. En 1877-1878 ils restèrent neutres pendant la durée de la guerre, mais exigèrent, avec succès, lorsqu'elle prit fin, d'être consultés au. moment de la discussion des conditions de la paix, pour la raison qu'ayant collaboré à l'œuvre accomplie en 1856 ils avaient le droit de faire entendre leur voix dans l'élaboration des accords nouveaux qui allaient lui être substitués. Si ces Puissances avaient préféré exiger l'application du Traité de Paris, et déclarer la guerre à tout État qui l'aurait violé, elles n'auraient fait indubitablement qu'exercer leur droit strict. Si, au contraire, le désaccord survenu entré les belligérants ne touche qu'un point minime et peu important du traité, les autres Puissances signataires peuvent s'abstenir de toute intervention dans la lutte, à condition, bien entendu, que les autres stipulations du traité soient laissées intactes par la guerre. En quatrième lieu, il faut envisager les grands traités qui font œuvre de loi. Leurs règles considèrent la société internationale comme un ensemble, et sont par conséquent insensibles aux guerres s' élevant entre deux ou plusieurs de leiu^ signataires, sauf dans les nombreux cas où ils légifèrent sur le droit de la guerre et où alors elles entrent en vigueur.

Les traités ordinaires qui, à côté des belligérants, groupent une ou plusieurs autres Puissances, sont atteints plus ou moins par la guerre suivcmt leur objet. C'est ainsi qu'un traité d'allicmce signé par trois États sera infirmé complètement lorsque la guerre éclatera entre deux d'entre eux. Un traité de commerce signé par les deux belligérants n'aura plus d'effet entre eux, mais il restera probablement en vigueur entre chacun d'eux, d'une part, et les autres États signataires; enfin une convention portant sur le droit de capture maritime entrera en vigueur entre les deux belligércuits, et entre chacun d'eux et les Puissances neutres signataires.

§145 Effet de la Nous avons à nous occuper maintenant des traités conclus tes traités entre belligérants seulement. Si nous les envisageons au point seuS^îes' ^^ "^^^ ^^ l'effet produit sur eux par la guerre, nous pourrons Mot^MirU^ ^^^ diviser en quatre cat^ories. Dans la première nous rangerons les traités auxquels on a donné le nom ambigu de 'pacta iransitoria. Ces termes ne s'appliquent point à des accords créant une obligation purement temporaire, comme par exemple une convention réglant l'envoi d'une expédition mixte en vue de châtier ime tribu sauvage^ mais à des traités qui, bien que pouvcmt être exécutés par im acte déterminé, ou par une série d'actes, établissent un état de choses permanent. Les conventions de délimitation de frontières, les traités de cession ou de reconnaissance, en sont des exemples. La guerre ne produit sur eux aucun effet. Ils restent intacts malgré elle. Ainsi les frontières séparant des États belligérants pourront être l'objet d'une modification à la suite de la guerre ; mais tant que cette modification n'aura pas été rendue effective par le traité de paix ou la conquête entière du pays, l'ancienne distribution territoriale restera juridiquement en vigueur. La seconde catégorie comprend les traités d'alliance et les conventions établissant généralement des rapports de bonne entente et d'amitié. Il est clair qu'ils sont anéantis complètement par la guerre. Dans la troisième catégorie on peut ranger les conventions réglant les rapports ordinaires sociaux, politiques et commerciaux, comme les traités de commerce et d'extradition. L'effet de la guerre sur ce genre de traités est très douteux. Naturellement ils sont suspendus tant que durent les hostilités ; mais c'est un point très discuté de savoir s'ils renaissent spontanément, au moment du rétablissement de la paix, ou bien si, anéantis par la guerre, ils doivent être renouvelés pour rentrer en vigueur lorsque la guerre est terminée. La pratique des États à ce sujet fait preuve d'un lamentable manque d'uniformité. Certains traités de paix stipulent expressément le rétablissement des accords postaux et commerciaux existant avant la guerre :

on doit en conclure que cette disposition était nécessaire pour remettre ces accords en vigueur. D'autres traités ne contiennent aucune disposition de ce genre et cependant dans les mêmes circonstances continuent à produire effet après la paix, dans la pensée qu'ils étaient, par l'effet de la paix, remis d'eux-mêmes en vigueur.^ C'est dans les décisions judiciaires que nous trouvons la matière d'une règle plus déterminée. La Cour suprême des États-Unis a décidé dans l'affaire de la Société de Propagande de VÈvangUe contre La ViUe de New-Haven ^ que les dispositions visant les confiscations et l'extranéité, dans les Traités de 1783 et 1794 entre les États-Unis et la Grcmde-Bretagne, avaient un caractère permcment et n'étaient par conséquent pas abrogées par la Guerre de 1812, bien que leur exécution eût été suspendue pendant toute sa durée. De même en Angleterre, en 1830, le juge des référés se prononça dans l'affaire Sutton contre Sutton ' en faveur de la permanence du Traité de 1794 qui accordait aux citoyens de chacim des deux pays, ainsi qu'à leurs héritiers et à leurs ayants cause, le droit de posséder des terres dans l'autre pays. En présence de ces faits, nous pouvons aller jusqu'à dire que, s'il n'y a pas de règle tenant lieu de loi certaine en la matière, il est préférable d'admettre comme principe général que les traités du genre de ceux que nous venons de considérer sont simplement suspendus par la guerre et rentrent en vigueur au moment de la paix, à moins que les parties ne les annulent expressément, ou ne leur substituent d'autres accords. La quatrième et dernière catégorie contient les traités qui règlent la conduite des parties contractantes vis-à-vis l'ime de l'autre lorsqu'elles sont belligérantes, ou lorsque l'une d'elles est belligérante et l'autre neutre. On en trouve des exemples dans les nombreux accords reconnaissant aux sujets de chaque partie contractante le droit de rester sur le territoire de l'autre, lorsque les deux États signataires sont en guerre, et

' ^ Hall, ItUemoHonal Law, 6« éd., pp. 886, 887. * Wheaton, Reports of Suprême Court of United State», vol. viii, p. 494. ' RusseU et Mylne, Chancery Reports, vol. i, p. 668.

dans les dispositions réglant le droit de capture maritime. L'effet de la guerre sur tous les traités de ce genre est de les mettre immédiatement en vigueur.

Tout ce que nous venons dé dire ici s'applique, non seulement aux traités pris dans leur ensemble, mais aussi aux clauses séparées de traités portant siu* diverses matières. Nous espérons qu'à l'aide du tableau imprimé à la page suivante le lecteur attentif pourra se retrouver au milieu d'un sujet si compliqué. On peut n'attacher qu'un respect limité aux déclarations un peu trop générales que l'on trouve dans la correspondance diplomatique au sujet de l'effet de la guerre sur les traités. Elles ne tendent généralement qu'à justifier à posteriori certaines décisions de fait. Les méthodes d'observation, d'analyse et de classification sont les seules capables de produire des résultats fructueux.

TABLEAU INDIQUANT LES EFFETS DE LA GUERRE SUR LES TRAITÉS AUXQUELS LES BELLIGÉRANTS SONT PARTIES

tl. Traités auxquels sont parties d'autres Puissances que les belligérants.