LA NATURE ET L'ÎHISTOIRE DE LA NEUTRALITÉ

Déiiuition On peut définir la neutralité comme la condition des

neutrauté. Ëtots quij cu temps de guerre^ ne prennent aucuns part SémlïJte ^^ ^^ conflit^ mais continuent leurs relations pacifiques avec les oonstitutife belligérants. Le droit des neutres correspond à quelquesdes neutres, uus des plus aucieus, mais aussi à quelques-uns des plus

nouveaux résultats du droit des gens. Quelques-ims des usages dont il procède datent de plusieurs siècles, d'autres sont tout modemçs. Les uns sont confirmés par le temps écoulé, les autres restent encore incertains. Le droit des neutres repose sur des principes consacrés par le consentement général et aussi siu* des principes qui sont tantôt défendus avec enthousiasme et tantôt âprement combattus. De hautes considérations d'éthique en ont formé certains points, d'autres résultent du choc des intérêts contraire^. Partant d'origines modestes, la théorie de la neutralité s'est développée sous l'influence de cette idée que c'est la paix, non la guerre, qui est la condition normale de l'humanité, au point de constituer aujourd'hui le titre le plus important du droit international, sinon celui dont le sujet est le plus vaste. Cîelui qui l'étudié sincèrement y trouvera la preuve qu'en favorisant la neutralité, et en restreignant la guerre, les nations peuvent être conduites à suivre ' cette vraie route de la paix perpétuelle ' ^ où tous les amis de l'humanité voudraient les voir s'engager.

^ Whewell, Eléments ofMorality incluàing PolUy, p. 611.

nature;, et histoire de la neutralité 609

Dans uh sens, la neutralité n'est que le prolongement d'un état de choses antérieur. En ouvrant les hostilités» les belligérants changent leur condition; mais les Puissances . qui entendent rester neutres n'ont pas changé la leur. On peut donc légitimement penser que leurs droits internationaux vont rester les mêmes. Cela est si vrai que les * présomptions légales sont en faveur de l'identité des situations : à moins qu'on ne fournisse la preuve du contraire, les États neutres et leurs sujets sont libres de faire, au cours d'une guerre entre d'autres États» tout ce qu'ils pouvaient faire en temps de paix. Mais le droit international attribue à l'état de neutralité des droits et des obligations . que ne comporte pas l'état de paix. Far exemple» les gouvernements neutres peuvent réglementer la délivrance de certains objets aux croiseurs des belligérants stationnés dans leurs ports» et il y a d'autres articles dont ils sont tenus d'interdire absolument la vente. Ils ont le droit d'exiger le respect de la neutralité de leurs eaux territoriales» et ne doivent pas permettrte que leur tenritoire serve à recruter ni même à équiper des contingents destinés à l'un ou l'autre parti. Le commerce des sujets neutres avec les belligérants est également soumis à certaines' restrictions qui n'existent .pas en temps de paix» et» en cas d'infraction à ces règles, le commerçant neutre est exposé à des sanctions sévères de la part du belligérant, lésé de ce chef. Ceci n'est qu'un exemple du changement qu'opère la guerre dans la condition de ceux qui n'y participent pas. La théorie de la neutralité n'est pas autre chose que l'exposé de tous les *

changements de ce gehre.

» Les nations de l'antiquité n'avaient* pas de terme équi- L'histoire valent au mot ^neutralité'. Les Romains parlaient des neutralité, nçutres sous les noms de mediijamici ou pacaiif et leur vocabulaire demeura en usage pendant tout le cours du Moyen Âge. Dans, f unique et coiui chapitre qu'il consacre à ce

610 LA NATURE ET L'fflSTOIRE.

sujet, Grotius parle des medii ^ ; Bynkershoek est obligé de forger l'expression gauche de ncm-Jiostes quand il cherche à. être exact.* Au xvii* siècle les termes de neutre et de neutralité apparaissent sous des formes latines^ allemandes et anglaises,' mais il faut que la langue française les adopte avant que l'usage ne s'en généralise. Vattel, écrivant en 1758, parle de neutres et de neulralilé} L'année suivante, Hûbner publiait son traité de la Saisie des Bâtiments neutres. De ce moment les mots nouveaux devinrent des termes techniques, dont tous, par la plume ou la parole, se servirent en traitant le sujet.

On pourrait induire, de l'absence d'une terminologie particulière pour la neutralité dans les travaux des premiers-^ pubtidstes, que la neutraUté elle-même leur était com* plètement inconnue, ou du moins n'existait que sous une forme rudimentaire. La vérité est que le droit des neutres est d'élaboration relativement récente en tant qu'il concerne les droits et les obligation^ réciproques des États, neutres et belligérants. Cette partie de la théorie s'est élaborée au cours des trois derniers siècles, en vertu d'une reconnaissance, obscure au début, mais de plus en plus claire dans la suite des temps, de ces deux principes : une impartia- Uté absolue de la part des neutres, un respect absolu de la souveraineté des neutres de la part des bdligérants. Mais, en tant qu'elle traite du droit qu'ont les Etats beUigérants d'imposer certaines limites au commerce des particuUers neutres, la théorie de la neutralité est au moins aussi ancienne que les codes maritimes du Moyen Âge, et l'on peut trouver, dans quelques-unes de ses dispositions, des survivances du droit maritime des Grecs et des Romains. Les intérêts coiitraires sont les forces qui ont mis en œuvre cette partie de la théorie. Au début les belligérants imposaient de

^ De lure Belli ac Pacia, liv. III, ch. xvii. 8. ' Q^aestiones iuris publicif liv. I, ch. ix.

' HoUand, article sur la situation internationale du Canal de Suez dans la Fortnightly Review, juillet 18S8.

* Droit des Gens, llv. III, ch. vii.

dures conditions aux commerçants paisibles. Ceux-ci considéraient comme unq faveur de pouvoir continuer leur trafic, mais n'étaient libres de rien faire qui pût gêner lés opérations des belligérants. Fuis, comme le commerce prenait de l'importance, les trafiquants obtinrent des concessions successives, et les États neutres firent cause commune pour défendre leurs sujets contre des molestations qu'ils jugeaient inadmissibles. Le xix® siècle vit disparaître lyi grand nombre des entraves qui subsistaient. L'évolution continue. On en saisira le caractère lorsque nous en viendrons à parler des règles du droit de capture en tant qu'elles affectent le commerce neutre. En attendant il nous faut rapidement esquisser l'histoire du droit des neutres considérée comme celle des rapports entre belligérants et nonbelligérants.

Grotius, non moins que Machiavel et d'autres auteurs opposés à ses principes et à ses méthodes de pensée, estime que la condition des neutres est à la fois délicate et périlleuse. n rend le neutre le .vrai juge du caractère juste ou injuste de la guerre, et lui commande ' de ne rien faire qui puisse soutenir la cause de celui qui a tort, ou gêner les mouvements de celui qui a raîBon '• Seulement ^ dans les cas douteux ' il veut qu'il traite ^ également les deux parties '.^ Là où le droit des gens moderne insiste pour l'impartialité, Grotius posait comme principe l'inégalité de traitement. H voulait régler la conduite du neutre d'après son appréciation des droits et des torts de l'im ou de l'autre, alors que la doctrine actuelle veut que les opinions et les sympathies des non-combattants n'influent en rien sur leur attitude. Les neutres doivent tenir la balance égale entre les belligérants, si ardemment qu'ils puissent souhaiter le succès de l'un et la défaite de l'autre. Les devoirs des neutres envers les belligérants se sont beaucoup accrus depuis Grotius, et leur développement ne s'est pas opéré suivant le plan qu'il avait tracé. On constate un développement sinnlaire dans la matière symé-

^ De lure BeOi ac Paeia, liv. III, ch. xvii. 8.

Br 2

trique des devoirs des belligérants envers 1^ neutres, mais il faut nous contenter d'un coup d'œil rapide sur les deux sujets. Jusqu'au milieu du xvii* siècle» il était nécessaire d'obliger les États à l'observation de la neutralité par des clauses spéciales des traités ; en l'absence de telles danses» l'État qui eût dû rester neutre permettait à l'un ou à l'autre des belligérants de lever des troupes ou d'armer des navires sur son territoire ou dans ses ports, parfois même il lui fournissait des approvisionnements et des munitions de guerre aux dépens dé son budget.^ Ensuite, on commença à reconnaître que la neutralité impliquait qu'on s'abstint d'aider ou d'encourager ouvertemeht l'une ou l'autre des parties. Mais on faisait exception dans le cas où, avant la guerre, on s'était solennellement promis assistance. Grrotius était allé jusqu'à déclarer que, même lorsque deux États étaient alliés, l'un d'entre eux pouvait défendre une Puissance tierce contre son propre allié, sans que 'la paix fût rompue entre eux.^ Mais la doctrine acceptée au xviu® siècle ne fut pi^s tout à fait aussi large. Elle adn^it, suivant les termes mêmes de Vattel, que si les alliés ^ ont simpl^nent stipulé que chacun d'eux fournira un secours déterminé à celui qui sera attaqué ' on ne peut ' exiger qu'ils manquent à un traité solennel'. Vattel ajoute que Mes exemples en sont fréquents en Europe ', et il est facile de citer un nombre suffisant de faits historiques pour justifier cette assertion. Vattel invoque lui-même l'exemple des Hollandais qui, ' pendant la guerre de la Succession d'Autriche, fournirent à Marie-Thérèse des subsides et des troupes à employer contre la France avec laquelle ils restaient en paix ; comme Ve concours était assuré en Vertu d'im traité conclu avant la guerre et non en vue de cette guerre, la France ne s'en plaignit pas jusqu'au moment où les troupes des Provinces- Unies menacèrent sa frontière d'Alsace.' ' A ime époque où

^ Hall, Rights and DuHes of Neutrak, IP partie, ch. i. > De lure BeUi ac Pacis, liv: II, ch. zvi, 18. ^ * Droit de$ Gens, liv. III, {{ 101, 105.

un acte gouvernemental aussi précis et aussi grave que la fourniture de troupes de terre ou de mer n'était pas considéré comme dérogeant à la neutralité, on peut bien penser que des actes moins importants, comme la permission de lever un contingent, d'acheter des navires de guerre, ou d'en armer, passait pour parfaitement innocent. Très souvent on s'accordait dé telles permissions sans les avoir demandées. C'est ainsi que Frédéric le Grand, pendant la guerre de Sept ans, prenait sans scrupule ses soldats où il pouvait, uniquement préoccupé de combler les vides. Vers la fin du siècle, les doctrines morales dépassant la pratique, courante, des écrivains qui représentaient les idées les plus élevées de leur temps se mirent à condamner les abus dont nous venons de parler. Ainsi 6. F. de lïartens ' soutint qu'un État qui envoie des troupes au secours d'un des belligérants ne peut pas sincèrement prétendre à la neutralité, tout en admettant qu'on regarderait cependant cet État comme un neutre s'il avait agi en vertu d'un traité antérieur à la guerre.^ L'année où écrivait cet auteur fut celle du dernier exemple de la pratique qu'il condamnait. En 1788 le Danemark fomnit une assistance réduite à la Russie, qui était alors en guerre avec la Suède. Quoique le Danemark y fût tenu par des traités antérieurs, sa conduite donna lieu à ime protestation de la Suède qui en souffrait, et, si la guerre n'avait pas promptement pris fin, il est probable que le Danemark s'y seiait trouvé impliqué.^

Lorsque les neutres avaient ainsi la possibilité de méconnaître en fait le principe d'impartialité qu'ils proclamaient si haut, on ne doit pas s'étonner que les belligérants eux-mêm^ traitassent légèrement l'obligation de respecter la souveraineté et l'intégrité territoriale des neutres. On violait souvent le devoir élémentaire qui veut qu'on s'abstienne de porter les hostilités sur territoire neutre. Grotius admet qu'on

^ Précis dcDroU des Qens moderne, U2M9 265.

* Wheaton, International Law, § 424 ; PhillJmore» IntemaHonal Law, IX* partie, ch. ix.

prenait souvent des Ubertés à l'égard de ceux qui n'étaient pas parties au conflit, et il engage ceux-ci à souscrire des conventions avec l'un et l'autre des belligérants afin que la bonne volonté de ceux-ci leur permette de rester étrangers aux hostilités.^ En vérité il semble que ce fût alors un préjugé très répandu qu'im neutre ne pouvait être qu'un État faible ou sans courage. Dans le premier cas, on pouvait violer son territoire sans danger, et, dans le second, on croyait avoir donné à cet État une leçon utile en lui infligeant les molestations d'un puissant voisin malgré sa résolution d'éviter tous les risques. Il est certain que les violations de territoires neutres représentaient alors un fait fréquent.* En 1639, par exemple, ime flotte espagnole fut dé|;ruite dans les eaux territoriales anglaises par l'amiral hollandais Tromp, à la suite de négociations qui ne font guère honneur à la bonne foi de Charles I"^,' et, en 1665, les Anglais retournèrent le compliment en cherchant à capturer une escadre hollandaise dans le port neutre de Bergen. On dit généralement, et très probablement avec vérité, qu'il y a eu de grands progrès au cours du siècle suivant. Mais en 1737 Bynkershoek soutint qu'un belligérant avait le droit de poursuivre im navire ennemi jusque dans des eaux neutres pour y achever sa capture dum feroet opua.^ Heureusement cette règle n'a jamais reçu l'assentiment général ; on peut la considérer comme contraire au droit, encore qu'on l'ait quelquefois invoquée pour justifier les coups de force de puissants belligérants.

Dans toutes les questions touchant à la neutralité, l'attitude des gouvernements resta boiteuse et incertaine jusqu'à la fin du xviii® siècle. On adhérait, du bout des lèvres, aux deux grands principes de l'impartiahté due par les neutres et du respect auquel ils ont droit de la part des belligérants, mais on les méconnaissait l'un et l'autre, le plus souvent,

^ De lure BeUi ac Pacis, liv. III, ch. xvii, 1 et 8.

* Hall, Righia and DuHes of Neutrals, pp. 88-85.

* Gardener, Hislory bf England, vol. ix, pp. 60-^8. ^ QuaesHones luris PtU^ici, liv. I, cb. viii.

dans la pratique. Même lorsque les gouvernements se traitaient réciproquement avec une parfaite loyauté, ils ne faisaient que peu d'efforts pour réprimer les abus de leurs sujets à qui il arrivait d'aider impunément, d'une façon directe, l'un ou l'autre des adversaires ou d'utiliser le territoire neutre comme base d'opérations militaires. Ce fâcheux état de choses fut amélioré d'ime manière définitive, grftce à l'attitude des États-Unis dans la guerre qui édata, en 1793, entre la Grande-Bretagne et la France. M. Genêt, le ministre de France aux États-Unis, fit armer dans des ports américains des corsaires français qui, de là, furent lancés sur le commerce anglais. D institua également des tribunaux de prises dans les consulats français aux Etats-Unis — tribunaux qui jugèrent et adjugèrent des navires anglais qui avaient été capturés par des croiseurs français en haute mer, puis amenés dans les eaux américaines. La Grande-Bretagne dénonça ces actes comme attentatoires à son commerce et dérogatoires à la souveraineté des États-Unis ; le gouvernement de Washington admit qu'aux termes du droit des gens toutes les fonctions juridiques doivent être exercées, dans chaque État, par les juridictions de cet État, rendant la justice en son nom. M. Jefferson écrivit donc en sa qualité de ministre des Affaires étrangères à M. Genêt, le 6 juin 1793, que ^ c'est le droit de toute nation de s'opposer à ce que toute autre nation accompUsse des actes de souveraineté sur son territoire, et que c'est le devoir d'im neutre de s'opposer à tout acte qui ferait tort à l'un des belligérants '.^ n avait préalablement concédé à la Grande-Bretagne que les États-Unis avaient l'obligation d'empêcher que des navires ne fussent commissionnés, équipés et armés dans leurs ports en vue de se livrer à la course contre un belligérant. Washington fit tout ce qu'il put, malgré l'opposition de l'opinion publique et les lacunes de la loi, pour imposer le respect des principes qui avaient été posés par son ministre.^

^ Wharton, International Laœ of the United States, f 898. a V. !S 126, 188.

n donna Tordre au service des douanes d'empêcher qu'on équipât ou qu'on armât, dans aucim port de ' l'Union, des croiseurs destinés aux b'elligérantS) , ou même qu'on équipât des vaisseaux imiquement propres à la guerre. Aucun navire des belligérants, stationnant dans un port américain, ne pouvait enrôler des soldats, à moins que les recrues ne fussent de la nationalité de ce navire et non fixées aux États-Unis. M. Genêt ne tint aucun cas des remontrances faites. Il s'efforça même de soulever une opposition contre l'administration. On demanda donc son rappel, et le premier grand succès du gouvernement aml^cain, dans sa politique de stricte et honnête neutralité, se trouva remporté le jour où la République française rappela son ministre mis en disgrâce, en enjoignant à son successeur de faire désarmer les corsaires équipés dans les ports américains, et de déplacer les consuls qui, avaient participé à la procédure des tribunaux de prises consulaires. En 1794 le Parlement américain interdit aux citoyens américains de s'enrôler dans l'année ou dans la marine d'im État étranger, et prohiba tout autre acte fait au mépris de la neutraUté des États-Unis. Le Parlement donna aussi au Président le droit d'employer l'armée et la . marine pour empêcher qu'un navire ayant violé ces dispositions n'échappât à la juridiction américaine. En 1818 la théorie de la neutralité fut entièrement codifiée et incorporée dans le grand Foreign ErdistmerU Act qui est encore en vigueur. Aux termes de cette loi, il est défendu à tout citoyen des États-Unis de servir dans ime guerre contre un État avec lequel le& État^-Unis sont en paix, et divers actes sont déclarés criminels, notamment le fait d'équiper ou d'armer, dans l'étendue de la juridiction américaine, un navire destiné à être employé comme croiseur dans une guerre où les États-Unis restent neutres — et le fait d'augmenter, dans im pgrt des États-Unis, l'armement d'un croiseur ayant cette destination, ou de mettre en état de guerre sur le territoire de l'Union ou dans ses eaux terri-

toriales un corps expéditionnaire dirigé contre un pays avec lequel les États-Unis restent en paix,*

Cette attitude des États-Unis, de 1793 à 1818, marque ime étape dans le développement de la théorie des droits et devoirs des neutres. En 1819 la Grande-Bretagne adopta une loi de la neutralité ouvertement basée sur celle que le Parlement américain avait votée Tannée précédente; et, en 1870, après avoir constaté l'insuffisance de sa législation à Toccasion de VAlcAama et des autres corsaires des États du Sud, il la renforça au moyen d'un nouveau et plus rigoureux Foreign Enlistment Act qui, siu: bien des points, est encore plus sévère que le texte américain. Les règles de la neutralité, dans les autres États civilisés, pro\:;èdent de la même conception, quoiqu'elles diffèrent profondément au double point de vue de ce qu'elles défendent et de ce qu'elles permettent. En raison de certains projets modernes, il faut observer qu'on ne doit pas imposer aux neutres des obligations trop lourdes, de crainte que la guerre ne leur paraisse moins préjudiciable que l'état de paix. Quand nous examinerons en détail les devoirs des neutres, nous pourrons apprécier l'opportunité de cette observation.

Les anciens auteurs distinguaient deux sortes de neutra- La neulité. La première, qu'ils appelaient neutralité parfcâte, cor- neutraiiLrespondait à ce que nous appelons, aujourd'hui, la^neutra- %^'J;^ lité sans épithète. E)lle représentait la condition des Etats qui ^^ œiie-ci. restent les amis des deux belligérants, sans prendre aucune part au conflit. La seconde, qui était appelée neutralité imparfaite, correspondait au cas où un neutre fournit, à l'im des belligérants, soit son assistance effective, soit des privilèges spéciaux, en vertu d'un traité souscrit avant la guerre

^ Au sujet des efforts du Gouvernement de Washington, pour^ sauvegarder une honnête neutralité, voir Wheaton, International Law (éd. Dana)/ note 215 ; et Moore, IntemaHonal Law LHgeat, vol. vii, pp. 88^-894.

et non en vue de celle-ci. Il est à peine nécessaire de dire, après l'exposé historique qui précède, qu'on ne reconniut plus de neutralité imparfaite. La neutralité bienveillante, dont on nous parle quelquefois, est elle-même abusive, en tant qu'elle accorde, à l'un des belligérants, des privilèges qu'elle refuse à l'autre.

Mais quoiqu'il ne puisse légal^nent y avoir qu'une seule et unique manière d'être neutre, dans tous les cas, la neutralité doit être soigneusement distinguée de la neutralisation. La neutralité est caractérisée par un double élément ; l'abstention en temps de guerre et la faculté de pouvoir s'abstenir ou non, à son gré. Dans le cas de la neutralisation, le premier de ces éléments reste le même, mais pas le second ; à sa place nous trouvons soit l'obligation de ne pas combattre, sauf dans un cas extrême de légitime défense, soit l'obligation de ne faire aucun emploi militaire de certaines places ou de certains objets auxquels un accord international a imprimé le caractère neutre. On voit donc que la neutralisation est essentiellement une neutralité imposée. La neutralisation affecte aujourd'hui certains États, certaines provinces, certaines voies maritimes ou fluviales, et ses effets sont si considérables qu'on ne saurait l'imposer sans l'agrément de toutes les parties Qu'elle doit affecter. Une Puissance ne saurait neutraliser son territoire par une simple déclaration unilatérale, parce qu'il en résulterait une profonde modification des droits et des devoirs des autres Puissances, tels que le droit des gens les définit/ De même, il ne dépend pas de deux ou trois Puissances de neutraliser le territoire de l'une d'entre elles, car elles ne sauraient légiférer au nom du monde civiUsé, ni écarter les autres Puissances de certains endroits où les opérations de guerre pouvaient précédemment être accomplies par tous ceux qui faisaient la guerre aux États dont ces endroits dépendent. . Le droit coutumier des nations ne saurait être foulé aux pieds par un seul membre de la famille des nations, ou par quelques-uns de ceux-ci. Pour devenir valable il faut qu'un changement au statut inter-

national résulte de l'accord général. Tout au moins, ce changement doit avoir Pc^ément de tous les grands États qu'il intéresse, et il faut se rappeler que cet agrément peut s'exprimer sous la forme d'un acquiescement tacite, aussi bien que par des stipulations formelles.

Malheureusement le mot de netUralisaiion et d'autres termes analogues ont parfois été employés à contre-sens ou dans un sens détoiuné dans les traités et dans d'autres actes diplomatiques. Des rivières ouvertes au commerce pacifique, des détroits et des bras de mer sur les rivages desquels les parties contractantes se sont engagées à ne pas élever de fortifications, ont été dits neutralisés, et tel accord d'après lequel un État puissant entreprenait d'assister un voisin plus faible dans la défense d'une importante voie maritime a été déclaré équivaloir à une complète neutralisation.^ Il est impossible d'être précis dans les faits, ni logique dans les raisonnements, si les mots qu'on emploie n'ont pas un sens dair et constant. Si les mots et les expressions dont nous nous occupons en ce moment n'avaient jamais été employés que dans le sens qui doit juridiquement être le leur, plus d'un conflit international disp€u*aitrait faute du sujet même de la contestation. Heureusement que lorsque les États-Unis et la Grande-Bretagne limitèrent d'un commun accord, en 1817, les forces navales qu'ils maintiendraient respectivement sur les Grands Lacs,' ces États n'essayèrent pas de donner le nom pompeux de neutralisation à cette faible et toute naturelle restriction de leur souveraineté. Mieux eût valu que la même correction dans le choix des termes eût été observée par d'autres Puissances dans des cas analogues.

^ Voir les exemples cités par Lawrence, Essaya an IntemaHanal Laœ (2« éd.), pp. 142-156.

* TreaHes of the UniUd Staies, pp. 413-415.

^tnoiiét ^^ exemples actuels de neutralisations dont personne ne conteste le caractère apportent les confirmations de Thistoire ' et de la pratique aux conclusions auxquelles nous a conduits un raisonnement abstrait. Nous commencerons par l'examen du cas des États neutralisés. Il y en a» présentement, trois en Europe qui bénéficient d'une neutralité permanente et garantie, à condition de s'abst^iir de tout acte de guerre sauf dans la itfesure où ils auraient à se défendre, contre une attaque actuelle ou unmmente. L'Etat qui bénéficie depuis le plus de temps de cette situation est la Suisse. Elle avait réussi à sauvegarder à la fois son indépendance et sa neutralité de la Paix de Westphalie à la Révolution française, mais au cours des orages de l'époque suivante elle devint la proie de dissensions intérieiu'es et son territoire fut plusieiu*8 fois envahi par les armées françaises, autrichiennes^ ou russes. Après la chute finale de Napoléon, une déclaration fut signée à Paris le 20 novembre 1815 par les plénipotentiaires de la Grande-Bretagne, de l'Autriche, de la France, de la Prusse et de la Russie, pour reconnaître formellement la neutralité perpétuelle de la Suisse, et garantir l'inviolabilité de son territoire dans les limites fixées par le Congrès de Vienne.^ On estima que cet accord des cinq Grandes Puissances européennes était suffisant pour faire de la neutralisation de la Suisse un principe du droit public de l'Europe, et ce principe n'est pas devenu moins sacré parce que le peuple suisse s'est montré résolu à défendre l'intégrité de ses frontières au moyen d'une milice bien armée et bien organisée. On ne cite pas, depuis 1815, un ^seul cas de violation de son territoire. Les avaQtages politiques qui résultent de l'accord qui a soustrait' la Suisse au champ éventuel des opérations çiiUtaires sont si manifestes qu'aucun des voisins de la Suisse ne risque de chercher à l'envahir, sûr qu'il serait de se heurter non seulement à une

^ Wheaton, History of the Law of Natioru, TV^ partie, § 17.

résistance désespérée de la' part de ses habitants, mais encore à l'intervention armée de quelques-unes des Puissances qui ont garètnti sa neutralité.

Vient ensuite le cas de la Belgique. Le Congrès de Vienne l'avait unie à la Hollande sous le nom commun de Royaume des Pays-Bas. Mais, en 1830, les Belges se révoltèrent contre la maison d'Orange. Le roi des Pays-Bas sollicita la médiation des Grandes Puissances européennes, mais celles-ci, à son grand déplaisir, préférèrent intervenir. Après une longue suite de négodaftions, coupée par une attaque des Français contre la citadelle d'Anvers, et par le blocus que les Anglais firent de l'Escaut, les frontières de la Belgique furent fixées et la Belgique érigée en un royaume distinct dont les Puissances ont garanti la neutralité perpétuelle. Ces dispositions furent incorporées dans un grand traité signé en novembre 1831, mais la Belgique et la Hollande n'y acquiescèrent pas avant le mois d'avril 1839. Leur accord fut confirmé par les cinq Grandes Puissances dans uji autre traité de la même date qui a renouvelé la garantie de l'indépendance et de la neutrdité de la Belgique en l'obligeant à s'abstenir de toute intervention dans les guerres des autres États.^ Cette obligation a été loyalement observée, et, quoiqu'il y ait eu des intrigues contre l'indépendance de la Belgique, celle-ci a échappé, jusqu'ici, à toute attaque. O9 ne peut douter qu'elle serait assistée par une et même par plusieurs des Puissances qui la garantissent, si jamais son territoire était sérieusement menacé.

Le c^cttre rigou«ux de l'obUgatioa de ne pr«>dre aucune part aux luttes des autres Pmssances est bien apparu au cours des négociations qui se sont achevées par la neutralisation du Luxembourg, le dernier des trois pays d'Europe qui ait été placé sous un régime de neutralité permanente et garantie. Dans le remaniement général de la carte qui suivit la chute de Napoléon P', le Grand-Duché avait été ajouté

^ Wheaton, loc. cit., IV« partie, § 26 ; Fyffe, loc. du, vol. ii, pp. 881-800 ; Hertslet, loe. cit., vol. ii, pp. 859-884, 996-998. ■ *

622 LA NATURE ET L'fflSTOIRE

aux territoires du roi de Hollande comme État séparé et indépendant, et incorporé, en même temps, à la Confédération Germanique. A ce titre, sa capitale reçut une garnison de troupes prussiennes qui y restèrent après la dislocation de la Confédération en 1866. La France s'en plaignit et menaça de faire la guerre si la garnison prussienne était maintenue. La question fut réglée par une conférence qui siégea à Londres, en mai 1867, et plaça le Grand-Duché sous la garantie collective des Puissances comme pays neutralisé à toujours. La Prusse devait retirer ses soldats ' et les fortifications de la capitale devaient être démolies. La Belgique participa à la Conférence comme État directement intéressé et consentit aux conclusions des plénipotentiaires, sans pouirtant signer le traité, qui les renfermait. Ce traité stipulait la garantie de la neutralité permanente du Luxembourg, et la Belgique, qui était elle-même neutralisée, fut jugée incapable de signer un engagement qui eût pu l'obliger à prendre les armes pour une autre cause que celle de sa propre défense.^ Cet exemple important de la nature et de rétendue des obligations attachées à la neutraUsation par le droit public de l'Europe rend la Conférence de Londres vraiment digne de mémoire pour les juristes. Mais elle a un autre mérite à cet égard. Les cinq Grandes Puissances convinrent d'inviter l'ItaKe à se joindre à leur délibération diplomatique et l'on estima que cette invitation élevait l'Italie au rang de Grande Puissance. Depuis lors, l'ItaUe a toujours été considérée comme jouissant de ce rang, et il faut en conclure que parmi les privilèges du titre de Grande Puissance figure celui de conférer ce titre lui-même à d'autres États par voie de cooptation.* L'ordre poUtique étabU par la Conférence de 1867 a duré jusqu'à ce jour. A la mort du roi de Hollande en 1890 et à l'avènement de sa fille, le Luxembourg passa sous le règne du duc Adolphe de Nassau, puisqu'aux termes de sa constitution une f enune ne pouvait

' Fyffe, Modem Europe, vol. iii, p. 402 ; Hertslet, Map of Europe hy ^reaiy, vol. iii, p. 1808. * V. § 118.

y régner. Mais la rupture d'un lien purement personnel n'a changé en rien l'état de ce petit pays au point de vue de sa neutralisation. Sa population fut très sjrmpathique à la cause des Français en 1870; même le Prince de Bismarck l'accusa de les assister de diverses manières qui n'étaient pas compatibles avec une vraie neutralité. La menace de Bismarck de méconnaître la neutralité du Grand Duché n'eut cependant pas de suites. Il est probable que cette menace produisit son effet en attirant l'attention du gouvernement et de la population du Luxemboiu^ sur le caractère exceptionnel de leur situation politique.^

n faut maintenant nous occuper des jn'omncea neutralisées, De la c'est-à-dire des neutralisations locales ; elles affectent partie tenSoiîaJc seulement d'un État qui reste libre de faire la guerre à **^^son gré. Le plus notoire exemple de cette situation est celui de la Savoie, neutralisée en 1815 par les Traités de • Vienne et de Paris, de manière à participer à la neutralité de la Suisse. La Savoie appartenait alors à la Sardaigne ; * on stipula que, si les Puissances avoisinantés étaient en état de guerre, les troupes de Sardaigne évacueraient la Savoie pour y être temporairement remplacées par des soldats suisses. Lorsque la Savoie fut cédée à la France, en 1860, la Suisse et les Grandes Puissances furent d'accord pour reconnaître que la Savoie avait été neutralisée dans l'intérêt de tous les États qui avaient participé aux Traités de 1815, quoiqu'en s'unissant à ime grande nation mihtaire, comme la France, la Savoie eût peu de chance de conserver sa neutraUté locale. En sens inverse, la France et la Sardaigne soutenaient que la neutralité de la Savoie n'avait été stipulée que dans l'intérêt de la Sardaigne, mais elles convenaient que la France, en succédant à la Sardaigne, était

^ Amos, PoliHcal and Légal Remédies for War, pp. 222, 228.

tenue de remplir les oblîgatiocys de celle-ci.^ Sur le moment^ on ne put se mettre d'accord pour une solution ; mais lorsqu'en 1883 le Conseil fédéral de la Suisse se plaignit des fortifications que la France commençait à élever sur le territoire neutre, non loin de la ville de Genève, le Grouvemement français reconnut le bien-fondé des remontrances de la Suisse et fit interrompre ses travaux.' Il est donc évident que la France reconnaît que les droits habituels de la souveraineté subissent quelques restrictions en ce qui concerne la Savoie. Cependant on ne saurait dire jusqu'où vont ces restrictions, ni dans quelle mesure on pourrait exiger la reconnaissance de la neutralité de la Savoie par un État qui serait en guerre avec la France. Le Grouvemement de la République serait libre de faire prendre les armes au contingent recruté dans les départements soi-disant neutralisés, et même d'y lever des contributions extraordinaires en vue de la guerre. H ne serait pas obligé d'évacuer la Savoie, ni d'y laisser tenir garnison par des troupes suisses pendant les hostilités. Rien de pareil ne se passa pendant la guerre de 1870, et on agirait sans doute de même, en invoquant ce précédent, dans une nouvelle guerre. Mais, si la France est libre d'employer toutes les ressources de la Savoie en vue de la guerre, il n'est guère probable que les ennemis de la France s'abstiendraient d'attaquer le territoire de la Savoie, s'ils estimaient pouvoir retirer un avantage militaire de son invasion. Aucun régiment allemand ne chercha à y pénétrer pendant la guerre de 1870, mais le plan stratégique de l'Allemagne ne comportait pas d'opérations militaires dans cette direction. Les besoins dé leur campagne l'eussent-ils exigé, il est probable que les Allemands seraient entrés en Savoie sans hésiter, et on ne peut pas croire que l'état-major italien ait tenu le moindre ' compte, dans ses prc^res plans, de la neutralité plus apparente que réelle* d'une partie de la frontière qui la séparé au nord-

^ ^moB, hc, ciUy pp. 217, 218 ; Wheaton, InUmaHoruU Laœ (éd. Dana), note 202.

2 Annual Registcrfe^r î88S, pp. 26^270.

ouest de la France. Des considérations de la même nature s'appliquent aux îles Ioniennes de Corfou et de Paxos qui ont été formellement neutralisées par les Grandes Puissances lorsque l'archipel dont elles font partie passa à la Grèce en 1864. Le roi de Grèce s'est engagé à ' respecter cette neutralité '.^ Ses obligations ne sont nulle part exprimées en termes plus clairs : il est manifeste que ceux-ci sont aussi vagues que des mots peuvent l'être. Le Gouvernement grec tire de ces îles des conscrits et des impôts au même titre que des autres points de son territoire ; cela étant, il paraît légitime qu'une Puissance en guerre avec la Grèce s'attaque à ces îles et les occupe. Quand un État a, dans son entier, été neutralisé, sa situation est claire, mais l'esprit juridique est dans l'impossibilité de définir les droits et les devoirs de la neutralité locale. C'est une situation anormale au suprême degré. Nous pouvons être certains qu'un état de fait aussi artificiel ne serait pas respecté dans ime grande guerre.

Il semble que les Puissances réunies à Berlin au Congrès de l'Afrique occidentale aient eu im certain sentiment de toutes ces difficultés lorsqu'elles discutèrent la question de la neutralité des territoires compris dans le bassin conventionnel du Congo dont une partie appartient à des États européens. Le plénipotentiaire américain, M. Easson, proposa de les soumettre à une neutralisation perpétuelle sous la garantie des Puissances signataires. Mais quoique ce projet eût rencontré de vigoureux appuis, la Coiiîérence finit par le rejeter en observant qu'un belligérant ne saurait être tenu de se priver d'une partie de ses moyens d'action, ni de s'abstenir de faire usage d'une partie de son territoire. Le délégué des États-Unis fit remarquer que le développement de l'Amérique, à l'époque de sa colonisation, avait été fort retardé par les guerres faites entre les États d'Europe qui y possédaient des territoires ; il déclara que sa proposition avait pour but d'épargner à l'Afrique ube

^ H<dland, European Concert in the Eaatem QuegHan^ pp. 45-54.